CC BY
102Административная юстиция: перспективы в России в свете опыта Германии
Алексей Слащилин
В данной статье содержится сравнительный анализ двух систем административной юстиции: существующей в Германии и предусмотренной проектом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. наибольшее внимание уделяется вопросам, которые, на взгляд автора, являются наиболее значимыми, проблемными или полезными с точки зрения изучения опыта.
^ Административная юстиция; административные суды; административный иск; проект Кодекса административного судопроизводства РФ
Вопросы административной юстиции в отечественной науке обсуждаются с переменной интенсивностью уже более сотни лет. Новый виток активной дискуссии начался с принятием Конституции 1993 года, и привел к внесению в Государственную Думу Верховным Судом в 2006 году проекта Кодекса об административном судопроизводстве. Проект, однако, не прошел первого чтения и постепенно оказался забыт1. Можно было бы подумать, что тема снова утратила актуальность, однако 12 декабря 2012 года Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию отметил необходимость создания отдельного административного судопроизводства2, и 26 марта 2013 года внес в нижнюю палату парламента собственный проект Кодекса. 21 мая проект был одобрен в первом чтении.
Что же такое административная юстиция и чем обусловлен интерес к этой теме в нашей стране? Каковы особенности организации системы административной юстиции в современной Германии и чем немецкий опыт может быть полезен для современной России? В настоящей статье будет сделана попытка дать ответы на эти вопросы.
Общая характеристика административной юстиции
1. Понятие административной юстиции
Для того чтобы раскрыть термин «административная юстиция», необходимо сперва определить другой — «административный процесс». Существует множество различных определений административного процесса (а значит, и административной юстиции)3. Предпочтительным представляется определение, предложенное А. Е. Луневым: «Административный процесс — это порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления и применения норм материального административного права»4. К административному процессу, таким образом, относится и рассмотрение споров по поводу того или иного акта или действия администрации. Именно эту деятельность можно назвать административной юстицией. В понятии административной юстиции можно выделить три аспекта: 1) деятельность административ-
ных судов по защите субъективных прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий органов публичного управления и их должностных лиц; 2) особый порядок разрешения соответствующих споров; 3) система соответствующих административных судов5.
2. Цели административной юстиции
Существуют два взгляда на основную задачу административной юстиции: в соответствии с первым, административная юстиция должна быть направлена в первую очередь на защиту субъективных прав частных лиц6; в соответствии со вторым — на охрану объективного правопорядка7.
Германия
Административная юстиция в Германии, основывающаяся на принципе непосредственно действующих прав человека, ограничивающих государственную власть, в качестве своей основной задачи имеет, таким образом, защиту индивидуальных прав. Исходя из этого, можно обозначить следующие специфические признаки немецкой системы административной юстиции, которые объективно вытекают из приоритета защиты индивидуальных прав8.
1. Право на иск имеет лишь то лицо, права которого были непосредственно нарушены. Такое регулирование подвергается критике из-за того, что некоторые виды административных актов, непосредственно касающиеся каждого члена общества, но зачастую не затрагивающие чьих-либо субъективных прав непосредственно (например, в области окружающий среды), в рамках такой модели не могут подвергаться эффективному судебному контролю9. Реакция на такую критику началась в Германии лишь в последнее время, и потому система защиты прав неограниченного круга лиц сегодня находится в стадии становления. На данный момент такие иски могут подаваться общественными организациями, осуществляющими общественный контроль в соответствующей сфере (например, в сфере окружающей среды — природоохранными организациями), и лишь в соответствии с законодательствами земель10.
2. Правовое положение истца не может быть ухудшено.
3. Пределы спора устанавливаются иском.
Объективный контроль законности действий администрации вполне можно назвать второстепенной целью административной юстиции в ФРГ11. В качестве таковых О. В. Кривельская также называет реализацию задач, направленных на существование правового государства, совершенствование законодательства и поддержание правовой стабильности12.
Россия
В пояснительной записке к новому проекту Кодекса административного судопроизводства 2013 года13 говорится, что проект подготовлен в целях реализации, в частности, положений частей 1 и 2 статьи 46 Конституции: каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия органов публичной власти, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Исходя из этих положений Конституции, можно говорить о том, что проект в качестве основной цели закрепляемой им модели видит также защиту индивидуальных прав. Однако цель объективного контроля администрации находит в Кодексе большее отражение, нежели в немецкой модели.
Так, в проекте предусмотрена возможность как частных лиц, так и государственных органов и должностных лиц осуществлять защиту интересов неограниченного круга лиц. При этом случаи, когда такая защита возможна, непосредственно перечисляются в законодательстве, что позволяет говорить о защите публичного интереса как о второстепенной цели.
Вместе с тем стоит отметить, что в Кодексе присутствует целый ряд глав (гл. 23, 25— 29), регламентирующих производство по отдельным категориям дел, которые фактически предусматривают процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях (более подробно об этом будет сказано ниже), что вступает в определённое противоречие с идеей приоритета защиты индивидуальных прав.
Статья 3 проекта, помимо названных двух целей, говорит также об обеспечении доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений и о правильном и своевременном
рассмотрении и разрешении административных дел.
3. Основные подходы к построению системы органов административного судопроизводства
Как пишет судья Федерального административного суда Германии Эрнст К. Пакушер, в мире существует три основных типа систем организации государственных органов по рассмотрению споров между частным лицом и государством14:
а) англо-американская система, которая предполагает осуществление контроля над администрацией судами общей юрисдикции;
б) французская система, в рамках которой контроль осуществляют смешанные су-дебно-административные органы, где судьи обладают полной независимостью от государственных служащих;
в) немецкая система, подразумевающая наличие системы специализированных административных судов.
Представляется, что такая классификация является неполной. Так, возникают определенные трудности при попытке отнести к той или иной системе, например, модель организации административной юстиции в современной России. Очевидно, что нет никаких оснований относить ее к французской системе. Сложно также отнести ее и к немецкой системе в силу отсутствия обособленных органов и соответствующих процедур. Но сомнительным было бы и отнесение ее к англоамериканской системе, несмотря на то что сегодня в России функции административной юстиции также в основном осуществляются судами общей юрисдикции (и отчасти арбитражными судами). Об англо-американской системе организации административной юстиции — и это ясно даже из ее названия — можно говорить в странах общего права, где соответствующие полномочия общих судов формировались исторически в тесной связи со спецификой положения судов, принципиально отличающегося от положения судов в странах континентальных правовых систем15. Таким образом, вряд ли возможно отнести Россию к странам, в которых административная юстиция организована по англо-американскому образцу. Нельзя, однако, и утверж-
дать, что в нашей стране не существует административной юстиции как таковой16. Конституция РФ в части 2 статьи 46 гарантирует судебный порядок обжалования решений (действий) органов государственной власти и их должностных лиц. Такое право граждан является неотъемлемым элементом правового государства. Стоит отметить, что административная юстиция в нашей стране возникла в период демократических преобразований, и пока еще не воплощена в нашем законодательстве достаточно полным образом17.
Исходя из сказанного, можно дополнить приведенную классификацию следующим пунктом: г) переходная система, в рамках которой право на судебное оспаривание актов государственной власти закреплено на конституционном уровне в ходе происходящих демократических преобразований, но еще не воплощено должным образом в действующем законодательстве.
Германия
В Германии существует трехзвенная система административных судов (§ 2 Закона об административных судах (далее — ЗоАС)18):
1) первая инстанция — административные суды;
2) апелляционная инстанция — высшие административные суды земель. Они также рассматривают в первой инстанции определенный круг дел (§ 48);
3) высшая инстанция — Федеральный административный суд в г. Лейпциге.
Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель, Федеральный административный суд — в компетенции Федерации. Сегодня существует 52 административных суда и 16 высших административных судов земель (в соответствии с делением Федерации на земли)19.
Административные суды выносят решения в составе трех профессиональных судей и двух непрофессиональных судей (§ 5). Высшие административные суды выносят решения в составе трех профессиональных судей. Законами земли могут быть предусмотрены также составы из пяти судей, из которых двое могут быть непрофессиональными судьями, и из пяти профессиональных и двух непрофессиональных судей (§ 9). Федеральный административный суд рассматривает дела в составе пяти профессиональных судей, а вне устного
разбирательства определения выносятся в составе трех судей (§ 10).
В Германии, помимо системы общих административных судов, существуют также система судов по социальным вопросам и система финансовых судов. Суды по социальным вопросам имеют три инстанции:
1) первая инстанция — суды по социальным вопросам;
2) апелляционная инстанция — высшие земельные суды по социальным вопросам;
3) ревизионная инстанция — Федеральный суд по социальным вопросам в г. Кассе-ле. Этот суд также выступает в качестве суда первой инстанции по ограниченному кругу дел.
Суды по социальным вопросам рассматривают дела в составе одного профессионального судьи и двух судебных заседателей, причем заседатели равны в правах с профессиональными судьями. Другие инстанции рассматривают дела в составе трех профессиональных судей и двух заседателей20.
Финансовые суды имеют две инстанции:
1) финансовые суды. Как минимум один такой суд существует в каждой земле Германии;
2) ревизионная инстанция — Федеральный финансовый суд в г. Мюнхене.
Финансовые суды рассматривают дела в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Федеральный финансовый суд рассматривает дела в составе пяти профессиональных судей21.
Как мы видим, в Германии сделан выбор в пользу узкой специализации судов. Представляется, что такая модель является наиболее полным и последовательным воплощением немецкой системы организации органов административной юстиции. Во-первых, она способствует повышению качества судебных решений (в сборниках решений немецких административных судов приводятся решения не только Федерального административного суда, но и судов второй и даже первой ин-станций22). Во-вторых, как отмечает судья Федерального административного суда доктор Ульрих Майдовски, специфика споров, рассматриваемых в органах административной юстиции, как споров между индивидом и государством, требует от судей не только узкоспециализированных профессиональных знаний, но и особых правосознания и профес-
сиональных взглядов. С этой точки зрения передача соответствующих споров в юрисдикцию обособленных административных судов препятствует, с одной стороны, попаданию в составы судов «сторонних» людей, а с другой стороны, перемещению судей, специализирующихся на административных спорах, в другие составы суда. Это в то же время является и одной из гарантий независимости судей. К негативным сторонам такой модели можно отнести значительные проблемы с определением подсудности, которые становятся причиной предложений об упрощении разветвленной судебной системы23.
Россия
Президентский проект Кодекса об административном судопроизводстве пошел по другому пути: юрисдикция по рассмотрению споров между индивидом и государством передана судам общей юрисдикции (ст. 19).
При этом обособленных структурных единиц (коллегий, составов) для рассмотрения соответствующих дел не предусматривается. Положения, регулирующие этот вопрос, содержатся в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Согласно данному закону, в районных судах отсутствуют какие -либо коллегии, в верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области, судах автономных округов, окружных (флотских) военных судах (далее — верховных судах субъектов) создаются коллегия по уголовным и коллегия по гражданским делам, и только в Верховном Суде РФ существует Судебная коллегия по административным делам. При этом проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»24 не вносит каких-либо изменений в Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции».
Таким образом, для рассмотрения каждого конкретного дела предполагается формирование состава суда ad hoc, с учетом специализации судей, в порядке, исключающем влияние заинтересованных лиц (ст. 30). Основная масса дел должна рассматриваться в районных судах (ст. 21). Статья 20 также преду-
сматривает, что в случаях, установленных федеральными законами, административную юрисдикцию осуществляют также военные суды. Списочным образом определены категории дел, рассматриваемых в первой инстанции верховными судами субъектов и Верховным Судом РФ (ст. 22, 23). К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента, Правительства о приостановлении деятельности и ликвидации политических партий.
Апелляционные жалобы и представления рассматривают верховные суды субъектов — на решения районных и гарнизонных судов; Судебная коллегия по административным делам и Военная коллегия Верховного Суда РФ — на решения верховных судов субъектов, принятых ими по первой инстанции; Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ — на решения Верховного Суда, принятых им по первой инстанции (ст. 277). Те же органы, за исключением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ, рассматривают дела в порядке кассации (ст. 299). В надзорном порядке дела рассматриваются только в Президиуме Верховного Суда (ст. 312).
В первой инстанции дела рассматриваются в основном судьей единолично. Категории дел, рассматриваемых в первой инстанции коллегией из 3 судей, определяются списочным образом (п. 2 ст. 31). В апелляционном порядке дела рассматриваются также 3 судьями (п. 3 ст. 31). В кассационной инстанции дело предварительно рассматривается одним судьей (в верховном суде субъекта им может быть в том числе председатель или заместитель председателя), который по результатам рассмотрения выносит определение о передаче дела на рассмотрение в судебном заседании президиума верховного суда субъекта (Судебной коллегии по административным делам, Военной коллегии Верховного Суда РФ) или же об отказе в таковом (ст. 303, 306). При этом Председатель или заместитель Председателя Верховного Суда вправе не согласиться с «отказным» определением судьи Верховного Суда и отменить его (п. 4 ст. 303). Для верховных судов субъектов аналогичного порядка не предусмотрено, в связи с чем вызывает сомнения подобное расширение полномочий Председателя и заместителя Председателя Верховного Суда.
Аналогичный порядок предусмотрен и для рассмотрения дел в порядке надзора (ст. 317, 318).
Итак, один из наиболее фундаментальных вопросов организации системы административной юстиции в России планируется решить иначе, чем в Германии. При этом закрепленную в проекте модель можно оценить скорее негативно: как уже отмечалось выше, система общих и специальных административных судов ФРГ представляет собой наиболее последовательное воплощение немецкой системы органов административной юстиции, позволяющее раскрыть ее достоинства. Модель, закрепленная в проекте Кодекса, так или иначе, тяготеет именно к немецкой системе. Отказ от идеи создания обособленных административных судов, как это предусматривалось проектом 2006 года, мотивируется экономией бюджетных средств. Учитывая, что на переезд Верховного и Высшего Арбитражного судов в Санкт-Петербург планируется потратить приблизительно 65 млрд рублей25, логика принятия решения не вполне ясна.
4. Характеристика типа процесса:
состязательность или инквизиционность?
Германия
Барон С. А. Корф, рассматривая общую теорию административной юстиции, указывал на ее принципиальное сходство с состязательным гражданским процессом26. Однако сегодня при рассмотрении немецкой модели административной юстиции многими авторами видится наличие в ней также признаков инквизиционного процесса27.
Корф пишет, что гражданский процесс является непосредственным источником административной юстиции ввиду их «духовного родства»28. Действительно, основные признаки административной юстиции свойственны состязательному процессу. Прежде всего, спорящие стороны обладают юридическим равенством: § 63 ЗоАС определяет спорящие стороны как истца и ответчика. В процессе также воплощен принцип диспози-тивности, в соответствии с которым весь ход дела определяется в первую очередь поведением сторон29. Так, истец имеет возможность выбора наиболее подходящего иска (§ 42—44а), при этом суд связан существом иска (§ 88). Возможны также изменение и от-
зыв иска (§ 91, 92). Непосредственной задачей суда в каждом конкретном деле является разрешение конфликта, примирение сторон30. Потому § 106 допускает заключение сторонами мирового соглашения, причем предложение о нем может поступить от суда.
Тем не менее тот факт, что предметом административной юстиции являются публично-правовые споры, оказывает существенное влияние на природу осуществляемого в ее рамках судебного процесса. Как уже отмечалось, между сторонами спора существует значительное фактическое неравенство. Задача процесса, таким образом, заключается в сглаживании этого неравенства. Такую функцию играет процедура предоставления малоимущему гражданину бесплатного представителя, которая будет описана ниже. Суд также обязан разъяснять непонятные ходатайства, содействовать подаче заявлений по существу дела и предоставлению всех недостающих объяснений (§ 86). Более того, суд, будучи связан существом иска, не связан его непосредственной формулировкой (§ 88). Весьма важна также обязанность административных органов предоставлять частному лицу и суду информацию, касающуюся конкретного дела (§ 99 ЗоАС, § 29 Закона об административном производстве31, далее — ЗоАП). Неравенство сторон, а также мотивы объективного контроля администрации и необходимость осуществления эффективной защиты прав частных лиц (а не только разрешения спора в интересах сторон) порождают такую важную обязанность суда, как изучение фактов до тех пор, пока не будет достигнута полная убежденность в том или ином решении. Это означает, что суд, помимо доказательств, предоставленных сторонами, может самостоятельно проводить дополнительное расследование32. В этом и выражается инквизиционный принцип производства в рамках административной юстиции.
Россия
Тот факт, что административная юстиция в качестве своего «предка» имеет именно гражданский процесс, особенно хорошо виден на примере нашей страны: проект Кодекса об административном производстве должен придти на смену подразделу III ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 15 проекта
федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»33). Пояснительная записка к проекту Кодекса говорит о причинах изменений, которые заключаются в значительных отличиях административного судопроизводства от гражданского: «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны... В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов.»34
Все сказанное о немецкой модели административной юстиции в области типа процесса, можно сказать и о проекте Кодекса административного судопроизводства РФ. Тем не менее представляется, что недостаточное внимание в проекте уделено значительному преимуществу государства в информированности, в связи с чем в проекте нет соответствующих достаточных и прямо сформулированных гарантий для частных лиц.
Порядок разрешения дел
1. Субъекты процесса
Германия
Согласно § 61 ЗоАС, правом участвовать в производстве обладают физические и юридические лица; объединения, если это право может быть им предоставлено; административные органы, если это установлено законодательством земли. Под физическими лицами понимаются граждане ФРГ, иностранцы и лица без гражданства35. Под объединениями понимаются любые частноправовые или публично-правовые общности лиц, не приравненные к юридическим лицам и обладающие правоспособностью, но наделенные правами в конкретном споре. Это, например, политические партии, профсоюзы, товарищества гражданского права36.
§ 63 определяет круг участников процесса. К ним относятся: истец; ответчик; привлеченные третьи лица; представитель интересов Федерации в Федеральном административном
суде или представитель публичных интересов, если он воспользуется своим правомочием на участие.
Истцом обычно выступает частное лицо. Законом не требуется представительство частного лица в суде в первой инстанции (абз. 1 § 67). Однако в высших административных судах и Федеральном административном суде участники процесса обязаны вести дело через процессуального уполномоченного (абз. 4 § 67). Для того чтобы это требование не препятствовало доступу в суд малообеспеченных лиц, существует процедура предоставления бесплатного государственного представителя. Так, лицу нужно направить в суд заявление с приложенными к нему документами, подтверждающими, что с него в последнее время не взыскивались налог на собственность и подоходный налог, и отражающими источники доходов лица. Статус малообеспеченного лица предоставляет суд, при этом он может провести собственное расследование. Помимо этого, право на бесплатного представителя может быть предоставлено, только если иск имеет хотя бы малейшие шансы на успех. Такая мера должна удержать малообеспеченных лиц от начала таких споров, в которые другие лица не решились бы вступать, опасаясь неоправданности расходов37.
Ответчиком, как правило, выступает государство или юридические лица, которым государство делегировало право на осуществление тех или иных своих функций в области управления38. Определенный интерес представляет немецкая концепция ответственности государства. Конструкция, закрепленная в статье 34 Основного закона, предполагает, что неправомерные действия государства заключаются в нарушении конкретным лицом, состоящим на государственной службе, своих обязанностей, за которое ответственность несет государство в целом. Федеральный конституционный суд в своем решении указал в связи с этим, что государство, таким образом, становится субъектом ответственности, но не виновным субъектом. Причина такого законодательного решения, как отмечает суд, имеет исторический характер, и связана с зародившейся в XIX веке доктриной «непогрешимости» государства как суверена. Тем не менее статья 34, стараясь сохранить преемственность, вместе с тем не запрещает другие законодательные подходы к проблеме, и во-
прос заключается лишь в требовании от законодателя доказательства собственной компетенции. Основной закон относит вопросы материальной ответственности государства к конкурирующей компетенции Федерации и земель (п. 25 абз. 1 ст. 74)39. В соответствии с этим конституционным положением, пункт 1 абзаца 1 § 78 ЗоАС определяет в качестве ответчика Федерацию, землю или корпорацию, административный орган которых издал оспариваемый акт. Вместе с тем в пункте 2 указано, что ответчиком может быть сам административный орган, если такое правило установлено законодательством земли. Так, в земле Бранденбург иск будет подаваться против ведомства, издавшего акт, а в земле Берлин — против самой земли в лице данного ведомства40.
Как уже отмечалось, в абсолютном большинстве случаев в роли истца выступает частное лицо, а в роли ответчика — государство, его органы, должностные лица, и организации, наделенные публичными полномочиями. Обратная ситуация является скорее исключением. По сути, она сводится к предусмотренной § 89 ЗоАС возможности предъявления встречного иска, которая значительно ограничена в силу того, что встречный иск нельзя предъявить на иск об оспаривании или иск об исполнении обязанности, которые являются основными. Такое «распределение ролей» является неотъемлемой спецификой споров, относящихся к юрисдикции органов административной юстиции, определяющей многие особенности ее организации.
Привлеченные третьи лица — это лица, которые по собственному ходатайству или по инициативе суда привлечены к участию в деле, в котором затрагиваются их законные интересы (§ 65). Необходимость существования такого института обусловлена публично-правовой природой административных споров, которые часто могут затрагивать интересы широких групп лиц. Этот фактор особенно хорошо просматривается в абзаце 3 § 65, где описана процедура привлечения в качестве третьих лиц более 50 человек. Для таких лиц судебное решение вступает в силу так же, как для истца и ответчика41. Важно отметить, что решение становится обязательным для третьей стороны исходя из решения суда о привлечении ее к участию, а не из фактического участия в процессе (абз. 3 § 65). Типичный при-
мер спора с участием третьей стороны — так называемый «спор с соседом»: собственник хочет построить дом на своем участке земли, а сосед возражает. Собственник получает разрешение от администрации, которое оспаривается в суде соседом. В таком споре собственник будет привлечен как третья сторона42.
Стоит также сказать несколько слов о представителях публичных интересов. Представитель публичных интересов — это участник производства в административном суде или высшем административном суде, который по постановлению правительства земли может выступать в качестве представителя земли и ее административных органов43. Ему могут быть делегированы полномочия на такое представительство в целом или в конкретных случаях (абз. 1 § 36). На уровне Федерации существует представитель интересов Федерации в Федеральном административном суде (§ 35). Смысл этого института заключается в том, чтобы разнообразить точку зрения ответчика и раскрыть суду более широкую перспективу рассмотрения дела. Сам по себе институт достаточно парадоксален, ведь администрация, выступающая в большинстве дел ответчиком, сама по себе представляет публичные интересы. В связи с этим роль этого института в Германии является предметом споров. По состоянию на 2007 год постановления о представителе публичных интересов приняты в 7 из 16 федеральных земель44.
Россия
Статья 40 проекта определяет круг лиц, которые могут быть сторонами в административном споре. Административным истцом могут выступать как физические лица (российские граждане, иностранцы или апатриды); юридические лица, а также общественные формирования, не являющиеся юридическими лицами, если такое право может быть им предоставлено в соответствии с Кодексом. Кроме того, в случаях, указанных в Кодексе, административным истцом может выступать орган публичной власти или должностное лицо. Административным ответчиком, в свою очередь, выступают в большинстве случаев органы публичной власти, должностные лица, но, соответственно, в особо указанных случаях ими могут быть и частные лица. Рассматривая положения Кодекса, вряд ли можно сказать, что для
него является типичной ситуация, когда истцом выступает частное лицо, а ответчиком — государство. В проекте предусмотрено множество случаев, когда спорящими сторонами являются разные государственные органы и, более того, когда государство предъявляет иск к частному лицу. Подобные случаи можно разделить на четыре группы:
а) государство, являясь ответчиком по делу, подает встречный иск (ст. 133);
б) прокурор, государственный или муниципальный орган, должностное лицо вступают в спор с другим органом публичной власти в защиту интересов частного лица или неопределенного круга лиц (ст. 41, 42, 220);
в) государственный или муниципальный орган вступают с другим аналогичным органом в спор по поводу изданного им нормативного правового акта в порядке спора о компетенции или абстрактного нормо-контроля (ст. 210, 220);
г) государственный или муниципальный орган подают иск против частного лица по поводу нарушения им норм законодательства и применения к нему мер принуждения. Речь здесь идет, например, о подаче избирательной комиссией иска против группы избирателей по поводу нарушения ими избирательного законодательства (гл. 23); иск прокурора по поводу ликвидации политической партии (гл. 25); иск Федеральной налоговой службы по поводу взыскания налоговой задолженности (гл. 29) и так далее (гл. 26-28).
Оценивая эти группы норм, можно сказать, что создание процедуры защиты интересов неопределенных групп лиц стоит отнести к несомненным плюсам проекта Кодекса. Вместе с тем последнюю группу дел приходится оценить достаточно негативно. По сути, здесь допускается смешение дел, рассматриваемых в рамках административной юстиции (то есть споров по поводу законности тех или иных актов, действий исполнительной власти) с делами об административных правонарушениях (то есть споров по поводу нарушения частными лицами тех или иных положений законодательства). Нежелательность такого смешения не только отмечается в ли-тературе45, но и признается самим проектом: статья 1, определяя предмет регулирования Кодекса, в пункте 6 специально отмечает, что процедуры, закрепленные в Кодексе, не рас-
пространяются на рассмотрение дел об административных правонарушениях. К плюсам такого решения можно было бы отнести тот факт, что определенные ограничения прав частных лиц можно было бы применять только после судебного разбирательства по процедуре, сглаживающей значительное фактическое неравенство спорящих сторон, но статья 231, очерчивая круг лиц, которые могут быть ответчиками в делах о нарушении норм избирательного права, в одном ряду указывает как частных лиц, так и государственные органы, что со всей очевидностью говорит здесь о значительном изменении авторами проекта природы административной юстиции вообще.
Согласно статье 56, в рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства по общему правилу граждане могут участвовать без представителя. Однако в некоторых категориях дел (например, об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном Суде Российской Федерации и верховных судах субъектов (ст. 210)) участие представителя является обязательным. Вместе с тем пункт 4 статьи 56 предусматривает обязательное назначение судом адвоката в качестве представителя лицу, не имеющему такового, только в делах о принудительной госпитализации и принудительном психиатрическом освидетельствовании (гл. 28), где частное лицо является ответчиком. Вряд ли можно сказать, что такое решение авторов проекта каким-либо образом способствует обеспечению доступности правосудия, которое заявляется в качестве одной из задач административного производства (п. 1 ст. 3).
Несколько слов следует также сказать о регламентации статуса иностранных граждан, апатридов, иностранных и международных организаций. Согласно пункту 4 статьи 4, они пользуются правами и обязанностями в процессе наравне с российскими гражданами и организациями. Вместе с тем, если для российских граждан и организаций в какой-либо стране установлены ограничения процессуальных прав, то аналогичные ограничения устанавливаются для граждан этого государства в России.
Статья 39 проекта к участникам процесса, помимо сторон, относит также заинтересованных лиц и органы, организации и лиц, защищающих интересы других лиц или неопределенного числа лиц.
Институт заинтересованных лиц регламентирован в статье 49 и в целом похож на немецкий вариант. Можно отметить два основных отличия:
1. Согласно проекту Кодекса, заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в деле не только по инициативе суда, но также и по ходатайству участников процесса, или по собственной инициативе.
2. Вступив в дело, заинтересованное лицо несет права и обязанности одной из сторон. Таким образом, оно не может представлять собой какой-либо третьей стороны.
Возможность участия в процессе лиц, выступающих в защиту интересов неопределенного числа лиц, как уже говорилось, следует отнести к значительным достоинствам проекта Кодекса по сравнению с немецкой моделью. В качестве таких лиц могут выступать прокурор, государственные или муниципальные органы и их должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также организации и граждане (ст. 42). Случаи, когда такое участие указанных лиц возможно, ограничены перечисленными в Кодексе и иных федеральных законах.
2. Статус судей
Германия
В соответствии с § 1 ЗоАС административную юрисдикцию в Германии осуществляют независимые, отделенные от административных органов суды. Таким образом, на судей административных судов в полной мере распространяются гарантии статьи 97 Основного закона, в соответствии с которой судьи независимы и подчиняются только закону. § 15 ЗоАС также устанавливает, что профессиональные судьи назначаются пожизненно.
Помимо штатных судей, в административных судах и высших административных судах работают также непрофессиональные судьи (судебные заседатели). Они участвуют в устном разбирательстве и вынесении решения на равных правах с профессиональными судьями (§ 19). Судебные заседатели должны быть гражданами Германии не моложе 25 лет, живущими в соответствующем судебном округе (§ 20). К лицам, которые не могут быть судебными заседателями, относятся, например, члены органов государственной
власти и чиновники, судьи, военнослужащие, а также профессиональные юристы (§ 22). Интересно, что право отклонить назначение судебным заседателем предоставляется лишь ограниченному кругу лиц, например иным непрофессиональным судьям, священникам, врачам, пенсионерам (§ 23). Прочие лица могут отклонить назначение лишь в «крайне затруднительных случаях» по ходатайству.
Освобождаются от должности судебные заседатели по решениию высшего административного суда на основаниях, указанных в § 24, таких как грубое нарушение служебных обязанностей, смена места жительства на находящееся в другом судебном округе и т. д.
Избираются судебные заседатели на пять лет (§ 25). Списки кандидатов формируются представительными органами районов и городов районного значения каждые 4 года, после чего они направляются в суды, где существуют специальные комитеты по выборам непрофессиональных судей (§ 26-29).
С. А. Корф видел преимущества участия непрофессиональных судей в производстве в административных судах низших инстанций в том, что оно предполагает контроль со стороны общества, помощь экспертов (в силу необходимости рассмотрения вопросов факта), корректив возможной односторонности взгляда профессиональных судей, а также увеличение и укрепление доверия населения к этим судам. В суде же высшей инстанции, который призван решать исключительно вопросы права, участие непрофессионалов, наоборот, губительно46.
Немецкая модель регламентации института непрофессиональных судей административных судов стремится воплотить перечисленные достоинства этого института. Так, из числа судебных заседателей исключены профессиональные юристы, что гарантирует «непрофессионализм» заседателей. Избираются заседатели не путем случайной выборки, а через их целенаправленный отбор. Такая процедура позволяет выдвинуть на должности заседателей людей знающих (то, что Корф называет «экспертами») и достойных, которые потенциально не будут дискредитировать суды.
Россия
В силу того, что проект Кодекса не предусматривает какого-либо организационного
обособления судей, рассматривающих административные споры, на них в полной мере распространяется законодательство о статусе судей общей юрисдикции.
Сам Кодекс в статье 8 утверждает независимость судей, при этом статья практически дословно повторяет аналогичную статью 8 ГПК. Стоит также отметить, что авторы проекта, отказавшись от идеи обособления административных судов, отказались также и от создания системы судебных округов, границы которых должны были отличаться от границ субъектов Федерации. Эта система была одной из гарантий независимости судей от местных органов исполнительной власти47.
Необходимо также сказать несколько слов об уже приведенном положении пункта 1 статьи 30, касающегося формирования состава суда для решения конкретного спора. Она практически дословно повторяет аналогичные нормы статьи 30 УПК и статьи 14 ГПК, из чего можно сделать вывод, что существующий сейчас в отношении уголовных и гражданских дел порядок распространится и на рассматриваемые административные дела. По словам судьи Сормовского районного суда Нижнего Новгорода Е. В. Базуриной, сейчас в судах общей юрисдикции автоматизированная система не используется. Вопрос о распределении дел решает председатель суда: либо осуществляет его сам, либо поручает одному из своих заместителей.
Таким образом, отсутствие организационной обособленности административных судей внутри суда может привести к их прямой зависимости и от председателя суда, что вряд ли можно оценить положительно, учитывая специфику рассматриваемой категории дел.
3. Компетенция органов
административного судопроизводства
Германия
Компетенцию административных судов определяет § 40 ЗоАС: «Все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, если федеральным законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда». При определении компетенции здесь используется способ генеральной оговорки: обозначаются лишь
границы компетенции административных судов. Такой способ используется для достижения беспробельной правовой защиты индивидуальных прав в условиях огромного многообразия отношений, которые могут стать предметом рассмотрения в суде48. Исходя из формулировки генеральной оговорки, в компетенцию административных судов входят все публично-правовые споры в обозначенных рамках: вытекающие из административного акта; из фактического действия; из издания нормативных актов администрации49.
Здесь следует пояснить соотношение понятий административного акта и фактических действий. Согласно § 35 ЗоАП административным актом является любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера50. В пример можно привести распоряжение о сносе незаконно возведенной дачи (акт, затрагивающий одно лицо или конкретный определенный круг лиц) или распоряжение о строительстве автобусной остановки (акт, затрагивающий неопределенный круг лиц). Определения фактического действия нет в законодательстве, в доктрине же этот термин определяется как административная мера, направленная на достижение фактического результата. Оно отличается от административного акта отсутствием юридических оснований. Тем не менее эта мера не должна нарушать материального права гражданина51. В качестве примера можно привести высокий уровень шума в результате деятельности государственных заведений52.
Использование генеральной оговорки ставит проблему определения границ компетенции судов.
Во-первых, необходимо отделить публично-правовые споры от частноправовых. В немецком законодательстве не дается понятия публично-правового спора53, однако существует несколько теорий различения частноправовых и публично-правовых отношений, из которых наиболее часто используются две54:
1) исходя из характера нормы, лежащей в основе правоотношения. Отношение является публично-правовым, если основано на публично-правовой норме. Такой, в свою оче-
редь, считается норма, наделяющая государственный орган соответствующими его статусу правами и обязанностями (например, по выдаче лицензий);
2) исходя из характера отношений субъектов отношения. Один только факт наличия правоотношения между частным лицом и государственным органом не делает это отношение публичным, так как государственные органы могут участвовать в частноправовых отношениях наряду с частными лицами. Однако если между государством и лицом существуют отношения субординации, тогда можно говорить о наличии между ними публично-правового отношения.
Во-вторых, нужно отличать административно-правовые споры от конституционно-правовых. Провести это отличие достаточно легко, в силу того, что компетенция Федерального конституционного суда определяется «списочным» способом и перечислена в статье 93 Основного закона. Тем не менее можно выделить сущностное отличие конституционного правосудия от административного: к компетенции конституционного суда относятся дела более высокого уровня: если административный суд является институтом контроля законности действий исполнительной власти, то конституционный суд распространяет свои контрольные полномочия и на законодательную власть (если придерживаться формулировок абз. 3 ст. 20 Основного закона, административный суд гарантирует закон и право, конституционный суд — конституционный строй).
В-третьих, компетенция административных судов ограничивается полномочиями исполнительной власти.
Поскольку функцией административных судов является контроль деятельности исполнительной власти, неизбежно встает вопрос о пределах этого контроля в связи с принципом разделения властей.
В основе взаимоотношений исполнительной власти и административных судов лежит принцип законности государственных действий (абз. 3 ст. 20 Основного закона). Федеральный конституционный суд и Федеральный административный суд в своих решениях истолковали его следующим образом: административный суд может только проверять правомерность ответственно принятых решений административных ор-
ганов, но не замещать их своими собственными оценками через содержательную проверку решения55.
В немецкой судебной практике и правовой доктрине выделяется две формы проявления принципа законности: верховенство закона и основанность на законе56.
1. Верховенство закона предполагает осуществление всей деятельности исполнительной власти в тех границах, которые установил для нее закон.
2. Под основанностью на законе понимается наличие в законодательстве конкретных предпосылок для действий органов исполнительной власти. Отсюда вытекает, во-первых, невозможность для администрации самостоятельно осуществлять свою деятельность в тех сферах, где для нее в законодательстве установлены конкретные основания, и, во-вторых, наличие сфер, где такие основания отсутствуют, а значит, администрация обладает свободой действия. Такой подход закреплен в законодательстве: § 39 ЗоАП утверждает, что административный акт должен быть обоснован, при этом обоснование должно содержать все существенные фактические и юридические основания, которые побудили административный орган принять решение. В § 40 говорится, что административный орган может быть управомочен действовать по собственному усмотрению, но такое действие должно осуществляться в соответствии с целью предоставленных полномочий и оставаться в установленных законом границах.
Поскольку функция административного суда заключается в обеспечении связанности исполнительной власти законом, плотность судебного контроля непосредственно зависит от плотности законодательного регулирования. Таким образом, чтобы провести эту границу компетенции административных судов, необходимо рассмотреть, какие сферы деятельности администрации законодатель оставляет без детального регулирования.
Классической сферой, где администрация обладает значительной свободой, является уже названное выше усмотрение. Свобода усмотрения администрации означает ее возможность выбирать между действием или бездействием или же между различными видами действия57. Согласно § 114 ЗоАС, административный суд может осуществлять толь-
ко проверку исполнения установленных § 40 ЗоАП требований к осуществлению администрацией деятельности в рамках свободы усмотрения. Эти требования обозначают для администрации конкретную методику принятия решения. Границы усмотрения очерчивают множество возможностей действия, из которых административный орган может выбирать. Цели предоставленной свободы, в свою очередь, позволяют выбрать один конечный и единственно верный вариант действия в данных условиях. Таким образом, в конкретной ситуации свобода усмотрения сужается до конечного верного решения, и значение усмотрения заключается, таким образом, в предоставлении администрации возможности находить для каждого случая такое решение58.
Становится очевидным, что адекватная судебная проверка осуществления администрацией этого выбора требует от суда и непосредственной оценки конкретных обстоятельств. Однако суд, как уже было сказано, не может подменять решения администрации своими оценками. Отсюда, в практике было выработано следующее решение: проверять полноту и правильность исследования и учета администрацией всех фактических обстоятельств при принятии решения59.
Другой областью, где администрация может обладать свободой принятия решений, является толкование неопределенных правовых понятий. В своих решениях Федеральный административный суд установил, что такие понятия поддаются полной судебной проверке60. Тем не менее такое достаточно грубое разделение между усмотрением и неопределенными правовыми понятиями было в дальнейшем усложнено решениями Федерального административного и Федерального конституционного судов, которыми была введена категория неопределенных правовых понятий с простором для оценок. Эта категория была выведена с помощью применения судами функционально-правового метода определения областей управления, недоступных для судебного контроля. Этот метод представляет собой постановку судом вопроса о последствиях полной судебной проверки: что будет, если суд станет подвергать полной проверке данные оценки? С помощью этого метода Федеральный административный суд, например, пришел к выводу, что он не может проверять неопределенные право-
вые понятия, используемые при регламентации процедуры проведения школьного экзамена. Если бы полной содержательной проверке подвергались экзаменационные решения, то задача приема экзаменов перешла бы к судам61. К похожим выводам Федеральный административный и Федеральный конституционный суды пришли, рассматривая дела о кадровых решениях администрации, решениях органов, образованных на плюралистической основе с тем, чтобы отражать общественное мнение по профильному вопросы (Федеральное контрольное ведомство, осуществляющее полномочия в области цензуры), и т. д. Таким образом, суды определили, что степень судебной проверки неопределенных правовых понятий с простором для оценок схожа со степенью проверки решений, принятых по усмотрению: суд должен проверить, не исходил ли административный орган из неверных фактов, соблюдал ли общие принципы оценок и не руководствовался ли чуждыми предмету соображениями62.
Наконец, стоит сказать о так называемых стыковочных нормах. Стыковочная норма — это норма, которая предоставляет администрации свободу усмотрения и одновременно содержит неопределенное правовое поня-тие63. Пример: освобождение от уплаты налога может (усмотрение) быть предоставлено, если его взыскание по обстоятельствам дела было бы несправедливым (неопределенное правовое понятие). Существует три способа решений дел, в которых задействована такая норма64.
1. Отрицание наличия усмотрения. Суд толкует норму таким образом, что при наличии условий, сформулированных неопределенным правовым понятием (несправедливость), администрация обязана выполнить указанное действие (предоставить освобождение от уплаты налогов). Неопределенное понятие же, по общему правилу, подвергается полной судебной проверке.
2. Проверка неопределенных понятий при сохранении решений, принятых в рамках усмотрения. Такой способ возможен, если суд придет к выводу, что обстоятельства, сформулированные неопределенным понятием и правовые последствия, отданные на усмотрение, не связанны настолько, что пересмотр толкования понятий заставил бы пересмотреть итоговое решение администрации.
3. Ограниченная проверка усмотрения при уточнении неопределенных правовых понятий.
В-четвертых, компетенция административных судов ограничена компетенцией других судов. Так, к компетенции судов общей юрисдикции отнесены иски о компенсации вреда, нанесенного действиями администрации. К компетенции финансовых судов относятся споры в области налоговых и таможенных отношений, судов по социальным вопросам — споры в области социального стра-хования65. Стоит, однако, отметить, что четко установленной границы между компетенцией административных судов и компетенций двух последних систем судов нет, и на практике возможна ситуация, когда административный суд рассматривает спор о налогах, и наобо-
рот66.
Россия
Проект Кодекса определяет компетенцию судов общей юрисдикции по административным спорам также с помощью генеральной оговорки, сформулированной в статье 19: «Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов». Таким образом, здесь можно выделить 3 границы, аналогичные установленным в немецком праве:
1) только публично-правовые споры;
2) за исключением конституционно-правовых споров;
3) за исключением споров, подсудных другим судам. При этом гражданский иск о возмещении вреда или компенсации морального вреда, по аналогии с уголовным процессом, рассматривается вместе с административным иском (ст. 5). Учитывая, что в Германии разведение двух видов исков по разным судам было обусловлено обособленностью административных судов, то объединение их рас-
смотрения в одном деле в проекте Кодекса вполне логично.
В пояснительной записке к проекту Кодекса речь идет в том числе о месте судебного контроля законности деятельности исполнительной власти в рамках системы разделения властей. Отсюда можно сделать вывод о том, что авторы проекта так или иначе рассматривали и четвертую границу компетенции судов по рассмотрению административных споров — обусловленную тесным взаимодействием судов с исполнительной ветвью власти. Однако сказать что-либо более конкретное сейчас вряд ли возможно.
4. Виды исков
Германия
Немецкая административная юстиция знает несколько видов исков.
1) Иск об оспаривании, иск о принуждении к выполнению обязанности (§ 42). Эти иски в целом можно назвать преобразовательными исками, так как истец просит суд изменить свое положение непосредственно путем издания судебного решения67. Целью иска об оспаривании является отмена административного акта (но не ничтожного административного акта), иска о принуждении к выполнению обязанности - наоборот, принятие акта, не принятого ранее из-за отказа органа или из-за его бездействия.
2) Иск о признании правоотношения (§ 43). Целью иска является признание существования или отсутствия правоотношения между сторонами. Причем этот иск применяется субсидиарно по отношению к преобразовательным искам. С помощью этого иска признается также ничтожность в соответствии с § 44 ЗоАП административных актов.
3) Особые административно-правовые иски, которые возникли в практике на базе перечисленных выше68.
4) § 47 относит к компетенции высшего административного суда проверку законности нормативных административных актов. Таким образом, выделяется иск о проверке акта в порядке нормоконтроля69.
Согласно § 93а, если предметом рассмотрения суда являются более 20 сходных дел, то суд может рассмотреть одно или несколько из них в качестве типового дела. После
вступления в силу постановления по типовому делу, суд может, заслушав участников дел, вынести в соответствии с ним определения по прочим сходным делам.
Россия
Иски, предусмотренные проектом, несколько отличаются от немецкой модели:
1. Иски об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 22). Эти иски в целом соответствуют немецким преобразовательным искам.
2. Иски об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21).
3. Другие иски (гл. 23—29). Отличие данной категории исков от аналогичных немецких заключается в том, что иски, предусмотренные перечисленными главами проекта, вряд ли можно назвать произошедшими от базовых исков об оспаривании решений и действий (бездействия). Как уже отмечалось, рассматриваемые категории дел по своей природе ближе к делам об административных правонарушениях.
5. Предварительное рассмотрение спора
в рамках администрации
Германия
Согласно § 68, подаче преобразовательного иска обязательно должно предшествовать предварительное рассмотрение возражения на административный акт в рамках администрации. Такое возражение должно быть направлено лицом, на которое направлен акт, в письменной форме в течение месяца после объявления акта (§ 70). Столь короткий срок установлен из-за обязанности органа при объявлении акта разъяснить порядок его обжалования70. Если орган не выполнил эту обязанность, срок увеличивается до 1 года (§ 58).
Существенным отличием административного порядка разрешения спора от судебного отличается тем, что в предварительном производстве проверяется также и целесообразность акта (§ 68).
Постановление по возражению, по общему правилу, выносит вышестоящий орган по отношению к тому, который издал акт (§ 73). Однако это происходит, только если сам издавший орган не изменит (отменит, примет)
акт71.
Институт предварительного рассмотрения спора в рамках администрации позволяет в значительной мере разгрузить административные суды и тем самым повышает качество судебных решений.
Россия
В пункте 4 статьи 4 говорится, что для определенных категорий дел федеральным законом может быть установлен обязательный досудебный порядок рассмотрения споров. Таким образом, в качестве обязательного для всех категорий дел такой порядок не закрепляется. Учитывая, что статья 143 в качестве максимального срока рассмотрения всех дел устанавливает 2 месяца, а в Верховном Суде — 3 месяца (если дело является сложным, сроки могут быть увеличены не более чем на месяц), а в Германии, где досудебная процедура рассмотрения административных споров обязательна повсеместно, средний срок рассмотрения дел в административных судах равен 17 месяцам72, достаточность такой меры для сколько-то заметного повышения качества судебных решений вызывает сомнения.
6. Меры предварительной судебной защиты
Административная юстиция в целом является системой последующего контроля73. Но порой негативные последствия можно предотвратить — для этих целей существуют меры предварительной судебной защиты.
Германия
Во-первых, возражение на акт и иск об оспаривании влекут отлагательное действие на административный акт (§ 80). Это положение не распространяется на требования по уплате государственных платежей; неотложные распоряжения и меры полиции; иные случаи в соответствии с законами Федерации и земель; любые акты, которые в публичных интересах требуют немедленного исполнения, причем такая необходимость должна обосновываться административным органом пись-
менно. Тем не менее эти исключения не носят абсолютного характера, и суд может по ходатайству восстановить отлагательное действие.
Во-вторых, суд может издать обеспечительное постановление, которое содержит предварительное регулирование (§ 123). Такая процедура имеет место, когда необходимо зафиксировать то или иное положение в целях реализации права лица.
В обоих случаях суд принимает решение на основании оценки соотношения публичного и частного интереса в конкретном деле prima facie74.
Россия
Проект Кодекса также предусматривает отлагательное действие (ст. 87). Однако в отличие от Германии, где отлагательное действие начинается автоматически с момента подачи иска, кроме исключений, не имеющих абсолютного характера, в России отлагательное действие может быть распространено на административный акт решением суда, причем такое правомочие суда ограничено перечисленными в Кодексе категориями дел (например, отлагательное действие не может быть распространено на оспариваемый нормативный правовой акт (ст. 210)). Таким образом, возможность применения этой меры значительно ограничена по сравнению с немецким законодательством.
Помимо этого, суд также может запретить ответчику совершать определенное действие, а также прибегнуть к иным мерам предварительной защиты (п. 2 ст. 87).
Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что в своем современном виде в Германии административная юстиция функционирует уже более 50 лет, и в ходе развития этой системы были решены многие из тех вопросов, которые крайне сложно или даже невозможно было предвидеть при создании системы. Более того, Германия пришла к осознанию необходимости создания эффективной системы контроля законности деятельности администрации не «от хорошей жизни»: в послевоенном немецком обществе как никогда хорошо понимали опасность безответственности исполнительной власти и государства вообще. Таким образом, в Германии была создана реально действующая система административной юстиции.
Эти факторы обусловливают тот интерес, который к немецкому опыту должна сегодня проявлять Россия. Безусловно, не стоит выступать апологетами той или иной системы, но изучить, критически осмыслить и по возможности использовать зарубежный опыт представляется необходимым.
Слащилин Алексей Александрович — студент 3-го курса Московского государственного университета им. М. В.Ломоносова.
1 См.: Берсенева Т. Адвокаты не получат монополию в административной юстиции // Право.Яи. 2013. 27 марта (http://pravo.ru/news/view/ 83833/).
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года (http:// президент.рф/новости/17118).
3 См.: Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2 (39). С. 67-76, 69; Кривель-ская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 15-17.
4 Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43.
5 См.: Кривельская О.В. Указ. соч. С. 25.
6 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. СПб.: Тип. Тренке и Фюсно, 1910. С. 477-478.
7 См.: Диков Г. Распределение компетенции в сфере судебного контроля за деятельностью администрации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3 (40). С. 98-105, 101.
8 См.: Люббердинк Х. Административная юстиция: комментарий к европейской практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2 (51). С. 57-59.
9 См.: Rose-Ackerman S. American Administrative Law under Siege: Is Germany a Model? // Harvard Law Review. Vol. 107. 1994. No. 6. P. 12791302.
10 См.: Лекция проф. Винтера Г. на юридическом факультете МГУ 23 апреля 2013 года; Бау-ринг Б. Административная юстиция в Европе: Аналитический обзор // Сравнительное консти-
туционное обозрение. 2005. № 2 (51). С. 3156, 41.
11 См.: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградова Т. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58). С. 42-77, 62.
12 См.: Кривельская О.В. Указ. соч. С. 111.
13 Текст записки и проекта см.: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew%29? 0penAgent&RN=246960-6&02.
14 См.: Pakuscher E. Administrative Law in Germany: Citizen v. State // The American Journal of Comparative Law. Vol. 16. 1968. No. 3. P. 309.
15 В Великобритании, например, полномочия судов в области административной юстиции начинаются с приказа habeas corpus. Акт, удостоверяющий полномочия судов по изданию этого приказа, был издан в 1679 году, однако приказ издается в обеспечение положения Великой хартии вольностей, запрещающего арест и иное притеснение свободного человека без суда равных ему, и, соответственно, существует как минимум с 1215 года. См. также: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградова Т. Указ. соч. С. 46-58.
16 См.: АбросимоваЕ. Указ. соч. С. 70.
17 Необходимость проведения изменений в модели организации административной юстиции в России подтверждается не только учеными (см., например: Абросимова Е. Указ. соч.), но и была отмечена в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года (http://президент.рф/новости/l7118).
18 Приводится по: Административно-процессуальное право Германии / Сост.: В. Бергманн. 2-е изд., перераб. М.: Инфотропик Медиа, 2013.
19 См.: Пуделька Й. Административная подсудность в Германии: субъекты процесса и предметы исков // Административная юстиция: к разработке научной концепции в Республике Узбекистан. Ташкент: ABU MATBUOT-KONSALT, 2011. С. 258.
20 См.: Бауринг Б. Указ. соч. С. 40.
21 См.: Там же.
22 См., например: Рихтер. И., Шупперт Г Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. В. Н. Кузнецова, Д. Мироновой. М.: Юристъ, 2000.
23 См.: Пуделька Й. Указ. соч. С. 268-269.
24 Текст проекта см.: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28SpravkaNew%29?0penAgent& RN=246969-6&02.
25 См.: Пушкарская А., Хамраев В. Административная юстиция осталась без судов // Коммерсантъ. № 53 (5084). 2013. 28 марта kommersant.ru/^с/2156178).
26 См.: Корф С. А. Указ. соч. С. 466.
27 См.: Райтемайер К. Значение немецкого опыта для развития административной юстиции в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3 (40). С. 109; Бау-ринг Б. Указ. соч. С. 41; Диков Г. Указ. соч. С. 98.
28 Корф С.А. Указ. соч. С. 466-467.
29 См.: Деппе Й. Судебный процесс по административно-правовым спорам: опыт Федеративной Республики Германия // Административная юстиция: к разработке научной концепции в Республике Узбекистан. С. 281.
30 См.: Там же.
31 Приводится по: Административно-процессуальное право Германии.
32 См.: Там же. С. 282-283.
33 Текст проекта см.: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent& ЯМ=246965-6&02.
34 Пояснительная записка к проекту Кодекса административного судопроизводства (http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent& work/dz.nsf/вyID&E951434770451B8643257 В4800413021).
35 См.: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградова Т. Указ. соч. С. 62. Типичными административными спорами с участием иностранцев или лиц без гражданства являются споры о предоставлении визы или вида на жительство, а также споры, касающиеся предоставления права на убежище. См.: Пуделька Й. Указ. соч. С. 262.
36 См.: Административно-процессуальное право Германии. С. 19; Пуделька Й. Указ. соч. С. 267.
37 См.: PakuscherE. Op. й. Р. 318.
38 См.: Административно-процессуальное право Германии. С. XII—XIII.
39 См.: Рихтер И., Шупперт Г Ф. Указ. соч. С. 496-498.
40 См.: ПуделькаЙ. Указ. соч. С. 267.
41 См.: Там же. С. 266.
42 См.: Райтемайер К. Указ. соч. С. 109.
43 См.: Административно-процессуальное право Германии. С. 102.
44 См.: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградова Т. Указ. соч. С. 63; Райтемайер К. Указ. соч. С. 109.
45 См.: Диков Г. Указ. соч. С. 99.
46 См.: Корф С.А. Указ. соч. С. 464-466.
47 См.: Пушкарская А., Хамраев В. Указ. соч.
48 См.: Диков Г.В. Указ. соч. С. 98; Кривель-ская О.В. Указ. соч. С. 56.
49 См.: Пуделька Й. Указ. соч. С. 260.
50 Прямые правовые последствия внешнего характера означают, что административный акт направлен на лиц, находящихся вне администрации (см.: Административно-процессуальное право Германии. С. 38).
51 См.: Там же. С. XXIII.
52 См.: Пуделька Й. Указ. соч. С. 260.
53 См.: Административно-процессуальное право Германии. С. XXVI.
54 См.: Пуделька Й. Указ. соч. С. 260-261.
55 См.: Рихтер И., Шупперт Г Ф. Указ. соч. С. 491.
56 См.: Там же. С. 19.
57 См.: Там же. С. 66-67.
58 Об ошибочности представлений, согласно которым все решения из множества рассматриваемых администрацией являются правомерными см.: Там же. С. 66-67, 72.
59 См. решения административного суда г. Кельна 1981 года, высшего административного суда в г. Касселе: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 73-76.
60 См.: Там же. С. 39-43.
61 См.: Там же. С. 44-45, 65.
62 См.: Там же. С. 44-66.
63 См.: Там же. С. 85.
64 См.: Там же. С. 86-88.
65 См.: Бауринг Б. Указ. соч. С. 40-41; Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградова Т. Указ. соч. С. 62.
66 См. Кривельская О.В. Указ. соч. С. 110.
67 См. Там же. С. 291.
68 См. Там же. С. 294.
69 См. Там же. С. 295.
70 См. PakuscherE. Op. й. Р. 314.
71 См. Там же. С. 315.
72 См. Райтемайер К. Указ. соч. С. 108.
73 См. Там же. С. 109.
74 См. Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д.,
Виноградова Т. Указ. соч. С. 64.
