Административно-правовое регулирование близкого родства на службе в уголовно-исполнительной системе Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.922:343.83

ЕКАТЕРИНА ВАСИЛЬЕВНА СЕНАТОВА,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права

(Академия ФСИН России), e-mail: k.senatova@yandex.ru

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЛИЗКОГО РОДСТВА НА СЛУЖБЕ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Реферат: предметом исследования выступает совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере близкого родства на службе в уголовно-исполнительной системе.

Целью исследования является комплексный анализ современного состояния отечественного административного законодательства, устанавливающего специальный статус сотрудников уголовно-исполнительной системы при нахождении их в близком родстве или свойстве между собой, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; изучение проблем правоприменительной практики в данной сфере; внесение предложений по устранению существующих проблем.

С учетом норм Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и разъяснений Федеральной службы исполнения наказаний, закрепляющих правило, в соответствии с которым сотрудникам уголовно-исполнительной системы, состоящим между собой в близком родстве или свойстве, не разрешается проходить службу в одном и том же органе или учреждении, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, высказаны следующие предложения: правоприменителю следует неукоснительно соблюдать букву закона и разъяснения Федеральной службы исполнения наказаний и исключить практику расширительного или иносказательного толкования Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Ключевые слова: подчиненность, подконтрольность, сотрудник уголовно-исполнительной системы, близкое родство, ограничения, конфликт интересов, прямой начальник, коррупция.

Еще А. Д. Грабовский, анализируя положения Устава «О службе гражданской», а также Указа «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях», говорил о том, что нахождение на государственной службе сопряжено с ограничениями некоторых частных прав должностных лиц. Ограничения эти вытекают главным образом из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращена в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении [1, с. 108].

Широкий круг полномочий сотрудников уголовно-исполнительной системы (УИС) обусловливает существование определенных ограничений, связанных с государственной службой в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания.

Согласно ст. 9 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (далее -Положение о службе в ОВД), которое распростра-

© Сенатова Е. В., 2016

няется на сотрудников УИС, сотрудникам, состоящим между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), не разрешается проходить службу в одном и том же органе или учреждении УИС, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Вопросы, связанные с подчиненностью сотрудников УИС, урегулированы в ст. 35 и 39 Положения о службе в ОВД. Так, ст. 35 Положения закрепляет, что начальник несет ответственность за состояние служебной дисциплины среди подчиненных. Наряду с высокой требовательностью к ним он обязан не допускать протекционизма в работе с личным составом и преследования сотрудников по мотивам личного характера.

Статья 39 Положения о службе в ОВД гласит, что прямыми начальниками являются начальники, которым сотрудники учреждений и органов УИС подчинены по службе, хотя бы и временно.

Понятие непосредственной подконтрольности в действующем законодательстве о прохождении различных видов государственной службы и о

противодействии коррупции не закреплено. Однако по этому вопросу периодически даются разъяснения Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, а применительно к службе в УИС еще и Федеральной службой исполнения наказаний (ФСИН России). Так, в письме ФСИН России от 28 октября 2014 г. исх. 7-51116 «О разъяснении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов» сообщается, что непосредственная подконтрольность предполагает наличие у непосредственного начальника или иного вышестоящего начальника (при отсутствии прямого подчинения) специального полно -мочия по осуществлению контроля в силу своих должностных (служебных) обязанностей, то есть непосредственная подконтрольность возникает в правоотношениях сотрудников УИС в случаях, когда в должностных (служебных) обязанностях одного из них это прямо предусмотрено либо полномочие по осуществлению функций соответствующего контроля предоставлено (закреплено) локальным актом органа или учреждения (приказом, распоряжением и т. п.).

Целями ограничения, связанного с совместной службой (работой) лиц, состоящих в близком родстве или свойстве, являются недопущение возможного отрицательного влияния близких родственных связей на служебные отношения и качество служебной деятельности, а также возможного злоупотребления сотрудниками своим служебным положением. В основе конфликта интересов лежит заинтересованность получения служащими (или членами его семьи) в связи с исполнением должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды с учетом конкретной ситуации. При этом факт близкого родства или свойства государственных служащих сам по себе не является основанием для прекращения служебных отношений.

Положение о службе в ОВД предлагает ориентироваться на понятие конфликта интересов и процедуру реагирования на эту ситуацию, закрепленные в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273). Государственная служба в УИС - это одна из тех сфер жизни, которая обладает огромным конфликтным потенциалом, поскольку в данной сфере приоритет отдается публичным, а не частным интересам отдельного государственного служащего. Именно поэтому в Положении о службе в ОВД должно быть четко сформулировано понятие конфликта интересов применительно к службе в УИС, чтобы не было возможности двойного толкования на практике. Ведь непринятие законодательных мер по урегулированию конфликта интересов может привести к серьезным последствиям. Многие важ-

ные вопросы в таком случае станут решаться по усмотрению руководителей, а права подчиненных им работников при этом будут ущемляться.

Кроме того, Положение о службе в ОВД в ст. 9.1 содержит отсылочную к ст. 11 Федерального закона № 273 норму, касающуюся обязанности сотрудника УИС уведомить о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, и действий представителя нанимателя в этом случае. Хотя по аналогии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Положении о службе в ОВД стоило бы конкретизировать эти вопросы применительно к сотрудникам УИС.

Согласно ст. 11 Федерального закона № 273 представитель нанимателя (работодатель), если ему станет известно о возникновении у подчиненного личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Непринятие лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим за собой увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из приведенных норм видно, что сотрудник УИС обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности.

На наш взгляд, ситуация получилась несколько однобокая. Не всегда сотрудник УИС сообщит представителю нанимателя о личной заинтересованности в порученном им во исполнение должностных обязанностей деле. Это признает и большинство опрошенных нами сотрудников УИС, которые согласились, что и в их (или подчиненных им служащих) деятельности может возникнуть ситуация, когда они просто умолчат о конфликте интересов или даже попытаются его скрыть, либо представитель нанимателя сам закроет на нее глаза из-за того, что за ним не закреплена отдельная обязанность по выявлению конфликта интересов или возможности его появления у своих подчиненных. Ведь, исходя из приведенных положений Федерального закона № 273, он должен начать

принимать меры по предотвращению конфликта интересов, только когда сам работник сообщит ему об этом, поэтому стоит, по нашему мнению, обязанность по выявлению конфликта интересов вменить и представителю нанимателя. Это поможет избежать ряда проявлений конфликта интересов на службе в УИС.

Кроме того, целесообразно, на наш взгляд, в Положении о службе в ОВД закрепить по аналогии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 342) варианты реагирования представителя нанимателя на сложившуюся ситуацию.

Так, ч. 5, 7 ст. 30 Федерального закона № 342 в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, разрешает осуществить перевод сотрудника органов внутренних дел на равнозначную или нижестоящую должность в соответствии с законодательством Российской Федерации. А ст. 82 Федерального закона № 342 в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, допускает расторжение контракта и увольнение со службы в органах внутренних дел сотрудника в связи с его отказом от перевода на иную должность в органах внутренних дел.

Вместе с тем для сотрудников органов внутренних дел, попавших в подобную ситуацию и пожелавших в связи с этим не перевестись на другую должность, а уволиться, предусмотрены компенсации. Так, в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» гражданам, уволенным со службы в органах внутренних дел без права на пенсию, проходившим службу в органах внутренних дел и имеющим общую продолжительность службы в органах внутренних дел менее 20 лет, ежемесячно в течение одного года после увольнения выплачивается оклад по специальному званию в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, в случае увольнения в связи с отказом сотрудника от перевода на иную должность в органах внутренних дел в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства. Это правило также нуждается в распространении на сотрудников УИС.

Необходимо отметить, что требования действующего законодательства Российской Федерации в части обязанности принятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (возможного конфликта интересов) в полной мере распространяются и на работников УИС, замещающих должности на основании трудового договора. В соответствии со ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273, распространяются на работников организаций, созданных в Российской Федерации на основании федеральных законов, к которым относятся и учреждения и органы ФСИН России. В связи с этим при рассмотрении вопроса о возникновении конфликта интересов, одной стороной которого является сотрудник УИС, а другой - лицо, состоящее с сотрудником в близком родстве или свойстве (государственный служащий, работник, замещающий должность на основании трудового договора), необходимо выявлять факты ненадлежащего исполнения должностных (служебных) обязанностей одним из вышеперечисленных лиц, а также получения (реальной возможности получения) ими доходов, иной материальной выгоды.

Ограничение в виде близкого родства сотрудников УИС при непосредственной подчиненности или подконтрольности одного другому - это, несомненно, нужная и действенная мера профилактики коррупции в УИС. Если на практике происходит неукоснительная реализация ст. 9 Положения о службе в ОВД в соответствии с приведенными выше разъяснениями ФСИН России, то это действительно позволяет избежать отрицательного влияния близких родственных связей на служебные отношения и качество служебной деятельности, а также на возможное злоупотребление сотрудниками своим служебным поведением.

Однако в деятельности учреждений и органов УИС не всегда ст. 9 Положения о службе в ОВД применяется в соответствии с приведенными выше разъяснениями ФСИН России.

Опрос практических работников УИС показывает, что нередко их руководители расширительно толкуют понятие непосредственной подконтрольности при предупреждении и выявлении конфликта интересов в своих подразделениях. При этом они проводят мероприятия по устранению данной ситуации, не имея к этому реальных оснований. Например, предлагают перевестись в другой орган (учреждение) УИС или уволиться сотруднику, у которого в соседнем отделе работает близкий родственник и которому по службе тот не подчинен и неподконтролен. Примеров подобного поведения руководителей масса.

Руководящему звену учреждений и органов УИС хотелось бы пожелать неукоснительного соблюдения ст. 9 Положения о службе в ОВД в соответствии с приведенными выше разъяснениями ФСИН России без всякого расширительного или иносказательного толкования, что позволит избежать создания ряда ситуаций, подпадающих под понятие «конфликт интересов на службе в УИС».

Единственное исключение по ограничению близкого родства на службе в УИС при непосредственной подчиненности или подконтрольности одного сотрудника другому можно, на наш взгляд, сделать для ряда учреждений уголовно-

исполнительных учреждений, отдаленных от крупных населенных пунктов, при условии, что лицам (близким родственникам), там проживающим, негде больше работать. При этом нужно будет разработать механизм разрешения возможных конфликтных ситуаций.

Опыт Советского Союза говорит о том, что такая ситуация имела место быть в лесных исправительно-трудовых учреждениях МВД СССР, когда за неимением другой работы сотрудники, являясь близкими родственниками, могли работать в одном учреждении даже в непосредственной подчиненности и подконтрольности друг у друга.

Список литературы

1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. 495 с.

EKATERINA VASIL'EVNA SENATOVA,

phd in law, associate professor, associate professor of the administrative and finance law department

(Academy of the FPS of Russia), e-mail: k.senatova@yandex.ru

ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION OF CLOSE RELATIONSHIP ON SERVICE IN CRIMINAL AND EXECUTIVE SYSTEM

Abstract: set of the precepts of law governing the public relations arising in the sphere of close relationship on service in penal system acts as an object of research.

Research purpose is the complex analysis of a current state of the domestic administrative legislation establishing the special status of staff of penal system in case of stay them in close relationship or property among themselves if their service is connected with direct subordination or a submission to control of one of them to another; studying of problems of law-enforcement practice in this sphere; introduction of offers on elimination of the existing problems.

Taking into account regulations of the Regulations on service in law-enforcement bodies and the explanations of the FPS of Russia fixing the rule according to which the staff of penal system consisting among themselves in close relationship or property is not allowed to serve in the same body or organization if their service is connected with direct subordination or a submission to control of one of them to another, the following offers are stated. The law enforcement official should observe strictly a letter of the law and an explanation of the FPS of Russia and to exclude practice of extensive or allegoric interpretation of the Regulations on service in law-enforcement bodies.

Key words: subordination, submission to control, employee of criminal and executive system, close relationship, restrictions, conflict of interest, direct chief, corruption.

References

1. Gradovskij A. D. Nachala russkogo gosudarstvennogo prava. Organy upravlenija [Beginnings of the Russian state law. Governing bodies]. St. Petersburg, 1887.

© Senatova E. V., 2016