CC BY
9НАТАЛЬЯ ПАВЛОВНА ЗАРЯЕВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел ФГКОУ ВПО «Воронежский институт МВД России»
КОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОСУДИИ: ПРОТИВОРЕЧИЯ, НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
Анализируются проблемы кодификации процессуального законодательства об административном правосудии, а также основные положения проекта Кодекса административного судопроизводства РФ. Обозначена необходимость принятия федерального закона, в котором должны быть закреплены административно-процессуальные нормы, регулирующие процессуальную деятельность специально учреждаемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административный суд, законность, административное дело, законопроект, государственная власть, должностное лицо, гражданин, право, арбитражный суд, правовой спор, институт обжалования.
N.P. Zaryaeva, PhD (Law), Senior Lecturer, Chair of Administrative Law and Administrative Activities of MI Units Russia MI Institute (Voronezh City); е-mail: [email protected], tel.: 8920-430-88-86.
Codification of the legislation on the administrative justice: contradictions and trends of development.
Problems of codifying procedural legislation on the administrative justice, and main regulations of the RF Administrative Legal Procedure draft are analyzed. The necessity of adopting a federal law, which would secure administrative and procedural rules regulating procedural activities of administrative courts, specially established for dealing with administrative law cases, is marked.
Key words: administrative legal procedure, administrative court, legality, administrative law cases, draft, state authority, official, citizen, law, arbitrary court, legal issue, institute of appeal.
Вопрос о создании административных судов в Российской Федерации обсуждается уже несколько десятилетий. В этом направлении предпринимались некоторые практические шаги, Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Однако дальнейшая работа над данным законопроектом была приостановлена, поскольку обозначились другие приоритеты в развитии судебной реформы, недостаточное финансирование судебной власти не давало возможности вплотную заняться созданием административной юстиции. В результате обсуждения законопроекта пришли к выводу, что необходимо принимать одновременно два закона - об административных судах и Кодекс административного судопроизводства.
Совершенно очевидно, что административные суды не смогут работать по правилам, установленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать совершенно новый процессуальный закон для этих судов. При этом необходимо было
учесть как отечественный, так и зарубежный опыт, с тем чтобы процессуальный закон полностью соответствовал современному уровню процессуального законодательства. Предполагаемый проект закона получил название Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. «Этот проект должен был практически реализовать положения ч. 2 ст. 118 и п. „к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства»1.
А.Б. Зеленцов утверждает, что принятие Кодекса административного судопроизводства позволит обеспечить процессуальную деятельность федеральных административных судов, а также необходимое реформирование судебной власти2.
Проект был подготовлен рабочей группой, которая была создана в 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, возглавившего ее3. В нее вошли также судьи Верховного Суда РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
Администрации Президента РФ, известные ученые в области административного права4, в том числе и авторы проекта федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»5.
Результатом работы группы стал проект федерального закона - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. В марте 2003 г Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил данный законопроект.
Следствием обсуждения явилось решение о необходимости выстраивания судебной системы в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство6, однако некоторые члены Совета высказывались за создание административных коллегий в судах общей юрисдикции. Впоследствии настоящий проект был доработан рабочей группой, образованной по распоряжению Руководителя Администрации Президента РФ. В марте 2004 г. он был опубликован для ознакомления с ним и обсуждения всеми заинтересованными лицами7. 12 сентября 2003 г доработанный проект Кодекса административного судопроизводства РФ был направлен рабочей группой в Администрацию Президента РФ.
В 2003 г. этот законопроект обсуждался с экспертами Совета Европы в г. Страсбурге, в Высшем административном суде ФРГ с участием судей административных судов Австрии и Финляндии. С российской стороны в обсуждении приняли участие руководители Верховного Суда РФ, представители Администрации Президента РФ, руководители профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. При этом обсуждались как положения, более или менее соответствующие таким же нормам ряда стран с более развитым административным судебным правом и процессом, так и те, которые существенно отличаются от соответствующих норм в этих странах8.
По мнению экспертов Совета Европы, исследованный ими проект закона об административном судопроизводстве представляет собой удачный синтез обеих преобладающих в Европе базовых тенденций, которые предусматривают выдвижение на первое место либо защиты субъективных прав каждого, либо объективной правомерности административного управления. Законопроект построен по современным стандартам кодификации, вобрал в себя опыт правовых государств западно-европейского типа и убедительным образом соединяет в себе элементы административного процесса этих государств с элементами ведения процесса, которые соот-
ветствуют российским традициям. Иначе говоря, проект закона обладает самостоятельным национальным характером, при правильном его применении в будущем независимыми судьями образует необходимые рамки для того, чтобы обеспечить в России равноправное участие в европейском правопорядке9.
Правовая поддержка принятия Кодекса административного судопроизводства РФ ощутима также и в политических кругах. 19 апреля 2005 г. в Государственной Думе прошел круглый стол на тему: «Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации»10, организованный Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству при участии экспертов Института права и публичной политики.
В заседании круглого стола приняли участие полномочные представители различных ветвей власти Российской Федерации: Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппарата Правительства РФ, Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного судов РФ, ведущие российские и зарубежные эксперты в области административной юстиции.
Участники заседания рассмотрели наиболее актуальные вопросы развития и становления административной юстиции в России, в первую очередь возможные модели системы административной юстиции на современном этапе, включая формирование системы административных судов, и пришли к выводу о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства РФ11.
16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принимает постановление № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Внесение в Государственную Думу РФ данного законопроекта является серьезным продвижением вперед по пути становления административного судопроизводства12.
28 ноября 2006 г. на Совете судей России В.М. Лебедев, давая оценку состоянию судебной системы на современном этапе, так охарактеризовал сложившуюся ситуацию в стране в сфере борьбы с коррупцией: «...у нас в стране, по данным Росстата, 1 миллион 462 тысячи должностных лиц разного уровня, и каждый принимает решения по своему усмотрению. Все мы знаем, что ни одного вопроса в органах власти нельзя решить с первого раза, надо пройти много инстанций. Но если гражданина чересчур затаскали по кабинетам, он вполне может затаскать чинов-
ников по судам. Конечно, справедливости ради надо признать, что судиться со слугами народа бывает очень тяжело. Поэтому в Верховном Суде РФ уже давно предлагают создать особые суды и особые процедуры, которые бы уравняли чиновника и гражданина хотя бы в храме закона»13.
Потребность в данном процессуальном акте в правовой системе Российской Федерации доказывается отсутствием единообразной судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений субъектов публичной администрации, что подтверждается принятыми за последние три года постановлениями Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Внесение предложенных на Совете судей в 2009 г. дополнений (по сути, административно-процессуальных норм) в Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ вряд ли можно признать правильным. Такой подход к реформированию процессуального законодательства не будет способствовать повышению эффективности административного правосудия, ибо он не приведет к утверждению современной полноценной системы и модели административного судопроизводства и к верному итоговому разрешению существующих сегодня проблем административного судопроизводства (процесса), потому что сама процедура рассмотрения административно-правовых споров так и останется гражданско-процессуальной, что негативно скажется на формировании административного судопроизводства в Российской Федерации и создании новой процессуальной отрасли права -административного процессуального права.
Проект Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает порядок производства в суде первой инстанции, а именно: закрепляет порядок подачи и обеспечения жалобы, подготовки дела к судебному разбирательству, саму процедуру судебного разбирательства и вынесение постановления суда; порядок пересмотра судебных постановлений (кассационное производство, надзорная жалоба) и исполнения судебных решений. Это - сложный структурированный акт, состоящий из шести разделов, включающих 247 статей. В первом разделе - «Общие положения» - установлены основные задачи, принципы административного судопроизвод-
ства, определены вопросы состава суда, отвода судьи, эксперта, переводчика, секретаря судебного заседания, подсудность, компетенция судов по рассмотрению административных дел (характерной чертой проекта Кодекса является то, что его разработчики отказались от использования традиционного понятия подведомственности), а также такие традиционные для процессуального регулирования вопросы, как лица, участвующие в деле, представительство, доказательства, процессуальные сроки, судебные извещения и вызовы, судебные расходы.
Второй раздел - «Производство в суде первой инстанции» - регулирует вопросы подачи жалобы, предварительной защиты заявленных требований, подготовки дела к судебному разбирательству, судебного разбирательства, вынесения постановления. Необходимо отметить, что подобный раздел включается во все процессуальные нормативные акты и представляет неотъемлемую составляющую правового регулирования.
В третьем разделе - «Пересмотр судебных постановлений» - определены вопросы кассационного производства, производства в суде надзорной инстанции и производства по пересмотру судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам.
Четвертый раздел - «Особое производство» - предусматривает возможность восстановления утраченного судебного производства и регулирует вопросы порядка и сроков восстановления утраченного производства.
Исполнительному производству посвящен пятый раздел проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, который регулирует вопросы исполнительных документов, выдачи судом исполнительного листа или его дубликата, сроков в исполнительном производстве и прекращения (приостановления) исполнительного производства.
Кроме этого, проект Кодекса содержит шестой раздел, касающийся особенностей рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел. В данном разделе предусмотрены особенности производства по делам, связанным с осуществлением избирательного права и права на участие в референдуме; особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; особенности производства по делам об обжаловании решений и действий (бездействия) по вопросам предоставления или лишения статуса беженца или вынужденного переселенца; особенности производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях; рассмотрение дел об обжаловании
решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций; особенности производства по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, политических партий, общественных движений, фондов, органов общественной самодеятельности, а также решений о ликвидации,запрете, приостановлении и ином ограничении их деятельности.
Весьма интересную новеллу содержит п. 3 ст. 2 проекта Кодекса: «В случае отсутствия административно-процессуальной нормы, регулирующей отношения, возникшие в ходе производства по делу, суд применяет норму права, регулирующую сходные отношения, а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации». Речь идет о применении административно-процессуальной нормы по аналогии, причем допускается и аналогия закона, и аналогия права. Ни один из процессуальных кодексов Российской Федерации такой нормы не содержит.
Однако в правовой науке существуют мнения авторов о нецелесообразности принятия Кодекса административного судопроизводства РФ ввиду недостаточности особенностей административной процессуальной формы защиты прав и «нерешенности проблемы правовой природы производства по делам об административных правонарушениях»14.
Наиболее яркими оппонентами осуществления административного судопроизводства по правилам, установленным новым специализированным процессуальным Кодексом, являются представители арбитражных судов. Так, заместитель Председателя Высшего Арбитражного суда РФ в отставке О. Бойкова утверждает, что именно арбитражные суды выполняют функцию административного правосудия, а законодательное регулирование административного судопроизводства видится ей в совершенствовании раздела Арбитражного процессуального кодекса РФ «Рассмотрение дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений»15. По мнению судьи Высшего Арбитражного суда РФ И.В. Пановой, разработка и принятие Кодекса административного судопроизводства РФ в ближайшее время «является нереализуемой задачей»16.
В. Яковлев предлагает принять общий для федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов Административный процессуальный кодекс, при этом не рассматривается необходимость создания специальных административных судов17.
Несмотря на довольно многочисленную критику разработанного проекта Кодекса административного судопроизводства, данный правовой акт обладает и существенными позитивными качествами. Авторы отмечают высокий профессиональный уровень и значительную степень готовности законопроектов «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации18 и признают, «что в деле создания новой самостоятельной отрасли процессуального права проделана огромная и кропотливая работа»19.
Очевидно, что проект Кодекса административного судопроизводства РФ, как и любой другой уже действующий в Российской Федерации нормативный акт, не является окончательным и некоторые его положения требуют дальнейшего совершенствования. Однако трудно согласиться с категоричным мнением о нецелесообразности проекта в силу недостаточности особенностей административно-процессуальной формы защиты прав, которые позволяли бы создавать качественно новую судебную процедуру.
Анализируя различные нормы законопроекта, необходимо отметить такой недостаток, как неточность употребляемых формулировок. Так, ч. 1 ст. 5 проекта Кодекса устанавливает, что «административное судопроизводство не может быть осуществлено, если вопрос о конституционности обжалуемого решения подлежит рассмотрению в Конституционном Суде Российской Федерации или в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации либо если обжалуемое действие (бездействие) административного ответчика является предметом гражданского, арбитражного или уголовного судопроизводства». Здесь необходимо отметить, что ни Конституцией РФ, ни Арбитражным процессуальным кодексом РФ не установлен такой вид осуществления судебной власти, как «арбитражное судопроизводство». В силу сказанного необходимо внести исправления в соответствующую правовую норму.
Проект Кодекса предусматривает подсудность межрайонному суду административных дел о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, отнесенные к компетенции федеральных судов, кроме дел, по которым в качестве меры административного наказания может быть назначен административный арест (п. «р» ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса административного судопроизводства). Необходимо заметить, что данный проект не предусматривает, что к административным делам относятся дела об администра-
тивных правонарушениях (ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства). В связи с чем следует исключить п. «р» ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса административного судопроизводства, так как данная категория дел относится к делам о применении наказания, которые зарождаются в известном смысле вне спорных отношений.
Много дискуссий вызывает так называемое модельное дело, предусмотренное ст. 29 проекта Кодекса. Появление такой категории вызвано прежде всего идеей процессуальной экономии, что, учитывая запредельную загруженность судов, безусловно, должно приниматься во внимание.
Однако ряд положений данной статьи проекта вызывает возражения у некоторых авторов по следующим основаниям:
во-первых, положение п. 2 ч. 2 ст. 29 проекта Кодекса «Вопрос о вызове в судебное заседание заявителя и административного ответчика суд решает по своему усмотрению» является прямым нарушением прав граждан и юридических лиц на защиту своих интересов в суде. Возможно, допустимо признать необязательность их явки в судебное заседание при надлежащем извещении. Но само извещение сторон о месте и времени судебного заседания представляется обязательным;
во-вторых, использование одного из дел в качестве модельного при рассмотрении последующих не исключает вероятность судебной ошибки. Что будет, если решение по делу, которое взято в качестве модельного, в последующем будет отменено? В связи с этим вызывает возражение положение п. 4 ст. 29 проекта Кодекса «Решение по модельному делу является основанием для рассмотрения последующих дел в сокращенном порядке только в том суде, который вынес решение по модельному делу». При такой постановке вопроса в каждом суде будут свои модельные дела, что может привести к нарушению единообразия судебной практики. Если допускать существование модельных дел, то таковыми следует признавать только решения высших судебных инстанций. Это позволит и обеспечить процессуальную экономию, и сохранить единство в понимании и применении закона»20.
Статья 33 проекта Кодекса говорит о том, что представителями физических лиц в административных судах, кроме случаев, установленных настоящим Кодексом, выступают адвокаты. От имени организаций в суде выступают в качестве представителей работники юридических служб, имеющие высшее юридическое образование, или адвокаты.
В такой редакции круг субъектов, к которым стороны, участвующие в деле, могут обратить-
ся за защитой своих интересов в административном суде, неоправданно ограничен. Гражданин должен иметь право доверить представлять свои интересы в административном суде любому лицу. Иное положение вещей нарушает его конституционное право на защиту21.
Согласно ст. 74 проекта Кодекса «заявитель, полагающий, что его права, свободы и охраняемые законом интересы нарушены неправомерным решением, действием (бездействием) административного ответчика, вправе обратиться в суд с жалобой...». Употребление формы жалобы, а не заявления порождает нелогичность терминов. Очевидно, что данное несоответствие должно быть преодолено.
Проект Кодекса административного судопроизводства РФ в ст. 81 перечисляет «меры предварительной защиты заявленных требований». Необходимость существования данного института сомнений не вызывает. Однако действующие процессуальные кодексы содержат несколько иные термины - «меры по обеспечению иска» (ст. 140 ГПК РФ), «обеспечительные меры» (ст. 91 АПК РФ), «меры обеспечения производства» (ст. 27.1 КоАП РФ). Отсутствие в ст. 81 проекта Кодекса исчерпывающего перечня мер предварительной защиты не может считаться удачным. В связи с этим необходимо ч. 6 ст. 81 «Настоящим Кодексом могут быть предусмотрены иные меры предварительной защиты» исключить.
В предлагаемом проекте Кодекса административного судопроизводства РФ подведомственные административному суду споры ограничены лишь требованиями о признании решений, действий (бездействия) административного ответчика незаконными. Так, согласно ст. 128 проекта Кодекса, установив обоснованность жалобы, административный суд правомочен обязать административного ответчика устранить нарушение прав в форме:
1) запрета осуществлять оспоренное действие;
2) приказа осуществить требуемое действие;
3) приказа о принятии соответствующего ненормативного правового акта;
4) в случаях, предусмотренных законом, -приказа о компенсации морального вреда, причиненного заявителю.
Как видно, разрешение требований о возмещении материального вреда, причиненного незаконными актами органов власти, по общему правилу не входит в компетенцию административного суда. Авторы проекта, видимо, посчитали, что основная масса имущественных споров между гражданами и властью, исковой порядок их рассмотрения противоречат суще-
ству и специфике административного судопроизводства22.
По мнению С. Семенова и В. Никитина, «полное исключение из предмета административного судопроизводства имущественных споров, напрямую вытекающих из управленческой сферы и неразрывно с нею связанных, не будет отвечать провозглашенному Конституцией Российской Федерации приоритету прав и законных интересов граждан, доступность и эффективность правосудия значительно снизятся»23. Думается, что в проект Кодекса необходимо внести поправки, предоставляющие возможность административному суду разрешать требования о возмещении материального вреда, причиненного незаконными актами органов власти, тем самым в полном объеме удовлетворять законные требования лиц в рамках административного судопроизводства.
Требует также должного дополнения гл. 17 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ «Производство по пересмотру судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам» (ст. 174-178) из-за отсутствия норм, устанавливающих сроки подачи заявления о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам.
Подводя итог исследованию проблем кодификации процессуального законодательства об административном правосудии, обозначим необходимость принятия единого закона, в котором собраны административно-процессуальные нормы, регулирующие процессуальную деятельность специально создаваемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов, - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Очевидно, что некоторые положения законопроекта требуют дальнейшего совершенствования. Однако, несмотря на многочисленную критику разработанного проекта, данный акт обладает существенными позитивными качествами, высо-
ким профессиональным уровнем и значительной степенью готовности.
1 Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Рос. юстиция. 2004. № 3. С. 3.
2 Зеленцов Л.Б. Проблемы кодификации и гармонизации законодательства, регулирующего административное судопроизводство в РФ. - М., 2003. С. 144.
3 Минникес И.А. О создании административных судов в Российской Федерации (в аспекте обсуждения проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) // Рос. судья. 2007. № 8. С. 8.
4 Радченко В. Указ. соч. С. 4.
5 Салищева Н.Г., Абросимова Е.В. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть»: Инициативный проект с комментариями. - М., 2001.
6 Яшманов Б. Когда создадут административный суд // Рос. газета. 2003. 1 апр.
7 Законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. юстиция. 2004. № 3. С. 6-45.
8 Радченко В. Указ. соч. С. 4-5.
9 Там же. С. 5.
10 Дерновой В.Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Рос. юстиция. 2005. № 4. С. 2-11.
11 Там же. С. 2-4, 10.
12 Минникес И.А. Указ. соч. С. 8.
13 Фоков А.П. О Кодексе административного судопроизводства // Рос. судья. 2007. № 1. С. 2.
14 Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 46.
15 Дерновой В.Б. Указ. соч. С. 6.
16 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2007. С. 150.
17 Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // Рос. юстиция. 2001. № 1. С. 7-8.
18 Семенов С., Никитин В. Исключение имущественных споров из компетенции административных судов снизит доступность и эффективность правосудия // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 3. С. 22.
19 Там же. С. 26.
20 Минникес И.А. Указ. соч. С. 9.
21 Там же. С. 9-10.
22 Семенов С., Никитин В. Указ. соч. С. 23.
23 Там же. С. 24.
