CC BY
48gs4 права человека ^d
САРПЕКОВ Рамазан Кумарбекович,
директор Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан е-mail: Instzak-kz@mail.ru
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА - ОСНОВНАЯ ЗАДАЧА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕАЭС
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина как основной задачи административной юстиции.
Анализируя данные факторы, автор особое внимание обращает на необходимость дальнейшего совершенствования правовых механизмов защиты прав человека и гражданина в вопросах формировании полноценной административной юстиции как составной части конституционализма и правового государства.
Такой подход связан не только с дальнейшим интенсивным развитием законодательства, но и совершенствованием ведомственного нормотворчества и дискреционных полномочий органов государственной власти.
Административная юстиция необходима для обеспечения соблюдения законности органами государственного управления, а также для конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина от незаконных действий (бездействия) и решений должностных лиц административных органов.
Анализируя различные подходы, автор указывает, что гарантии реализации защиты прав человека и гражданина невозможны без создания новых и совершенствования имеющихся правозащитных институтов. Наряду с Уполномоченным по правам человека, досудебным и внесудебным урегулированием публичных споров, деятельностью органов прокуратуры и иных государственных и неправительственных структур в правовом государстве должна развиваться административная юстиция.
Очевидно также, что дальнейшее развитие административной юстиции как составной части судебной системы в государствах - членах ЕАЭС должно идти в русле конституционного принципа разделения власти и обеспечения реальной ее самостоятельности и независимости.
Автор делает вывод, что административная юстиция как составная часть конституционной защиты прав человека и гражданина в государствах - членах ЕАЭС должна быть, прежде всего, реальной и способной гарантировать достижение наиболее эффективных и действенных результатов при рассмотрении споров публично-правового характера.
Ключевые слова: административная юстиция, публичные правоотношения, публично-правовой спор, административное судопроизводство, суды и правосудие, административный акт.
SARPEKOV Ramazan Kumarbekovich.
Director of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan
CONSTITUTIONAL PROTECTION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF THE PERSON AND CITIZEN - THE MAIN PROBLEM OF THE ADMINISTRATIVE JUSTICE IN THE EAEU MEMBER STATES
Annotation. The article deals with the constitutional protection of human and civil rights and freedoms as the main task of administrative justice.
Analyzing these factors, the author pays special attention to the need to further improve the legal mechanisms for the protection of the rights of a person and citizen in matters of the formation
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
of full-fledged administrative justice as an integral part of constitutionalism and the rule of law.
Such an approach is associated not only with the further intensive development of legislation, but also with the improvement of departmental rule-making and the discretionary powers of state bodies.
Administrative justice is necessary to ensure the observance of laws by state administration bodies, as well as for the constitutional protection of human and civil rights and freedoms from unlawful actions (inaction) and decisions of officials of administrative bodies and put such bodies under strict legal and judicial control.
Analyzing various approaches, the author points out that guarantees for the implementation of the protection of human and civil rights are impossible without creating new and improving existing human rights institutions, along with the Ombudsman, pre-trial and out-of-court settlement of public disputes, the activities of prosecutors, other government and non-governmental structures include administrative justice.
It is also obvious that the further development of administrative justice as an integral part of the judicial system in the EAEU member states should be in line with the constitutional principle of separation of power and ensuring its real independence and independence.
The author concludes that administrative justice as an integral part of the constitutional protection of the rights of a person and a citizen in the EAEU member states should be, above all, real, able to guarantee the achievement of the most effective and efficient results when considering public-law disputes.
Key words: administrative justice; public relations; publicly - legal dispute; administrative proceedings, courts and justice; administrative act.
Современный этап правового развития в государствах - членах ЕАЭС характеризуется ростом интеграционных процессов, способствуя восприятию единых правовых институтов, направленных на защиту интересов личности и ограничения власти. Под влиянием этих процессов происходят интернационализация правовых отношений и дальнейшее нормирование основных сфер общественной жизни.
Глобализация оказывает заметное влияние на конституционные процессы, создаёт объективные предпосылки для формирования единого экономического и правового пространства и заимствования правовых институтов.
В этих условиях значительное развитие получают научные исследования, посвященные вопросам дальнейшего совершенствования правовых основ взаимоотношений гражданина и государства, а также поиск оптимального правового механизма, позволяющего гарантировать права человека и эффективность государственного управления.
В трудах ученых занимающихся исследованиями вышеуказанных вопросов анализируются идеи, связанные с формированием полноценной системы административных судов, рассматривающих споры между гражданином и государством, посредством специальных правовых процедур. Необходимость такого подхода объясняется, по нашему мнению, следующими обстоятельствами: во-первых, государства - члены ЕАЭС присоединились к ряду международных документов в области защиты прав человека, что обязывает их привести своё национальное законодательство в
соответствие с нормами и принципами международного права;
во-вторых, в законодательстве государств -членов ЕАЭС существует потребность в более эффективном разрешении публично-правовых конфликтов;
в-третьих, совершенствование в государствах - членах ЕАЭС судебных механизмов обеспечения прав человека соответствует конституционным целям, направленным на построение демократического, правового государства.
В этой связи, полагаем, что эффективная защита конституционных прав граждан на судебную защиту невозможна без функционирования независимой административной юстиции.
Несомненно, что вопросы институционали-зации административной юстиции в государствах - членах ЕАЭС связаны, прежде всего, с идеями конституционализма и необходимостью повышения правовых методов управления, в основе которого должен стать эффективный механизм защиты прав и законных интересов граждан от произвола власти.
Политико-правовые преобразования, охватившие государства - члены ЕАЭС после распада СССР, на наш взгляд, привели к утверждению новых конституционных ценностей и законодательно определили контуры дальнейшего развития правовой системы на принципах права. Процесс правового развития привел к усложнению общественной жизни, вызвав необходимость в кардинальном пересмотре ряда позиций, связанных с осмыслением социальной роли государства и его функциональных характеристик.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
Признание прав человека в качестве высшей ценности, идей правового государства, разделения власти, ограничение и обеспечение ее независимости приобрели важнейшее значение для государств, вставших на путь демократии.
Необходимость поиска более эффективных правовых институтов, направленных на защиту прав и свобод граждан и юридических лиц, а также создание механизма контроля над деятельностью публичных органов власти обусловили к необходимости обращения к зарубежному опыту.
Во многих странах мира сложилась система административных судов, основной целью которых является защита прав и свобод личности от произвола власти. Нами поддерживается позиция, согласно которой необходимо дальнейшее совершенствование процессуальных механизмов, которые обеспечили бы защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц в публично-правовых отношениях.
По нашему мнению, административная юстиция является одним из неотъемлемых элементов современного конституционализма, посредством которой осуществляется судебная защита прав и свобод человека и гражданина и оказывается важная роль в процессе демократизации общественной жизни и построении правового государства.
Между тем, в современной науке пока еще отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные проблемам становления административной юстиции в государствах - членах ЕАЭС, анализу причин и факторов, влияющих на процесс ее институционализации, моделям организации, процессуальным и иным аспектам деятельности судов.
Для сравнительно-правового исследования выбраны государства - члены ЕАЭС: Армения, Беларусь, Кыргызстан, Казахстан и Россия. Полагаем, что институт административной юстиции, несмотря на его законодательное закрепление в некоторых государствах - членах ЕАЭС, все еще находится на стадии своего становления и развития. Так, еще не всеми государствами - членами ЕАЭС на конституционном уровне закреплено право на судебное обжалование решений и действий (бездействия) государственных органов, что свидетельствует о наличии некоторых проблемных вопросов.
Для государств - членов ЕАЭС, в которых недостаточно развиты идеи ограничения власти, формирование самостоятельной и независимой системы административной юстиции есть важнейшее условие противодействия коррупции в сфере государственного управления и дальнейшего поступательного развития указанных стран в русле прогрессивного развития.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
Полагаем, что административная юстиция является, прежде всего, атрибутом правового и демократического государства. Ее назначение состоит не только в разрешении споров публично-правового характера, но и в восстановлении справедливости. В этой связи наличие эффективной системы административной юстиции есть важнейший показатель развитости правовых традиций в государствах - членах ЕАЭС, показатель уровня их правовой культуры как важнейшей составляющей демократического государства.
Выбор автором данной темы исследования, проведение сравнительного анализа проблем и перспектив институционализации данного явления обусловлено также отсутствием научных работ, охватывающих одновременно все государства - члены ЕАЭС.
Необходимость совершенствования
системы государственного управления в государствах - членах ЕАЭС, в том числе повышения судебных гарантий защиты прав и свобод личности, а также обеспечение контроля в публично-правовой сфере, обусловили актуальность настоящего исследования.
Гуманистическая концепция признания естественных прав человека в качестве важнейшей ценности предопределила формирование правового механизма их обеспечения, а также заложила теоретические основы становления института административной юстиции в государствах - членах ЕАЭС.
Кроме того, проявляется непосредственная взаимосвязь института административной юстиции с институтом прав и свобод личности, составной частью которой является не только расширение перечня прав и свобод человека и гражданина, но и необходимость поиска новых инструментов их обеспечения.
В числе факторов, которые оказывают влияние на механизм защиты прав человека и гражданина, следует указать интенсивное развитие законодательства, а также рост ведомственного нормотворчества и дискреционных полномочий должностных лиц, которые нередко связаны с возможными злоупотреблениями.
Увеличение числа противоречий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость расширения правозащитных механизмов, которые призваны отменить незаконный административный акт и восстановить нарушенные права и свободы личности.
Необходимо также отметить, что в демократическом обществе институт прав человека и гражданина имеет конституционные основы и находится в динамичном развитии.
Данный подход нашел отражение в конституционном законодательстве большинства госу-
дарств - членов ЕАЭС. Так, ст. 1 Конституции Республики Казахстан провозглашает человека, его жизнь, права и свободы высшими ценностями государства. Конституция не только признает, но и гарантирует права человека, а значит, создает механизм их реализации и защиты. Аналогичные нормы содержатся и в конституционном законодательстве других государств - членов ЕАЭС.
Согласно ст. 2 Конституции Республики Беларусь, человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство несет перед гражданином ответственность за создание условий для свободного и достойного личностного развития. Гражданин несет ответственность перед государством за неукоснительное выполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.
В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Армения человек, его достоинство, основные права и свободы являются высшей ценностью. Государство обеспечивает защиту основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с принципами и нормами международного права. Государство ограничено основными правами и свободами человека и гражданина, которые непосредственно применяются законом.
Пункт 1 ст. 16 Конституции Кыргызской Республики гласит, что права и свободы человека являются неотъемлемыми и принадлежат каждому от рождения. Права и свободы человека являются высшей ценностью. Они действуют напрямую, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Высшей ценностью признает человека, его права и свободы и ст. 2 Конституции Рф. При этом признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.
С формальной точки зрения Конституция РФ полностью охватила идею верховенства права, прямо закрепленную в ч. 1 ст. 1, и идею верховенства прав человека, которая нашла отражение в нескольких статьях: в ст. 2, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью; в ст. 17 гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права. Конституция закрепляет положение о неотъемлемом и врожденном характере, т.е. правах человека, и определяет конституционные пределы их действий; в ст. 18, согласно которой эти права человека непосредственно применимы и определяют содержание государственной деятельности; в ст. 4, в которой закреплен принцип верховенства Конституции, имеющей высшую
юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов, принятых в Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции, и т.д. [2].
Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В соответствии с п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, права и свободы личности являются приоритетом для любого современного государства, в связи с чем возникает вопрос о механизме их защиты и дальнейшего совершенствования.
По мнению Н.В. Витрука, механизм прав и свобод человека представляет собой сложный процессуальный порядок реализации прав, свобод и обязанностей, в котором закон устанавливает порядок его осуществления, порядок его проведения, последовательность действий держателя прав и свобод и обязанных юридических лиц, а также содержание этих действий, реализация которых направлена на максимально полное и точное использование права или свободы [1].
Р.В. Ягудин исходит из более широкой трактовки данного понятия, рассматривая его как многоуровневую и разнородную систему элементов, «синтезирующих в себе правоотношения в сфере защиты конституционных прав и свобод граждан, деятельность по правовому регулированию, организации и осуществлению этих прав и свобод и совершенствованию их гарантий» [11].
Д.О. Усанов также придерживается широкого подхода к содержанию понятия «механизм реализации прав и свобод», рассматривая его как «особый правовой механизм, представляющий собой систему предусмотренных законом действий разнообразных субъектов, направленных на получение (гарантирование получения) индивидуального блага или общественно значимого результата», включающий в себя в качестве особой подсистемы механизм защиты прав и свобод [10].
Полагаем, что такой подход оправдан, поскольку в современном обществе и, тем более, в государствах - членах ЕАЭС, находящихся на пути трансформации от тоталитарного к демократическому обществу, наиболее полная реализация прав и свобод личности зависит не только от
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
собственных усилий человека, но и в большей степени от комплекса организационных и правовых мероприятий, которые предпринимает государство в целях их обеспечения. По нашему мнению, качество защиты прав человека также зависит от эффективности действующих механизмов, в том числе и в сфере управленческих отношений.
Административная юстиция как составная часть конституционного механизма защиты прав человека обеспечивает, с одной стороны, соблюдение законов в деятельности органов государственного управления, а с другой - защиту человека от неправомерных действий и решений должностных лиц государства. Частые нарушения прав человека и недостаточная эффективность имеющихся механизмов защиты прав человека подталкивают государство к созданию специального института в виде административной юстиции.
Авторы, которые исследовали проблему именно с позиций системы защиты прав человека, также исходят из широкой ее трактовки.
К примеру, В.А. Лебедев считает, что система защиты прав человека включает в себя целостный набор элементов: формы (самозащита, государственная и общественная защита); методы (методы, используемые соответствующими субъектами для защиты прав и свобод) и средства (в зависимости от полномочий субъектов различных форм) защиты прав и свобод человека и гражданина [5].
По мнению В.М. Капицына, «гуманитарный правозащитный механизм», по сути, тождественный рассматриваемому понятию, состоит из правовых норм, юридических фактов, правовых отношений, форм и актов реализации субъективных прав и правовых обязанностей, актов применения закона, элементов правосознания и правовой культуры, интегрированных в организации и действия отдельных лиц, корпораций, ассоциаций, органы власти и местного самоуправления [3].
А.В. Стремоухов относит к системе защиты прав человека: право на защиту; формы правовой защиты; правовые принудительные средства защиты (меры защиты и меры ответственности) [8].
Таким образом, механизм реализации прав человека складывается из двух важных составляющих: с одной стороны, это его субъективные действия человека по реализации прав и свобод, а с другой - меры политического, нормативно-правового, организационно-процедурного характера, призванные осуществлять эти права. Практика показывает, что институт прав человека находится в подвижном состоянии, и появление новых форм защиты будет способствовать дальнейшему пра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
вовому прогрессу и обогащению судебной практики.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что механизм защиты прав человека и гражданина невозможен без создания новых правозащитных институтов и наряду с Уполномоченным по правам человека, деятельностью органов прокуратуры, иных государственных и неправительственных структур должен однозначно включать и административную юстицию.
Большой потенциал для совершенствования правового механизма защиты прав человека содержится в нормах конституций государств -членов ЕАЭС, закрепляющих «право на судебную защиту своих прав и свобод», «право на признание правосубъектности и право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону», «право на получение квалифицированной юридической помощи» и др.
В этом плане государство для реализации конституционных прав и свобод человека обеспечивает развитие внесудебных и досудебных форм и способов защиты прав и свобод человека и гражданина.
Несмотря на то что в демократических странах наиболее эффективно формой защиты нарушенных прав от незаконных действий публичных органов является судебный порядок, в том числе в административных судах, все же не исключаются и внесудебные способы защиты прав личности, которые применяются в комплексе с судебным порядком.
В тех странах, где существует система административного правосудия, право административного управления более развито. Причиной этому является судебная практика, разработанная административными судами и основанная на принципах общего права [6].
Это позволяет самим государственным органам, анализируя такую практику, искать пути для предупреждения возможных нарушений прав и свобод граждан и организаций со стороны чиновников путем нормативно-правового регулирования. К примеру, путем сокращения дискреционных полномочий должностных лиц, усиления ответственности и принятия соответствующих организационных мер.
Вместе с тем, важной составляющей процесса влияния идей конституционализма на институционализацию административной юстиции является проблема способов взаимодействия личности с органами государственной власти. Так, на практике сложились следующие формы:
1) административный способ предусматривает проверку вышестоящим органом власти законности, обоснованности и целесообразности
принятия и исполнения административных актов (Франция, Италия и др.);
2) общесудебный способ рассмотрения и разрешения споров и жалоб в рамках гражданского процесса (применялся в России, Казахстане и др.);
3) «квазисудебный» способ, предполагающий образование системы контролируемых судами общей юрисдикции специальных органов (трибуналы по рассмотрению административных споров), не входящих в судебную систему (США, Великобритания и т. д.);
4) административно-судебный тип административной юстиции с системой специальных судов для разрешения споров в сфере публичного управления (Германия и др.) [7].
Одним из таких средств, занимающих важное место в механизме обеспечения и защиты конституционных прав человека и гражданина, позволяющее устранять нарушения со стороны административных органов, по нашему мнению, является институт досудебного урегулирования споров, вытекающих из публичных правоотношений. Данный институт существует во всех государствах - членах ЕАЭС.
Он представляет собой процедуру, предусматривающую до обращения физических и юридических лиц с жалобой в суд обращаться с этой жалобой в органы государственной власти. При этом в некоторых государствах стадия обжалования актов, решений, действий (бездействия) должностных лиц государственных органов является обязательной, без прохождения которой у гражданина (без наличия отказа в удовлетворении жалобы) нет права на судебное обжалование (Венгрия, Латвия, Австрия) [9].
В Республике Казахстан предусмотрена возможность альтернативного подхода к подаче жалобы в вышестоящие органы (вышестоящему должностному лицу) либо в суд. Право подачи жалобы базируется на конституционном праве гражданина направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (п. 1 ст. 33), а также право каждого на судебную защиту своих прав и свобод самоуправления (п. 2 ст. 13 Конституции Республики Казахстан). На наш взгляд, указанные права выступают составными элементами механизма реализации и защиты конституционных прав и свобод, которые проявляются в активных действиях самого человека.
Порядок и сроки рассмотрения обращений в административном порядке регулируются Законом Республики Казахстан от 12 января 2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Таким образом, право физических и юридических лиц на судебную защиту не отрицает их возможности обращаться в вышестоящий государственный орган для обжалования решений, актов, действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц).
По результатам рассмотрения жалобы выносится мотивированное решение, которое будет окончательным только в том случае, если физическое или юридическое лицо самостоятельно откажется от обжалования его в судебном порядке, гарантированного гражданским процессуальным законодательством.
В то же время отметим, что внесудебный порядок обжалования административных актов регулируется двумя законами общего действия («О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и «Об административных процедурах»), а также целым рядом законодательных актов, регулирующих порядок и сроки обжалования в отдельных сферах общественной жизни.
Наблюдается ненужное дублирование отдельных норм, а иногда и противоречия. К примеру, Закон Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» предусматривает обращения не только в письменной, но и в форме электронного документа, видеообращения, видеоконференции, тогда как Закон «Об административных процедурах» - только письменную форму жалобы, которая является одним из видов обращений.
В этой связи считаем необходимым все нормы, связанные с процедурами рассмотрения обращений физических и юридических лиц, закрепить в едином законодательном акте - Административном процедурно-процессуальном кодексе, а оба закона поставить на утрату. Необходимо в специальном законодательстве убрать все дублирующие нормы общего характера, закрепив только особенности административных процедур рассмотрения обращений граждан в соответствующих сферах, не совпадающие с общим порядком.
Институт административного обжалования предусмотрен и в других государствах - членах ЕАЭС. Так, ст. 50 Конституции Армении закрепляет право на надлежащее администрирование. В соответствии с положениями настоящей статьи каждый имеет право на беспристрастное, справедливое рассмотрение административными органами своих дел в разумный срок, в ходе административного производства - право на ознакомление со всеми относящимися к нему документами, кроме секретов, охраняемых законом. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны выслушать
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
его, за исключением случаев, установленных законом, до принятия индивидуального акта вмешательства против личности.
Статья 53 Основного закона Армении устанавливает право каждого на подачу индивидуально или совместно с другими лицами петиции государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам и на получение надлежащего ответа в разумный срок.
Принципиально важной представляется норма ст. 75, оговаривающей, что при регулировании основных прав и свобод законами устанавливаются организационные механизмы и процедуры, необходимые для эффективного осуществления этих прав и свобод.
Соответственно свое развитие эти нормы получили в текущем законодательстве, в частности в Законе Республики Армения от 18 февраля 2004 г. «Об основах администрирования и административном производстве».
Необходимо подчеркнуть, что при регламентации данных вопросов Армения восприняла все положительные и апробированные правоприменительной практикой нормы законодательства Германии, Франции и других стран континентальной правовой системы об административных процедурах и административном производстве.
Схожий с Казахстаном порядок внесудебного обжалования предусмотрен в Республике Беларусь. Принятый 28 октября 2008 г. Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» регулирует вопросы, связанные с рассмотрением заявлений, запросов и жалоб граждан.
Согласно ст. 30 этого Закона, заинтересованное лицо обладает правом на обжалование административного решения в административном (внесудебном) порядке. Административная жалоба направляется государственному органу, другой организации, вышестоящему уполномоченному органу, принявшему административное решение, или государственному органу, другой организации, в компетенцию которой в соответствии с законодательными актами входит рассмотрение таких жалоб. Обжалование административного решения в судебном порядке осуществляется после обжалования такого решения в административном (внесудебном) порядке, если законодательными актами не предусмотрен иной порядок обжалования.
В отличие от Казахстана, где вопросы рассмотрения обращений граждан регулируются двумя актами общего действия, в Республике Беларусь существует один закон. Кроме того, предусмотрен обязательный порядок административного обжалования до судебной процедуры, за исключением случаев, установленных
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
законодательными актами. В Казахстане же административный порядок обжалования не является обязательным.
Второй институт или этап процедуры обжалования - досудебный вневедомственный. В государствах - членах ЕАЭС имеется ряд государственных вневедомственных институтов, куда имеют право обращаться физические и юридические лица с жалобой на решения, акты, действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц. Это в первую очередь органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека.
Несмотря на некоторые различия, по мнению автора, общим для государств - членов ЕАЭС является то, что прокуратура входит в число конституционных институтов, которой посвящены отдельные статьи (ст. 83 Конституции Казахстана, ст. 176 Конституции Армении, ст. 104 Конституции Кыргызстана) или даже главы конституций (гл. 7 Конституции Беларуси, гл. 7 Конституции РФ). Конституционные нормы детализированы в законодательстве, в котором установлены ее правозащитные функции, принципы деятельности, порядок назначения прокуроров и т.д. Прокуратуры указанных государств выполняют общие функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Среди правозащитных институтов заметное место занимает и национальный омбудсмен, к которому вправе обратиться физические и юридические лица. Данный институт учрежден во всех государствах - членах ЕАЭС, основной функцией которого являются рассмотрение и разрешение жалоб (обращений) по поводу восстановления нарушенных прав.
С 2017 г., в результате конституционной реформы, статус Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан изменился: если ранее он назначался Президентом и был ему подотчетен, то теперь стал назначаться Сенатом Парламента по представлению Президента. В этой связи встает вопрос о регулировании его деятельности отдельным законом, которому, на наш взгляд, учитывая важную роль данного института в системе защиты прав человека. необходимо придать уровень конституционного закона.
В Российской Федерации пост Уполномоченного по правам человека учрежден еще в 1993 г. Он назначается и освобождается от должности Государственной Думой. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный призван содействовать восстановлению нарушенных прав; совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах
человека и гражданина, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитию международного сотрудничества в области прав человека; юридическому образованию по правам и свободам человека.
Данный институт дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, но не отменяет и не влечет за собой пересмотр полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Уполномоченный независим и не подотчетен никаким государственным органам и государственным чиновникам. Он не имеет права заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или другого общественного объединения, преследующего политические цели.
В отличие от казахстанского омбудсмена статус российского Уполномоченного регулируется федеральным конституционным законом. Если в Казахстане он избирается Сенатом по представлению Президента на безальтернативной основе, то в России помимо Президента кандидатуры могут предлагать Совет Федерации, депутаты и депутатские объединения Государственной Думы.
Институт омбудсмена существует также в Кыргызской Республике и в Армении. Период практического функционирования омбудсменов государств - членов ЕАЭС происходит в условиях совершенствования правозащитных механизмов и их адаптации к внутренним политико-правовым реалиям.
Одна из форм вневедомственного обжалования тех или иных действий органов государственной власти и их должностных лиц - институт обращения граждан к депутатам Парламента, которые вправе направить депутатский запрос или обращение в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления.
Хотя такие обращения и запросы депутатов не влекут за собой обязанности государственного органа или должностного лица отменить незаконное решение либо принять необходимые меры для устранения нарушений, соответствующие органы должны прореагировать на обращение депутата и дать обоснованный ответ.
Еще один вневедомственный орган, куда могут жаловаться граждане в связи с нарушением их прав органами публичной власти, - это Комиссия по правам человека, которая является консультативно-совещательным органом при Президенте РК. Ее статус определен Положением, утвержденным Указом Президента РК от 19 марта 2003 г. № 1042.
Основными задачами Комиссии являются: создание условий для реализации Президентом РК его конституционного статуса гаранта прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и др. В ее полномочия входит рассмотрение адресованных главе государства и непосредственно Комиссии обращений граждан Республики Казахстан, иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина. Она также должна готовить доклады о состоянии прав человека, которые могут быть опубликованы в печати.
Схожие по своей природе органы созданы в других государствах - членах ЕАЭС. Так, при Президенте РФ учрежден Совет по развитию гражданского общества и правам человека. Правовой основой его деятельности является Указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека».
В соответствии с этим нормативным правовым актом Совет оказывает помощь главе государства в осуществлении его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования его о состоянии дел в этой области, в содействии развитию институтов гражданского общества, подготовке предложений для глав государств по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
Конституции РФ, Кыргызской Республики и Республики Армения предусматривают право каждого обращаться за защитой своих прав в международные органы. Это право возможно реализовать, если все доступные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны.
Несмотря на то что Казахстан в своей Конституции такого права не закрепил, это не означает, что его граждане лишены этого права. Ведь Казахстан является участником большинства международных актов в области прав человека, в том числе подписан и ратифицирован Международный пакт о гражданских и политических правах, Факультативный протокол к нему, закрепляющий компетенцию и процедуру деятельности Комитета по правам человека. Соответственно граждане Казахстана получили право обращаться в такой Комитет по вопросам нарушения гражданских и политических прав, закрепленных Пактом.
Учитывая, что многие казахстанские граждане не знают о возможности защиты своих прав в международных органах, целесообразно было бы прописать его в Основном законе, что послужило бы дополнительной гарантией соблюдения и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
защиты прав человека. Так же полагаем, что в перспективе можно будет поставить вопрос о ратификации Казахстаном Европейской конвенции прав человека и признании юрисдикции Европейского Суда, поскольку часть его территории находится в Европе. Кроме того, Казахстан - участник ряда европейских организаций, активно сотрудничает с Европейским Союзом и странами, не входящими в него, по многим направлениям.
На основании изложенного, нами сделаны следующие выводы.
На сегодня важную роль в механизме реализации и защиты прав и интересов физических и юридических лиц играет административный (внесудебный) и судебный порядок обжалования ими незаконных решений и действий публичной администрации. Право жалобы выступает, с одной стороны, как право-гарантия реализации любого из принадлежащих ему конституционных прав, с другой - как форма участия гражданина в управлении делами общества и государства - в случаях обжалования незаконных решений публичных властей в интересах большой группы людей или общества в целом.
Досудебный порядок обжалования может осуществляться в двух формах. Во-первых, в рамках внутриведомственных процедур путем обращения в вышестоящий государственный орган или к вышестоящему должностному лицу. В настоящее время он регулируется двумя законами общего действия («О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и «Об административных процедурах»), а также рядом законодательных актов. Но между ними наблюдается дублирование отдельных норм и наличие противоречий, к примеру, по вопросам закрепления форм обращений.
В этой связи предлагаем все нормы, связанные с процедурами рассмотрения обращений физических и юридических лиц, закрепить в едином законодательном акте - Административном процедурно-процессуальном кодексе, а оба закона поставить на утрату, предусмотреть устную, письменную, электронную (электронный документ) формы обращений физических и юридических лиц, в форме аудио- и видеообращений, видеоконференций; в специальном законодательстве исключить все нормы общего характера, определив лишь особенности административных процедур рассмотрения обращений граждан в соответствующих сферах, не совпадающие с общим порядком.
Досудебный порядок обжалования может осуществляться и за пределами того или иного ведомства через подачу жалобы во внешние структуры власти. Наибольшими властными полномочиями по рассмотрению обращений граждан
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
на незаконные акты административных органов наделены органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека.
Учитывая новый конституционный статус Уполномоченного и его роль в системе защиты прав человека в Казахстане, возникает вопрос об урегулировании его правового положения отдельным конституционным законом, а также наделение его дополнительными полномочиями, направленными на повышение эффективности его правозащитной функции.
Вневедомственный порядок обжалования может осуществляться путем подачи обращений к депутатам Парламента и органам местной власти. Депутаты по результатам их рассмотрения могут вносить депутатские запросы и обращения к должностным лицам государственных органов. Хотя такие обращения и запросы не влекут за собой обязанности государственного органа или должностного лица отменить незаконное решение либо принять необходимые меры для устранения нарушений, соответствующие органы должны прореагировать на обращение депутата и дать обоснованный ответ.
Полномочиями по рассмотрению обращений граждан и принятию мер по защите нарушенных прав наделены также Комиссия по правам человека при Президенте Республике Казахстан, Национальная комиссия по делам женщин и семейно-демографической политике и другие консультативно-совещательные органы при Президенте. Поскольку деятельность их членов осуществляется на общественных началах и сводится, главным образом, к подготовке рекомендаций для Президента, правозащитный потенциал этих органов невелик. Учитывая создание института омбудсмена в Казахстане, полагаем, что отсутствует особая необходимость в функционировании Комиссии по правам человека, поэтому необходимо дальнейшее укрепление института Уполномоченного по правам человека.
В целях усиления гарантий соблюдения прав человека необходимо закрепить в Конституции Республики Казахстан право каждого гражданина на обращение за защитой своих нарушенных прав в международные органы.
Среди правозащитных институтов в государствах - членах ЕАЭС особое место занимают органы конституционной юстиции, деятельность которых направлена на обеспечение верховенства Конституции и поддержание режима конституционной законности.
В настоящее время конституционная юстиция, действующая в форме конституционных судов (Россия, Армения, Беларусь), конституционных советов (Казахстан) и конституционных палат (Кыргызстан) является одним из неотъем-
лемых элементов современного конституционализма. Конституционный контроль играет важнейшую роль в механизме защиты прав человека, в формировании правовых основ демократизации общественной жизни и построении сильного правового государства.
Таким образом, в современном конституционно-правовом регулировании прав и свобод человека и гражданина наблюдается тенденция расширения правозащитных институтов, которые получают отражение в законодательстве государств - членов ЕАЭС.
В этом отношении административная юстиция, будучи самостоятельным институтом защиты прав человека и гражданина, строится на конституционном признании естественных прав, а также взаимной ответственности личности и государства. Расширение правозащитных механизмов будет способствовать лучшей защите прав человека, позволит снизить нагрузку на суды, облегчит доступ населения к правосудию и станет дополнительной мерой защиты прав и интересов физических и юридических лиц [4].
Список литературы:
[1] Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: монография. - М.: Изд-во РАП, 2008. - С. 160 (304 с.).
[2] Зорькин В.Д. Конституционное правовое развитие России: монография / В.Д. Зорькин. - 2-е издание., испр. и доп. - М.: Норма, 2019. - С. 112.
[3] Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты. - М.: ЭКМОС, 2003. - С. 139.
[4] Коллектив авторов Института законодательства РК. Досудебное урегулирование споров, вытекающих из публичных правоотношений: проблемы и перспективы совершенствования. -Астана: Изд-во Института законодательства РК, 2018. - С. 77.
[5] Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России: теория и практика современности. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. - С. 18.
[6] Мехтиев Ф.С. Административное право: учеб. пособие (на азерб. яз.). - Баку: Адильоглы, 2010. - С. 9.
[7] Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. - 1996. - № 3-4. - С. 77; Тимошенко И.В. Административная юстиция и некоторые проблемы ее практической реализации.URL: https://cyberleninka.ru
[8] Стремоухов А.В. Правовая защита человека. - СПб.: Изд-во СПбГУП, 2007. - С. 206.
[9] Сунгуров А.Ю. Институт обжалования административных решение: на пути к админи-
стративной юстиции [Электронный ресурс] -Режим доступа: URL: http://www.civicbook.ru (дата обращения: 19.09.2018).
[10] Усанов Д.О. Понятие механизма реализации прав и свобод человека и гражданина: современные подходы к изучению проблемы // Universum: экономика и юриспруденция. - 2016. -№ 12 (33). - С. 30 (С. 29 - 31).
[11] Ягудин Р.А. Механизм обеспечения защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004. - С. 11 (31 с.).
Spisok literatury:
[1] Vitruk N.V. Obshchaya teoriya yuridicheskoj otvetstvennosti: monografiya. - M.: Izd-vo RAP, 2008. - S. 160 (304 s.).
[2] Zor'kin V.D. Konstitucionnoe pravovoe razvi-tie Rossii: monografiya / V.D. Zor'kin. - 2-e izdanie., ispr. i dop. - M.: Norma, 2019. - S. 112.
[3] Kapicyn V.M. Prava cheloveka i mekha-nizmy ih zashchity. - M.: EKMOS, 2003. - S. 139.
[4] Kollektiv avtorov Instituta zakonodatel'stva RK. Dosudebnoe uregulirovanie sporov, vytekayush-chih iz publichnyh pravootnoshenij: problemy i pers-pektivy sovershenstvovaniya. - Astana: Izd-vo Instituta zakonodatel'stva RK, 2018. - S. 77.
[5] Lebedev V.A. Konstitucionno-pravovaya ohrana i zashchita prav i svobod cheloveka i grazh-danina v Rossii: teoriya i praktika sovremennosti. -M.: Izd-vo Mosk. un-ta, 2005. - S. 18.
[6] Mekhtiev F.S. Administrativnoe pravo: ucheb. posobie (na azerb. yaz.). - Baku: Adil'ogly, 2010. - S. 9.
[7] Pilipenko A.N. Administrativnaya yusticiya v zarubezhnyh gosudarstvah // Zakonodatel'stvo i ekonomika. - 1996. - № 3-4. - S. 77; Timoshenko I.V. Administrativnaya yusticiya i nekotorye problemy ee prakticheskoj realizacii.URL: https://cyberleninka.ru
[8] Stremouhov A.V. Pravovaya zashchita cheloveka. - SPb.: Izd-vo SPbGUP, 2007. - S. 206.
[9] Sungurov A.Yu. Institut obzhalovaniya administrativnyh reshenie: na puti k administrativnoj yusticii [Elektronnyj resurs] - Rezhim dostupa: URL: http://www.civicbook.ru (data obrashcheniya: 19.09.2018).
[10] Usanov D.O. Ponyatie mekhanizma real-izacii prav i svobod cheloveka i grazhdanina: sovre-mennye podhody k izucheniyu problemy // Universum: ekonomika i yurisprudenciya. - 2016. - № 12 (33). - S. 30 (S. 29 - 31).
[11] Yagudin R.A. Mekhanizm obespecheniya zashchity konstitucionnyh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - SPb., 2004. - S. 11 (31 s.).
x^x^-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2019
