Административно-правовое регулирование деятельности по обеспечению комплексной безопасности объектов образовательных организаций системы МВД России Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

2 л H

и о X

Л

<

и

H

к

:|5

о X

Л

<

и

H

s

X

<

а

X о о

м

<

а С

К

s

X

и <

са <

а

и <

ш О а С

68

А.Г. ЕЛАГИН,

профессор кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка,

доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)

A.G. ELAGIN,

professor of chair of management activity of services of providing public order,

doctor jurisprudence, professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)

УДК 343.352

Административно-правовое регулирование деятельности по обеспечению комплексной безопасности объектов образовательных организаций системы МВД России

Administrative-legal regulation of activity aimed at providing comprehensive security of educational facilities of the Ministry for Internal Affairs of Russia

Одной из задач МВД России является обеспечение собственной безопасности, в том числе и объектов образовательных организаций. В статье рассмотрены проблемы правового регулирования их защиты. Определены составляющие элементы процесса обеспечения безопасности, составной частью которого является комплексная система обеспечения безопасности. Даны предположения руководителям образовательных организаций МВД России по совершенствованию обозначенной деятельности.

Безопасность, образовательная организация, объект, антитеррористическая защита, паспорт комплексной безопасности, управление безопасностью.

One of tasks of the Ministry of Internal Affairs of Russia is ensuring own safety, including objects of the educational organizations. In article problems of legal regulation of their protection are considered. Making elements of process of the safety which component is the complex system of safety are defined. Assumptions are given to heads of the educational organizations of the Ministry of Internal Affairs of Russia on improvement of the designated activity.

Safety, educational organization, object, antiterrorist protection, passport of complex safety, management of safety.

Проблема обеспечения безопасности, как внутренней, так и внешней, актуальна абсолютно для всех стран, государств, министерств, ведомств, корпораций, государственных и негосударственных предприятий, организаций, в том числе и образовательных. Особенно эта проблема проявляется при переходе к рыночной экономике, появлению частной собственности. Иногда это приводило к формированию «своего» собственного комплекса прав и обязанностей, дерегулированию, несоблюдению положений бессистемного законодательства в сфере

обеспечения безопасности. Обостряются противоречия и отношения между надзорными органами, бизнесменами и работодателями.

Это ведет к необходимости многочисленным субъектам защиты организовывать целенаправленную, преобразовательную деятельность по защите прав и свобод граждан от воздействия рисков различного характера через убеждение, разъяснение, а также их подготовку к действиям в чрезвычайных условиях. Иными словами, появляется рациональная необходимость в обеспечении безопасности. Безопасность тра-

диционно рассматривается как качественная, важнейшая характеристика любой системы.

В этой связи требуется овладеть способностью реагировать быстро, четко и в ожидаемом режиме решать многочисленные проблемы в этой сфере. Появились концепции, стратегии, доктрины. Все чаще используется системный подход. Интегрируются различные системы обеспечения безопасности. Появился насыщенный рынок услуг безопасности. Все это подчинено общей цели, общим интересам и эффективной поддержке каждого из субъектов обеспечения безопасности и благоприятствует тесному сотрудничеству и эффективной взаимной поддержке. Несомненно, защита должна быть комплексной, а не фрагментарной.

Также это относится к проблеме обеспечения безопасности образовательных организаций, так как в современных условиях эффективная образовательная деятельность невозможна без создания условий их безопасного функционирования. В этой связи необходимость защиты объектов не вызывает сомнений у руководителей образовательных учреждений.

Образовательные организации системы МВД имеют разветвленную инфраструктуру и объекты. Под объектом следует понимать комплекс зданий и сооружений, имеющих общую прилегающую территорию и внешние границы; отдельно стоящее здание или сооружение, имеющие прилегающую территорию (или без таковой); обособленное помещение или группа помещений, находящиеся в ведении органов внутренних дел [3]. Что же касается характеристики самих объектов, то в них не происходят технологические процессы, связанные, как правило, с высокими температурами, повышенным давлением, хранением легковоспламеняющихся и горючих жидкостей и т. д. Но есть некоторые особенности. Образовательные организации относятся к объектам с массовым пребыванием людей. Отметим, что до сих пор отсутствует критерий численности людей, одновременно находящихся в помещениях, залах, зданиях, позволяющий относить различные объекты к объектам с массовым пребыванием людей. В ряде нормативных правовых документов приводятся следующие цифры: 50, 150, 250, 500 и более человек. Иными словами, необходимо законодательно закрепить данный критерий. Другая особенность объектов образовательных организаций заключается в том, что их инфраструктура придерживается достаточно свободных правил доступа и проживания.

В настоящее время образовательные организации стремятся не только дать образование через единый целенаправленный процесс обучения, через организацию деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями,

навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни, но и сделать этот процесс безопасным. Иными словами, обеспечить безопасность обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не только обучаемых, но и, как уже отмечалось, и педагогических работников образовательных учреждений [1].

С этой целью образовательная организация создает безопасные условия для обучения и воспитания, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь вышеназванных субъектов. Кроме того, она (организация) оказывает первичную медико-санитарную помощь, осуществляет профилактику несчастных случаев, проводит санитарно-противоэпидемические мероприятия, а также контролирует соблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Но, по нашему мнению, руководство некоторых образовательных организаций, к сожалению, уделяет недостаточно внимания защите от террористических атак, а также от пожаров и других чрезвычайных ситуаций.

Отметим, что в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 полномочия по обеспечению безопасности образовательных организаций — как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ вошли в разряд иных полномочий (ст. 6, п. 14; ст. 8, п. 13). Не закреплены эти полномочия и за федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере образования (ст. 7).

Предлагаем внести некоторые дополнения в данный закон. Ст. 43 «Обязанности и ответственность обучающихся» следует дополнить нормой следующего содержания: «обязаны не нарушать требования, правила, регламенты безопасности, а при возникновении чрезвычайной ситуации адекватно действовать...».

В ст. 91 Закона «Лицензирование образовательной деятельности» внести дополнение следующего содержания: «лицензионное требование должно включать в себя вопросы обеспечения безопасности: организацию деятельности образовательной организации в сфере собственной безопасности, выполнение федеральных законов и иных нормативно правовых документов в указанной сфере, уровень готовности организации при возникновении чрезвычайной ситуации.».

2 л н и

0

1

л <

'X, г-

к

м ^

в

0

1

л <

'X, г-5

X

<

а

X о

0

к

<

а С

к 5

1

Ы <

К <

а =

ы <

л О а С

69

2 л н и о X

Л

<

и н к

:|5

0 X

Л

<

и н S

1

<

а

X о

0

м

<

а С

К S

1

и <

м

<

а

и <

ш О а С

70

Обеспечение безопасности образовательных организаций в соответствии с Федеральным законом «Об образовании» отнесено к компетенции образовательной организации, которая обязана «создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательных организаций» (ст. 28, п. 6). Она же несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации (ст. 28, п. 7).

Возникает вопрос: почему задача «обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность», вошла в ст. 41 «Охрана здоровья обучающихся»? По нашему мнению, это должно быть изменено. Именно безопасность включает в себя охрану здоровья, в т. ч. и санитарно-противоэпидемиологиче-ские мероприятия.

В то же время, как показали проведенные исследования, нормативная правовая база в этой сфере достаточно многообразна. Разработаны и действуют следующие документы: Конвенция о правах ребенка (ст. 6, 28), Конституция Российской Федерации (ст. 20, 22, 38, 72); федеральные законы «О борьбе с терроризмом»; «О безопасности», «О пожарной безопасности» и др.

На уровне Правительства разрабатываются постановления и проводятся многочисленные совещания по вопросу подготовки образовательных учреждений к началу учебного года.

Значительная работа по обеспечению безопасности образовательных организаций проводится Министерством образования и науки РФ. Была разработана и реализована программа «Безопасность образовательного учреждения» (2004— 2007 гг.). Разработаны «Рекомендации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в сфере Компетенции Министерства». Подготовлено письмо Министерства образования и науки РФ «Об обеспечении безо-пасности в образовательных учреждениях» от 30 августа 2005 г. № 03-1572 [5]. После трагедии в Бесла-не (2004 г.) Указом Президента России «О неотложных мерах по повышению эффективной борьбы с терроризмом» от 13 сентября 2004 г. № 1167 была поставлена задача по разработке комплекса мер по предупреждению и пресечению террористических проявлений, в том числе в образовательных учреждениях [2].

На региональном и местном уровнях стали разрабатываться мероприятия по антитеррористической защите, программы управления безопасностью, паспорта комплексной безопасности, формироваться системы обеспечения комплексной безопасности образовательного учреждения.

Было также предложено органам исполнительной власти субъектов РФ сформировать межведомственные комиссии, уполномоченные принимать решения о начале деятельности образовательной организации, научного учреждения, если объект отвечает следующим требованиям: наличие периметрального ограждения и освещения территории; наличие инженерно-технических средств охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения, доступа и контроля и др); оборудование входными дверями, выполненными из материалов, позволяющих обеспечить надежную защиту от несанкционированного проникновения посторонних лиц; наличие служебной документации, обеспечивающей пропускной, внутриобъектовый режим, отражающий информацию о проведении занятий с персоналом по действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций, а также соответствующих инструкций для персонала; определение должностного лица, ответственного за принятие мер по антитеррористической защите образовательной организации, и др. [6].

Таким образом, обеспечение безопасности, ее направления являются конкретными, а сама деятельность — не некоторая сопутствующая, а одна из основных.

Проведенное исследование показывает, что специальный нормативный акт в МВД РФ, регулирующий многочисленные отношения в рассматриваемой сфере, отсутствует. Однако в Концепции обеспечения собственной безопасности в системе Министерства внутренних дел России определены меры, принципы, субъекты обеспечения безопасности, которые необходимо реализовывать [4].

Безопасность образовательных организаций системы МВД России будет обеспечена в том случае, если в этот процесс вовлечены и принимают активное участие сами учащиеся, педагогические работники, надзорные органы, органы местного самоуправления с разделением зон ответственности каждого из перечисленных. И, конечно же, ведущая роль в этом процессе принадлежит руководителю образовательной организации, основная задача которого заключается в реализации соответствующей политики Министерства в области обеспечения собственной безопасности через управление безопасностью. Иногда ему приходится отвечать на следующие вопросы: нужны ли специальные сотрудники охраны? достаточно ли сил дежурных частей при образовательных организациях, нужен ли руководителю организации заместитель по безопасности? Руководителю также необходимо создавать условия для планирования совместных действий, в особенности по предупреждению терактов, пожаров. Для этого необходимо владеть культурой безопасности.

В основе управления безопасностью лежит системный подход к выявлению источников опасности и контролю факторов риска в интересах сведения к минимуму человеческих жертв, материального ущерба, а также финансовых, экологических и социальных последствий; планирование организационных мероприятий, формирование организационных структур; сфера ответственности, руководящие принципы, процедуры и политика. Это даст возможность прогнозировать и устранять проблемы до того, как возникнут чрезвычайные ситуации.

Важен анализ и оценка опасностей, воздействующих на объекты образовательных организаций, и последовательная разработка политики безопасности. Когда риски проанализированы, определена стратегическая защита, составляется программа обеспечения безопасности с определением комплекса мероприятий по нейтрализации опасностей. Это классический подход, и он верен для подготовки нормативной базы.

В данном процессе важны следующие этапы: вовлечение в него высшего руководства, участие педагогических работников, учащихся и др; осуществление комплексного подхода к управлению безопасностью через функции управления; грамотное принятие управленческих решений не стихийно, а на основе полученной информации; организация сотрудничества с правоохранительными органами и органами местного самоуправления; формирование комплексных систем обеспечения безопасности, которые направлены на решение гностических, проектировочных, конструктивных, коммуникативных и организационных задач.

В теории безопасности имеется множество и других инструментов управления. Рассмотрим несколько рекомендаций руководителю образовательной организации МВД России по обеспечению собственной безопасности (подведомственных объектов).

Следует создавать в организации комитеты или советы по безопасности со следующими функциями: исследование произошедших чрезвычайных ситуаций; активное содействие в отношении проблем социальных партнеров (создание объектовых структур по реагированию и предупреждению чрезвычайных ситуаций из числа обучающихся); сотрудничество с ведомственным и государственным надзором; проведение причинно-следственного анализа и др. Эти комитеты дополняют некоторые функции руководителей, помогают предотвращать риски и помогают адекватно действовать при возникновении чрезвычайной ситуации. Желательно учитывать их мнение и при принятии стратегических решений в этой сфере.

Необходимо добиться грамотного взаимодействия между руководителем и надзорными органами. Необходима объективная оценка уровня безопасности образовательных организаций.

Для руководителя важна степень информированности о ситуации на объекте. С этой целью необходимо разрабатывать паспорт антитеррористической защищенности (паспорт безопасности) с последующей его корректировкой. Экспертная оценка в области обеспечения безопасности — необходимый источник актуальной информации. Как правило, для проведения аудита безопасности привлекаются внешние компании, которые предоставляют консалтинговые услуги. Инициатором процедуры должен стать руководитель. В качестве объекта аудита может выступать как образовательная организация в целом, так и отдельные ее сегменты.

Необходимо проведение регулярных встреч руководителей для совместного обсуждения и обмена мнениями по рабочим процедурам, возникающим проблемам, а также действиям, которые необходимо предпринять.

Для достижения приемлемого уровня безопасности образовательных организаций МВД России также необходима качественная нормативная правовая база (упрощение структуры юридических рамок, ряда текстов, исключить совпадения и расхождения и т. д.), грамотная политика Министерства в области собственной безопасности, формирование миссии, которая может звучать так: «риски в отношении личной безопасности сотрудников, работников, конфиденциальной информации, зданий, сооружений и находящихся в них материальных ценностей должны находиться под контролем системы». Формулирование миссии является основным направлением деятельности в этой сфере. Необходима высокая внутренняя мотивация, эволюция новых способов мышления, использования предшествующего опыта, высокая компетентность в первую очередь первых руководителей и их глубочайшая ответственность.

В целом обеспечение комплексной безопасности образовательных организаций МВД России является квинтэссенцией успешного развития системы ОВД и осуществления политики предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах системы образования ведомства.

Насколько удастся организации провести оценку опасностей, выработать комплекс мер, реализовать планы действий, провести внутренний аудит безопасности и др., показывает приверженность руководителя образовательной организации, а также педагогического коллектива и обучающихся к реализации по-

2 л н и

0

1

л <

'X, г-

к

м ^

в

0

1

л <

'X, г-5

X

<

а

X о

0

к

<

а С

к 5

1

Ы <

К <

а =

ы <

л О а С

71

2 л н и о X

Л

<

и н к

:|5

0 X

Л

<

и н S

1

<

а

X о

0

м

<

а С

К S

1

и <

м

<

а

ставленной цели и их компетентность. Подобная система мер может и обязана использоваться в качестве основы для обеспечения комплексной безопасности объектов образовательных организаций МВД России. Важен именно компетентно-деятельностный подход

Список литературы

1. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 // Парламентская газета. 2013. 15 янв.

2. О неотложных мерах по повышению эффективной борьбы с терроризмом: Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 // СПС Гарант.

3. О дополнительных мерах по обеспечению безопасности объектов органов внутренних дел Российской Федерации от преступных посягательств: приказ МВД России от 18 января 2011 г. № 24.

руководителей образовательных организаций управлению безопасностью. Только комплексное применение указанных нами мер повысит устойчивость объектов образовательных учреждений к воздействию рисков и минимизирует их последствия.

4. Об утверждении Концепции обеспечения собственной безопасности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 2 января 2013 г. № 1.

5. Об обеспечении безопасности в образовательных учреждениях: письмо Министерства образования и науки РФ от 30 августа 2005 г. № 03-1572 // СПС КонсультантПлюс.

6. Аникеева О. Б. Комплексный подход к проблеме обеспечения образовательных учреждений // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2011. № 8 (420).

Тел.: 8 (499) 745-81-92

и <

ш о а С

72