Научная статья на тему 'Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства'

Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
942
167
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГЧП / проекты / контракты / эффективность / концессия / PPP projects / contracts / efficiency / concession

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Артемова Полина Витальевна, Рязанцев Александр Александрович

необходимость написания настоящей статьи обусловлена широким распространением инвестиционных проек-тов с использованием инструментов ГЧП в зарубежных странах. Темпы осуществления проектов ГЧП за границей, а также методы их осуществления различны. Некоторые из них могут быть применены в отечественной практике. В статье проводится анализ реализации нескольких зарубежных проектов ГЧП. Особое внимание при анализе было уде-лено крупным и успешным проектам. Основным ожидаемым последствием публикации является оптимизация системы ГЧП на территории Российской Феде-рации. А также возможная адаптация иностранного опыта реализации ГЧП-проектов к российской действительности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Артемова Полина Витальевна, Рязанцев Александр Александрович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES IN THE IMPLEMENTATION OF PROJECTS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP

Annotation: the necessity of writing the article is conditioned by the widespreading investment projects with the use of PPP instru-ments in foreign countries. The pace of implementation of PPP projects abroad, as well as methods of their implementation are different. Some of which can be applied in domestic practice. The article analyzes the implementation of several foreign PPP projects. Special attention in analysis was given to the large and successful projects. The main expected consequence of the publication is the optimization of the PPP system in the Russian Federation. As well as the possible adaptation of foreign experience of implementation of PPP projects to the Russian reality.

Текст научной работы на тему «Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства»

Артемова П. В., Рязанцев А. А.

ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

10.6. ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Артемова Полина Витальевна, преподаватель кафедры государственного управления и права Место работы: МГИМО МИД России

artemovapolinamgimo@gmail.com Рязанцев Александр Александрович, секретарь-референт консульского департамента Место работы: МИД России

alejandro.ryaz@gmail.com

Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена широким распространением инвестиционных проектов с использованием инструментов ГЧП в зарубежных странах. Темпы осуществления проектов ГЧП за границей, а также методы их осуществления различны. Некоторые из них могут быть применены в отечественной практике.

В статье проводится анализ реализации нескольких зарубежных проектов ГЧП. Особое внимание при анализе было уделено крупным и успешным проектам.

Основным ожидаемым последствием публикации является оптимизация системы ГЧП на территории Российской Федерации. А также возможная адаптация иностранного опыта реализации ГЧП-проектов к российской действительности.

Ключевые слова: ГЧП, проекты, контракты, эффективность, концессия.

THE EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES IN THE IMPLEMENTATION OF PROJECTS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP

Artemova Polina V., lecturer of the Chair public administration and law Work place: MGIMO - University

artemovapolinamgimo@gmail.com

Ryazantsev Alexander A., secretary-Referent Consular Department Work place: Ministry of Foreign Affairs of Russia

alejandro. ryaz@gmail. com

Annotation: the necessity of writing the article is conditioned by the widespreading investment projects with the use of PPP instruments in foreign countries. The pace of implementation of PPP projects abroad, as well as methods of their implementation are different. Some of which can be applied in domestic practice.

The article analyzes the implementation of several foreign PPP projects. Special attention in analysis was given to the large and successful projects.

The main expected consequence of the publication is the optimization of the PPP system in the Russian Federation. As well as the possible adaptation of foreign experience of implementation of PPP projects to the Russian reality. Keywords: PPP projects, contracts, efficiency, concession.

Инвестиционные проекты с использованием инструментов ГЧП получили широкое распространение в зарубежных странах. Темпы осуществления проектов ГЧП за границей, а также степень и области контактов государства с частными партнерами существенно отличаются. Указанные различия обусловлены, в большей степени, уровнем развития правовой практики конкретного государства, использующего тот или иной инструментарий ГЧП.

По данным Всемирного банка по состоянию на 2015 год, государствами-лидерами по внедрению инструментов ГЧП в экономике являются: Великобритания - 39%, Франция - 17%, Германия - 13%, доля остальных государств в продвижении механизмов ГЧП составляет около 30%. [1]

Неслучайно, что именно Великобритания является лидером среди зарубежных стран по уровню внедрения ГЧП-инициатив, поскольку в современном понимании первый опыт внедрения инструментов ГЧП был приобретен именно в Соединенном Королевстве.

Необходимость организации реконструкции лондонских доков в начале 1980-х годов, в первую очередь, и ограниченность финансирования - во вторую очередь, привели к осуществлению намеченных мероприятий на основе дере-гулированной и направленной на рыночные отношения политики планирования.

Впоследствии проекты взаимовыгодного сотрудничества государственной власти с частными инвесторами перешли на новый этап развития в 1992 году, когда премьер-министр британского правительства Джон Мейджор, для повышения качества социальных услуг, открыл «Частную финансовую инициативу» (The Private Finance Initiative - PFI), преследуя цель улучшения качества предоставления государственных услуг при снижении расходов государственной казны. Для претворения в жизнь данной инициативы при британском кабинете министров были основаны особые совещательные органы из делегатов от власти и бизнеса, ответственные за внедрение ГЧП-механизмов, главной целью которых стало привлече-

Проблемы экономики и юридической практики

1'2018

ние компаний-исполнителей из частного сектора, отвечающих за выполнение полного жизненного цикла проектов на основе типовых контрактов. [2] В течение 1990-х годов происходило совершенствование инструментов частной предпринимательской инициативы, в связи с чем в 1997 году правительством были внедрены новые меры государственной поддержки проектов ГЧП, предполагавшие строгий финансовый анализ на соответствие каждого конкретного проекта интересам развития той области, в которой он предполагается для осуществления. [3]

В эти годы в Соединенном Королевстве были реализованы такие проекты, как внедрение целостной системы переработки отходов на острове Уайт, возведение публичной библиотеки в г. Борнмун, образовательных учреждений в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, здания полицейского управления в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железной дороги в Кройдоне. [4]

Зачастую в рамках системы частной экономической инициативы в Соединенном Королевстве частные инвесторы стремятся заключить с государственной властью долгосрочные контракты, которые предполагают с их стороны обязанности инвестиционного характера, т.е. подрядчики финансируют все расходы по строительству за счет собственных средств, в то время как государственная власть несет ответственность за оказание публичных услуг. Окончательные расчеты между государственной казной и частными инвесторами производятся после окончания возведения объектов инфраструктуры и абсолютного их оснащения. Как показывает практика, [5] прибыль подрядных организаций исчисляется в пределах 10-15% от потраченной суммы. Кроме того, согласно условиям ГЧП-проекта инвестор обязан поддерживать возведенные объекты в эксплуатационном состоянии на весь период соглашения. Реализация таких проектов осуществляется при строгом соблюдении согласованных стандартов и с использованием системы штрафов в отношении частных инвесторов, нарушивших свои обязательства, что обеспечивает возможность государству снимать с повестки дня возникающие конфликты с подрядчиками.

Реализуя механизмы ГЧП, британское бизнес-сообщество приобрело серьезный практический опыт взаимодействия с государственными структурами, включая финансово-экономические сферы реализации масштабных проектов, а также различные аспекты управления ими. Таким образом, британская модель предполагает контроль и регулирование за системой ГЧП-проектов на государственном уровне, при этом сообщество частных инвесторов выступает не только в качестве подрядчика, но и в качестве аналитических, экспертных и консалтинговых групп.

К другим зарубежным странам, активно использующим механизмы ГЧП, относится также Франция. Основными инструментами ГЧП, применяемыми во Франции, является деятельность т.н. объединений смешанной экономики (Societe d'Economie Mixte - SEM), а также концессионная модель. По утверждениям некоторых исследователей правовые основы SEM-объединений были сформированы в 1966 и 1983 гг. [6]

Французское правительство установило ряд правовых ограничений, связанных с функционированием SEM-объединений, выразившихся во внутрикорпоративном распределении влияния в таких объединениях путем закрепления за государственной или муниципальной властью долевого участия, позволяющего принимать ключевые решения в руководстве фирмами, соответственно и играть доминирую-

щую роль в их деятельности. [7] Объединения смешанной экономики действуют на основе заключаемого договоров, заключаемых с муниципалитетами. Этот договор предполагает передачу SEM-объединению соответствующие публичных полномочий, таких, например, как управление коммерческим использованием автостоянок, придорожной полосы автомагистрали, а также управление коммунальной инфраструктурой. Данный контракт также регламентирует процесс предоставления муниципалитетом различных форм материальной поддержки SEM-объединений.

Как правило, деятельность SEM-объединений подразделяют на несколько категорий в зависимости от вида осуществляемой деятельности:

1. Развитие землепользование;

2. Развитие жилищного фонда;

3. Развитие сферы услуг. По факту организациями SEM осуществляется более 40 разновидностей работ и услуг, таких как развитие земельных наделов путем застройки, аренды, создания на земельных участках объектов инфраструктуры (автомобильных стоянок, магазинов), модернизация сферы судоходства, системы обращения с отходами производства и потребления, сооружения систем водоснабжения и водоотведения, электрических сетей.

Кроме деятельности объединений смешанной экономики законы Франции предусматривают также концессионные инструменты ГЧП, такие как концессия, контракт на управление, делегированное управление, операционная концессия. [8]

Непосредственно концессию можно охарактеризовать как модель управления в соответствии с подписанным концессионным соглашением, в соответствии с которым частный инвестор полностью отвечает за хозяйственное обеспечение объекта и предоставление публичных услуг, неся бремя возможных финансово-экономических рисков.

Контракт на управление является более мягким вариантом ГЧП, при котором частная компания, получающая установленную контрактом оплату за осуществление деятельности по управлению объектом, не ведет хозяйственной деятельности, направленной на развитие объекта и, соответственно, избавлена от осуществления капитальных вложений и следующих за этим рисков.

Форма делегированного управления является механизмом ГЧП, транслирующим полномочия по предоставлению публичных услуг со стороны муниципалитета третьим лицам, при этом решение вопросов по управлению объектом, посредством которого предоставляются услуги, также находится в ведении частного инвестора. Таким образом, модель является распределенной, предполагающей фиксированную часть выплат частным инвесторам за содержание объекта и прогрессирующую долю - в зависимости от успешности предоставления публичных услуг другим инвестором, которым может являться юридическое или физическое лицо, муниципалитет и т.д.

Модель операционной концессии предполагает совмещение таких инструментов ГЧП, как контракт на управление и делегированное управление. При данной модели на частном инвесторе, осуществляющем управление публичным объектом, лежит бремя управленческих рисков, кроме того, выплаты частному инвестору со стороны государственной власти зависят от успешности реализации публичных услуг. В то же время, обязанность осуществления капитальных вложений по-прежнему остается за собственником объекта - государством или муниципалитетом.

Артемова П. В., Рязанцев А. А.

ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Помимо вышеперечисленных особенностей французская модель использования механизмов ГЧП имеет ряд существенных отличий, выработанных в результате длительного периода применения различных инструментов ГЧП. К таким отличиям следует, прежде всего, отнести:

1. Законодательный запрет на возможное проведение частным инвестором приватизации государственного или муниципального имущества, передаваемого в концессию.

2. Направленность на обеспечение сбалансированного формата ГЧП-взаимодействия, предполагающего поручение частному инвестору проведение мероприятий «под ключ», начиная с разработки комплекса концессионных мер, а также поручение их реализации в дальнейшем.

3. Комплекс мер, ограничивающих действия частного инвестора в процессе предоставления публичной услуги, таких как предоставление единой услуги одним инвестором и возмещение затрат исключительно за счет средств, поступающих от потребителей публичной услуги. [9]

Несмотря на существенные нормативные ограничения, французская практика осуществления ГЧП-проектов считается наиболее востребованной в мире. Показательным примером осуществления проектов ГЧП является сфера ЖКХ. Так, в сфере водоснабжения и водоотведения французская корпорация Veolia Water [10] признана одной из крупнейших в мире ТНК. Ее отделениями обслуживаются более 110 млн. потребителей в разных странах, во Франции - 8 тыс. муниципалитетов с населением 43 млн. человек. [11]

Наиболее знаковый инфраструктурный проект, осуществленный на началах ГЧП с участием Франции и Великобритании - возведение Евротоннеля под проливом Ла-Манш. В 1986 г. кабинеты министров Великобритании и Франции выдали концессию на осуществление строительных работ, финансирование и использование сооружения совместному объединению английской Channel Tunnel Group Limited и французской France Manche SA общей продолжительностью до 99 лет. Общая стоимость работ составила 9 млрд. фунтов стерлингов, а длина тоннеля - 50,5 км, в т.ч. в подводной зоне - 38 км. [12]

В отрасли дорожного строительства концессии на создание и использование автотрасс также получили существенное развитие. Законодательство Франции допускает заключение договоров на строительство и использование автомобильных дорог с концессионными объединениями, при использовании средств бюджета в виде компенсируемых ссуд. При этом частные инвесторы могут требовать оплату за проезд, покрывающую затраты по займам и ссудам. На сегодняшний день во Франции более 75% автотрасс отданы в концессию, а с 1984 г. автодорожную отрасль обслуживают 9 SEM-объединений, 1 частная организация; социальный институт, распределяющий средства между SEM-объединениями, т.н. «Национальная автодорожная касса», к ведению которой относятся 5 SEM-объединений и 3 государственных предприятия. [13]

Общая концепция использования средств частных инвесторов в автодорожной отрасли во Франции предполагает действие механизма, при котором частная организация, получив на конкретный срок у государства концессию на сооружение и использование автотрассы, взимает с автомобилистов оплату за проезд, компенсирующую вложенные в проект средства. Финансирование автодорог, используемых на основе концессий, осуществляется за счет займов, которые выдаются на длительный срок и гарантируются государством, а также за счет дополнительных отчислений кабинета министров и органов

местного самоуправления. На займы приходится около половины бюджетных средств, выделяемых на автотрассы, при этом 50% затрат покрываются авансами, выдаваемыми государством. [14]

Вначале дорожные концессии финансировались преимущественно посредством займов либо с привлечением иных источников финансирования, таких как авансы правительства, региональные и муниципальные субсидии, реинвестирование средств, поступивших от SEM-сообществ. Со временем к указанным типам финансирования дорожного строительства были добавлены собственные средства фондов частных организаций, доходы по акциям и авансы, полученные от акционеров, равные 10 % от общей стоимости строительства. Следовательно, реализацию инструментов ГЧП в дорожной отрасли Франции отличает государственный контроль, четкое распределение денежных средств и фиксированная плата за проезд.

В области здравоохранения с применением механизма ГЧП в 2005 г. внедрен масштабный проект по формированию и обслуживанию централизованной логистической системы Logipole для госпиталя Centre Hospitalier de Douai в городе Дуэ. Спонсорами данного проекта сметной стоимостью 30 млн. евро выступили банк ABN AMRO и консорциум Bouygues Group.

В Германии осуществление проектов на принципах ГЧП первоначально использовали в кооперативном строительстве. В результате взаимодействия некоммерческих организаций и государства данные организации обязаны были устанавливать определенные ограничения на свой бизнес и политику управления доходами. При этом они получали налоговые льготы от государства. Кроме того, в отличие от государств с англосаксонской экономической моделью, отличающейся значительной степенью участия средств частных инвесторов при финансировании проектов ГЧП, в Германии применение указанных механизмов стимулируется централизованно и связано с существенным контролем государства.

Для обеспечения развития механизмов ГЧП в инновационной инфраструктуре и привлечения частных средств в государственный сектор экономики под эгидой Министерства финансов (Bundesministerium der Finanzen) и Министерства транспорта, строительства и городского хозяйства ФРГ (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) была основана организация «Частно-государственные партнерства в Германии» (ÖPP Deutschland AG, Partnerschaften Deutschland), к компетенции которой относится оказание консультационных услуг и поддержка госзаказчиков в осуществлении проектов ГЧП.

Германская модель развития института ГЧП обладает следующими особенностями. Как правило, реализация данных проектов происходит посредством механизма эксплуатационной модели (PPP-Inhabermodell), [15] предполагающей заключение ряда договоров, устанавливающих отдельные грани сотрудничества между субъектами ГЧП. Объектами ГЧП-проектов могут выступать строительство или реконструкция недвижимости на длительный период (15-20 лет) без права досрочного расторжения. В перечень обязанностей частного инвестора входит проведение мероприятий «под ключ», начиная с создания проекта и заканчивая возведением, финансированием и использованием имущественных объектов с последующей их передачей государству. В перечень обязанностей общественного субъекта включена компенсационная выплата на покрытие всех инвестиционных затрат, а также расходов на содер-

Проблемы экономики и юридической практики

1'2018

жание недвижимого имущества, в том числе премиальные выплаты за риск и маржу.

Право собственности на землю, а также на создаваемое (модернизируемое) строение на протяжении срока действия проекта, так и по его завершении принадлежат публичному субъекту. Юридические отношения оформляются посредством заключения ряда контрактов:

- на выполнение подрядных работ (проектирование, строительство, эксплуатация);

- на получение займа (финансирование);

- купли-продажи (при передаче вновь возведенного строения). Бремя рисков, появляющихся на различных стадиях выполнения ГЧП-проекта, несет частный инвестор, а по окончании действия соглашения - государство.

В качестве наиболее яркого примера реализации вышеуказанной модели сотрудничества общественного и частного партнеров можно назвать проект по модернизации крупнейшего аэропорта в Германии во Франкфурте-на-Майне. [16] Сегодня в стране на принципах ГЧП выполняется около 10 проектов, наиболее известные из которых - «Любекский тоннель» и «Ростокская трасса». [17]

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 82,88%.

Список литературы:

1. World Bank. Public-Private Partnerships Reference Guide. Version 2.0 // URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/ 6005114 68336720455 /pdf/903840PPP0Refe0Box385311B000 PUBLIC0.pdf (Дата обращения 05.01.2017)

2. Камолов С.Г., Меркулов М.В., Шитенкова Е.В. Применение цикла PDCA при анализе реализации указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Инновации и инвестиции.

2016. № 7. с. 95-103.

3. Варнавский В.Г. Управление государственно-частными партнер-ствами за рубежом // Вопросы государственного и муниципального управления, 2012. № 2. С. 140-141

4. В. Лихачев М. Азанов. Практический анализ современных механизмов государственно-частного-партнерства в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России // Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российкой Федерации, 2009, С. 9

5. Modern public administration challenges: Russia, EU, USA / Executive editor Pavlyuk A.V. - М.: Foundation for support of international programmes, 2017, - 1180 p.

6. В. Лихачев М. Азанов. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России // Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2009, С. 9

7. Павлюк А.В. Административно-правовое регулирование экономики Российской Федерации в условиях экономических санкций // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 5. С. 178-182.

8. Камолов С.Г., Кириллова Е.А., Павлюк А.В. Институт административной ответственности Москва: Издательство «Актуальность.РФ»,

2017. 208 с

9. Art. 94 Code des Marches Publics // Décret n°503/PM/SGG/2003 du 5 décembre 2003

10. Официальный сайт компании Veolia Water // URL: http://www.veolia.com/ (дата обращения 12.01.2017)

11. Камолов С.Г., Павлюк А.В. Проблемы административно-правового регулирования взаимодействия Федеральной службы судебный приставов и кредитных организаций // Проблемы экономики и юридической практики. 2017. № 5. С.174-177

12. Государственно-частное партнерство в современной России: Монография / отв. ред. С.Г. Камолов - М.: Фонд поддержки международных программ. 2017. — 520 с.

13. Костенников М.В., Куракин А.В., Павлюк А.В. К вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве // NB: Административное право и практика администрирования. 2014. № 2. С. 40-63.

14. Терминологический справочник по электронному правительству / отв. ред. М.Ю. Игитян. — М.: Фонд поддержки международных программ. 2017. — 48 с.

15. PPP im öffentlichen Hochbau. Band II: Rechtliche Rahmenbedingungen. Teilband 1: Zusammenfassung, Vertragsrechtliche Grundlagen, Bundes- und Landeshaushaltsrecht, Kommunalrecht, August 2003. P. 20-21

16. Бектенова Г.С. ГЧП в России и за рубежом // Финансы.ру. URL: http://www.finansy.ru/st/post_1333346520.html (дата обращения 12.01.2017 г.)

17. Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России: автореф. дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.14 - М., 2008 г., С.17

18. Терминологический справочник по государственным и муниципальным финансам / отв. ред. Ю.А. Караулова — М.: Фонд поддержки международных программ. 2017. — 87 с.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью «Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства» Артемовой П.В. и Рязанцева А.А. Актуальность научной статьи «Опыт зарубежных стран в осуществлении проектов государственно-частного партнерства» состоит в том, что сегодня инвестиционные проекты с использованием инструментов ГЧП в зарубежных странах получают приоритетную важность. Темпы осуществления проектов ГЧП за границей, а также методы их осуществления различны. Некоторые из которых могут быть применены в отечественной практике.

К предмету исследования автор относит анализ опыта других стран, который позволяет сделать выводы, что в них используются различные институциональные подходы к организации системы управления государственно-частными партнерствами. Во многих странах предусмотрено создание специального государственного органа или агентства, отвечающих за организацию и функционирование деятельности элементов государственного сектора и ГЧП (от разработки программы и методологии до реализации пилотных проектов и мониторинга), осуществляющих необходимый контроль.

Научная новизна заключается в детальном анализе реализации многих зарубежных проектов в области ГЧП, также приводятся примеры различных правовых практик иностранны« государств, использующих тот или иной инструментарий ГЧП. Особое внимание при анализе было уделено крупным и успешным проектам.

Автор рассматривает отдельные механизмы, которые способны повысить эффективность реализуемых проектов ГЧП в Российской Федерации. Аннотация работы информативна и отражает сущность научной статьи. В рамках представленной работы автор демонстрирует широкую научную эрудицию, хорошие навыки работы с источниками, способности к детальному и критическому анализу эмпирического материала, а также генерированию собственных идей.

В орбиту исследования вовлечены отдельные литературные источники, содержащие дискуссии по проблематике научной статьи. Заслуживают внимания и подкрепляют выводы автора данные, характеризующие динамику развития механизмов ГЧП.

Большинство выводов и суждений автора интересны читателю с содержательной точки зрения и имеют достаточную аргументацию.

Доцент кафедры гражданского права Юго-Западный государственный университет, канд .юрид. наук

Кириллова Е. А.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.