МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ НАД ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

_В ФОКУСЕ:_

РОССИЯ В ПОИСКАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Материалы, представленные в рубрике, подготовлены в рамках проекта Европейского Союза «Роль института омбудсмена в разрешении административных споров», инициированного Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству совместно с Институтом права и публичной политики. Первый материал посвящен механизмам контроля над деятельностью публичной администрации в ряде европейских стран, опыт которых может быть воспринят Россией. Во втором анализируются существующие способы обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации и делается предположение о том, что судебная защита нарушенных прав является наиболее эффективной формой, но имеет значительное число недостатков, исправить которые поможет создание специализированных административных судов. Материалы подготовлены экспертами проекта Александром Сун^ровым, Донатой Маччелли, Еленой Абросимовой и Татьяной Виноградовой.

Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы

Повышение эффективности деятельности публичной администрации настоятельно требует создания многовариантной системы обжалования решений административных органов и отдельных чиновников. Так, успех происходящей сегодня в России административной реформы зависит, в частности, и от того, будет ли у нас создана такая система обжалования. Эта система представляет собой особый порядок разрешения административно-правовых споров, при котором судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственного управления и выносят соответствующие решения. Этот особый порядок носит также название административной юстиции, понимаемой в широком смысле этого слова.

Иначе говоря, административная юстиция — это система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. Отметим, что в более узком смысле под административной юстицией подразумевается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином либо организацией, с одной стороны, и органом государственного управления — с другой.

Очень часто «административную юстицию» понимают исключительно как часть судебной системы: «Административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением

основных элементов судебного производства»1. В настоящей работе мы, напротив, будем рассматривать административную юстицию в широком смысле, включая и формы досудебного и внесудебного обжалования действий публичной администрации.

Рассмотрение институциональной составляющей административной юстиции в различных странах логично вести, следуя определенной классификации этих институтов.

Так, в докладе профессора Мартина Партингтона2 приводится следующая институциональная структура административной юстиции:

• Суды

• Трибуналы:

• Административные трибуналы

• Трибуналы, замещающие суды

• Дисциплинарные трибуналы

• Институты расследования

• Институты пересмотра (формального и неформального)

• Омбудсмены3

• Институты рассмотрения претензий — «Хартия граждан»

• «Коллективная административная юстиция»

• Альтернативное разрешение споров: арбитраж, посредничество, согласительные процедуры.

Этот набор институтов существует сегодня далеко не во всех странах, к тому же классификация должна следовать определенной, хорошо видной логике. На наш взгляд, принципом для такой классификации могут служить критерий простоты доступа и степень удаленности лица (органа), изменяющего решение, от лица (органа), принявшего обжалуемое решение. Действительно, чем больше эта дистанция, тем дольше длится процесс отмены решения, тем дольше будут длиться негативные последствия первоначального решения для конкретного человека.

Исходя из этого подхода, можно выделить такие основные типы институтов обжалования, как:

1) внутриведомственные институты;

2) вневедомственные институты, включая квазисудебные процедуры;

3) суды.

Эту основную классификацию можно дополнить двумя дополнительными параметрами. Так, институты обжалования могут работать как по состязательному принципу, так и по дознавательному. В первом случае решения принимаются, как правило, коллегиально (например, административные трибуналы в Великобритании и Канаде), во втором — индивидуально (институт омбудсмена).

Наконец, можно различать обсуждаемые институты по характеру принимаемых ими решений, которые могут носить как рекомендательный, так и обязывающий характер.

В качестве объекта анализа были выбраны Великобритания, Германия, Канада, Польша, Франция и Швеция.

Канада и Германия представляют собой, так же как и Россия, федеративные страны, Польша обладает общим с Россией социалистическим прошлым. Великобритания и Канада относятся к странам с системой «общего права», и в них отсутствуют специальные административные суды, которые получили развитие в Германии и Польше. Во Франции исторически сформировалась одна из самых эффективных систем административной юстиции, обладающая институциональной и процессуальной самобытностью. Во всех названных странах в последней трети прошлого века получил развитие институт омбудсмена — либо на федеральном, либо на региональном уровнях. И наконец, именно Швеция — родина института омбудсме-на или комиссара по правам человека. Причем этот институт не только сохранился в течение почти двух веков, но и активно развивается.

❖

Германия имеет некоторое сходство с Россией в федеративном устройстве государства. Российская система юридического образования, законодательство и судебная система также тесно связаны с Германией традициями гражданского права. В Германии на уровне федерации омбудсмена не существует, но есть Комитет по рассмотрению петиций в парламенте и ряд региональных омбудс-менов. Кроме того, это единственная в Европе страна, которая оставила за собой право не следовать Рекомендации Совета Европы № (85) 13 о назначении независи-

мого омбудсмена. С другой стороны, Германия является хорошим примером административной юстиции и эффективного взаимодействия между административной юстицией и институтом омбудсмена на региональном уровне. В Германии была создана исключительно эффективная система административных судов на основании послевоенной конституции. Эффективная работа этих судов и высокая степень исполнения судебных решений административными органами объясняют, почему в Европейский Суд по правам человека направляется весьма незначительное количество жалоб против Германии.

Актуальность германского опыта для России обусловлена тем, что в ФРГ существует развитая система административных судов, действующих в контексте общей судебной системы. Такую систему административной юстиции называют континентальной, она характеризуется автономией специальной административной юстиции и в немалой степени обладает чертами специализированных судов. Германия в определенной степени является примером для России, так как ее система административной юстиции является подробно отрегулированной и в достаточной степени эффективной.

Вместе с вышеотмеченным, Германия, как член Европейского Союза, применяет все принципы защиты прав человека, принятые в ЕС, и одновременно с этим является федерацией, в которой установлена сложная и емкая система взаимодействия центра и территорий.

Суть многих дискуссий настоящего времени в российских парламентских и научных кругах заключается в попытках разработать оптимальный вариант четкого отражения в законодательстве федеративного аспекта российской государственности, создании дополнительной системы сдержек и противовесов, в том числе путем распределения полномочий и суверенитета между двумя формально государственными уровнями, что может содействовать исключению как диктата центра, так и нежелательных сепаратистских устремлений отдельных составных частей. Поэтому в таком контексте актуальности для России вопросов регулирования отношения центра с регионами полезно обращение к опыту Германии как к стране с богатыми традициями федерализма. (Элементы федеративного устройства Германии были заложены еще в первой имперской конституции 1871 года.) Германские федеративные институты вполне способны эффективно противостоять любым унитаристским тенденциям — ведь, как известно, вектор развития федеративных систем чаще всего ориентирован на расширение полномочий федерального центра в ущерб составным частям федерации. Двойное разделение властей по горизонтали и вертикали, многообразные формы демократического контроля отдельных земель за деятельностью центральной власти, органическая взаимосвязь государственных институтов федерации это исключают.

Для российских преобразований наибольший интерес может представлять то обстоятельство, что создание административных судов в Германии, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение

в законах взаимных прав государства и граждан, сужение понятий «полиция» и «полицейская деятельность» явились основой, на которой происходило рождение нового административного права в Германии, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах.

❖

Великобритания. Эта страна была выбрана по нескольким причинам. Во-первых, Великобритания стала предметом тщательного изучения в предыдущем исследовании «Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации», которое проводилось в рамках стратегического консультирования; поэтому изучение института омбудсмена в определенной степени дополнит предыдущий анализ. В Великобритании действует много различных омбудсменов, занимающихся специфическими вопросами в области финансов, здравоохранения, охраны порядка, жилищного строительства, пенсионного обеспечения, местного самоуправления и — важной для Проекта — сфере государственных услуг. Взаимодействие с административной юстицией является гибким и скоординированным.

Система административной юстиции Великобритании лучше всего иллюстрирует один из известных способов организации административной юстиции, называемый «англосаксонским» или «квазисудебным». Хотя Великобритания относится к странам системы общего права, институты которой нелегко перенести на Россию, имеющую иную правовую систему, вместе с этим здесь действуют разнообразные институты, которые все могут быть названы «альтернативой судебному процессу», и опыт их функционирования полезно проанализировать.

Кроме того, Великобритания определила свое отношение к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, инкорпорировав ее во внутреннее право (путем принятия специального Акта о правах человека 1998 года, который фактически воспроизводит текст европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), однако сохраняется своего рода неопределенность Великобритании по отношению к решениям Европейского Суда по правам человека (так, приняв европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Великобритания не приняла Хартию основных прав и свобод).

Схожий процесс происходит в России (хотя и в иной правовой форме), где остро стоит вопрос об отношении к европейскому праву (конституционно закреплен приоритет международных актов по правам человека перед внутренним правом; признано значение решений Европейского Суда по правам человека, но существует, например, проблема смертной казни).

❖

Канада. Канадский опыт развития института омбудсмена хорошо показывает основные характеристики страны с многочисленными малонаселенными и труднодоступными районами. С одной стороны, правовая система Канады

не совсем соответствует европейским традициям, применяемым в отношении России. С другой стороны, федеративное устройство этой страны — хороший пример для целей нашего исследования.

Являясь страной Британского содружества, Канада восприняла многие характерные черты модели административной юстиции Великобритании. Вместе с тем Канада является страной федеративного устройства, что делает ее анализ актуальным для нашей работы, так как административная юстиция приобретает новые черты в условиях федерации. Степень децентрализации федеративной системы Канады довольно высока, при том что на начальных этапах своего исторического развития Канада (так же, как сейчас Россия) имела высокоцентрализованную федеративную систему. Сегодня ряд субъектов Российской Федерации, включая и отдельные области, добиваются расширения своих полномочий и, по существу, создания асимметричной федерации.

Вызов федеральной власти в канадских провинциях и российских республиках имеет поддержку националистически настроенных кругов коренного населения (Квебек и, соответственно, республики Северного Кавказа, Татарстан, Поволжье).

В Канаде защита прав человека относится к вопросам совместного ведения провинций и федерации, при этом сфера деятельности последней ограничена.

В обеих странах часть населения проживает в малонаселенных районах с суровыми климатическими условиями, поэтому и Канада, и Россия сталкиваются с аналогичными проблемами, включая вопросы обжалования решений публичной власти.

❖

Польша. Эта страна отвечает сразу нескольким критериям отбора. Польша — бывшая социалистическая страна. Как в России, в ней есть и большие сельские районы, и крупнейшие городские конгломераты и промышленные комплексы. В Польше институт омбудсмена — Представитель по правам граждан — защищает права человека, выступает от имени граждан, ставших жертвами несправедливости, привлекает к этим делам внимание парламента и судов. В этой стране роль омбудсмена можно расценивать как административный надзор, поскольку Представитель по правам граждан не вправе создавать новые кодексы административного поведения, имеющие обязательную силу.

Опыт Польши актуален для России по следующим причинам:

1. Возрождение системы административных судов в 1980 году и введение института омбудсмена (Представителя по правам граждан) в 1987 году как усиление системы обжалования жителями неправомерных действий администрации произошло еще в «социалистический период» и раньше всех «постсоциалистических стран».

2. Динамично развивается (в том числе в связи с изменением политического режима) правовая база деятельности публичной администрации, административных судов, института омбудсмена.

3. Опыт создания и работы польского института ом-будсмена уже востребован и широко используется, о нем известно в заинтересованных кругах власти и общественности в России.

4. Польша имеет значительное население и территорию, существенно различается социально-экономическое положение в ее регионах. В деятельности многих институтов очевидны элементы децентрализации (так, за пределами столицы есть 10 межрегиональных филиалов административного суда и 2 — института омбудсмена).

5. Польше приходится преодолевать «недемократическое наследие»: развитую коррупцию, правовую безграмотность и «правовой нигилизм» как обывателей, так и чиновников и еще много иных проблем (в том числе «менталитета и традиций»).

6. Административные реформы в Польше происходят в соответствии со стандартами ЕС и одновременно с этим по многим параметрам близки к российским.

7. Упомянутое усиление системы обжалования жителями неправомерных действий администрации было произведено в рамках действий режима Ярузельского для «разрядки» значительного общественного напряжения. Далее это неоднократно служило для снижения издержек реформ для жителей, обеспечения «обратной связи» и содействия реформам и эффективной деятельности публичной администрации.

❖

Франция. Как известно, французская модель административной юстиции обладает существенными особенностями, которые в целом дают право квалифицировать ее как бюрократическую и вместе с тем как весьма эффективную. Зародившись в недрах реформ Наполеона как элемент внутриведомственного контроля над администрацией в рамках реализации концепции Ш. Л. Монтескье о внутренней системе сдерживания каждой из властей, сегодня административная юстиция практически полностью завершила свое преобразование в систему внешнего контроля. В ее организации и функционировании исследователь сегодня находит больше черт, присущих судебной ветви власти, нежели исполнительной. Это и последовательная реализация принципов независимости и состязательности, юридизация процесса, и, наконец, включение советников в состав магистратуры. Вместе с тем особенно на уровне Государственного совета Франции по-прежнему широко представлены свойственные другим административным судам полномочия и процедуры, в частности предварительная обязательная экспертиза проектов на предмет их законности, дача консультаций публичной администрации.

Взаимоотношения между административными трибуналами и публичной администрацией весьма тесны. Административные трибуналы по-прежнему воспринимаются в общественном мнении и в администрации как главный юридический консультант, помощник особого рода, чье мнение более компетентно, чем мнение самой администрации. Советники в свою очередь также в большой степени связаны с связаны с администрацией. На-

пример, каждый из них регулярно (не реже чем раз в три года) проходит специальную стажировку в администрации, что позволяет ему быть максимально информированным о современном состоянии дел и актуальных проблемах.

Достаточно интенсивно развиваются во Франции и другие элементы административной юстиции (в широком смысле этого слова), однако и в этом случае проявляется отмеченная выше характерная черта — тесная связь с публичной администрацией, поскольку и Посредник, и защитник детей назначаются на должности Правительством Франции. Вместе с тем оба института обладают признаком независимости, свойственным омбудсменам, а их рекомендации и предложения, как правило, исполняются оперативно и в полном объеме.

Интересным для России представляется ознакомление с иными специализированными органами административного контроля.

❖

Швеция. Это первая страна, которая учредила институт омбудсмена. Швеция также является удачным примером эффективно функционирующего омбудсмена с хорошей репутацией. Высокий уровень административной культуры и представлений о верховенстве права, безусловно, является одной из причин, если не основной, успеха данного института.

В соответствии с «континентальной» моделью Швеция создала систему специальных административных судов и систему комиссий по административным спорам (с целью содействия внесудебному разрешению административных споров в более дешевом, быстром и неформальном порядке по сравнению с судебным процессом), сформировала свод основных процессуальных правил, регулирующих порядок разрешения споров. Из шведской модели можно действительно почерпнуть что-то полезное для России.

Те решения административных органов, которые нельзя обжаловать в суде общей юрисдикции, могут быть обжалованы в вышестоящий административный орган и, в конце концов, в правительство или административные суды, например государственные административные суды (Ш^гайег) по вопросам налогообложения. Высшим административным судом является Верховный административный суд (regeringsrаtten), рассматривающий дела, связанные с такими вопросами, как налогообложение, душевные расстройства, алкоголизм, подростковая преступность. В шведской системе также имеется Суд по трудовым конфликтам (Arbetsdomstolen), который рассматривает споры, связанные с толкованием и применением коллективных договоров.

Основная обязанность парламентских омбудсменов (Justitieombudsman) — следить за тем, чтобы судьи и государственные служащие правильно применяли законы, особенно те, которые гарантируют свободу и безопасность граждан и их собственности. Парламентские ом-будсмены в Швеции обладают довольно обширными полномочиями: они имеют право возбуждать дисципли-

нарные процедуры против должностных лиц или государственных служащих, злоупотребляющих своими полномочиями или совершающих неправомерные действия. Рекомендации омбудсменов, как правило, соблюдаются.

Великобритания

Внутриведомственные формы обжалования (институт пересмотра)

Институт пересмотра является внесудебным способом обжалования действий публичной администрации и представляет собой реальную «альтернативу судебному процессу»4, поскольку в тех случаях, когда решение пересматривается в пользу гражданина, дальнейшие процессуальные действия больше не нужны.

Пересмотром называется процесс повторного рассмотрения первоначального решения, принятого государственным должностным лицом (или органом публичной власти). Процесс осуществляется самим должностным лицом, которое принимало первоначальное решение, либо другим, как правило вышестоящим, должностным лицом данного органа.

Пересмотр может быть формальным и неформальным.

Формальный пересмотр — это повторное рассмотрение, предусмотренное в соответствующих законодательных актах, принятых Парламентом. В современной правовой практике Великобритании существуют нормы, когда по ряду спорных ситуаций, например по предоставлению социальных льгот для граждан Великобритании, они не имеют права на апелляционную жалобу, но имеют право обратиться за формальным пересмотром (в том числе повторным) принятого решения. В иных случаях (например, по вопросам алиментов на содержание детей или пособия по инвалидности) механизм действует как «досудебный», когда формальный пересмотр является первым и обязательным шагом к подаче апелляционной жалобы в трибунал.

Неформальный пересмотр представляет собой возможность обжалования гражданином решения в том же ведомстве и даже тем же лицом, которое принимало решение. Это сложившаяся практика работы органов публичной администрации в Великобритании, и такой пересмотр не предусмотрен законодательством.

Если в результате рассмотрения жалобы гражданина пересмотр осуществляется в его пользу, то можно не прибегать к формальной апелляции, которая является более затратной и длительной по времени.

Вневедомственные формы обжалования

Институт омбудсмена

Национальное название омбудсмена в Великобритании — Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration).

Еще до введения в действие должности омбудсмена в 1955 году была создана комиссия по административным судам и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Первый доклад комиссии обнародован в 1957 году. В нем предлагалось создать два совета по административным судам. Однако положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и в 1959 году. Доказательством тому служит доклад5, известный как « Whyatt Report». Основной вывод доклада — целесообразность использования опыта омбудсмена. Консервативное правительство Макмиллана встретило это предложение в штыки. Г. Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на выборах в 1964 году, начал реализацию. Закон был принят в 1967 году. Таким образом, должность Парламентского уполномоченного по делам администрации в Соединенном Королевстве была учреждена в 1967 году. Роль Парламентского уполномоченного заключалась в расследовании обвинений в недобросовестном выполнении обязанностей должностными лицами центрального правительства.

Парламентский уполномоченный назначается «Патентными письмами» Ее Величества, то есть формально по прямому предложению правительства, однако его назначению предшествует согласие лидеров партий, представленных в Парламенте. Уполномоченный подотчетен Парламенту. Точный срок полномочий Парламентского уполномоченного не устанавливается, и он может работать, пока работает хорошо. Условия: возраст не более 65 лет и отсутствие нареканий Парламента. Освобождение лишь при согласии обеих палат. Следует добавить, что аппарат омбудсмена назначается по его усмотрению, а его численность утверждается Казначейством.

В отличие от других моделей, явившихся источником концепции института омбудсмена, в особенности подобных институтов в скандинавских странах, закон предусматривает доступ только через члена Парламента (существует тенденция к прямому доступу). Британские граждане не имеют права прямого обращения к Парламентскому уполномоченному: по закону, сначала они должны подать жалобу члену Парламента, которая передается на расследование омбудсмену только в том случае, если член Парламента сочтет это целесообразным. Кроме того, необходимо наличие явно выраженной воли истца и депутата. Срок рассмотрения жалобы — не более 12 месяцев. Перед началом расследования должны быть использованы все иные правовые средства, хотя возможны и исключения по решению омбудсмена. Жалоба должна подаваться непосредственно пострадавшим лицом (включая и юридических лиц). Вместе с тем омбудсмен не имеет полномочий предоставлять какой-либо компенсации гражданину в случае подтверждения его обвинений в недобросовестных действиях властей, а может лишь рекомендовать определенные меры по исправлению ситуации. Право обращения к омбудсмену распространяется не только на граждан Великобритании, но также и на всех проживающих в стране людей.

Действия Парламентского уполномоченного не распространяются на решения Кабинета министров и его

секретариата. Он служит инструментом скорее депутатов, чем Парламента в целом. Сфера компетенции определяется понятием «maladministration» — неудовлетворительная работа администрации, понятие подлежит дальнейшей трактовке и распространяется на органы центральной администрации, точнее на ведомства, перечисленные в специальном списке. То есть вне поля — вся местная администрация.

Имеется должность омбудсмена, уполномоченного рассматривать жалобы на работу Государственной службы здравоохранения (фактически в Великобритании, как правило, обе эти должности выполняются одним лицом). Кроме того, есть уполномоченные в местных органах власти, рассматривающие жалобы на недобросовестную работу чиновников местных органов власти.

Наряду с омбудсменом — Парламентским уполномоченным, в Великобритании появились также государственные структуры по работе с жалобами, созданные уже без участия Парламента, решением органов исполнительной власти, также носящие название омбудсмена: омбудсмен по жилищным вопросам (разбирает жалобы на работу жилищно-строительной корпорации и жилищно-строительных ассоциаций — полугосударственные организации, ответственные за предоставление «социального» жилья); арбитр по налоговым вопросам (рассматривает жалобы на работу налоговых властей); омбудсмен по вопросам пенсионного обеспечения (представляет собой законодательно учрежденный орган, занимающийся рассмотрением жалоб на работу пенсионных фондов).

В последнее время компетенция омбудсмена была распространена и на частный сектор экономики, а именно: ряд отраслей в секторе услуг, такие как банковские, страховые, финансовые услуги, даже похоронные услуги, в настоящее время имеют собственные службы омбудс-менов. Появилась также Ассоциация британских и ирландских омбудсменов, в рамках которой ее члены выявляют критерии, которым должны соответствовать лица, желающие называться «омбудсменами».

В Великобритании у омбудсменов есть право вести расследование и делать заключения, однако отсутствует право предавать результаты расследования гласности. О начале расследования омбудсмен обязан сообщить вышестоящему органу власти того лица, в отношении действий (бездействия) которого проводится расследование. Имя чиновника омбудсмен обязан хранить в тайне (итог успешных действий профсоюза английских чиновников). Исключение составляют случаи, когда лицо уклоняется от дачи показаний или пытается затруднить действия ом-будсмена. В этой ситуации возможно возбуждение уголовного дела и упоминание имени в специальном докладе Парламенту. В ходе расследования омбудсмен имеет те же права, что и суд. Парламентский уполномоченный «докладывает» главному руководителю причастного органа администрации, Парламенту и депутату. Кроме того — ежегодный доклад Парламенту. Оба вида докладов Парламенту тщательно изучаются особым комитетом — «Select Committee», назначаемым Палатой общин, который может давать любые оценки или вызывать для от-

чета чиновников. Процедуры, применяемые в рамках института омбудсмена, носят, по сути, дознавательный (следственный), а не состязательный характер. Каждый омбудсмен имеет штат сотрудников, которые способны расследовать обвинения в недобросовестном выполнении должностных обязанностей и собирать факты, необходимые омбудсмену для принятия решения.

Институт расследований (в том числе и парламентских)

В Великобритании практика расследований включает разнообразные виды и формы расследований, которые условно подразделяются на особые внеплановые расследования, посвященные отдельным внезапным делам (скандалам, катастрофам), а также расследования, проводящиеся на регулярной основе, основная задача которых — вопросы текущего характера, например контроль расходов на управление и политику соответствующих уполномоченных органов власти.

Например, с 1979 года Парламент Великобритании создает «специальные комитеты», главная задача которых — расследования и проверка деятельности основных министерств. Система таких комитетов привязана к структуре министерств. Им дано право контролировать бюджеты соответствующих министерств и подведомственных им органов. Специальный комитет свободен в выборе предметов расследования, имеет право делать запросы на требующуюся для расследования информацию, вызывать свидетелей и требовать предоставления документов. В качестве свидетеля может быть вызвано любое лицо.

Относительно процедуры расследований в ряде случаев проводится устное разбирательство — процедура, известная как «слушания», в некоторых ситуациях (по вопросам строительства и землепользования) достаточно письменного представления. Расследование в полном смысле слова применяется относительно только крупных спорных вопросов.

Институт расследований предназначен в первую очередь для получения информации лицами, принимающими государственные решения, от значительного числа заинтересованных сторон. Комиссии, занимающиеся расследованием конкретных дел, собирают фактические данные, на основании которых формируют пакет рекомендаций соответствующим органам, которые принимают решения в данной области. Таким образом, этот институт позволяет практиковать общественное участие в информационном процессе, а следовательно, и в процессе принятия решений. Одновременно с этим в ряде случаев, как, скажем, в сфере градостроительства и землеустройства, инспекторы, принимающие жалобы по случаям отказов в разрешении на строительство или иного использования земельных участков, наделены полномочиями принимать окончательное решение по этой жалобе. Данные обстоятельства позволяют рассматривать институт расследований по результатам своей деятельности как приблизившийся к функциям административных трибуналов.

Трибуналы

Наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы относят к «квазисудебным», поскольку при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, то есть, по сути, речь идет о специальном правосудии. Эти органы носят, как правило, название трибуналов. Трибуналы стали создаваться в начале XX века в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, вопросам медицины, социальной службы, авиации, телевидения, иммиграционной службы; трибуналы по вопросам, связанным с психически больными лицами, и др.). На долю трибуналов приходится значительное число разрешаемых споров в стране, они рассматривают дел больше, чем суды общей юрисдикции. Так, например, трибуналы по трудовым спорам рассматривают около 170 тыс. споров ежегодно, причем более трети из них заканчивается заключением мирового соглашения между сторонами.

Во многих европейских странах название «трибунал» дается органам, которые явно входят в обычную судебную систему. Напротив, в Великобритании «трибуналом» практически всегда называют только те органы, которые не входят в рамки обычной судебной системы6.

Вместе с тем некоторые органы, которые часто характеризуются как «трибуналы» либо которые классифицируются как «трибуналы» в Акте о трибуналах и расследованиях 1992 года, попадая, таким образом, под надзорную юрисдикцию Совета по трибуналам, на самом деле официально «трибуналами» не называются. Например, речь может идти об Апелляционном суде по вопросам иммиграции, где принимаются решения по апелляциям, обжалующим решения чиновников иммиграционной службы. Есть и другие примеры подобного рода.

Трибуналы стали первой альтернативой судам, появившейся в рамках британской системы административной юстиции и в других системах общего права. Первые административные трибуналы были учреждены в Соединенном Королевстве в 1911 году с принятием первого Акта о национальном страховании 1911 года.

Развитие административной юстиции в Великобритании можно связывать с принятием в 1958 году Закона о трибуналах и расследованиях (в редакции 1992 года), который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры. Трибуналы, рассматривающие трудовые споры (Employment tribunals), были организованы в 1964 году и изначально наделены весьма ограниченными полномочиями. Затем с развитием законодательства о труде их функции расширялись, и на сегодняшний день практически все споры, вытекающие из трудовых отношений, подсудны трибуналам.

В Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты Парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Споры между публичной администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции — административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования).

Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный совет по административным трибуналам (учрежденный в 1968 году), который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов. В его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет по трибуналам имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности. В настоящее время Совету по трибуналам подведомственны свыше 70 систем трибуналов. Эта цифра до некоторой степени обманчива, поскольку у ряда этих трибуналов очень мало или совсем нет работы. С другой стороны, другие трибуналы крайне загружены делами, особенно в области социального обеспечения, занятости, иммиграции и психиатрии. Преимущества трибуналов над обычными судами очевидны: относительно невысокие процессуальные расходы, доступность для широкого круга лиц, отсутствие юридических сложностей, присущих судебному процессу, наличие у судей специальных познаний и опыта в данной области.

Трибуналы можно разделить на три основные категории7:

— Административные трибуналы, stricto sensu, которые занимаются рассмотрением жалоб граждан на действия государственных чиновников и государственных структур, например трибуналы по вопросам социального обеспечения или трибуналы по вопросам налогообложения (генеральные уполномоченные по подоходному налогу, специальные уполномоченные по подоходному налогу и трибунал по вопросам НДС).

— Трибуналы, замещающие суды, которые регулируют взаимоотношения с участием юридических лиц частного сектора, деятельность которых, тем не менее, закреплена в законодательстве, например трибуналы по трудовым спорам (которые рассматривают дела, связанные с неправомерным увольнением либо обвинения в гендерной или расовой дискриминации в контексте найма).

— Дисциплинарные трибуналы, которые применяют положения законодательства, регулирующие деятельность профессиональных групп, таких как врачи, архи-

текторы, адвокаты, или других поставщиков услуг, таких как агентства потребительского кредита или агентства недвижимости.

С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лордом-канцлером, и трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Обычно процедура рассмотрения споров административными трибуналами устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Большинство административных трибуналов в своей работе не придерживаются строгих процессуальных правил8 — конкретный порядок рассмотрения дела определяется для каждого случая председателем трибунала. Единого процесса здесь не существует, однако принципиальным является то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами: соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т. д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве.

Выбор заседателей обычно происходит случайным образом, хотя по определенным делам вводятся некоторые критерии отбора. Так, например, если суть спора состоит в дискриминации по признакам пола, стараются, чтобы в трибунале были представители обоих полов. Заседатели имеют равные права с председательствующим. Они могут знакомиться с материалами дела, заслушивать стороны, задавать вопросы, исследовать доказательства. Голоса председательствующего и каждого из заседателей имеют равный вес. Некоторые категории дел председательствующий может рассматривать с одним заседателем. Обычно в таких ситуациях необходимо получить согласие сторон. Кроме того, в различных законодательных актах указаны типы дел, разбирательство по которым председательствующий вправе проводить единолично.

Обычно заседания трибунала не протоколируются; участие адвоката не является необходимым; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон. В некоторых трибуналах требуется приносить присягу при даче свидетельских показаний, в большинстве же эта процедура является необязательной. Некоторые трибуналы правомочны присуждать судебные издержки в конце слушаний, в особенности, если есть мнение, что одна из сторон вела себя несправедливо, но в большинстве случаев трибуналы не имеют таких полномочий.

Административная работа выполняется секретарем трибунала, который занимается рассылкой документов, регистрацией заявлений и др. В работе трибунала (в

каждом его заседании) принимает участие также клерк, который встречает стороны, составляет список представителей сторон и свидетелей, провожает их в зал заседания, помогает при принятии присяги, фиксирует время заседания и т. п.

Процесс начинается с подачи заявления (а иногда просто в форме письменной жалобы), которое рассматривает секретарь трибунала. Если секретарь находит, что из заявления невозможно понять требования заявителя, он может связаться с последним и предложить исправить заявление. До того момента, пока заявление не исправлено, оно не регистрируется. Однако, если заявитель подтвердит в письменной форме свое желание подать именно такое заявление, секретарь обязан зарегистрировать его в обычном порядке.

Пошлина при подаче заявления не взимается. В течение установленного срока (обычно от 15 дней до 1 месяца) по получении заявления секретарь трибунала должен отослать копию заявления ответчику вместе с информационными материалами о тех действиях, которые ответчику необходимо предпринять, и соответствующих последствиях таких действий или бездействия.

Сроки подачи заявлений устанавливаются различными нормативными актами. Их продолжительность зависит от предмета обжалования и в основном составляет от трех до шести месяцев с момента наступления события или действия, являющегося предметом обжалования. В большинстве случаев пропуск установленного искового срока означает, что трибунал не имеет права принимать заявление к рассмотрению, однако по некоторым категориям дел такой пропуск рассматривается лишь как процессуальное препятствие, которое можно преодолеть в том случае, если ответчик не будет на него ссылаться.

Некоторые трибуналы (например, по трудовым спорам и делам миграции) вправе продлить исковой срок, если, по их мнению, у заявителя не было разумной возможности подать заявление в установленный период или если трибунал сочтет, что такое удлинение срока является правильным и справедливым. Не существует какого-либо единого критерия для решения вопроса о том, была ли у заявителя разумная возможность подать заявление в срок, однако трибуналы относятся весьма либерально к «опоздавшим» заявителям, не желая отказывать гражданам в доступе к правосудию. Обычно такие факторы, как болезнь заявителя или отсутствие в стране, забастовки почтовой службы, затянувшийся процесс внутреннего опротестования увольнения, открытие новых существенных фактов, не известных заявителю ранее, являются достаточным основанием для удлинения срока исковой давности. В некоторых случаях даже такие факторы, как незнание своих прав или неверный юридический совет могут послужить основанием к удлинению срока. Если заявитель сможет убедить трибунал, что у него не было возможности представить заявление в установленный срок, он тем не менее должен еще доказать, что он сделал это в разумный срок после того, как ситуация изменилась. После подачи искового заявления заявитель с разрешения трибунала вправе внести в него любые из-

менения — от незначительной корректировки до полной замены основания, предмета или содержания заявленных требований. Такие изменения разрешены на любой стадии процесса вплоть до дня слушания дела. Решение о внесении изменений в заявление в зависимости от существа изменений принимается трибуналом с заслушиванием стороны-заявителя либо обеих сторон или без такового. При решении этого вопроса трибунал должен принять во внимание такие факторы, как существенность заявленного изменения для исхода дела, время подачи ходатайства об изменении, трудности, которые появятся у сторон процесса в связи с принятием или отказом в принятии заявления, включая дополнительные затраты.

По ходатайству стороны или по собственной инициативе трибунал может назначить предварительное рассмотрение с участием сторон, на котором оценивается, имеет ли заявитель (ответчик) реальные перспективы на успех в деле, исходя из тех фактов, на которых данная сторона намерена основывать свои требования (защиту).

Трибунал также вправе по ходатайству стороны или по собственной инициативе отказать другой стороне в дальнейшем рассмотрении ее заявления (отзыва), если сочтет, что оно является «клеветническим, фривольным или внесено с целью досадить другой стороне», или на том основании, что сторона ведет себя в процессе указанным образом. Также в дальнейшем рассмотрении заявления истца может быть отказано, если он без уважительных причин остановил действия по заявлению своих требований или ведет их с большими задержками.

Гражданин, который считает, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, также может обратиться в британский суд в случаях, предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом); когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда (один из высших судов Великобритании — см. ниже) осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

Административные трибуналы рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

Рассмотрение дел административными трибуналами в целом не является состязательным процессом. Стороны могут действовать через адвокатов, иных представителей или представлять свои интересы самостоятельно, хотя в большинстве случаев заявители выступают самостоя-

тельно без профессиональной юридической поддержки. Они имеют право заявлять отводы членам трибунала, если имеются сомнения в их независимости и беспристрастности. Критерий независимости весьма высок, он является выражением идеи о том, что правосудие не только должно быть совершенно, но и должно быть ясно видно, что оно совершенно. Поэтому любые факторы, которые могут породить разумные сомнения в независимости членов трибунала, являются основанием для отвода.

В то же время административные трибуналы нельзя с полным основанием назвать следственными. Хотя у многих трибуналов есть полномочия добывать доказательства по делу, они сами не начинают расследование, необходимое для решения вопросов, которые могут возникнуть по тому или иному делу. Объем решения, которое принимает трибунал, в большинстве случаев задается самим заявителем, вне зависимости от того, насколько неформально или непрофессионально составлено его заявление.

Для характеристики сути работы трибуналов более всего подходит определение медиатора или посредника.

Как правило, трибунал состоит из председателя (обычно имеющего юридическую квалификацию) и двух заседателей, которые представляют различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Число членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами. В состав трибуналов входят не только юристы, но и лица, обладающие профессиональной квалификацией в той области знания и деятельности, которой занимается трибунал. Обычно это представители различных государственных служб. Однако допускается участие лиц, не состоящих на государственной службе. Общий состав трибунала назначается соответствующими административными органами. Ими же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

В Великобритании все трибуналы имеют полномочия по исполнению всех необходимых процессуальных действий для обжалования административных действий — от принятия заявления до вынесения решения по делу. В отношении области решений трибуналов, например, апелляционный трибунал по делам социального обеспечения определяет объем прав заявителя на социальные выплаты и льготы, которые должно обеспечить Агентство по социальным пособиям, занимающееся выплатой пособий по социальному обеспечению. Но, скажем, апелляционные трибуналы по делам душевнобольных, рассматривая заявление от человека, задержанного по постановлению уголовного суда, могут только давать рекомендации, окончательное решение по которым принимает Министерство внутренних дел.

В отличие от административных трибуналов, трибуналы, замещающие суды (трибуналы по трудовым спорам), и дисциплинарные трибуналы в своей процессуальной деятельности используют более формальный и собственно судебный подход.

Контроль за деятельностью административных трибуналов ведут апелляционные трибуналы (хотя такие существуют и не во всех подсистемах), куда можно подать заявление на пересмотр решения трибуналов, и суды общей юрисдикции, они также рассматривают жалобы на решения всех трибуналов.

Суды

Административные споры между гражданами и публичной администрацией в Великобритании наряду с гражданскими делами рассматривают суды общей юрисдикции. Данная система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Как известно, судебная система Великобритании весьма сложна. В целях настоящего доклада ее характеристика не имеет особого значения, за исключением Высокого суда, Апелляционного суда и Палаты лордов. Все три суда относятся к числу высших, так называемых лондонских судов. Высокий суд состоит из трех самостоятельных отделений: Суд королевской скамьи, Отделение по семейным делам (Семейный суд) и Канцлерский суд. К юрисдикции этих судов относится подавляющее число гражданских дел (к которым в силу приведенной доктрины равенства относится и рассматриваемая группа). Апелляционный суд является судом второй инстанции по отношению к судам Высокого суда. Палата лордов, точнее ее судебный комитет, пока еще является высшим судом Великобритании. В связи с судебными реформами, проводимыми в Великобритании, Палата лордов утрачивает свои судебные функции в этом году. Изменяется и состав Высокого суда9. Отметим, что приказ habeas corpus (о чем см. ниже) может быть выдан практически любым судом Великобритании.

Хотя роль судов в системах административной юстиции несколько иная в государствах системы общего права, именно в судах были разработаны принципы судебного надзора над административными решениями, и все другие институты административной юстиции должны до определенной степени учитывать эти принципы в том виде, в каком они были сформулированы в рамках судебной системы. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов публичной администрации, превысивших свои полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, то есть дает оценку управленческим действиям с точки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила свои полномочия и компетенцию; если администрация, не превышая полно-

мочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушением законов.

По многим аспектам материального административного права существует право обжалования решений в Апелляционном суде (а в некоторых случаях после него — в Палате лордов. Таким образом, суды могут играть решающую роль в толковании конкретных положений законодательства, что опять же играет важнейшую роль в развитии административной юстиции.

В 1998 году был принят Акт о правах человека, и положения европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод стали частью национального законодательства Великобритании. Очевидно, что это обстоятельство повысит роль судов в разрешении административных споров.

Судебная защита от действий или решений администраций реализуется посредством следующих способов (так называемые прерогативные приказы):

— судебный приказ, запрещающий совершение не входящих в компетенцию администрации по закону действий — certiorari;

— присуждение возмещения ущерба;

— судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действия с превышением властных полномочий - injunction;

— судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия - mandamus;

— судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста — habeas corpus.

Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются: незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запрет действий с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты: издает распоряжения, запрещающие совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем — в Палату лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Как было уже отмечено, главным звеном в надзорной деятельности общих судов за администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие дока-

зательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения. В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решения трибуналов только с юридической точки зрения.

Важным элементом системы административной юстиции Великобритании является офис Административного суда, который был учрежден в 2000 году на основании Правил гражданских процедур того же года, принятых в соответствии с Актом о Верховном суде10 1981 года11. Офис состоит из 25 судей, разбирающих дела по действиям и бездействию администрации. Прерогативные приказы могут издаваться только в отношении органов исполнительной власти или иных организаций, осуществляющих публичные полномочия, вместе с этим попытки рассмотреть данные вопросы ни в статутном праве, ни в правилах судопроизводства пока не предпринимаются.

Канада

Внутриведомственные формы обжалования (институт пересмотра)

В Канаде действует институт внутреннего пересмотра решений, осуществляющий внесудебное рассмотрение жалоб. В результате его работы подавляющее большинство ошибок, допускаемых при принятии решений органами власти, исправляются ими самими до суда, и в трибуналы и суды обращается сравнительно небольшая часть граждан, права которых были нарушены. Такой порядок позволяет трибуналам рассматривать действительно сложные решения, а суды, как правило, задействуются лишь в случаях, требующих высокой юридической квалификации, и не занимаются мелкими ошибками и просчетами, которые устраняются по жалобам граждан самими органами, принявшими решение.

Внутренний пересмотр принятого решения в Канаде может осуществляться:

— лицом, которое приняло решение;

— иным лицом внутри органа, которое рассматривает вопрос как принимаемое первоначально, либо пересматривая уже принятое решение;

— специально созданным временным трибуналом непосредственно для данного случая.

Внутренний пересмотр приемлем, когда достаточно ясны критерии принятия решения, например выдача лицензии на осуществление определенной деятельности, где четко определены требования к получающим такие лицензии.

Преимущества внутреннего пересмотра состоят в его доступности, быстроте и низкой затратности, особенно в ситуациях, где все признают, что были допущены ошибки на стадии принятия решений. Также тот, кто пересматривает, хорошо представляет себе область вопроса. Вместе с тем заявления на пересмотр (жалобы) дают быструю обратную связь органам, принимающим решения, и поз-

воляют корректировать свою работу до того, как включится механизм внешнего пересмотра и обстоятельства дела могут стать известны средствам массовой информации, общественности и подействовать на имидж органа власти. Комментарии по внутреннему механизму обжалования решений содержатся в докладе «Developing an Internal Complaint Mechanism» (Public Report No. 40, p. 2, September 2001).

Вневедомственные формы обжалования

Институт омбудсмена

Омбудсмен федерального уровня

В настоящее время на федеральном уровне в Канаде не существует института омбудсмена. Попытки его введения пока не увенчались успехом.

В Канаде идея создания института омбудсмена впервые была озвучена в статьях и публикациях профессора-политолога Дональда Ройата в самом начале 90-х годов12. В процессе обсуждения предложенной идеи стало ясно, что непосредственно применить уже существующие модели — скандинавскую или новозеландскую — для условий федеральной страны будет затруднительно. Кроме того, именно в Канаде могла быть реализована модель двух уровней: национального омбудсмена и региональных омбудсменов в провинциях. В процессе дискуссий стало также ясно, что в ходе создания механизма работы с жалобами и независимого контроля деятельности администрации необходимо будет решать проблему реформирования системы доступа граждан к информации, ограничения секретности управления, уже противоречащей принципу свободного и открытого обсуждения публичных вопросов в демократических странах.

На федеральном уровне первая официальная попытка создания института омбудсмена состоялась в декабре 1962 года, когда член Палаты общин, представитель правящей Консервативной партии Артур Смит представил в Парламент частный билль о парламентском уполномоченном. Этот билль не обсуждался и не был поставлен на голосование. Вторая попытка была предпринята лидером Партии общественного доверия Р. Томпсоном, который, несмотря на негативное отношение руководства Парламента, стал последовательно вносить варианты проектов закона о парламентском уполномоченном. В 1964 году королевская комиссия, исследовавшая проблему омбудсмена, высказалась в пользу создания института. Лейбористское правительство, сменившее к этому времени консерваторов у власти, поддержало в принципе идею создания нового института и передало законопроект Томпсона в Постоянный комитет Палаты общин по привилегиям и выборам.

На слушаниях в этом комитете выступали многие специалисты, в том числе специально приглашенный первый омбудсмен Новой Зеландии сэр Гай Поулз, а также ведущий канадский эксперт по этому вопросу профессор Дональд Ройат. В апреле 1965 года после положительных

рекомендаций комитета правительство объявило о передаче проекта омбудсмена в новую королевскую комиссию, учрежденную для изучения административных органов, что означало уже начало практической реализации проекта. Однако в действительности такая комиссия создана не была и, соответственно, идея создания института не получила своего развития. В 1968 году к власти пришло новое правительство, которое отказалось от развития института омбудсмена.

Тем не менее существуют три отраслевых федеральных института: Уполномоченный по вопросам государственных языков (1969), Уполномоченный по вопросам информации и Следователь по делам исправительных заведений (1973).

Уполномоченный по вопросам государственных языков, как институт, был учрежден на федеральном уровне квазиконституционным законом 1969 года «О государственных языках», который был ратифицирован 6 июня 1973 года. В том же году омбудсменом было получено 993 жалобы. Целью этого должностного лица Парламента Канады является содействие языковой реформе в федеральном управлении. Он также наблюдает за применением закона во всех департаментах федерального правительства. Уполномоченный по официальным языкам назначается на 7 лет генерал-губернатором с одобрения обеих палат Парламента, делает доклады непосредственно Парламенту и не зависит от правительства.

Несколько позже, в 1983 году, в Канаде появился второй специализированный федеральный омбудс-мен — Уполномоченный по вопросам информации, назначаемый в соответствии с Законом о доступе к информации.

Институт Следователя по делам исправительных заведений возник на основании Закона 1973 года «О расследованиях». Он имеет статус уполномоченного в соответствии с частью 2 Закона «О расследованиях». Его роль состоит в том, чтобы расследовать по собственной инициативе, по запросу Генерального солиситора Канады или по жалобам заключенных действия тюремной администрации и докладывать о проблемах заключенных, ответственность за решение которых лежит на Генеральном солиситоре Канады. Компетенция омбудсмена распространена на рассмотрение всех жалоб заключенных на администрацию пенитенциарных заведений (в 1973 году их было около 9 тыс.). За период с 1 июня 1973 года по 9 мая 1974 года ему поступило 676 жалоб. По 10 % из них положение было исправлено. Данный омбудсмен назначается решением заместителя Генерального прокурора, который подчиняется Тайному совету. Он может действовать как по конкретным жалобам, по требованию назначившего его лица, так и по собственной инициативе.

Институт омбудсмена в провинциях Канады

До второй половины 60-х годов XX века в Канаде, как и в других англоязычных государствах, институт омбудсмена не был введен в правовое поле страны. Затем он довольно быстро распространился на уровне провинций:

Альберта (1967), Нью-Брансуик (1967), Квебек (1968), Манитоба (1969), Новая Шотландия (1970), Саскачеван (1972), Онтарио (1975), Ньюфаундленд (1975) и Британская Колумбия (1977).

Как видим, в течение 10 лет положительный опыт провинции Альберта довольно быстро был воспринят остальными провинциями страны. Незатронутыми остались лишь Юкон, северо-западные территории и остров принца Эдуарда.

История провинциального омбудсмена такова: после публикаций первых статей Д. Ройата несколько провинциальных ассоциаций юристов и депутатов региональных парламентов заинтересовались идеей нового института и внесли предложения об учреждении нового института в правительства своих провинций. Весной 1964 года правительства трех провинций: Саскачеван, Новая Шотландия и Нью-Брансуик объявили, что идея института омбудсмена будет прорабатываться в правительстве. В штате Онтарио была создана даже специальная королевская комиссия по этому вопросу. Год спустя в парламенты провинций Британская Колумбия и Онтарио были внесены частные билли об омбудсменах. А ассоциация юристов Альберты подготовила модельный билль для этой провинции. К 1966 году введение института омбудсмена обсуждалась на правительственном уровне в большинстве провинций Канады.

Первой провинцией, в которой появился обсуждаемый институт, стала Альберта, в которой Закон об ом-будсмене был принят 20 марта 1967 года, и в этом же году на должность омбудсмена был утвержден Джордж Маклеллан, ранее возглавлявший Королевскую конную полицию Канады. В мае 1967 года закон об омбудсмене был принят в провинции Нью-Брансуик, и вскоре на должность омбудсмена был избран Чарльз Леер — бывший президент общества барристеров (адвокатов) провинции. В обоих случаях в основу законодательства был положен опыт новозеландского закона.

Опыт провинций-пионеров оказался показательным для других канадских провинций, в 1969 году омбудсмен появился в Квебеке (здесь он назывался «Публичный защитник», им стал Луис Марсау, бывший декан школы права университета г. Лаваля), в 1970 году — в провинции Манитоба (первым омбудсменом стал Джордж Малт-би, до этого — главный полицейский окрестностей г. Виннипега), в 1972 году — в провинциях Саскачеван и Новая Шотландия. В последнем случае должность называется Уполномоченный по публичным расследованиям (омбудс-мен). В 1975—1979 годах своими омбудсменами обзавелись провинции Онтарио, Ньюфаундленд и Британская Колумбия.

Признаки института омбудсмена во всех провинциях (кроме франкоязычного Квебека) весьма сходны. В его основе лежит англосаксонская модель, сформированная в 1962 году Новой Зеландией и трансформированная затем Великобританией. В связи со схожестью основных признаков института омбудсмена в провинциях Канады ограничимся рассмотрением омбудсмена в провинции Альберта.

Институт омбудсмена провинции Альберта формируется с участием трех следующих государственных органов: предложение по кандидатуре омбудсмена вносит провинциальная Ассамблея (законодательная ветвь власти), утверждает его в должности Совет Министров (исполнительная ветвь власти), а осуществляет назначение (издает административный акт) губернатор.

Есть некоторые особенности назначения омбудсмена в провинции Манитоба: решением законодательной власти создается парламентская комиссия, которая производит отбор наиболее достойных кандидатов.

Обычно омбудсмен назначается на пять лет (например, в провинциях Альберта и Квебек) или на шесть (например, в Манитобе). Исключение составляет провинция Нью-Брансуик, где этот срок увеличен до 10 лет. За исключением Манитобы, омбудсмен может быть неоднократно переизбран на свою должность.

Что касается требования недопустимости совмещения должности омбудсмена с другими должностями, то здесь действует общепризнанный принцип классического ом-будсмена англоязычной модели: запрещено занимать иную оплачиваемую должность в государственных структурах или в частном секторе.

Обязательно требование наличия канадского гражданства. (Вместе с тем в законодательстве провинций Нью-Брансуик, Новая Шотландия и Квебек имеется оговорка, что этот вопрос отдан на специальное решение премьер-министра.)

В законодательстве ряда провинций (Альберта, Нью-Брансуик, Манитоба и Новая Шотландия) предусмотрено положение о том, что в отстранении омбудсмена от должности необходимо участие как исполнительной, так и законодательной власти. Губернатор утверждает это решение на Совете Министров по предложению Законодательной Ассамблеи в случаях «неспособности, служебной халатности, злоупотреблении или несостоятельности омбудсмена».

В компетенцию омбудсмена входит проведение расследований в отношении противоправных решений и действий администрации провинции (а в провинциях Новая Шотландия и Альберта — и в отношении местной администрации). Контрольная деятельность омбудсмена распространяется на все «акты министерств и ведомств». Однако, как правило, в англоязычных провинциях акты министров находятся вне компетенции омбудсмена. В данном случае омбудсмен ограничивается лишь контролем над подготовкой чиновниками документов и представляет министру свои рекомендации для принятия решения.

Однако имеются исключения из этого правила: в Квебеке (франкоязычная провинция), а также в провинциях Альберта и Новая Шотландия. Решения же, принятые на заседаниях правительства, полностью исключаются из сферы компетенции омбудсмена. В соответствии с англосаксонской моделью омбудсмена, в его компетенцию не входит также деятельность органов правосудия и все вопросы, касающиеся отношений между чиновниками, так называемые «внутренние обстоятельства».

Характерной особенностью статуса омбудсмена в Канаде является то, что при неясности толкования двусмысленных или просто непонятных (неопределенных, неясных мест) он имеет право обращаться в Верховный суд за соответствующими разъяснениями (во франкоязычной зоне этот пункт обычно отсутствует в законодательстве).

Обращаться к нему могут как физические, так и юридические лица, как в индивидуальном, так и в коллективном порядке. Однако во избежание пустых и бессмысленных жалоб вводится требование обязательного наличия личного интереса жалобщика в расследуемом деле. Процедура подачи жалоб проста и требует одного: чтобы жалоба была подана в письменном виде.

Как и в других англосаксонских странах, предусмотрены особые меры защиты в отношении лиц, находящихся в принудительном содержании (под стражей или в психиатрических больницах).

Срок подачи жалоб — 12 месяцев. Помимо пропуска срока подачи, жалоба может быть отклонена по тем же основаниям, что были указаны при рассмотрении англосаксонской модели в других англоязычных странах.

Институт омбудсмена, таким образом, предусматривает четыре варианта действия:

— по жалобе физического или юридического лица;

— по предложению парламентской комиссии;

— по предложению губернатора (только в Манитобе);

— по собственной инициативе.

Полномочия канадского омбудсмена по расследованию в принципе не отличаются от аналогичных полномочий его коллег в других англоязычных странах. Как и там, главное средство его арсенала — ежегодные и специальные доклады парламенту. Ему предоставлено право широко использовать в этом аспекте средства массовой информации, что позволяет предавать широкой гласности критику администрации, делая ее весьма эффективной.

В ходе расследования омбудсмен имеет право доступа ко всем административным документам, включая и внутренние. Это положение, как видим, шире, чем в некоторых рассмотренных нами англосаксонских странах, в частности в Великобритании. Кроме того, омбудсмен имеет право требовать объяснений от должностных лиц и посещать с проверкой административные органы, указанные в жалобе. Это имеет место в ряде провинций, например в Альберте, Нью-Брансуике и некоторых других, кроме Квебека.

Полномочия омбудсмена расширяются и в результате того, что он обращается с рекомендациями в адрес административных органов по каждому расследованному делу. При определенных конкретных обстоятельствах он может обратиться в суд или к самой администрации с ходатайством о принятии санкций в отношении конкретных должностных лиц в связи с их противоправными действиями или вредоносными упущениями по службе. В частности, такие возможности имеются в Альберте, Нью-Брансуике, Новой Шотландии и Саскачеване, но отсутствуют в Манитобе и Квебеке.

Таким образом, полномочия канадского омбудсмена, как правило, значительно шире, чем полномочия некоторых других его коллег в англосаксонских странах, прежде всего в Великобритании.

Главный их инструмент — ежегодные и специальные доклады парламенту, которые через СМИ доводятся до широкой общественности, что делает критику администрации более эффективной. В рамках англосаксонской системы омбудсмены обязаны блюсти профессиональную тайну и даже присягают, что будут вести дела в конфиденциальном порядке. Чиновники получают, таким образом, определенную защиту.

Закон защищает и самого омбудсмена от преследования в уголовном порядке за его деятельность.

Как и в других странах, канадский омбудсмен имеет достаточно сил и средств для осуществления своей деятельности. Его рабочий аппарат включает: в Альберте — шесть помощников, в их числе юрист и пять секретарей; бюро в составе двух помощников и двух секретарей работает в Кантри; в Манитобе — четыре сотрудника; в Новой Шотландии — один помощник и один секретарь, допустимо привлечение на платной основе юрисконсультов; в Нью-Брансуике — двуязычный секретарь и внештатный консультант.

Административные трибуналы

На федеральном уровне в Канаде функционирует 18 административных трибуналов. Перечень направлений работы и компетенции трибуналов весьма разнообразный, включая права и свободы человека, вопросы экономического регулирования, урегулирование жалоб.

Несмотря на все высказываемые опасения по мере их создания относительно использования органов, отличных от судов, для решения споров между гражданином и государством, теперь уже не вызывает сомнений тот факт, что трибуналы, не являясь частью формальной судебной системы, должны рассматриваться как независимые квазисудебные органы, функционирующие на основе тех же общих принципов, что и суды.

Эванс, Яниш, Муллан и Риск выделяют следующие характерные особенности канадских трибуналов13:

1) трибуналы обладают определенной мерой независимости от государственных ведомств с полной ответственностью за ту область, в которой они работают. Каждый член трибунала принимает решение по конкретному случаю самостоятельно, не подчиняясь никаким директивам коллег, включая председателя трибунала;

2) те, на кого принимаемое решение окажет воздействие, имеют возможность участвовать в процессе принятия решения, свидетельствуя и давая показания. В этих случаях в трибуналах практикуются более неформальные процедуры, и они могут принимать во внимание обстоятельства, которые не будут рассматриваться в судах;

3) трибуналы обычно работают в той части административного процесса, где политика непосредственно применяется к людям;

4) трибуналы специализируются в пределах определенных областей публичной политики.

Рассмотрим более подробно особенности трибуналов.

Процедурные особенности

В отличие от судебной процедуры, процедуры принятия решений трибуналами зачастую недостаточно четко прописаны и, соответственно, могут быть недостаточно эффективны. Трибуналы сами не обладают полномочиями устанавливать процедурные правила. Некоторые трибуналы сталкиваются с неопределенностями в юридических вопросах, что затягивает процесс принятия решения по времени либо вообще его приостанавливает.

В настоящее время признается, что услуги административных трибуналов гражданам могут быть более качественными, если будут реализованы единые принципы формирования и функционирования трибуналов14.

В большинстве случаев Положение о процедурах административного трибунала разрабатывается председателем трибунала.

Слушания являются открытыми для общественности.

Для начала рассмотрения дела в трибунале требуется письменное заявление по предлагаемой форме, Положение о трибунале фиксирует обмен «состязательными бумагами», который не представляет собой сложного процесса, поэтому часто профессиональной адвокатской помощи не требует.

В Канаде отсутствуют органы надзора за назначениями членов трибуналов, что вызывает сомнения в достаточной независимости трибуналов. В отличие от судей, финансовая независимость которых гарантирована законом, члены трибуналов весьма уязвимы в этом отношении.

Стиль работы

Апеллянты, как правило, выступают в административных трибуналах без участия адвокатов. Хотя в Канаде юридическое сообщество очень развито, но услуги юриста стоят недешево, государственных (бесплатных) адвокатов предоставляют только бедному населению, а «бедность» еще надо подтвердить, и к ним в большинстве случаев не прибегают.

Трибуналы самостоятельно не проводят следствие, они используют те доказательства по делу, которые предоставляют стороны.

Устный или письменный процесс

Процесс рассмотрения в канадских трибуналах может происходить в трех формах:

1) устные слушания — требуется личное присутствие сторон. Они проводятся, если все стороны находятся на досягаемом расстоянии, если заявитель обоснованно настаивает на очном присутствии сторон, а также если позволяют ресурсы трибунала. Как правило, большинство слушаний в канадских трибуналах проводятся в устной

форме. Каждая сторона имеет право приглашать свидетелей по своему делу, которые не участвуют в слушаниях, а появляются в зале только с тем, чтобы дать показания. Показания свидетелей не требуют присяги. Если одна из сторон получила уведомление о слушаниях, но не явилась, слушания могут проходить в отсутствие данной стороны;

2) устные слушания — теле- или видеоконференция;

3) письменные слушания. Они начинаются с официального письма трибунала сторонам, устанавливающего график подачи письменных объяснений и документов. Если трибунал не получает ответа на свой запрос в установленный срок, считается, что сторона отклонила такую возможность, и дело рассматривается, как в случае неявки в трибунал.

Решения трибунала обязательно составляются в письменной форме, они не могут оглашаться устно.

Состав

В большинстве трибуналов сохраняется традиционный трехчленный состав. Некоторые другие задействуют большее количество членов. Назначаются, как правило, члены трибуналов Кабинетом по представлению министра соответствующего профиля, если предполагается наличие юриста или судьи в трибунале, он представляется министром юстиции. В провинциях члены трибуналов, как правило, утверждаются главой провинции или Кабинетом. Длительность работы в трибуналах, требующих постоянного состава, составляет от 1 до 7 лет. Предусматривается возможность повторного назначения, например в трибунале по гражданской авиации (Aeronautics Act), трибунале по конкуренции (Competition Tribunal Act).

В число представленных на рассмотрение кандидатур в некоторых трибуналах попадают на основе открытого конкурса, в других — это неформальная процедура или даже закрытая, когда используются представители определенного сообщества по неформальным рекомендациям. Назначение председателей и членов административных трибуналов является центральной темой дискуссий при обсуждении административной юстиции в Канаде. Существует консенсус в том, что, пока вопросы назначения не будут решены, любые реформы в административной сфере не будут успешными. Возможность повысить подотчетность трибуналов общественности усматривается в наделении формальной ролью председателей трибуналов в назначении членов. Также вызывает критику уровень компенсаций членам трибуналов. Они не пересматривались с 1990 года. Вместе с тем ожидания от профессионализма и вклада в работу членов трибунала несоразмерны с компенсациями их труда.

Полномочия трибуналов

Полномочия трибуналов в Канаде различаются по объему и сфере государственного управления (в широком смысле слова). Полномочия некоторых трибуналов, например Апелляционной комиссии по государственной службе и Комиссии по делам душевнобольных, очень узкие. Другие

трибуналы, такие как Комиссия по трудовым отношениям и Комиссия по безопасности, наделены обширными и комплексными надзорными функциями, которые затрагивают многие противоречивые экономические, политические и социальные интересы, в то время как еще одна разновидность трибуналов, как, скажем, Апелляционная комиссия по оценке собственности или Апелляционная комиссия по подъемным устройствам, занимаются исключительно апелляционными вопросами.

Деятельность административных трибуналов регламентируется уставами (statutes), поэтому там, где их полномочия недостаточно прописаны, появляется место для споров и возможности обращаться в суд для обжалования решений трибуналов.

По многим вопросам обращение в трибуналы не исключает возможности индивида обратиться с аналогичной жалобой и требованиями в суд или к омбудсмену. Однако это касается не всех трибуналов. Ряд трибуналов наделены полномочиями пересматривать решения других административных органов урегулирования споров и действуют как «замещающие суды». Чаще всего это происходит в сфере трудовых отношений15. Так, в Британской Колумбии стороны, неудовлетворенные решением Совета по трудовому арбитражу (labour arbitration board), должны обратиться в Совет по трудовым отношениям (Labour Relations Board) вместо обращения к суду.

Следующие трибуналы имеют специальную установленную законом возможность повторного рассмотре-ния16:

— Совет по условному заключению (Board of Parole).

— Арбитры арендаторов жилых помещений (Residential Tenancy Arbitrators).

— Трибунал стандартов занятости (Employment Standards Tribunal).

— Комиссия предприятий коммунального обслуживания (Utilities Commission).

— Совет по трудовым отношениям (Labour Relations Board).

— Совет по компенсациям рабочим (Workers' Compensation Board).

— Комиссия земельного резерва (Land Reserve Commission).

— Совет по компенсациям рабочим — апелляционный отдел (Workers' Compensation Board — Appeal Division).

— Совет по медиации и арбитражу (Mediation and Arbitration Board).

— Совет по компенсациям рабочим — секция нанесения вреда криминальным путем (Worker's Compensation Board — Criminal Injuries Section).

— Комиссия по автомобильным перевозкам (Motor Carrier Commission).

Чем более развита система административных трибуналов, тем более ограничена функция обычных судов при осуществлении непосредственного контроля за административной деятельностью. В данном случае обычный суд сохраняет опосредованный контроль за решениями административного трибунала. Подконтрольность общим су-

дам — характерное отличие административных трибуналов от административных судов.

Причинами создания многочисленных специальных административных трибуналов в ряде стран являлись:

во-первых, опасения, что суды общей юрисдикции будут интерпретировать административное законодательство слишком буквально и окажутся не в состоянии реализовать его социальную функцию;

во-вторых, гибкость, неформальность, скорость разрешения дел трибуналами (так как «если правосудие откладывается, значит в правосудии отказывается»);

в-третьих, относительная экономичность административных трибуналов.

Следует отметить, что в Канаде конституционные вопросы должны решаться судами, а не трибуналами, за исключением очень ограниченного числа обстоятельств. Если в контексте пересмотра принятых решений возникают конституционные вопросы, включая связанные с Канадской хартией прав и свобод, рекомендовано проконсультироваться с Офисом административной юстиции.

Суды

Промежуточное положение между дуалистичной американской и централизованной немецкой формами судоустройства занимает судебная система Канады. Характерной особенностью судоустройства в Канаде является отсутствие единой общенациональной судебной системы. В Канаде судебная и правовая системы двухуровневы — федеральные и провинциальные, вместе с этим в стране существует единая общая структура судоустройства, первичным звеном которой является провинциальная судебная система.

Провинции обладают собственной законодательной властью, позволяющей им учреждать провинциальные суды и организовывать их работу, а также устанавливать процессуальные нормы при рассмотрении гражданских исков. Однако уголовное право и судопроизводство находятся в исключительной юрисдикции федерального центра.

Кроме того, согласно Конституции, Парламент имеет право образовывать и формировать Генеральный Апелляционный суд страны и учреждать другие суды. Судьи провинциальных судов назначаются федеральным правительством. Решением Парламента в стране было образовано два суда, деятельность которых имеет большое значение: Верховный суд и Федеральный суд. Кроме того, в стране существует Налоговый суд.

Верховный суд Канады находится в Оттаве и является высшей судебной инстанцией. Суд рассматривает жалобы и дела, поступающие из верховных судов провинций и федеральных судов. Его решения являются окончательными и обжалованию не подлежат. В состав Суда входят главный судья Канады и восемь судей. По меньшей мере, три судьи Верховного суда должны представлять Квебек, поскольку гражданское право и судопроизводство этой провинции основаны на положениях старофранцузского

гражданского права, тогда как другие провинции руководствуются основами английского общего права. На пленарных заседаниях Верховного суда рассматриваются только дела, касающиеся конституционных или юридических вопросов первостепенной важности. Большая часть дел рассматривается Верховным судом в составе трех или пяти судей. При рассмотрении апелляций по гражданским делам, поступившим из Квебека, судьи, представляющие эту провинцию, как правило, составляют большинство состава Суда.

Федеральный суд обычно разбирает апелляции, поступающие от федеральных управлений и служб, а также осуществляет надзор за деятельностью провинциальных судов, издавая судебные приказы о запрещении производства по делу, истребовании дел и о выполнении требований истца. Федеральный суд разделяет с провинциальными судами юрисдикцию по вопросам уголовного права и судопроизводства, а также обладает «остаточной» юрисдикцией по всем вопросам, выходящим за пределы компетенции провинциальных судов. Кроме того, Федеральный суд занимается вопросами морского права и разбирает иски к федеральному правительству. В Суде имеется специальный отдел апелляций, который возглавляет главный судья. В состав отдела входят четыре судьи, в судебных разбирательствах дополнительно участвуют еще восемь судей. Не менее четырех судей на заседаниях должны представлять Квебек.

В провинциях существует двухуровневая судебная система. Нижним звеном являются суды провинций, которые рассматривают большинство уголовных дел. Вышестоящим органом в провинциях являются верховные суды провинций, состав судей в которые назначается федеральным правительством. Суды рассматривают наиболее серьезные уголовные дела и нарушения гражданских прав. В провинциях функционируют также апелляционные суды.

В Канаде обычные суды обладают юрисдикцией по административным вопросам в соответствии со специальными положениями закона. Канадские суды могут контролировать законность административных действий путем прямого их оспаривания или опосредованно, в процессе вынесения решений по уголовным и гражданским делам.

В Канаде имеется хорошая инфраструктура для ведения разного рода судебных дел. Практика адвокатов, предоставляющих свои услуги населению, одна из самых широких в мире. Ее ведут высокообразованные и высокооплачиваемые адвокаты, при этом профессия юриста является одной из самых независимых от правительства профессий. Для бедного населения страны предоставляется оплачиваемая государством юридическая помощь. Существует также сеть организаций, помогающих во многих областях, таких как защита окружающей среды и система социального обеспечения, которые вправе выдвигать и финансировать конституционные иски. Эти организации участвуют в судебном процессе на стадии апелляции в качестве «лиц, добровольно вступающих в разбирательство по иску» и предоставляют дополнительные

доказательства в защиту одной из сторон. Они могут получить этот статус и в делах о компетенции органов власти. Государство также может выступать в этой роли при частном разбирательстве или иске, выдвинутом другим органом власти.

Германия

Внутриведомственные формы обжалования

Соблюдение администрацией права и закона подлежит различным формам контроля.

Сначала следует упомянуть саму администрацию, поскольку в ее иерархических структурах осуществляется внутриведомственный контроль вышестоящих органов за нижестоящими, а отдельные подразделения контролируются их руководителями. При этом различаются контроль за правомерностью и служебный контроль (предусматривающий проверку не только правомерности, но и целесообразности деятельности администрации).

Далее, гражданин может обжаловать действие конкретного государственного служащего, подав не обусловленную определенной формой и сроками жалобу, которая рассматривается в порядке служебного контроля.

Гражданин и, разумеется, юридическое лицо обладают также самым сильным инструментом контроля, они имеют формализованные возможности предъявления исков в суд с целью подвергнуть контролю любое затрагивающее его решение исполнительной власти путем судебного производства. Но до предъявления исков в суд об оспаривании и о принуждении к изданию административного акта17 должно быть проведено внутриведомственное производство по жалобе. Проведение досудебного производства по жалобе является необходимым условием для решения суда по существу дела, поэтому его регулирование содержится в законодательстве об административных судах, хотя и представляет собой собственно внутриведомственную процедуру, проводимую за пределами судебной правовой защиты.

В ходе производства по жалобе должны быть проверены правомерность и целесообразность административного акта или отказа в его принятии. Вначале орган, принявший административный акт или отклонивший его принятие, должен еще раз проверить свое решение. Если этот орган отклоняет требование гражданина, он должен передать возражение вышестоящему органу, который может либо удовлетворить это требование, либо подтвердить принятие административного акта (или отказ в его принятии) в форме решения по жалобе. Лишь это решение по жалобе и может стать предметом иска об оспаривании или о принуждении к исполнению.

Законодательством предусмотрена также возможность предъявления иска в том случае, если орган власти в течение трех месяцев не принял решение по жалобе об оспаривании и о принуждении к изданию административного акта.

Внутриведомственное производство по жалобе служит уменьшению нагрузки на суды и самоконтролю администрации. Проведение производства по жалобе приводит, как правило, к незначительному удлинению процесса правовой защиты. Однако, что очень важно, для ускорения процесса некоторые новые законы отказываются от необходимости обязательного проведения внутриведомственного досудебного производства, особенно это касается права предоставления убежища. Немецкие законодатели осознали в свою очередь то, что производство по жалобе, с одной стороны, ведет к затягиванию административной процедуры, а с другой — зачастую все-таки не в состоянии предотвратить окончательное разрешение спора в суде. В связи с этим в новых германских законах законодатель все чаще отказывается от обязательного предписания внутриведомственного досудебного производства по протесту.

Вневедомственное обжалование

Институт военного омбудсмена

В Германии на федеральном уровне существует лишь специализированный омбудсмен по делам военнослужащих. Институт «военного» омбудсмена, а не гражданского был создан в ФРГ потому, что реалии западногерманской жизни требовали поставить именно бундесвер в рамки демократического парламентаризма на основе идеи «гражданина в военной форме». Что же касается защиты прав и свобод гражданина ФРГ, то она весьма весомо осуществлялась судами пяти юрисдикций: общие суды, суды по финансовым вопросам, суды по административным делам, суды по трудовым спорам и суды по социальным вопросам. Кроме того, в ФРГ с 1956 года имеется и Федеральный конституционный суд, куда любой гражданин может обратиться с жалобой.

Правовую защиту военнослужащих в целом должно было гарантировать обширное, препятствующее злоупотреблениям властью, военное законодательство. При этом Уполномоченный Бундестага по обороне должен представлять собой как бы мост между парламентским контролем и правовой защитой личности, так как он, наряду с контрольной функцией, должен выступать в качестве инстанции по приему петиций от военнослужащих.

26 июня 1957 года парламент ФРГ принял Закон ФРГ «Об Уполномоченном Бундестага по обороне (о представителе Вооруженных Сил в Бундестаге)». Данный закон и определяет конкретный порядок деятельности «военного» омбудсмена Германии.

Основными правам «военного» омбудсмена являются возможность получения требуемой информации от министра обороны и всех подчиненных ему должностных лиц и органов, а также право посещать любые структуры Министерства обороны в любое время и без предварительного уведомления. В отличие от шведского образца, он не может возбуждать уголовные дела или дисциплинарное производство против военнослужащих или иных должностных лиц. Его главный инструмент влияния — это до-

клады Бундестагу, как ежегодные, так и инициативные или по запросу Комитета по обороне.

Местом пребывания Уполномоченного по обороне является Бундестаг. Исходя из этого, он подлежит служебному надзору со стороны председателя Бундестага.

Законодатели не предусмотрели создания особого учреждения Уполномоченного Бундестага по обороне, оговорив при этом выделение ему вспомогательных сил для выполнения им своих задач. Эти силы подчиняются непосредственно омбудсмену, хотя назначает и увольняет их председатель Бундестага по представлению уполномоченного.

Первоначально ведомство «военного» омбудсмена сводилось фактически лишь к его личности. В помощь ему был предусмотрен очень небольшой штат сотрудников. Однако вследствие значительного роста рабочей нагрузки — рассмотрение ежегодно до 7 000 заявлений, что порождает, соответственно, более 40 000 различных документов — его ведомство в настоящее время превратилось в развитую структуру, в которой занято 62 сотрудника. При этом уполномоченный имеет 5 референтов — руководящих чиновников, каждый из которых компетентен в решении соответствующих вопросов.

Бюджет уполномоченного составляется при обсуждении бюджета Бундестага и включается в его структуру. Сам уполномоченный получает жалование федерального министра, включая все гарантированные надбавки к основному окладу. К нему соответственно применяются параграфы 13 — 20 Закона ФРГ «О федеральных министрах» от 17 июня 1953 года в части правовых отношений членов федерального правительства с учетом того, что вместо четырехлетнего периода службы имеет место пятилетний период.

Уполномоченный Бундестага по обороне выполняет задачи, вытекающие из статьи 45Ь Основного закона ФРГ.

Не будучи депутатом Бундестага, уполномоченный не вписывается в его структуру, однако, выполняя свои задачи, он действует в русле функций немецкого парламента. В качестве вспомогательного органа Бундестага он должен подчиняться указаниям парламента ФРГ и его Комитета по обороне и, на основе этих указаний, расследовать определенные происшествия. При этом Комитет Бундестага по обороне может давать подобные указания только в том случае, когда он сам не занимается расследованием данного происшествия. Уполномоченный по обороне обязан по требованию Комитета представить отдельное донесение о результатах расследования.

Согласно Регламенту, высшим должностным лицом по отношению к служащим, работающим с Уполномоченным Бундестага по обороне, является председатель парламента. Однако, несмотря на то что Уполномоченный подчиняется Бундестагу и его Комитету, омбудсмен является независимым лицом. Никто не может оказывать влияние на его работу (за исключением случаев, установленных законом), тем более органы исполнительной власти. Только Бундестаг и Комитет Бундестага по обороне могут устанавливать общие направления работы «воен-

ного» омбудсмена, требовать его присутствия на своих заседаниях для выступления с отчетом и ответов на запросы.

Омбудсмен осуществляет расследование в соответствии со своими должностными обязанностями, когда ему, согласно его компетенции, в результате сообщения депутатов Бундестага, жалоб военнослужащих или иным способом становятся известны обстоятельства, которые позволяют сделать заключение, что имело место нарушение основных прав военнослужащих или же принципов внутреннего руководства (идеологического воспитания). В данном случае Уполномоченный Бундестага по обороне независим от каких бы то ни было указаний, если речь идет о защите основных прав военнослужащих и соблюдении принципов внутреннего руководства. Он сам решает, должен ли он действовать. Поводом для этого могут быть как жалобы военнослужащих и сообщения депутатов, так и иные сведения (например, сообщения прессы). Предметом деятельности Уполномоченного Бундестага по обороне должны быть обязательно конкретные происшествия или конкретные нарушения. Постоянный контроль служебной деятельности бундесвера, за исключением права осмотра, ему запрещен. Исходя из этого, деятельность «военного» омбудсмена в ФРГ ограничивается проверкой происшествий. Он не имеет права давать указания или решать служебные вопросы для бундесвера. Это противоречило бы принципу разделения властей. С другой стороны, сам по себе факт направления жалобы к Уполномоченному Бундестага по обороне еще не означает обязанности для него проверить эту жалобу.

Вся деятельность «военного» омбудсмена отображается в его сообщениях Бундестагу. О результатах проверки по каждому конкретному случаю он докладывает парламенту путем отдельного отчета либо в рамках ежегодного доклада Бундестагу. Кроме того, Уполномоченный Бундестага по обороне в конце каждого календарного года представляет письменное сообщение парламенту о происшествиях в бундесвере за год.

Омбудсмен также может заслушивать лиц, подавших жалобы, свидетелей и экспертов. Он может обращаться за справками не только к министру обороны, но также и ко всем непосредственно подчиненным ему должностным лицам, военным и гражданским учреждениям, а также как к военному, так и к гражданскому персоналу, принадлежащему к системе обороны. Судьи и учреждения администрации федерации, земель и общины, согласно закону, обязаны оказывать ему всяческую служебную помощь. При этом уполномоченный имеет право по материалам своих расследований ставить вопрос о возбуждении уголовных или дисциплинарных дел, принятии административных и организационных мер. Кроме того, Уполномоченный Бундестага по обороне вправе обратиться за содействием к Комитету Бундестага по обороне, которому в соответствии с абзацем 2 статьи 45а Основного закона ФРГ предоставлены права следственного комитета, который по предложению одной четвертой части членов обязан произвести соответствующее расследование.

Таким образом, Уполномоченный Бундестага по обороне обладает достаточно широкими полномочиями, которые призваны обеспечить четкое функционирование данного института по охране прав «граждан в военной форме».

В период создания ведомства «военного» омбудсмена в ФРГ имело место определенное недоверие в отношении руководства Вооруженными Силами со стороны законодателей. Поэтому был предусмотрен усиленный контроль с целью постоянно держать бундесвер в поле зрения парламента и быстро реагировать на те нарушения, которые, как предполагалось, могли быть допущены. Такое отношение, естественно, привело к ответной негативной реакции со стороны Министерства обороны ФРГ, которая была усилена первоначально имевшими место ошибками и недостаточно квалифицированным подбором кадров. Только к концу 60-х годов эти предубеждения и связанные с ними трения стали уменьшаться. Постепенно Уполномоченный Бундестага по обороне, наряду со своей деятельностью по осуществлению контроля, во все возрастающем объеме стал выступать непосредственным выразителем интересов Вооруженных Сил в целом и тем самым взял на себя функции посредника между Вооруженными Силами Германии и ее парламентом (Бундестагом). Он все более переходил от перепроверки отдельных происшествий к изучению ситуации в армии в целом, докладывая о конкретных результатах своей деятельности парламенту и вынося положение дел в армии на суд общественности; в то же время он намного чаще занимался делами именно военнослужащих в бундесвере, а не общими вопросами самого бундесвера, выступая фактически в качестве Уполномоченного по правам военнослужащих.

Комитет Бундестага по петициям

На федеральном уровне в Германии существует специальный парламентский комитет — комитет по жалобам. В отличие от «соответствующих» агентств, «парламентские органы» не могут предоставить лицу, подавшему жалобу, эффективное юридическое средство защиты, так как принцип разделения властей препятствует парламенту рассматривать административные вопросы и принимать по ним обязательные решения. Парламент ограничивается выдвижением предложений и рекомендаций компетентным органам.

Тем не менее Бундестаг может обеспечить успех петиции, принимая опосредованно обязательные решения, например, перераспределяя бюджетные ассигнования или внося поправки в действующее законодательство. В целом, результатом парламентского рассмотрения петиций является не правовая норма, а политическое действие.

Комитет по петициям Бундестага избирается (подробно другим парламентским комитетам) в начале каждого избирательного срока в соответствии с предложениями парламентских партийных групп и состоит из 29 членов. В текущей работе Комитету по петициям помогают Цен-

тральная служба по петициям и представлениям немецкого парламента. Эта служба состоит из 60 служащих, обрабатывающих поступающие жалобы и обращения, и разделена на соответствующие отделы.

Омбудсмены в землях Германии

Парламентские омбудсмены общей компетенции существуют сегодня в ряде земель Германии. Рассмотрим деятельность некоторых из них.

С целью совершенствования конституционного права защиты прав и свобод человека ландтаг (земельный парламент) федеральной земли Рейнланд-Пфальц еще в 1974 году ввел должность избираемого на восемь лет Гражданского Уполномоченного.

Он может запрашивать информационные справки, знакомиться с документами и имеет доступ в правительство федеральной земли, все органы власти земли, а также подчиняющиеся надзору земли организации, учреждения и фонды публичного права, а кроме того, и субъекты частного права, если они занимаются публично-правовой деятельностью. В соответствии с земельным законодательством уполномоченный имеет целью содействовать улаживанию конфликтов по согласию сторон.

Он изначально не располагает собственной сферой компетенции, а берет на себя, как постоянный уполномоченный, часть прав парламентского контроля над органами управления земли, находящимися в компетенции Комитета ландтага по рассмотрению петиций. В отношении гражданских жалоб право принятия окончательного решения принадлежит не ему, а Комитету. Комитет ландтага по рассмотрению петиций может, так же как и пленум земельного парламента, поручить Гражданскому Уполномоченному приступить к расследованию. В любое время Комитет может потребовать предоставления отчетов по текущим расследованиям, а также принять решение о том, что вместо Гражданского Уполномоченного к расследованию дела должны приступить отдельные члены Комитета. Письменный отчет о своей работе он обязан регулярно представлять Комитету ландтага по рассмотрению петиций, а пленуму ландтага представлять ежегодный отчет до 31 марта года, следующего за отчетным периодом.

С 1 октября 1988 года в федеральной земле Шлезвиг-Гольштейн имеется должность Гражданского Уполномоченного по социальным вопросам. Основой его деятельности является Закон о Гражданском Уполномоченном от 15 января 1992 года, который дает право должностному лицу, избираемому по предложению фракций шлезвиг-гольштейнского ландтага на шесть лет, информировать и консультировать по социальным вопросам и представлять интересы нуждающихся в помощи граждан в компетентных органах власти. Гражданский Уполномоченный независим и подчиняется только закону, но как служащий подлежит, однако, служебному надзору президента шлезвиг-гольштейнского ландтага. Он имеет право запрашивать у органов власти и судебных инстанций информационные справки, просматривать или затребовать документы и разъяснения, в том числе и в муниципалите-

тах (объединениях муниципалитетов), если они подлежат специализированному надзору земли. Если субъекты общественного управления или их органы власти подлежат юридическому надзору земли, то Гражданский Уполномоченный уполномочен только на юридический контроль. По отношению к федеральным органам власти и органам власти вне федеральной земли Шлезвиг-Гольштейн Гражданский Уполномоченный может действовать как посредник.

С принятием Закона земли Тюрингия о Гражданском Уполномоченном был введен институт Гражданского Уполномоченного Тюрингии, который избирается ландтагом по предложению правительства земли тайным голосованием на срок в шесть лет и занимается поступающими к нему от граждан пожеланиями, просьбами и предложениями и выступает в поддержку их целесообразного решения.

Он выполняет эти задачи самостоятельно и может действовать также по собственной инициативе. Если ему излагается просьба граждан, которая также является петицией в соответствии с ее трактовкой Конституцией федеральной земли Тюрингии, то уполномоченный должен поддерживать Комитет ландтага по рассмотрению петиций при ее рассмотрении и позаботиться о достижении согласованного со сторонами решения. Если таковое невозможно, он передает дело по данной петиции со своей оценкой Комитету ландтага по рассмотрению петиций. Как постоянный уполномоченный Комитета ландтага по рассмотрению петиций Гражданский Уполномоченный имеет право на получение информационных справок и на доступ в учреждения правительства земли, а также в органы власти и прочие поднадзорные земле административные учреждения.

Административный суд18

Система административной юстиции в Германии законодательно регламентируется Законом «Об административных судах» 1960 года, касающимся устройства и компетенции этой ветви судебной власти. Административные суды являются независимыми, то есть организационно и предметно отделенными от административных органов и не связанными никакими указаниями или институтами, как это и предусмотрено в абзаце 2 статьи 20 и статьях 92 и 97 Основного закона. Решения в административном судопроизводстве принимаются независимыми пожизненными судьями и частично непрофессиональными судьями.

В процессе административного судопроизводства достигаются следующие цели:

— защита субъективных публичных прав граждан (то есть таких прав, которыми обладает отдельное лицо по отношению к государству);

— объективный контроль за администрацией (который можно одновременно рассматривать как результат индивидуальных исков);

— реализация задач, необходимых для существования правового государства;

— совершенствование законодательства и его применения с учетом изменений в технике, экономике и социальной сфере;

— поддержание правовой стабильности в Германии.

Административно-правовая защита осуществляется в

Германии административными судами, различают общий административный суд и специализированные: финансовые и социальные.

Финансовым судам подведомственны только налоговые споры, при этом существуют две инстанции. Состоящая из трех инстанций система социальных судов принимает решения по социально-правовым требованиям граждан к государству (например, по требованию о предоставлении социальной помощи или о выплате пособия на детей). Остальные административно-правовые споры решаются (общими) административными судами.

В Германии система административного судопроизводства является подробно отрегулированной и в достаточной степени эффективной. Производство и организация (общих) административных судов регулируются принятым в 1960 году Законом «Об административных судах» (далее — ЗоАС). Сейчас в Германии существуют 53 административных суда, которые образуют первую инстанцию. На втором уровне находятся 16 высших административных судов, учрежденных в соответствии с делением государства на земли. § 2 ЗоАС предусматривает три инстанции:

— Административный суд земли (суд первой инстанции): на первичном уровне, в федеральных землях созданы административные суды, где в первой инстанции решения принимают палаты в составе 3 судей-профессионалов и 2 непрофессиональных судей. Только если рассматриваемое дело не представляет особой сложности и не имеет принципиального значения, судья может принимать единоличное решение. Непрофессиональные судьи обладают в процессе рассмотрения и при принятии решения такими же правами, как и профессиональные судьи.

— Высший административный суд земли (апелляционная инстанция): на среднем уровне действуют в каждой земле высшие административные суды, которые в некоторых землях называются просто административными судебными палатами. Здесь во второй инстанции решения принимаются палатами (сенатами), состоящими принципиально из 3 профессиональных судей. Они являются апелляционной инстанцией для решений административных судов. Кроме того, в определенных случаях они принимают решения как суды первой инстанции. Наряду с проверкой подзаконных актов в соответствии с § 47 ЗоАС они рассматривают спорные вопросы, касающиеся разрешений на возведение крупных технических объектов, например атомных станций.

— Федеральный административный суд (кассационная инстанция): на высшем уровне, в соответствии с абзацем 1 статьи 95 Основного закона создан Федеральный административный суд с местонахождением в Лейпциге (раньше в Берлине). Сенаты, принимающие здесь решения в последней инстанции, состоят из 5 профессиональных судей.

Юрисдикция данных административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничений: во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт;

во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права);

в-третьих, споры о компенсациях из публично-правовых отношений разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.

Правовой статус участников административного процесса регламентируется ЗоАС, согласно § 63 которого в качестве участников разбирательства в общих и специализированных судах административной юстиции выступают: истец, ответчик, третьи лица, главный прокурор при Федеральном административном суде или иное лицо, представляющее публичный интерес в деле, если оно сочтет необходимым использовать свое полномочие. Все эти лица принимают участие в административном процессе и обладают собственными процессуальными правами.

В соответствии с немецкой концепцией административного судопроизводства истец должен вносить своим иском вклад в осуществление контроля за законностью работы администрации, но эта его функция не является главной. Основная же цель административного иска в Германии состоит в защите субъективных прав истца.

Немецкая административная судебная практика довольно часто отклоняет иски, поданные объединениями или союзами лиц. Объединение лиц только тогда вправе подать иск, если оно может сослаться на нарушение собственных прав. Так, например, общество защиты природы может обратиться с иском в суд, если было нарушено его право участия согласно § 29 Закона «О защите окружающей среды». Нарушения чужих прав, например членов этого общества, не могут стать предметом иска.

В отличие от гражданского процесса, административный не знает понятия стороны, закон использует термин «участники процесса». Данная особенность объясняется тем, что административный процесс состоит не из обычного разбирательства, какое имеет место в гражданском процессе, когда спор носит преимущественно двусторонний характер при наличии института соучастия, в административном процессе наряду с соучастниками, то есть лицами, выступающими на стороне истца или ответчика, в деле зачастую участвуют третьи лица, которые заявляют свои собственные требования в процессе, хотя некоторые авторы считают, что в современных условиях данное различие несколько надуманно.

Обязательными участниками процесса являются истец и ответчик, а в процессе о проверке действительности

правовых предписаний административными судами — заявитель и лицо, против которого направлено заявление-жалоба. Третьи лица могут быть приглашены или допущены к участию в процессе в том случае, если рассматриваемый спор затрагивает их интересы. Таким образом, можно говорить и о вступлении в процесс третьего лица без самостоятельного требования по делу. Третьи лица приглашаются к участию, так как суд не может принимать решение в отсутствие лиц, интересы которых оно может затронуть, то есть приглашение служит защите интересов третьих лиц.

Если решение суда в отношении основных участников процесса непосредственно действует на третьих лиц, они должны быть привлечены для участия в судебном процессе — «необходимое (обязательное) привлечение». Положения § 65 абзаца 2 ЗоАС содержат основания обязательного привлечения третьих лиц к участию в процессе, а именно:

1) причастность к спорным правоотношениям;

2) необходимость такого участия с целью рассмотрения дела в полном объеме и вынесения всесторонне обоснованного решения, базируещегося на законе.

Участие третьих лиц также необходимо, если соответствующее решение, хотя и частично, но непосредственно затрагивает субъективные публичные права третьих лиц. Другой причиной, по которой третьи лица привлекаются к участию в процессе, является процессуальная экономия, когда суд может с их помощью не только получить всеобъемлющее знание об обстоятельствах дела, но и одновременно распространить действие своего решения на третьих лиц.

В немецком административном процессе допустим и такой вид участия, когда несколько истцов объединяют свои сходные требования в одно и выступают на процессе как объединение, каждый участник которого при этом вполне обладает процессуальными правами основного участника, то есть истца или ответчика. Немецкое законодательство (как гражданско-процессуальное, так и административно-процессуальное) устанавливает для такого коллективного участия определенные условия, а именно: общность права или единство основания требования.

Что касается вопроса об ограничениях, связанных с возможностью принимать участие в процессе, то здесь надо выделить два понятия: «способность быть участником процесса» (§ 61 ЗоАС) и процессуальная дееспособность (§ 62 ЗоАС).

В соответствии с § 61 ЗоАС способностью участвовать в процессе обладают физические и юридические лица (ч. 1), объединения, если им предоставляется такое право (ч. 2), и служащие, если это определено правом земли (ч. 3).

В данном случае мы имеем дело с классическим разделением на индивидуальные и коллективные субъекты административного процесса. Индивидуальными субъектами являются граждане ФРГ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами государственной власти или публичного управления.

Субъектами административно-процессуальных отношений граждане становятся, например, в силу необходимости обжалования в суд действий (бездействия) или решений органов, нарушающих права, свободы и законные интересы. К индивидуальным субъектам административного процесса относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они индивидуальные субъекты права). Коллективные субъекты административного процесса — это юридические лица, корпорации публичного права, государственные или частные учреждения, а также общественные организации, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты административно-процессуальных отношений; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-процессуальных отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности в процессе.

Под процессоспособностью понимается способность предпринимать процессуальные действия в качестве участника и быть субъектом процессуальных правоотношений. Тот, кто не обладает процессоспособностью, может выступать в качестве третьего лица на стороне истца или ответчика.

Согласно § 62 ЗоАС, процессоспособностью, то есть способностью осуществлять процессуальные действия, обладает тот, кто является:

— дееспособным согласно немецкому гражданскому праву;

— ограниченно дееспособным согласно немецком у гражданскому праву, поскольку он признается дееспособным в соответствии с предписаниями гражданского и публичного права в качестве субъекта процесса.

По общему правилу, каждый участник административного процесса имеет право подавать ходатайства перед судом и совершать другие процессуальные действия.

Рассматривая процессуальную дееспособность лиц, претендующих на принятие участия в административном процессе, надо обратить внимание на постулат, согласно которому вести защиту может только адвокат.

В судах земель участники процесса выступают как лично, так и через представителей (поверенных). В Федеральном суде участие в судебном заседании возможно только через специально уполномоченных лиц (адвокатов, налоговых советников — в финансовых судах и т.д.). Суд вправе потребовать личной явки участников процесса, а в отношении юридических лиц и государственных органов — их уполномоченных представителей.

Вопросы представительства (защиты) в административном процессе Германии представляют особый интерес. Адвокаты в Германии являются самой многочисленной профессиональной группой защитников, их положение определяется следующими правовыми актами: Федеральным положением об адвокатах от 1 августа 1959 года с многочисленными последующими изменениями, Положением о тарифах адвокатских услуг и другими нормативными актами, а также — в зависимости от сферы их деятельности — уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, административно-процессуальным и другим законодательством.

Согласно § 1 Федерального положения об адвокатах, адвокат — это независимый субъект судопроизводства, входящий в адвокатскую организацию. Данный закон рассматривает адвоката как независимый орган судопроизводства, придавая ему публично-правовой статус. Такое определение правового статуса адвоката порождает серьезные споры среди немецких правоведов.

Необходимо отметить, что в указанный в законе публично-правовой статус не укладывается ряд положений:

— адвокат не является государственным служащим, соответственно, оплата труда адвоката не осуществляется из бюджетных средств;

— адвокат вправе работать как свободный самостоятельный работник, и тогда он работодатель для своей канцелярии, а также как наемный работник, служащий либо у другого адвоката, либо в различных адвокатских сообществах.

Адвокат не может быть предпринимателем и не может никем в таком качестве рассматриваться, поскольку иное влечет налоговые и ряд других неблагоприятных правовых последствий.

По делам, не представляющим сложности, решение может быть принято единолично судьей; предусматривается также возможность упрощенного производства: принятие решения в форме судебного заключения после заслушивания сторон без проведения устного разбирательства.

В административном судопроизводстве могут участвовать также представители публичных интересов, если в конкретной федеральной земле принято соответствующее постановление. На сегодняшний день это имеет место в 7 из 16 федеральных земель Германии. Представители публичных интересов подчиняются указаниям административных органов. Своим участием в судебном процессе они должны открыть суду более широкую перспективу рассмотрения дела. Но поскольку участвующие в процессе органы также излагают суду точку зрения публичной власти на обстоятельства дела, роль института представителей публичных интересов является в Германии предметом споров.

Административный акт является для администрации исполнительным документом и в этом качестве подлежит исполнению после своего принятия. Однако иск об оспаривании и обязательно предшествующее ему возражение, как правило, обладают отлагательным действием в отношении административного акта, то есть применение этих

средств правовой защиты должно приостановить исполнение административного акта (абз. 1 § 80 ЗоАС).

Это выгодное для граждан принципиальное положение не распространяется на целую группу административных актов (абз. 2 § 80 ЗоАС):

а) административные акты, требующие осуществления публичных платежей;

б) распоряжения чиновников исполнительных полицейских органов;

в) иные урегулированные законом виды административных актов, в частности относящиеся к созданию рабочих мест и к экономическим инвестициям;

г) любой административный акт, который может быть принят органом исполнительной власти к немедленному исполнению, если этого требует публичный интерес. Однако орган должен привести особое обоснование для принятия акта к немедленному исполнению.

Административный суд может постановить, что лежащее в основе дела средство оспаривания (иск об оспаривании или возражение против административного акта) обладает отлагательным действием и, соответственно, административный акт не может быть исполнен до решения по судебному спору. При этом суд не проводит полную проверку правомерности административного акта. Имеет место оценка того, что является более весомым: публичный интерес в исполнении административного акта или частный интерес истца в его неисполнении. Естественно, предположительная противоправность административного акта выступает как весомый аргумент в пользу частного интереса.

Когда предметом спора не является административный акт, средством оспаривания в рамках предварительной правовой защиты является процедура, определенная в § 123 ЗоАС и ведущая к установлению предварительного регулирования.

Административный суд может, в соответствии с действующими в гражданском процессе нормами, принять временное распоряжение и установить предварительное правоположение. Как и в рамках процедуры, установленной § 80 ЗоАС, суд производит оценку интересов участников, но не принимает окончательного решения по существу дела. Стандартным примером является предварительный допуск к обучению на основе временного распоряжения, в соответствии с которым административный суд может разрешить предварительный допуск к обучению кандидата, хотя его заявка на обучение была отклонена органом, ведающим распределением учебных мест.

В отношении каждого вида предварительной правовой защиты не существует установленных сроков. В зависимости от степени важности затронутых прав административный суд может в неотложных случаях принять решение в течение нескольких часов.

Положения о предварительной судебной защите имеют особое значение в практике рассмотрения административно-правовых исков: речь идет об инструменте быстрой реализации прав лица в отношениях с администрацией, если в этом существует обоснованная правовая потребность. Значимость предварительной судебной за-

щиты возрастает в связи с тем, что судопроизводство в германских административных судах из-за их перегрузки является весьма длительным.

В процедурах предварительной судебной защиты (§ 80, 123 ЗоАС) на основе представленных фактов принимается не окончательное, а предварительное судебное решение, направленное на защиту прав от возможного нарушения.

Известно, что немецкое право осуществляет предварительную правовую защиту от действий публичной власти на довольно высоком уровне. Протест и иск об оспаривании обладают, как правило, отлагательным действием. На случай исключения, когда по § 80 ЗоАС отлагательное действие не предусматривается, судья по ходатайству затронутого лица вправе распорядиться о его восстановлении. В остальных случаях предварительная правовая защита может быть получена согласно § 123 ЗоАС.

Польша

Внутриведомственное обжалование

В Польше, так же как и в других рассматриваемых странах, существует институт внутриведомственного обжалования, что означает возможность пересмотра принятых решений внутри одной и той же административной системы. Вместе с тем традиции имперского управления в далеком прошлом (Речи Посполитой, а также в зависимости от места и времени: Швеции, России, Австрии и Пруссии), общие традиции «социалистической бюрократии», незавершенный переход к демократии, правовому государству и цивилизованному рынку наложили негативный отпечаток на практику администрирования и управленческие традиции (республиканские, воеводские, гминные) в Республике Польша. Перегруженность административных судов и офиса омбудсмена (включая создаваемые ими территориальные филиалы) жалобами от граждан демонстрирует неэффективность институтов внутриведомственного обжалования. Главной проблемой, которую отмечают в публикациях польские исследователи, являются ответы «не по существу», затягивание сроков, переадресовка жалоб тем, на кого такие жалобы поступили, «защита чести мундира» вышестоящими инстанциями. Много проблем связано с отсутствием повсеместной системы «одного окна» (возлагающей на орган, принявший жалобу, обязанность определить ее подлинную адресность, переслать, известить заявителя и держать вопрос под контролем). Суды и омбудсмен «распутывают» территориальные и ведомственные противоречия, в которых заявителю невозможно разобраться.

Внутриведомственное рассмотрение, для которого зачастую созданы специальные структуры (аналогичные российским «службам внутренней безопасности» и «комиссиям по рассмотрению жалоб от граждан»), в общественном мнении неэффективно, особенно по сравнению с аналогичными структурами в коммерческом

бизнесе и отчасти омбудсменом и административным судом.

Программы по внедрению европейских стандартов управления (включая обучение служащих) стремятся поднять уровень работы с жалобами, а просветительские программы (государства и НКО) — уровень правовой грамотности населения. Хорошим примером служат скорее именно эти систематические и комплексные образовательно-просветительские усилия, нежели применение воспринятого из опыта Германии института внутриведомственного обжалования.

Институт омбудсмена как форма вневедомственного обжалования

Положение о статусе Представителя по правам граждан определяет Конституция Республики Польша в статьях 208—212 и Закон от 15 июля 1987 года «О Представителе по правам граждан». Представитель по правам граждан в институциональном смысле является самостоятельным органом (польским омбудсменом), отделенным от других государственных органов. В своей деятельности он является полностью независимым и несет ответственность только перед Сеймом по основаниям, определенным законом (ст. 210 Конституции Польши).

Институт Представителя по правам граждан был создан с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, а также в других нормативных актах (ст. 208 Конституции Польши). Основной задачей Представителя является контроль способов соблюдения прав и свобод граждан в деятельности других органов государства. В круг его полномочий входит оценка действий либо бездействия органов, организаций и учреждений, обязанных соблюдать и реализовать эти права и свободы (ст. 1, § 3 Закона «О Представителе по правам граждан»). С целью обеспечения реальности и эффективности контроля статус представителя как высшего органа контроля и охраны прав и свобод закреплен на том же конституционном уровне, что и статус Верховной контрольной палаты и Всепольского совета по радиовещанию и телевидению.

К задачам Представителя по правам граждан относится охрана прав и свобод как граждан, так и лиц, не имеющих гражданства, а также иностранцев (в рамках прав и свобод, принадлежащих им в Польше) (ст. 18, § 2 Закона «О Представителе по правам граждан»). Предметный же объем этой охраны не ограничен только конституционными правами и свободами (как это имеет место в случае конституционной жалобы), но охватывает и другие права и свободы граждан, закрепленные также в других нормативных актах (в том числе акты органов местного самоуправления).

Представитель по правам граждан (омбудсмен) решает свои задачи путем:

— рассмотрения индивидуальных жалоб граждан и принятия соответствующих действий, целью которых является ликвидация возникших нарушений прав и свобод в конкретных случаях;

— выступлений с инициативами, целью которых является устранение иерархических несоответствий, выявленных в юридических актах;

— направления предложений соответствующим органам с целью принятия законодательной инициативы;

— оказания влияния на формирование направлений толкования норм права, касающихся прав и свобод человека и гражданина:

— обязательного информирования Сейма и Сената, а также общественного мнения о состоянии соблюдения гражданских прав и свобод (ст. 212 Конституции).

Представитель по правам граждан стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, определенных в Конституции Республики Польша, а также в других нормативных актах. Он сотрудничает с Представителем по защите прав ребенка. В делах, касающихся охраны прав и свобод человека и гражданина, этот представитель должен ответить на вопрос, имеет ли место нарушение права, а также принципов сосуществования и общественной справедливости в результате действий или бездействия органов, организаций и учреждений, которые обязаны соблюдать и реализовать эти права и свободы.

Профессор Ева Лентовская — известный правовед, первый польский омбудсмен, позднее судья Высшего Административного Суда, а затем и судья Конституционного Трибунала — пишет в одной из публикаций19:

«Польский омбудсмен имеет широкую компетенцию. К его компетенции относятся дела о нарушении прав и свобод человека органами власти, органами государственной администрации, а также другими учреждениями, выполняющими функции, делегированные им администрацией. Омбудсмен может заниматься и делами, относящимися к компетенции судов, но не вправе нарушать принцип независимости судей. Это означает, что он не может вмешиваться в дела, находящиеся в производстве судов, не вправе вторгаться в принятие судами решений, но он может, например, указывать на волокиту, излишнее затягивание судебного процесса. Омбудсмен вправе возбуждать дела в Конституционном Трибунале, а также в Высшем Административном Суде. Он вправе опротестовать в порядке надзора любое вступившее в законную силу судебное решение, любой вступивший в законную силу приговор суда (такой надзорный протест он приносит в Верховный Суд). Может потребовать возбуждения дисциплинарного производства. Омбудсмен действует на основании заявления заинтересованного лица, но вправе начать действовать и по собственной инициативе. Компетенция польского омбудсмена не знает исключений, связанных, к примеру, с тем, что дело касается Вооруженных сил, или мест лишения свободы, или деятельности органов внутренних дел. Нет также исключений, обусловленных уровнем того органа, действия которого критикует омбудсмен».

Польша оказалась первой из стран социалистического блока, в которой появился институт омбудсмена — он возник еще в «советской» Польше.

Возможность создания в Польше института омбудс-мена обсуждалась в научном сообществе Польши уже в

60—70-е годы, появлялись научные статьи и монографические сравнительно-правовые исследования по этому вопросу. В 1981 году Комитет юридических наук Польской академии наук официально высказался в пользу создания института Представителя по правам граждан в Польше, эта инициатива обсуждалась на X съезде ПОРП. В результате 15 июля 1987 года был принят Закон «О Представителе по правам граждан»20. Этот закон давал представителю, наряду с возможностью инициировать расследования как по собственной инициативе, так и по обращениям и широкими возможностями для получения информации, также и право возбуждать уголовное преследование. Тем самым польский омбудсмен по своим полномочиям мог сравниться со шведским аналогом. 24 августа 1991 года, то есть уже в другую историческую эпоху, в Польше был принят Закон о внесении изменений в Закон 1987 года, который снял некоторые ограничения компетенций представителя и ввел процедуру утверждения кандидатуры омбудсмена Сенатом после выборов в Сейме.

Административные суды

Начало административного судопроизводства в Польше положила Конституция Республики Польша от 17 марта 1921 года. Административное судопроизводство (Трибунал) должно было быть двухинстанционным, с присутствием заседателей, но эта декларация не была введена в жизнь (хотя на землях бывшего прусского захвата и функционировали воеводские (областные) административные суды). Важно то, что Трибунал был образован. Он являлся единственным судом в административном судопроизводстве до начала Второй мировой войны. Однако организация Трибунала с недостаточным количеством судей провоцировала рост нерешенных или нерассмотренных дел.

После Второй мировой войны долгие десятилетия не создавалось отдельное административное судопроизводство. Многолетние старания юридических организаций все же нашли поддержку политического истеблишмента, который в административном судопроизводстве видел институт, способный, с одной стороны, содействовать разрядке потенциального общественного напряжения, а с другой стороны, урегулировать действия публичной администрации. Выражением такого компромисса стал Закон от 31 января 1980 года «О Высшем Административном Суде» и последующие соответствующие изменения этого закона.

Восстановление административного судопроизводства принципиально изменило соотношения между гражданином и государственным органом. Из просителя гражданин превратился в полноправную сторону в предполагаемом разбирательстве перед Высшим Административным Судом (далее — ВАС). Тем самым была исполнена норма статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, который Польша ратифицировала еще в 1977 году. Эта норма гласит, что «все люди являются равными перед судами и трибуналами. Каждый имеет

право на справедливое и публичное рассмотрение дела независимым и самостоятельным судом». Необходимо обратить внимание на то, что по первому делу, которое рассматривалось в ВАС, было вынесено решение в пользу гражданина, выступавшего в роли истца.

ВАС начал работу 1 сентября 1980 года, причем до декабря того же года на его рассмотрение уже поступило 982 дела. В следующем году Суд принимал по 600 дел ежемесячно, в последующие годы их количество росло, в период 1988—1990 годов было несколько меньше дел, но уже в 1991 году на одну четверть больше, чем в предыдущий год. В 1994 году темп роста составил 176 % по отношению к 1990 году.

В первые годы деятельности ВАС круг его обязанностей постоянно увеличивался, но принципиальные изменения наступили только в 1990 году. Основывались они прежде всего на:

— введении генеральной поправки, подчиняющей контролю ВАС все административные решения;

— подчинении судебному контролю обозначенных постановлений, выданных во время административного, экзекуционного и предварительного разбирательств;

— введении возможности внесения судебной жалобы на решения органов территориального самоуправления (совет, правление, коллегиальные органы коммунальных союзов), в том числе на решения, содержащие в себе указания гмины, если они касаются дел из области публичной администрации и нарушают законные интересы или права истца;

— предоставлении гминам и их союзам судебной защиты от решений органов надзора, а также от решений других должностных лиц, имеющих влияние на решение органа гмины (органы самоуправления после истечения срока, в который они могли заявить о недействительности своего решения, могут обжаловать такое решение в административном суде);

— передаче судам для рассмотрения споров о компетенции между органами самоуправления и территориальными органами правительственной администрации.

Кроме того, ВАС был уполномочен рассматривать отмены решений правления гмины, отвергающих заявления жителей на проведение референдума или постановления воеводного выборного комиссара, отклоняющего заявление о проведении референдума по делу отстранения совета гмины, а также на бездействие данных органов по этим делам.

ВАС получил полномочия выдавать заключения по жалобам, касающимся случаев, когда орган гмины посредством прекращения юридических действий, предусмотренных законом, либо посредством определенных юридических действий фактически нарушает права третьих лиц. ВАС может давать ответы на юридические вопросы, представленные апелляционной коллегией органов самоуправления по делам требующим выяснений юридических сомнений, от которых зависит рассмотрение дела в коллегии.

В 1992 году в ВАС была проведена работа по подготовке предварительного проекта закона о Высшем Адми-

нистративном Суде. Проект был подготовлен коллективом судей ВАС под руководством Председателя ВАС профессора Романа Хаусера. Во второй половине 1993 года проект был передан в Канцелярию Президента Республики Польша, которая созвала рецензентов и передала проект в дальнейшее законотворческое производство. 6 января 1994 года Президент Республики Польша направил проект в Сейм, и 7 апреля того же года проект прошел первое чтение в Сейме, получил всеобщее одобрение, а затем был направлен в Правовую и Законодательную комиссии. Принятый Сеймом 11 мая 1995 года, Закон «О Высшем Административном Суде» вступил в силу с 1 октября 1995 года.

Новый Закон «О Высшем Административном Суде» исключал судебную процедуру из Административного кодекса посредством отмены раздела IV Закона 1980 года. При этом разделенные до этого системно-организационные правила и правила, регулирующие деятельность суда и судопроизводство, были объединены. Закон сохранил модель ВАС как одноинстанционного центрального суда, в рамках которого действовали «иногородние центры». Проводились также институционные слушания в пределах этого Суда, направленные на обеспечение большей однородности его судебной деятельности.

Было осуществлено разделение Суда на палаты. Специфика вопросов, их разнородность и количество дел способствовали созданию Финансовой и Общеадминистративной палат.

Перечень направлений деятельности Суда:

— рассмотрение на соответствие закону всех решений в области административного права;

— контроль всех постановлений, изданных в ходе административных слушаний и административно-исполнительных, административно-страховых слушаний, если эти постановления были обжалованы или они являлись конечным слушанием, лишающим обращения (жалобы) существенности;

— контроль решений органов территориального самоуправления в делах, касающихся публичной администрации;

— контроль правомерности актов органов местного самоуправления;

— контроль осуществления надзора над деятельностью органов самоуправления;

— рассмотрение жалоб на бездействия органов публичной администрации;

— рассмотрение споров между органами территориального самоуправления и местных органов правительственной администрации касательно их компетенции;

— компетентность ответов на юридические вопросы, представленные на рассмотрение коллегиями, от которых зависит решение в конкретном деле.

Взаимодействие омбудсмена и административных судов

Роль административного суда не требует особых примеров, но в опыте Польши много примеров конструктивно-

го и результативного взаимодействия его с омбудсменом. Заслуживает внимания сотрудничество этих вневедомственного и судебного институтов обжалования в деле защиты прав граждан и совершенствования администрирования.

Некоторые примеры взаимодействия омбудсмена и административных судов:

1. В 2004 году провинциальные административные суды получили 10 жалоб от омбудсмена (Представителя по правам граждан), а в Высший Административный Суд от него поступило 6 кассаций и одно обращение за толкованием правовой нормы.

2. Высший Административный Суд и институт омбудсмена регулярно обращаются в Конституционный Трибунал, побуждая его к расширительному толкованию своих полномочий в части соответствия законов международным соглашениям и нормам. Первый раз (1991) такое обращение опиралось на вступившую с 1 января 1990 года в силу новую редакцию статьи 1 Конституции Республики Польша как «правового государства» и обжаловало лишение военнослужащих права обращения в суд по вопросам назначения, перемещения или увольнения со службы. Следующие обращения опирались на новую Конституцию Республики Польша от 7 апреля 1997 года. В Информационном послании омбудсмена за 2000 год продолжается уточнение аспектов этой темы.

Изучение практики польского административного суда и института омбудсмена позволяет оценить как значительный их вклад в:

— повышение качества и доступности государственных услуг;

— снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

— повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Данная практика обеспечивает государственной администрации «обратную связь» в том, что касается результатов ее деятельности; выявляет несоответствие стандартам государственных услуг. Она содействует оптимизации функций органов исполнительной власти; борьбе с преступностью и предотвращению коррупции; повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества21, а также повышению прозрачности и открытости, информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Франция

Во Франции традиционно выделяется три основных вида контроля за деятельностью публичной администрации:

— политический контроль, осуществляемый парламентом, местными выборными органами, а также политическими партиями (этот вид составляет предмет конституционно-правового регулирования);

— административный контроль — внутриведомственный, осуществляемый вышестоящими по отношению к чиновникам, чьи действия или решения обжалуются,

должностными лицами либо по собственной инициативе последних;

— судебный административный контроль — контроль, осуществляемый органами правосудия в связи с жалобой заинтересованного субъекта на действия или решения чиновника.

Внутриведомственный административный контроль

Этот вид контроля является неотъемлемой частью организационной модели французской административной системы — системы исполнительной власти. К числу форм осуществления административного контроля относятся:

1. Иерархический надзор — надзор вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных.

2. Инспекционные проверки, осуществляемые действующими в составе каждого министерства инспекциями или специальными контрольными департаментами, целью деятельности которых является обеспечение соблюдения закона и принципа целесообразности в деятельности государственной или публичной администрации.

3. Административная опека, осуществляемая государственной администрацией за местными коллективами или государственными организациями, получившими юридическую и финансовую самостоятельность; целью этой формы, как правило, является контроль законности в деятельности названных публичных субъектов22.

4. Административная жалоба — обращение заинтересованного субъекта к вышестоящему чиновнику (в инстанцию), руководству администрации с просьбой отменить или изменить ранее принятое решение. Административная жалоба является условием для последующего обращения в суд, за исключением случаев, прямо предусмотренных в законе.

5. Процедуры примирения и мирового урегулирования. К числу последних относится использование институтов посредника, Консультативного комитета дружественных соглашений23, консультативных комитетов по урегулированию споров об убытках24.

Остановимся подробнее на институте Посредника.

Посредник

Посредник (Médiateur). В 1973 году Законом № 73-6 от 3 января (действует в редакции Закона от 24 декабря 1976 года) был учрежден близкий к традиционному институту омбудсмена институт Посредника. Однако доктрина французского административного права справедливо указывает на административную природу данного института, поскольку Посредник назначается на свою должность специальным декретом, принимаемым Правительством Франции, а не решением парламента. Вместе с тем Посредник независим, занимает свою должность 6 лет и не может быть переназначен, его полномочия могут быть прекращены досрочно лишь при наступлении особых обстоятельств, при условии рассмотрения этих обстоятельств Государственным советом Франции.

Закон от 13 января 1989 года характеризует Посредника как независимую власть, рассматривающую жалобы граждан на действия публичной администрации территориальных коллективов, публично-правовых корпораций и иных носителей публичных административных функций или общественной службы.

Любое физическое или юридическое лицо, полагающее, что его свободы нарушены актами или действиями перечисленных выше публичных субъектов, вправе подать жалобу своему парламентарию (члену как верхней, так и нижней палаты). Депутат или сенатор передают такую жалобу Посреднику, если считают, что она относится к его компетенции и заслуживает его внимания. Члены французского парламента вправе обращаться к Посреднику и по собственной инициативе.

В подготовке жалобы могут помочь делегаты Посредника в департаментах Франции. Эти должности учреждены Декретом от 18 февраля 1986 года. Делегаты являются личными представителями Посредника. Делегат может также проконсультировать гражданина относительно перспектив рассмотрения жалобы. Делегаты также могут способствовать в передаче жалобы парламентарию. Об эффективности данного института свидетельствуют следующие цифры: в 2000 году к депутатам обратилось 48 428 граждан, к Посреднику — 5 27825.

В случаях, когда Посредник полагает, что жалоба обоснованна, он может дать обязательные к исполнению указания по урегулированию конфликта или внести предложения о совершенствовании соответствующего регулирования. В случаях, когда Посредник считает, что применение уже действующих правил приведет к несправедливому разрешению конфликта, он может предложить компетентной администрации меры по устранению проблемы. Компетентный орган обязан проинформировать Посредника о принятых мерах/решениях. В случае, когда Посредник не получил соответствующего ответа или не удовлетворен им, он может опубликовать свои рекомендации. В определенных случаях (отсутствие компетентной администрации) Посредник может непосредственно обратиться в суд.

Вице-председатель Государственного совета Франции и первый председатель Счетной палаты организуют по просьбе Посредника изучение поставленных им вопросов.

Органы исполнительной власти, публичная администрация обязаны содействовать Посреднику в исполнении его полномочий, в частности предоставляя ему любые секретные или конфиденциальные материалы, кроме содержащих вопросы национальной обороны, безопасности государства или внешней политики. Правила о конфиденциальности «связывают» и Посредника. По мнению Аль-варо Хиль-Роблеса, Посредник в целом обладает:

— правом критики;

— правом совета;

— правом требовать дисциплинарного или уголовного взыскания;

— правом на гласность;

— правом на рекомендации и предложения26.

Ежегодно Посредник представляет Президенту и парламенту доклад о результатах своей деятельности. Этот доклад публикуется.

Деятельность Посредника обеспечивает его служба, которая состоит из пяти отделов: общего административного; отдела публичной службы/пенсий; налогового/финансового отдела; отдела правосудия/городского планирования; социального отдела. В каждом отделе работают консультант и несколько представителей.

Защитник детей

Во Франции с 2000 года действует еще один орган, в деятельности которого также широко представлены элементы контроля над публичной администрацией: специализированный омбудсмен — Защитник детей. В соответствии с Законом № 2000-196 от 6 марта 2000 года этот институт был также учрежден как административный. Защитник детей, так же как и Посредник, назначается на должность правительством на шесть лет. Он не может быть отстранен от должности иначе, как в случаях особых обстоятельств, которые также рассматриваются Государственным советом Франции.

Как следует из названия, Защитник детей призван защищать и обеспечивать права ребенка, так как они закреплены законом или международным договором. Защитник детей рассматривает жалобы детей (лиц, не достигших совершеннолетия) или их законных представителей на акты или действия, нарушающие права ребенка, не только публичной администрации, но и физических и юридических лиц. Жалоба может быть также направлена ассоциациями детей или ассоциациями, защищающими права детей.

Если нарушение права существенно, Защитник детей обращается за помощью к Посреднику. В иных случаях он непосредственно обращается к соответствующим органам публичной администрации с просьбой устранить нарушения в установленный срок. Защитник также вправе предложить изменить соответствующее законодательство или регулирующие акты.

Ежегодно Защитник детей представляет Президенту и парламенту доклад о результатах своей деятельности. Этот доклад публикуется.

Административные трибуналы

В демократических обществах именно на правосудие, выступающее в роли защитника личных свобод граждан и хранителя правового государства, возлагается задача по контролю за исполнением действующего законодательства и по гарантированию соблюдения прав каждого из членов общества27.

В зависимости от того, носит ли конфликт частноправовой или административный характер, гражданин и организация вправе обратиться за защитой либо к суду общей юрисдикции, либо к административному суду. Иногда возникают сложности с отнесением того или иного дела, конкретного вопроса к определенной юрисдикции. В та-

ких случаях надлежащую указывает Трибунал по конфликтам28. Имея в виду тему настоящего исследования, сосредоточим внимание на организации и деятельности административных судов.

Нижним звеном системы административных трибуналов является административный трибунал I инстанции. К его компетенции относится рассмотрение практически всех дел, связанных с оспариванием законности актов или действий администрации. Исключение составляют категории дел, отнесенных к компетенции Государственного совета Франции и к компетенции так называемых специальных органов административного правосудия. Административный трибунал I инстанции был учрежден в соответствии с Законом от 30 сентября 1953 года. В настоящее время действует 35 административных судов (включая заморские территории и департаменты). Судебный округ административного трибунала этого уровня охватывает 3—4 департамента.

Следующую ступень — апелляционную — составляют апелляционные административные трибуналы. Они действуют на основании Закона от 1 декабря 1987 года. Всего таких судов пять: в Париже, Нанте, Бордо, Лионе и Нанси. До 1988 года апелляции на решения административных трибуналов I инстанции направлялись непосредственно в Государственный совет Франции. Такая схема привела к его чрезмерной перегруженности и обусловила необходимость рассредоточения его функций.

Постановления апелляционных административных судов могут быть обжалованы в кассационном порядке в Государственный совет.

Государственный совет Франции является старейшим судебным органом административного контроля. Однако его правовой статус не так прост. Государственный совет был учрежден Конституцией 22 фримера VIII года «для составления законопроектов и разрешения трудностей в административной сфере». Данная формулировка весьма точно отражает двойственность правовой природы Государственного совета. С одной стороны, это высший орган административной юрисдикции во Франции, с другой — главный помощник правительства Франции в деле подготовки проектов законов, поскольку любой законопроект (в первую очередь в рамках регулятивных полномочий) должен получить положительное заключение Государственного совета. Судебная составляющая в деятельности Государственного совета сложилась только к концу XIX века. Сегодня Государственный совет действует на основании постановления от 31 июля 1945 года и декрета от 30 июля 1963 года (с последующими многочисленными изменениями и дополнениями).

Таким образом, к настоящему моменту Государственный совет по-прежнему осуществляет определенный надзор в отношении местных администраций, дает консультации публичной администрации, заключения по проектам законов, разработанным правительством, и осуществляет судебную деятельность29. Но важно отметить, что в отличие от Кассационного суда Франции, возглавляющего систему судов общей юрисдикции и осуществляющего только кассационный тип производства, Государ-

ственный совет выступает как в качестве кассационной инстанции, так и в прямо установленных законом случаях суда первой (оспаривание общенациональных актов) и апелляционной инстанций. Такое смешение инстанцион-ных полномочий нехарактерно для французской судебной системы и проистекает из особой смешанной природы данного органа.

В состав Государственного совета в общей сложности входит около 300 членов. Государственный совет возглавляет премьер-министр Франции, которого может замещать министр юстиции. Фактическое руководство в Совете осуществляет вице-председатель. В состав Государственного совета входит три категории членов: аудиторы II класса, принимаемые из выпускников Национальной школы администрации; аудиторы I класса — докладчики, подбираемые из числа аудиторов по кассационным прошениям, и государственные советники. 2/3 государственных советников назначаются из числа докладчиков и 1/3 из числа внешних экспертов.

Государственный совет разделен на шесть секций: пять административных, из которых четыре консультативных, одна информационно-аналитическая и одна секция судебная, в которой происходит разрешение споров.

Как было сказано выше, административная юстиция Франции включает также суды специальной компетенции. К числу последних принято относить:

— Счетную палату, или Счетный суд (на который возложен контроль за исполнением финансовых законов);

— Суд бюджетной и финансовой дисциплины;

— Комиссию по делам банков (на которую возложен контроль за кредитными учреждениями);

— Центральную комиссию социальной помощи;

— Высший совет национального образования и дисциплинарные комиссии советов университетов;

— иные дисциплинарные профессиональные советы (такие, например, как Национальный совет по делам врачей, Национальный совет архитектуры и др. — более 30).

Возможно создание специализированных административных судов ad hoc, например для решения вопросов о возмещении ущерба, причиненного военными действиями.

Швеция

Шведская система институтов омбудсменов — одна из самых четких и скоординированных систем в Европе, она была создана в начале XIX века. Шведские омбудсмены занимаются разрешением административных споров, что позволяет избежать судебных разбирательств. Омбудс-мены, как институт, пользуются большой популярностью, имеют хорошую репутацию и в целом эффективно разрешают большое количество споров. Если предъявитель жалобы не считает дело разрешенным, он может обратиться в суд. В Швеции действуют два вида судов: общие суды, рассматривающие уголовные и гражданские дела и имеющие три инстанции, включая шесть апелляционных судов и один Верховный суд; и административные суды,

включающие один суд первой инстанции в каждом регионе (Шп), четыре апелляционных административных суда и один Верховный административный суд.

Внесудебный порядок обжалования: система институтов омбудсменов

В настоящее время в Швеции действует шесть разных омбудсменов. Как институты они появились в следующем хронологическом порядке: Парламентский омбудс-мен, Омбудсмен по вопросам равноправия, Омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией, Омбудсмен по защите прав детей, Омбудсмен по делам инвалидов, Ом-будсмен по борьбе с дискриминацией на почве сексуальной ориентации. Данные институты образуют довольно целостную систему, позволяющую гражданам просто и быстро обжаловать действия и решения властей в случае нарушения прав граждан и ненадлежащего выполнения чиновниками своих служебных обязанностей.

В любом случае следует отметить, что только первый институт обладает институциональной независимостью в той мере, в какой ею должен обладать институт омбудс-мена. Остальные пять институтов представляют собой то, что некоторые эксперты называют «типичным шведским решением»: своего рода компромиссное решение, когда рассматриваемый институт в глазах общественности независим от правительства, но формально подчиняется, как минимум, некоторым приказам соответствующего министра.

Что касается жалоб, направляемых в органы исполнительной власти (публичную администрацию), то парламентские омбудсмены должны следить за деятельностью администрации. Они не вправе вмешиваться в рассмотрение или пересмотр отдельных дел, но имеют полный доступ к архиву и могут при необходимости после закрытия вопроса или дела возбудить судебное дело против должностных лиц или органов власти. Но, как правило, основанием для такого пересмотра или действий являются жалобы граждан.

Служба Парламентского омбудсмена

Парламентский омбудсмен, которого также называют Омбудсменом юстиции (Justitieombudsman или JO), был впервые учрежден в Швеции в 1809 году. По его примеру похожие институты были введены в других странах. Первый Омбудсмен был назначен в 1810 году. Хотя с этого момента прошло уже почти два века, в наши дни Парламентский омбудсмен по-прежнему придерживается основных принципов, применяющихся на протяжении всего этого времени.

Обязанности и функции

Парламентские омбудсмены избираются Риксдагом (парламентом), чтобы следить за соблюдением органами власти и государственными чиновниками законов и статутов, регулирующих их деятельность.

Омбудсмены осуществляют этот контроль посредством оценки и рассмотрения жалоб граждан, проведения проверок в различных органах власти и других видов расследований, начинаемых по собственной инициативе.

Основная обязанность омбудсмена состоит в том, чтобы следить за правильным применением судьями и государственными служащими законов, в особенности тех законов, которые гарантируют свободу и безопасность граждан и их собственности. Они имеют право возбуждать уголовные преследования и, в частности, выступать против должностных лиц, злоупотребляющих своими полномочиями или совершающих неправомерные действия.

Обратиться к парламентским омбудсменам с жалобой может любой человек, считающий, что с ним неправильно или несправедливо обошелся государственный орган, служащий или представитель местной власти. (Иными словами, для подачи жалобы не требуется обязательного наличия шведского гражданства или достижения определенного возраста.)

Однако юрисдикция этого института не распространяется на действия членов Риксдага, правительства, отдельных членов Кабинета министров, канцлера юстиции, а также членов советов графств или муниципальных советов. В сферу компетенции омбудсмена также не входят газеты, радио и телепередачи, профсоюзы, банки, страховые компании, частнопрактикующие врачи, юристы и т. д. За их деятельностью следят другие агентства, такие как Комитет прессы (Pressens opinionsnamnd), Финансовая инспекция (Finansinspektionen), Государственное управление социальной защиты населения (Socialstyrelsen), Союз адвокатов Швеции (Svenska advokatsamfundet).

Омбудсмен — это человек, который избирается Риксдагом и следит за тем, чтобы суды, другие органы государственной власти и должностные лица (а также все, чья работа связана с выполнением государственных полномочий) соблюдали законы и выполняли свои обязанности во всех других отношениях. Омбудсмен избирается на четыре года и может быть переизбран. Хотя формального требования о том, что омбудсмен должен быть юристом, не существует, на практике все омбудсмены, за исключением первого, имели юридическое образование. В 1941 году было отменено условие о том, что омбудсмена-ми могут быть только мужчины, после чего пять женщин назначались на эту должность. В настоящее время работают четыре омбудсмена — две женщины и два мужчины. У каждого омбудсмена есть своя сфера ответственности (область контроля). Должность одного из омбудсменов называется Главный парламентский омбудсмен. Он отвечает за управление службы и принятие решений, например, в отношении того, какими сферами ответственности должны быть наделены остальные омбудсмены. Однако он не может «вмешиваться» в работу других омбудсменов по расследованию или рассмотрению дел, попадающих под их юрисдикцию. Каждый омбудсмен за свои действия непосредственно отвечает перед Риксдагом. Ежегодные отчеты, официально публикуемые Риксдагом, предоставляются постоянному Конституционному комитету, кото-

рый затем составляет свой отчет и информирует об этом Риксдаг.

Омбудсмены проводят расследования (осуществляют контроль) на основании жалоб граждан, возбуждают дела по собственной инициативе и на основании наблюдений, сделанных в ходе инспекций. Ежегодно парламентские омбудсмены получают порядка 5 000 самых разнообразных жалоб. Большая часть работы омбудсменов состоит в рассмотрении жалоб.

Какие «полномочия и санкции» омбудсмены вправе применять, если в ходе расследования обнаружилось, что государственный орган или служащий неправильно применили закон? В самом крайнем случае омбудсмен имеет право выступать в качестве специального обвинителя и предъявлять обвинения госслужащему в злоупотреблении властью или нарушении установленных правил. Случается это довольно редко, но сам факт наличия такой возможности очень много значит для авторитета омбудсменов!

Парламентские омбудсмены также имеют право возбуждать дисциплинарные процедуры против должностных лиц за мелкие преступления. Как правило, эти процедуры заканчиваются критическим замечанием рекомендательного характера от омбудсмена или своего рода наставлением. Мнение омбудсмена никогда не является юридически обязательным. Должность Парламентского омбудсмена политически нейтральна.

Остальные омбудсмены не назначаются Риксдагом, но имеют похожие обязанности по контролю в специальных областях. Так, существует омбудсмен по вопросам равноправия, омбудсмен по защите прав детей, омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией, омбудсмен по делам инвалидов и омбудсмен по борьбе с дискриминацией на почве сексуальных предпочтений. Ниже дается краткая характеристика этих институтов в порядке их возникновения.

Омбудсмен по вопросам равноправия

В сферу компетенции Омбудсмена по вопросам равноправия входит разрешение споров, возникающих в связи с неправильным толкованием законов о равных правах и возможностях. Это относится и к государственному сектору.

Омбудсмен по вопросам равноправия обязан обеспечить соблюдение положений Акта о равных возможностях (1991:433, со всеми поправками, включая 2000:773), Акта о равном обращении со студентами высших учебных заведений (2001:1286), Акта о запрете дискриминационного и иного уничижающего обращения с детьми и подростками (2006:67) и Акта о запрете дискриминации (2003:307) с поправками от 1 июля 2005 года.

Омбудсмен по вопросам равноправия назначается правительством и возглавляет государственный орган с похожим названием. По отношению к другим органам власти омбудсмен является независимым должностным лицом, принимающим самостоятельные решения по всем отдельным вопросам.

В первоначальной редакции Акт о равных возможностях вступил в силу 1 июля 1980 года. Данный акт запрещает дискриминацию по половому признаку на рынке труда и обязывает всех работодателей, и в государственном и в частном секторе, активно содействовать предоставлению равных возможностей мужчинам и женщинам в сфере занятости. Все работодатели, имеющие более десяти сотрудников, должны составлять ежегодный план по обеспечению равных возможностей и план по установлению равной оплаты труда.

Акт о запрете дискриминации запрещает дискриминацию по половому признаку, по признаку этнической принадлежности, нетрудоспособности или сексуальной ориентации в различных сферах общественной жизни, таких как политика занятости, включая кадровые агентства, социальное страхование, пособие по безработице, членство в профсоюзах и организациях работодателей, открытие и ведение своего дела, а также профессиональная торговля товарами, услугами, жильем.

Акт о запрете дискриминационного и иного уничижающего обращения с детьми и подростками запрещает дискриминацию детей и подростков в шведских школах по половому признаку, по признаку этнической принадлежности, нетрудоспособности или сексуальной ориентации. В этом акте содержится требование о том, чтобы все школы активно содействовали предоставлению мальчикам и девочкам равных возможностей.

Омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией

Государственный орган, известный как Омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией ^0), был учрежден в 1986 году. Не считая самого омбудсмена (в настоящий момент это женщина), в данном учреждении работают 15 человек, в основном с юридическим образованием.

Данный орган не имеет права менять вердикты или выносить приговоры и не участвует в судебном процессе. Но его задача состоит в том, чтобы помогать советом и консультацией пострадавшим от этнической дискриминации людям в осуществлении их прав.

Борьба омбудсмена с этнической дискриминацией в трудовой сфере основана на положениях Закона (1999: 130) о мерах борьбы с этнической дискриминацией в трудовой жизни. В соответствии с законом омбудсмен проводит расследование и в качестве последней меры возбуждает трудовое дело в суде по поступающим от граждан жалобам. Омбудсмен должен также следить за тем, чтобы работодатели активно поощряли этническое разнообразие в рабочем коллективе.

Жалобы, связанные с трудовой деятельностью. Жалоба может исходить от сотрудника, который, например, считает, что его лишили работы или что он стал объектом домогательств со стороны работодателя или других сотрудников в связи с его этнической принадлежностью.

Если лицо, подающее жалобу, является членом профсоюза, омбудсмен должен спросить, хочет ли профсоюз сам заняться этим делом. Если профсоюз за дело не бе-

рется, то омбудсмен может начать рассмотрение жалобы. Некоторые дела разрешаются путем достижения мирового соглашения после разговора омбудсмена или профсоюза с работодателем. Заявитель не обязан оплачивать судебные издержки, связанные с возбуждением омбудс-меном дела в Суде по трудовым конфликтам.

Лицо, считающее себя дискриминированным на почве этнической принадлежности, может написать об этом ом-будсмену и таким образом подать жалобу. Жалобы, поступающие к омбудсмену, как правило, становятся публичными документами, с которыми может ознакомиться любой желающий.

Омбудсмен по защите прав детей

Омбудсмен по защите прав детей назначается Правительством Швеции на шесть лет. Роль этого омбудсмена заключается в том, чтобы защищать права и интересы детей и подростков в соответствии с положениями Конвенции ООН о правах ребенка.

Например, омбудсмен представляет в правительство законопроекты об изменениях в законодательстве и способствует применению положений Конвенции в работе органов государственной власти, муниципалитетов и советов графств.

Основные обязанности Омбудсмена по правам детей — участвовать в общественных дебатах, защищать интересы общества в ключевых вопросах, оказывать влияние на мнение лиц, принимающих решения, и представителей общественности. Однако этот омбудсмен не контролирует деятельность других органов власти и по закону не имеет права вмешиваться в рассмотрение отдельных дел.

Каждый год Омбудсмен по правам ребенка отчитывается перед правительством. В его отчете описывается положение детей и подростков в Швеции, например их проблемы и возможности.

Омбудсмен по делам инвалидов

Задача Омбудсмена по делам инвалидов состоит в том, чтобы обеспечить предоставление инвалидам равных прав и таких же возможностей в работе, которые есть у других людей. Эту задачу омбудсмен выполняет разными способами.

Письма от граждан. Омбудсмен по делам инвалидов получает и изучает письма, поступающие от людей, которые считают, что их не допускают к работе или дискриминируют по причине инвалидности. В результате рассмотрения подобной жалобы может улучшиться положение ее составителя, а иногда и нетрудоспособных людей в целом.

После получения жалобы омбудсмен обычно проводит расследование. В частности, лицо, на которое была подана жалоба, в ходе расследования может представить свою версию событий или возникшей ситуации. Омбудс-мен по делам инвалидов проводит расследование и дает формальное заключение.

Что касается дискриминации на почве инвалидности в трудовой жизни, то омбудсмен при необходимости может представлять дело лица, подвергшегося дискриминации, в Суде по трудовым спорам. Кроме того, Омбудсмен по делам инвалидов имеет право принимать меры в отношении дискриминации студентов высших учебных заведений по причине их инвалидности.

Расследования. Омбудсмен по делам инвалидов следит за тем, как в действительности ведет себя общество по отношению к людям с ограниченными возможностями. Поэтому омбудсмен проводит различные расследования и исследования. Собираются факты и выявляются недостатки. К примеру, расследование может касаться ситуации в шведских муниципалитетах: являются ли школы или другие публичные учреждения доступными для людей с ограниченными возможностями? Была ли принята муниципалитетом программа помощи инвалидам?

Омбудсмен по борьбе с дискриминацией на почве сексуальной ориентации (Homo)

Омбудсмен по борьбе с дискриминацией на почве сексуальной ориентации назначается шведским правительством. Работа этого учреждения направлена на борьбу с гомофобией и дискриминацией на почве сексуальной ориентации во всех кругах шведского общества.

Консультирование и поддержка. С помощью консультационных услуг и других средств омбудсмен старается предоставить возможность защиты своих прав каждому, кто подвергается дискриминации на почве сексуальной ориентации.

Судебное разбирательство. Омбудсмен в первую очередь должен попытаться добиться удовлетворения жалобы дискриминированного лица путем достижения мирового соглашения. Если это окажется невозможным, то омбудсмен имеет право возбудить дело в суде от имени лица, подавшего жалобу.

Просвещение и информирование. В работе омбудс-мена значительное место занимают инициативы, направленные на содействие развитию различных форм обучения и информирования на центральном, региональном и местном уровне. Это делается с целью распространения знаний, а также предотвращения и борьбы с гомофобией и дискриминацией.

Предложения, ответы и расследования. Данный орган представляет в правительство предложения, касающиеся поправок в законодательство и других мер, необходимых для борьбы с гомофобией и дискриминацией. Обычно он также отвечает на вопросы для получения комментария и принимает участие в расследованиях.

Собственная инициатива омбудсмена. Омбудсмен имеет право действовать по собственной инициативе без подачи основной жалобы. Если омбудсмен обнаружил, что дискриминация на почве сексуальной ориентации имела место в какой-то общественной сфере, он может попытаться изменить ситуацию путем общения с другими органами власти, компаниями, организациями и т. д.

Претензии от потребителей: Государственный рекламационный комитет

В Швеции нет специального омбудсмена, призванного защищать права потребителей. В потребительских спорах, касающихся услуги или товара, приобретенного потребителем для личного пользования, потребитель может заручиться поддержкой консультанта. Такие консультанты есть во многих муниципалитетах. Если жалоба потребителя на товар или услугу не была удовлетворена, он может обратиться с этим вопросом в Государственный рекламационный комитет (АИтаппа геЫатаИо^патп-den). Этот комитет занимается рассмотрением споров между потребителями и шведскими продавцами в отношении товаров и услуг, предназначенных для личного пользования.

Рекламационный комитет — это государственный орган, который непосредственно отвечает перед правительством (Министерством финансов). Его возглавляет президент. Помимо президента, в штате есть вице-президент и несколько председателей (в данный момент — 18). В комитете также работают эксперты (в данный момент их около 200), которые назначаются правительством. Президент, вице-президент и председатели должны иметь высшее юридическое образование и опыт работы в качестве судей. Их назначает правительство. Срок полномочий председателей — два года.

Решения Государственного рекламационного комитета выносятся в форме рекомендаций по порядку урегулирования спора между сторонами. Решения комитета нельзя ни обжаловать, ни принудительно привести в исполнение. Многие продавцы выполняют решения комитета через свои отделения. Если продавец отказывается следовать рекомендациям комитета, потребитель может возбудить против него дело в суде.

Комитет также имеет право отказать в рассмотрении некоторых жалоб. Жалобы, основанные на устных доказательствах, к рассмотрению не принимаются, поскольку упрощенный письменный порядок рассмотрения жалоб в комитете не предполагает заслушивания свидетельских показаний. Кроме того, комитет может отказать в рассмотрении спора в связи со сложностью дела или необходимостью всестороннего расследования.

Процесс рассмотрения жалобы в комитете для сторон бесплатный, и стороны не могут требовать возмещения расходов на представительство после завершения процесса. Если требуется отчет о результатах расследования, потребитель, как правило, должен обеспечить его подготовку и оплатить все связанные с этим расходы. Если дело рассмотрено в пользу потребителя, то комитет рекомендует продавцу возместить потребителю все расходы, связанные с проведением расследования.

Обжалование в судебном порядке: система административной юстиции

В Швеции параллельно действуют два вида судов: суды общей юрисдикции, занимающиеся уголовными и граж-

данскими делами, и общие административные суды, занимающиеся административными делами. Существует трехуровневая система судов: суды графств (tingsratter), промежуточные апелляционные суды (^югаНег) и Верховный суд (hдgsta domstolen). Суды графств играют доминирующую роль. Имеется также трехуровневая система административных судов: суды графств (1а^га^), апелляционные административные суды (каттагга^) и Верховный административный суд (Regeringsratten).

Те решения исполнительных органов власти, которые нельзя обжаловать в суде общей юрисдикции, могут быть обжалованы в вышестоящий административный орган и, в конце концов, в правительство или административные суды, например административный суд графства (1аnsrat-ter) по вопросам налогообложения. Высшим административным судом является Верховный административный суд (regeringsratten), рассматривающий дела, связанные с такими вопросами, как налогообложение, душевные расстройства, алкоголизм, подростковая преступность.

Общие административные суды

Суд графства является судом первой инстанции. В каждом графстве (Шп) есть по меньшей мере один суд графства.

Апелляционный административный суд — это суд второй инстанции. Таких судов всего четыре. Почти для всех видов судебных решений апелляционному административному суду требуется разрешение на полный пересмотр дела.

Верховный административный суд — это суд высшей инстанции. В состав Верховного административного суда входит не менее 17 судей. Основная задача у этого суда такая же, что и у Верховного суда, — создать прецедент. В большинстве случаев требуется разрешение на пересмотр. Если разрешение предоставлено, то дело обычно пересматривается в составе пяти судей.

Исполнение решений исполнительных органов власти

Наверное, целесообразно коротко остановиться на Акте об административных процедурах 1986 года, который составляет правовую основу деятельности органов исполнительной власти.

Акт об административных процедурах действует в отношении министерств, государственных комитетов и агентств, государственных предприятий, административных советов графств и других органов власти. Агентствам, правлениям, административным органам в муниципалитетах и советам графств необязательно применять некоторые нормы акта в делах, которые обжалуются путем так называемой проверки законности. Но в принципе данный акт полностью применяется ко всем делам, решаемым в обычном апелляционном порядке, например в отношении основной массы дел, касающихся выдачи строительных лицензий. Суды обязаны применять этот акт и при рассмотрении административных дел, например таких, которые касаются персонала.

Действие Акта об административных процедурах не распространяется на принимающие решения законодательные органы (парламент, законодательные органы муниципалитетов и графств), государственные и муниципальные компании, фонды и т. д. Большая часть положений этого закона также не распространяется на исполнительную деятельность судебных исполнителей (конфискация, наложение ареста на имущество и т. д.), полиции, прокуратуры, налоговых органов, таможенных органов и береговой охраны, касающуюся предотвращения преступлений. Пределы действия закона также установлены в отношении услуг здравоохранения и скорой помощи.

Если какой-либо акт (закон) или ордонанс (постановление) содержит положения, противоречащие Акту об административных процедурах, то соответствующие положения имеют преимущественную силу перед положениями акта.

Основной целью Акта об административных процедурах является предоставление гарантий прав граждан при их взаимодействии с административными органами. Другой важной целью является обеспечение гарантий эффективного оказания услуг властью населению. Более того, данный акт призван ускорить процесс принятия решений, по возможности избегая рассмотрения дел во многих инстанциях. Поэтому в нем прописаны правила для пересмотра решений.

Исполнение решений

Решение административного органа обычно исполняется после того, как оно вступило в законную силу. Это происходит, конечно, при условии, что решение не обжалуется и не подается апелляционная жалоба. Кроме того, некоторые законы содержат специальные положения о том, что решение может быть исполнено вне зависимости от его вступления в законную силу, например Акт об иностранцах 1989 года. В других случаях, выносящий решение орган вправе принять решение о его немедленном исполнении, например, на основании Акта о защите молодежи 1990 года (Специальные положения). В случаях крайней необходимости решение, как правило, подлежит немедленному исполнению, даже если оно обжалуется.

Согласно статье 29 Акта об административных процедурах, исполнение обжалуемого решения может быть приостановлено органом власти до вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы. В некоторых областях решение в качестве lex specialis имеет преимущественную силу над этим общим правилом. Это относится, например, к сфере налогообложения. Решение по налоговому делу обычно подлежит немедленному исполнению вне зависимости от апелляционной жалобы, хотя специальные нормы налогового законодательства предусматривают отсрочку платежа в случае обжалования решения при условии соблюдения определенных требований (неизвестен исход дела и т. д.). Статья 29 Акта об административных процедурах в таких случаях, разумеется, не применяется.

Формы исполнения решений могут быть разными в зависимости от предмета решения. Исполнение решений можно обеспечить с помощью судебных исполнителей, налогового органа или полицейского органа. Что касается денежных штрафов, то орган, издавший приказ об уплате штрафа, обычно обращается в административный суд графства за постановлением о принудительной уплате штрафа. При рассмотрении подобной просьбы суд в первую очередь обращает внимание на законность этой меры, а не потребность в ней как таковой.

Исполнение судебных решений в отношении административных органов

Жалобы на решения региональных или федеральных органов власти обычно подаются в общие административные суды. В юрисдикцию общих судов, за малым исключением, не входят вопросы, касающиеся административного права.

Система общих административных судов имеет три инстанции: административный суд графства, апелляционный административный суд и Верховный административный суд.

Законодательная база

Основные нормы, устанавливающие порядок производства в административных судах, содержатся в Административно-процессуальном акте 1971 года. Нормы, относящиеся к административным судам, содержатся в Акте об административных судах 1971 года. Кроме того, нормы, касающиеся судов и производства, содержатся в других законах и постановлениях в области административного права. В случае если такой законодательный акт содержит положение, которое противоречит Административно-процессуальному акту, то это положение имеет преимущественную силу.

Функцию общих административных судов можно охарактеризовать как надзор за соблюдением законности в органах исполнительной власти. Некоторые дела возбуждаются непосредственно в общем административном суде. Но большинство дел попадает в этот суд в результате обжалования решений органов исполнительной власти. Решения органов исполнительной власти, которые могут быть обжалованы в общих административных судах, установлены в законе. В итоге все решения, касающиеся осуществления государственных полномочий в ущерб интересам отдельных лиц, могут подлежать пересмотру в административном суде.

Судопроизводство

В общих административных судах обязательный порядок рассмотрения дел с участием двух сторон был введен в 1996 году. Это означает, что при обжаловании заявителем решения исполнительного органа, орган, принявший первоначальное решение по делу, выступает в качестве ответчика.

Процесс рассмотрения дел в общих административных судах проходит в письменной форме, но возможны и устные слушания. Административный суд графства и апелляционный административный суд — но не Верховный административный суд — проводят устные слушания в том случае, если на этом настаивает одна из сторон или для этого имеется веская причина. Поскольку не применяется принцип непосредственности, суд выносит решение по делу на основании всех материалов дела, вне зависимости от того, проводилось ли устное слушание. Суд обязан обеспечить настолько полное и тщательное рассмотрение дела, насколько этого требует характер дела.

Решение суда, как правило, касается и законности, и целесообразности обжалуемого решения. Решение суда отменяет решение административного органа. Таким образом, суд имеет право не только отменить решение, но и изменить его и заменить абсолютно новым решением.

При рассмотрении дела суд не может выходить за рамки заявленных в жалобе требований. Но при наличии особых причин суд имеет право за отсутствием жалобы заявителя решить дело в его пользу, если это можно сделать не в ущерб интересам другой стороны.

В большинстве случаев требуется специальное разрешение на рассмотрение дела апелляционным административным судом и, в конечном счете, Верховным административным судом. По сути, Верховный административный суд рассматривает только те дела, которые представляют интерес с точки зрения создания новых прецедентов. Хотя разрешение на обжалование является обязательным не для всех видов дел.

Некоторые решения, принимаемые местными или региональными выборными органами муниципальной власти, подлежат особому пересмотру, который ограничивается оценкой их законности, и суд не вправе изменять такие решения, а может только отменять их.

Более того, некоторые решения государственного органа могут быть обжалованы в вышестоящий орган и, в конечном счете, в правительство. Раньше дела, относящиеся к данной категории, не разрешалось представлять на рассмотрение суда. Однако по некоторым делам, связанным с осуществлением государственно-властных полномочий по отношению к гражданам, Верховному административному суду было предоставлено право проверки правительственного решения на его соответствие положениям законодательства. Апелляционный административный суд обладает аналогичным правом проверки определенных решений, принимаемых властями. Эта проверка, так называемая правовая экспертиза, может привести к отказу от решения, если суд отменяет обжалуемое решение и не заменяет его новым. Таким образом, это влечет за собой оценку законности.

Исполнение решений

Как говорилось выше, решение административного органа может быть исполнено только после его вступления в законную силу. Если решение должно быть исполнено

немедленно, суд может запретить исполнение обжалуемого решения до получения дальнейших указаний. Суд может также вынести иное временное решение по делу. В Административно-процессуальном акте иным образом не оговариваются специальные правила приведения в исполнение решений.

По общему правилу, решения суда исполняются только после их вступления в законную силу. Но из этого правила есть много исключений. Некоторые законы предусматривают немедленное исполнение решения суда, например Акт о социальном страховании 1962 года, Акт о социальных услугах 1980 года и Акт об оценке 1990 года. В иных случаях суд имеет право определить принудительное исполнение решения, например, Акт 1988 года о защите алкоголиков и злоупотребляющих наркотиками и летучими растворителями лиц (Специальные положения), Акт о водительских правах 1998 года и Акт о лекарственных препаратах 1992 года.

Если одна из участвующих в деле сторон — гражданин или государственный орган — хочет приостановить немедленное исполнение решения, принятого административным судом графства, эта сторона должна подать апелляционную жалобу на соответствующее решение в апелляционный административный суд и вместе с жалобой — ходатайство о запрете.

В отношении форм исполнения решения суда действуют такие же принципы, как и в отношении вышеназванных решений административных органов; они различаются в зависимости от предмета решения.

В принципе, специальных средств для приведения в исполнение решений против органов государственной власти не существует. Предполагается, что органы власти автоматически выполняют решения суда в порядке, установленном законом. Как отмечалось выше, решение суда исполняется немедленно, если это предусмотрено законом или определено судом.

Решения административного суда постольку, поскольку они касаются обязательства по оплате или иного (установленного) обязательства, в принципе, приводятся в исполнение в соответствии с Актом 1981 года о приведении в исполнение решений. Это означает, что правоприменительный орган может принуждать к выполнению решений суда как органы власти, так и отдельных граждан. Пересматривать решения правоприменительный орган права не имеет.

Санкции

В случае неисполнения решения суда против должностного лица может быть возбуждено дело в соответствии с положениями Уголовного кодекса о злоупотреблении служебным положением. Такое бездействие может также повлечь за собой дисциплинарные процедуры в соответствии с Актом о занятости 1994 года.

В результате неисполнения решения суда на соответствующий орган может быть наложена обязанность возмещения убытков в соответствии с положениями Акта об ответственности за причинение вреда 1972 года.

1 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.

2 Партингтон М. Рассмотрение жалоб и претензий граждан — альтернативы судебному процессу в контексте системы общего права: Обзорный доклад, представленный на конференции Совета Европы «Альтернативы судебным разбирательствам между исполнительной властью и частными лицами: согласительная процедура, посредничество и арбитраж», Лиссабон (Португалия), 31 мая — 2 июня 1999 года (http://www.csr.ru/document/original_651.stm).

3 Включение в настоящую работу данной позиции обусловлено практическими, а не теоретическими соображениями. Авторы, безусловно, согласны с парламентской природой подавляющего числа разновидностей этого широко распространенного института. Однако, имея в виду, что основной задачей омбудсмена является защита прав человека, в конечном счете, от произвола именно органов исполнительной власти (хотя встречается и иное), мы полагаем полезным распространение таких знаний для России.

4 Партингтон М. Указ. соч.

5 A Report by Justice — The Citizen, and the Administration: The Redress of Grievances. London: Stevens & Sons Ltd., 1961.

6 Как и в отношении большинства других положений этой работы, здесь также существуют исключения: например, Апелляционный трибунал по вопросам занятости, который рассматривает апелляционные жалобы по решениям Трибуналов по вопросам занятости (бывшим промышленным трибуналам), является судом письменного производства, хотя те трибуналы, апелляции по решениям которых он рассматривает, таковыми не являются.

7 Партингтон М. Указ. соч.

8 С обзором процедурных возможностей трибуналов можно ознакомиться в: Special Report of the Council on Tribunals, Model Rules of Procedure (1991).

9 Подробнее см.: Судебные системы европейских стран: Справочник. М., 2002; Абросимова Е. Б. Конституционные модели судебной власти // Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. М., 2005.

10 Верховным судом называется совокупность Высокого и Апелляционного судов.

11 Бауринг Б. Административная юстиция в Европе: Аналитический обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2 (51). С. 31-56.

12 Rowat D. C. An Ombudsman Scheme for Canada // Canadian Journal of Economic and Political Sciences. Vol. 28. 1962. No. 4. P. 543-556.

13 Evans J.M., Janisch H.N, Mullan D. J., Risk R. C.B. Administrative Law: Text, Cases and Materials. 5th ed. Toronto: Emond Montgomery Publications, 2003.

14 Providing Administrative Tribunals with Essential Powers and Procedures: Report and Recommendations: Prepared by Administrative Justice Project for the Attorney General of British Columbia (http://www.gov.bc.ca/ajo/down/providing_adminstrative_ tribunals_with_essential_powers_and_procedures.pdf).

15 Rootham Ch. Are there distinct standards of «Administrative Review»? (http://www. nelligan.ca/e/pdf/Administrative Review_ CR.pdf).

16 McKinnon J.B. Reviewing Original Decisions: Guiding Principles and Options: Background paper prepared for the Administrative Justice Project (http://www.gov.bc.ca/ajo/down/reviewing_ original_decisions.pdf).

17 Иски об оспаривании и о принуждении к исполнению являются наиболее распространенными видами исков, рассматриваемых в административных судах Германии. Их необходимым условием является тот факт, что в основе оспаривае -мого правоотношения лежит административный акт в смысле § 35 ЗАП. С помощью иска об оспаривании истец стремится прекратить действие некоего административного акта. Целью же иска о принуждении к исполнению является, напротив, принятие соответствующего административного акта.

18 За основу взята статья: Кривельская О.В. Механизм защиты прав граждан в административном процессе России и Германии // Право и безопасность. 2004. № 4 (13). Дополнительно использованы источники: Административная юстиция в новых европейских демократиях. М.: Артяк, 1999; Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Адвокат. 1996. № 10—11; Административное право зарубежных стран. М., 2003; Судебные системы европейских стран. М., 2002; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3: Особенная часть: Страны Европы / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1997. С. 402-403; Хамане-ва Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 121-122.

19 http://www.hrights.ru/text/omb2/Chapter43.htm.

20 Мы традиционно используем в русском языке название «Представитель по правам граждан». Вместе с тем в переводе Конституции Польши, приведенном в сборнике «Конституции государств Европы» (М.: НОРМА, 2001), используется термин «Уполномоченный по гражданским правам», что, возможно, более правильно. На самом же деле, в польском тексте используется слово «Rzecznik», то есть «речник», от слова речь, которое точнее переводить как «защитник», «глашатай».

21 В поставторитарных странах широка практика медиаторской, посреднической функции современных омбудсменов, их роли «моста между обществом и властью», практика организации диалога, взаимодействия между структурами администрации и гражданами, общественными организациями, а ино-

гда и между различными ведомствами самой исполнительной власти.

22 Характеризуя данную форму, известный французский адми-нистративист профессор Ж. Ведель писал: «Опекунская власть значительно отличается от иерархической власти. Она регулирует отношения не между вышестоящими и нижестоящими, а между контролером (орган опеки) и контролируемым (органы подопечного юридического лица). Из этого следует, что она является властью условной: контроль осуществляется только в случаях и в форме, предписанных законом» (Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 394).

23 Консультативный комитет дружественных соглашений (Comité consultatif de règlement amiable ) действует при премьер-министре Франции. Данный орган разрешает (путем примирения) разногласия, связанные с толкованием соглашений, заключаемых министерствами.

24 Консультативные комитеты по урегулированию споров об убытках (comités consultatifs de règlement des dommages) созданы премьер-министром Франции в целях разрешения вопросов, связанных с имущественной ответственностью публичных администраций, действующих вне торгово-промышленной сферы.

25 La Documentation française. Paris, 2001. P. 101.

26 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М., 1997. С. 152.

27 Правосудие во Франции. М.: Посольство Франции в России, МИД Франции, 1996. (Российско-французская серия: Информационные и учебные материалы — Новая серия. № 7). C. 10.

28 Данный орган призван разрешать конфликты юрисдикций между общими и административными судами. Трибунал формируется на паритетных началах из 4 советников Кассационного Суда Франции и 4 государственных советников Государственного совета Франции. Трибунал собирается в случае необходимости. Руководит работой Трибунала и обеспечивает ее министр юстиции Франции.

29 Государственный совет подготавливает также доклады и исследовательские обзоры по проблемам, входящим тем или иным образом в его компетенцию.