CC BY
22УДК 342.92
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ И КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Д. В. Уткин
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Воронежский филиал)
Поступила в редакцию 15 мая 2012 г.
Аннотация: в статье рассмотрены проблемные аспекты совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации, исследованы основные направления развития судебной системы России на 2013-2020 годы, констатируется необходимость кодификации административно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: судебная система, административное судопроизводство, административный процесс.
Abstract: in the article the problem aspects of the improvement of administrative justice in the Russian Federation, the main directions of the development of the judicial system of Russia by 2013-2020, installed the need for the codification of administrative-procedural legislation.
Key words: judicial system, administrative justice, administrative process.
Осуществление правосудия относится к числу важнейших полномочий судебной власти, являющейся самостоятельной ветвью государственной власти, обособленной и не зависимой в своей деятельности от власти законодательной и исполнительной. Именно самостоятельная и независимая судебная власть, осуществляемая посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, способна обеспечить беспристрастное, объективное рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел, защиту прав граждан от незаконных действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. ----
В последние годы проблемам административного судопроизводства в 161 науке административного права уделяется значительное внимание. Достаточно длительное время ведется спор о содержании данного правового института. Так, в числе важнейших проблем, обсуждаемых и дискутируемых в административно-правовой литературе, — понимание содержания института административной юстиции, административного судопроизводства или административного правосудия. Большинство ученых, исследующих вопросы административного процесса, считают, что административным процессом является также административное судопроизводство. Следовательно, концепция многообразия административных процессов
© Уткин Д. В., 2012 11. Заказ 1089
2012. № 2
162
включает и понимание административного процесса как административного правосудия, т.е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов. На наш взгляд, понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство» тождественны, поскольку одно из них является процессуальным проявлением другого.
Необходимо отметить, что административная система должна совершенствоваться не только путем проведения административной реформы, предполагающей внесение изменений в структуру и порядок деятельности исполнительной власти, но и посредством совершенствования судебной системы.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» установлено, что в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления Правительству РФ необходимо до 1 сентября 2012 года принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства1.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации Распоряжением Правительства от 20 сентября 2012 г. утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013—2020 годы»2, в которой установлена необходимость внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства и направленных на повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов граждан.
В новых условиях развития российской государственности и состояния гражданского общества назрела необходимость совершенствования административного законодательства, регулирующего широкий круг общественных отношений во всех сферах государственного управления, организации и деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих на федеральном и региональном уровнях. Концепция развития административного законодательства должна в современных условиях учитывать, с одной стороны, особенности этапов развития
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
2 Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013—2020 годы» : распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
Российской Федерации, с другой — общемировые и европейские тенденции совершенствования административного законодательства3.
В качестве основных направлений совершенствования административного законодательства следует определить создание правового механизма эффективной защиты прав граждан от административного произвола, а также формирование единой системы органов государственного контроля, не зависимых от органов исполнительной власти. В современных условиях, когда происходит осознание значимости административно-процессуальной составляющей в жизни каждого гражданина, рост интереса к вопросу систематизации административно-процессуального законодательства Российской Федерации среди административистов вполне закономерен4. Назрела необходимость возвратиться к проблеме реализации института административной юстиции как общепризнанного мировым сообществом механизма, обеспечивающего защиту прав, свобод и законных интересов граждан, а также необходимого элемента правового государства. В связи с этим в качестве первоочередного шага должна быть возобновлена работа над проектом Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве. Наряду с разработкой новых законодательных актов необходимо радикальное обновление ряда действующих федеральных законодательных актов в различных сферах общественной жизни5.
Развитие административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволит укрепить законность в деятельности органов исполнительной власти, а также надежно защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Еще в 2000 г. в Верховном Суде РФ был разработан проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который 22 ноября 2000 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении. Однако дальнейшая работа над созданием системы административного правосудия снова затормозилась, поскольку в 2001 г. обозначились другие приоритеты в развитии судебной реформы.
В конце 2007 г. Постановлением Президиума Совета судей РФ была утверждена «Программа развития судов общей юрисдикции и совершен- 163 ствования организационного обеспечения их деятельности на период до
3 См.: Хаманева Н. Ю., Альхименко В. В., Выручаев А. А., Гордеева Н. А., Гриш-ковец А. А. и др. Предложения по основным направлениям совершенствования и кодификации административного законодательства Российской Федерации, а также по разработке проекта концепций его развития // Государство и право. 2011. № 12. С . 16.
4 См.: Цуканов Н. Н. О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2011. № 5. С. 100.
5 См.: Хаманева Н. Ю., Альхименко В. В., Выручаев А. А., Гордеева Н. А., Гриш-ковец А. А. и др. Указ. соч. С. 19.
Д. В. Уткин. Совершенствование административного судопроизводства...
2012. № 2
164
2023 года»6, в которой говорится о необходимости создания административных судов в «целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия». Можно предположить, что такая позиция основана на многократно возросшем за последнее время количестве судебных дел, возникающих из публичных правоотношений.
В юридической литературе нашло свое отражение предложение о разработке и принятии Административно-процессуального кодекса РФ или Кодекса административного судопроизводства РФ. Проект Кодекса административного судопроизводства РФ в 2003 г. обсуждался в Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Результатом обсуждения законопроекта явилось решение о необходимости выстраивания судебной системы в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство7. Тем не менее, некоторые члены Совета высказывались за создание административных коллегий в судах общей юрисдикции. В 2004 г. законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» был опубликован для ознакомления с ним и обсуждения всеми заинтересованными лицами8.
В дальнейшем проект Кодекса административного судопроизводства РФ обсуждался с экспертами Совета Европы в г. Страсбурге, в Высшем административном суде ФРГ с участием судей административных судов Австрии и Финляндии. По мнению экспертов Совета Европы, исследованный ими проект закона об административном судопроизводстве представляет собой «удачный синтез обеих преобладающих в Европе базовых тенденций, которые предусматривают при определении задач административных судов выдвижение на первое место либо защиты субъективных прав каждого, либо объективной правомерности административного управления»9. Следующим этапом в развитии административного судопроизводства в Российской Федерации необходимо назвать внесение Пленумом Верховного Суда РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Проект Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает порядок производства в суде первой инстанции, а именно закрепляет порядок подачи и обеспечения жалобы, подготовки дела к судебному
6 О Программе развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года: постановление Президиума Совета судей РФ от 26.12.2007 № 133. иКЬ: http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/jl-pravo/u6n.htm
7 См.: Яшманов Б. Когда создадут административный суд // Рос. газета. 2003.
1 апр.
8 Законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 6—45.
9 См.: Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 4—5.
разбирательству, саму процедуру судебного разбирательства и вынесение постановления суда, порядок пересмотра судебных постановлений (кассационное производство, надзорная жалоба) и исполнения судебных решений. Несмотря на то, что данный акт обладает высоким профессиональным уровнем и значительной степенью готовности, некоторые положения проекта Кодекса административного судопроизводства РФ требуют дальнейшего совершенствования.
Так, предлагается исключить пункт «р» ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающий подсудность межрайонному административному суду административных дел о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, так как административное судопроизводство осуществляется по делам, возникающим из спорных административно-правовых отношений. Оно направлено на разрешение именно спорных дел, в которых спор о субъективном публичном праве гражданина является предметом судебного рассмотрения. Дела об административных правонарушениях не следует включать в подведомственность специально учреждаемых административных судов, так как они являются делами о применении административной ответственности (административного наказания), которые возникают в результате совершенного административного правонарушения, т.е. они, как правило, формируются вне спорных отношений.
Положение ч. 2 п. 2 ст. 29 проекта Кодекса о том, что «вопрос о вызове в судебное заседание заявителя и административного ответчика суд решает по своему усмотрению», является нарушением прав граждан и юридических лиц на защиту своих интересов в суде, поскольку извещение сторон о месте и времени судебного заседания представляется обязательным. Спорен также и п. 4 ст. 29 проекта Кодекса: «Решение по модельному делу является основанием для рассмотрения последующих дел в сокращенном порядке только в том суде, который вынес решение по модельному делу», так как при такой постановке вопроса в каждом суде будут свои модельные дела, что может привести к нарушению единообразия судебной практики.
Статьей 33 проекта Кодекса предусмотрено, что «представителями фи- 165 зических лиц в административных судах, кроме случаев, установленных настоящим Кодексом, выступают адвокаты». Представляется, что круг субъектов, к которым стороны, участвующие в деле, могут обратиться за защитой своих интересов в административном суде, неоправданно ограничен. Гражданин должен иметь право доверить любому лицу представлять свои интересы в административном суде, в противном случае нарушается его конституционное право на защиту.
Согласно ст. 74 проекта Кодекса, «заявитель, полагающий, что его права, свободы и охраняемые законом интересы нарушены неправомерным решением, действием (бездействием) административного ответчика,
Д. В. Уткин. Совершенствование административного судопроизводства...
2012. № 2
166
вправе обратиться в суд с жалобой...». Употребление формы жалобы, а не заявления порождает нелогичность терминов, очевидно, данное несоответствие должно быть преодолено. Вместе с тем, требует должного дополнения глава 17 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ «Производство по пересмотру судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам» (ст. 174—178) из-за отсутствия норм, устанавливающих сроки подачи заявления о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам10.
В декабре 2008 г. на VII Всероссийском съезде судей было установлено, что качество правосудия во многом зависит от уровня обеспечения права каждого на справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Также акцентировано внимание на отсутствии в правовой системе Российской Федерации законов о Верховном Суде Российской Федерации, об административных судах, кодекса административного су-допроизводства11. Такое положение не позволяет завершить формирование в России судебной системы в соответствии с положениями ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации об осуществлении судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
На очередном Съезде судей председатель Верховного Суда РФ отметил, что для уравнения перед лицом правосудия чиновников с обычными гражданами будут введены особые процедуры для споров гражданина с государством. Однако несмотря на продолжительную, плодотворную работу по разработке процессуального закона об административном судопроизводстве, в 2009 г. предлагалось принять совершенно иной законопроект, который должен дополнить новыми главами Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы12. К сожалению, в настоящее время многие авторы также придерживаются данной точки зрения и считают целесообразным внесение в действующие АПК РФ и ГПК РФ специального раздела «Административное судопроизводство»13. Таким образом, многолетний процесс обсуждения проблем формирования административного судо-
10 См.: Заряева Н. П. Административное судопроизводство в Российской Федерации : теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 17-18.
11 О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования : постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 года // Официальный сайт Совета судей Российской Федерации. иКЬ: http://www.ssrf.ru
12 См.: Куликов В. Уравнение с неизвестными : Верховный Суд проверит все коррумпированные дела против высоких персон // Рос. газета. 2009. 20 мая.
13 См.: Попова Ю. А. Процессуальная форма разрешения споров, возникающих из публичных и административных правоотношений // Рос. судья. 2011. № 4. С. 7.
производства в Российской Федерации не привел к оптимально правильному итоговому решению.
Вместе с тем не стоит ставить точку в решении вопроса об установлении особых процедур рассмотрения административно-правовых споров, так как необходимость принятия нового процессуального Кодекса административного судопроизводства обусловлена отсутствием правильного и единообразного применения законодательства при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Так в 2007 и 2009 г. в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства Верховным Судом РФ были приняты Постановления «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»14 и «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»15.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 10 февраля 2009 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судьи получили указания по рассмотрению споров, когда на одной стороне гражданин, на другой - представитель государственного аппарата или ведомства16.
На сегодняшний день, изучив научные публикации, посвященные проблемам административного судопроизводства, можно прийти к выводу, что формирование административного судопроизводства возможно в двух направлениях: создание как специализированных административных судов, так и специальных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции. Формирование самостоятельной системы административных судов по осуществлению административного судопроизводства можно назвать достаточно сложным явлением, однако можно с уверенностью полагать, что в настоящее время назрела проблема формирования административного судопроизводства по разрешению админист- 167 ративно-правовых споров в специализированных административных су-
14 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 // Рос. газета. 2007. 8 дек.
15 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 // Рос. газета. 2009. 18 февр.
16 См.: Орлов П. Произвол подсуден : Верховный Суд разрешил обжаловать даже устные приказы чиновников // Рос. газета. 2009. 18 февр.
Д. В. Уткин. Совершенствование административного судопроизводства...
2012. № 2
168
дебных структурах. Следует также признать необходимость создания и принятия кодифицированного акта, в котором будут содержаться процессуальные правила деятельности административных судов по рассмотрению административных дел.
Вместе с тем, для решения проблемы единства в понимании административного судопроизводства предлагается принять рамочный закон о судопроизводстве, который четко установит понятия и виды судопроиз-водств, осуществляемых в Российской Федерации. Необходимость принятия такого нормативного акта обусловлена противоречивостью взглядов на виды судопроизводств в теории и практике (наличие арбитражного и отсутствие целостного административного судопроизводства, установленного Конституцией РФ).
Из-за отсутствия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса об административном судопроизводстве в настоящее время мы не имеем ни четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению административных дел, ни четких процессуальных процедур, обусловленных спецификой их рассмотрения. Полагаем, что преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов.
Административное судопроизводство в Российской Федерации должно строиться с учетом исторического развития нашей страны, а также традиций формирования российской правовой системы. Институт административного судопроизводства должен стать полноценным судебным контролем за действиями и решениями исполнительной власти (органов государственного управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) и обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Кроме того, административное судопроизводство должно быть выделено в самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающуюся рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленную на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. Развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве будет способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права - административного процесса (административно-процессуального права).
Таким образом, проанализировав основные вопросы формирования совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации, следует отметить, что в целях осуществления должного административного правосудия в нашей стране необходимо, как минимум: 1) завершить реформу судебной системы; 2) привести судебную систему РФ в соответствие с международными правовыми стандартами; 3) выде-
лить судейскую специализацию по административным делам (формирование новой ветви правосудия и административных судов); 4) принять федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекс административного судопроизводства РФ.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Воронежский филиал)
Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права E-mail: dut@mail.ru Тел.: 8-910-349-70-88
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Voronezh branch)
Utkin D. V. Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Сonstitutional and Administrative Law Department E-mail: dut@mail.ru Tel.: 8-910-349-70-88
