CC BY
119АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
УДК 342.9; 347.9
ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА ГЕРМАН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права ФГКВОУ ВО «Новосибирский военный институт имени генерала армии И. К. Яковлева
войск национальной гвардии Российской Федерации»;
АЛЕКСАНДР ВАСИЛЬЕВИЧ ЛЯХОВ,
доцент,
заместитель начальника кафедры конституционного и административного права ФГКВОУ ВО «Новосибирский военный институт имени генерала армии И. К. Яковлева войск
национальной гвардии Российской Федерации»;
МАКСИМ НИКОЛАЕВИЧ КАЗАКОВ,
старший преподаватель кафедры конституционного и административного права ФГКВОУ ВО «Новосибирский военный институт имени генерала армии И. К. Яковлева войск
национальной гвардии Российской Федерации»
ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Рассматриваются различные теоретические и практические проблемы формирования института административной юстиции в России, модернизации административного процесса.
Ключевые слова: административное право, административная юстиция, административное судопроизводство, суд, административное дело.
E. S. German, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Department of constitutional and administrative law, Novosibirsk, military Institute named after general of the army I. K. Yakovlev of the army of national guard troops of the Russian Federation; e-mail: ges74@bk.ru, tel.: (383) 338-08-28;
A. V. Lyakhov, Associate Professor, Deputy Head of the Department of constitutional and administrative law, Novosibirsk, military Institute named after general of the army I. K. Yakovlev of the army of national guard troops of the Russian Federation; e-mail: nvivv@mvd.ru, tel.: (383) 338-08-28;
M. N. Kazakov, Senior Lecturer of the Department of constitutional and administrative law, Novosibirsk, military Institute named after general of the army I. K. Yakovlev of the army of national guard troops of the Russian Federation; e-mail: nvivv@mvd.ru, tel.: (383) 338-08-28.
Stages of formation of administrative justice in Russian state.
In article considering different theoretical and practical problems, about fault of a administrative justice in Russia, problems of modernization the administrative process.
Key words: administrative law, administrative justice, administrative judicial proceeding, court, administrative case.
На протяжении последних 20 лет среди уче- стве. 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс ных-административистов не утихали споры о со- административного судопроизводства Россий-держании института административной юсти- ской Федерации (далее - КАС РФ), закрепивший ции, о соотношении понятий «административная порядок осуществления административного су-юстиция» и «административное судопроизвод- допроизводства при рассмотрении и разреше-ство» и необходимости учреждения института ад- нии судами общей юрисдикции административ-министративной юстиции в Российском государ- ных дел о защите нарушенных или оспариваемых
прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений [4].
Согласно ст. 1 КАС РФ административное судопроизводство - это деятельность по осуществлению судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий [4].
Созданию КАС предшествовал длительный, практически столетний, период попыток учреждения института административной юстиции в России. Однако вплоть до 2015 г административное судопроизводство так и не было создано.
Генезис института административной юстиции в России представлен следующими основными этапами: I этап - имперский (1870-1917); II этап - советский (1918-1990); III этап - постсоветский (1993-1999); IV этап - современный (2000-2015).
Имперский этап (1870-1917) - это период настойчивых попыток учреждения института административной юстиции в Российской империи. Именно в это время в Россию шло не только проникновение передовых идей административной юстиции из Европы, но и создавались ее первые учреждения. Прототипом первых учреждений административной юстиции в России стали учрежденные в 1870 г. смешанные губернские присутствия. Их появление исследователи связывают с введением в действие Городового Положения 1870 г. В состав присутствия входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы, городской глава [2, с. 75]. Такие присутствия решали споры по делам городского управления, реализуя три основные функции: административно-судебную, административную, дисциплинарную. Будучи арбитром, присутствия давали заключения о законности решений городских и земских учреждений. Административно-судебные решения присутствий были окончательными и могли быть отменены только Сенатом или другими вышестоящими органами. Второй инстанцией был Правительствующий сенат (первый и второй департаменты).
В научных кругах того времени активно обсуждались вопросы сущности, значения, правовых форм организации административной юстиции в России (Н. М. Коркунов, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, С. А. Корф
и др.). Мнения ученых разделились по вопросу выбора модели административной юстиции в России. Часть исследователей предлагали понимать под административной юстицией действующие органы управления, которые функционировали наравне с судебными учреждениями (И. Т. Тарасов, В. В. Ивановский и др.). Другая группа авторов настаивала на передаче функции административной юстиции исключительно судебным органам (А. И. Елистратов, С. Е. Десницкий, В. А. Рязановский). При этом большинство российских ученых начала XX столетия настаивали на формировании административной юстиции в системе отправления правосудия, поскольку «В нашем отечестве о сколько-нибудь серьезных гарантиях в области внутреннего управления можно говорить только в случае введения судебно-адми-нистративных учреждений в состав общих судов» [1, с. 83].
Интересен и тот факт, что создание административных судов было предусмотрено и административной реформой А. П. Столыпина в 1906-1907 гг. Однако практической реализации данная концепция так и не получила. Дискуссия о сущности и формах административной юстиции в России конца XIX - начала XX в. закончилась принятием Временным правительством в мае 1917 г. Положения о судах по административным делам, согласно которому в российской судебной системе учреждались специальные административные суды. Административный иск становился новым способом восстановления и защиты нарушенных публичных прав граждан.
Административные суды должны были стать серьезным шагом на пути формирования нового механизма защиты субъективного публичного права. Учреждались должности судей по административным делам, которые единолично рассматривали публичные споры о праве на уровне уезда. В губерниях и областях для рассмотрения подобных дел в составе судов создавались административные отделения.
Однако в том же 1917 г. недавно созданные административные суды были упразднены как не соответствующие новой идеологической доктрине Советского государства. «Обращения граждан в суд с иском на действия и решения органов управления и должностных лиц могли подорвать миф об эффективности советского государственного управления, которое считалось самым демократичным и самым эффективным в мире. Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных прав, публичных
прав и свобод в суде практически отрицалось» [8, с. 19].
Определенные шаги в сторону формирования административной юстиции в Советском государстве были сделаны в 60-80 годы XX в. Так, в 1961 г был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», а в 1980 г вступили в силу Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, чуть позже - КоАП РСФСР. Указанными документами было закреплено право граждан на обжалование административных наказаний в административном и судебном порядке. При этом не был принят нормативный акт, закрепляющий процедуру обжалования действий государственной администрации. В гражданском же процессе процедура рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия администрации и оспаривание ее нормативных правовых актов получила свое закрепление в разделе «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».
80-е годы XX в. - период возрастания научного интереса к разработке теоретических проблем административной юстиции. Серьезное комплексное исследование указанной тематики было проведено Д. М. Чечотом в его монографии «Административная юстиция. Теоретические проблемы» (1973 г.). По мнению автора, необходимо расширять перечень административных дел, вытекающих из публичных правоотношений, подведомственных суду [11, с. 63]. В этот же период времени появились работы Н. Г. Салище-вой, А. Т. Боннера, Д. Н. Бахраха. Главным вопросом дискуссии административистов стал вопрос правовой природы административно-правового спора. К какому виду процесса относится административно-правовой спор - к административному или к гражданскому? Большая часть исследователей настаивали на гражданско-правовой природе данного процесса, поскольку, несмотря на то, что суд проверяет законность и обоснованность решений органов управления, при вынесении судебного решения он применяет нормы Гражданско-процессуального кодекса [11, с. 7, 26, 78-80, 121].
Несмотря на различные позиции ученых относительно правовой природы административной юстиции, можно выделить традиционные признаки, характеризовавшие представление научного сообщества 80-90-х годов относительно
сущности института административной юстиции: наличие административно-правового спора о праве, возникшего в связи с обращением гражданина в орган публичной администрации;
рассмотрение административно-правового спора является компетенцией административного суда (административных коллегий в составе суда) или квазисудебных органов;
целью административной юстиции является защита нарушенного субъективного публичного права;
особый субъектный состав административ-но-юстиционных правоотношений (гражданин -орган публичной администрации);
рассмотрение административно-правовых споров урегулировано специальным административно-процессуальным законодательством;
результатом рассмотрения спора является отмена (признание) административных актов (действий) [10, с. 103-104].
Следующий этап формирования административной юстиции в России связан с принятием Закона 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Ему предшествовало принятие законов СССР 1987 г. («О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан») и 1989 г. («О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»). Принятие последнего закона дало возможность обжаловать не только решения должностных лиц, нарушающих права граждан, но и самих органов государственного управления (т. е. коллективных субъектов права).
Появление Закона 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» расширило круг процессуальных возможностей граждан по оспариванию в суде актов, действий и решений государственной администрации и круг субъектов публичного управления, чьи действия могли быть оспорены. Кроме того, документ в очередной раз закрепил правило альтернативной подведомственности. По сути, указанный Закон заложил основу конституционного права граждан на судебную защиту. Кроме того, в самой Конституции РФ было закреплено, что одной из форм осуществления судебной власти является административное судопроизводство. С принятием данного Закона начался новый (постсоветский) этап формирования административной юстиции в России.
Так, период с 70-х до конца 90-х годов XX в. можно охарактеризовать как этап постепенного расширения подведомственности судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных и коллективных обращений граждан, формирования устойчивой функции судебного контроля за деятельностью государственной администрации и защиты субъективных публичных прав граждан.
К 2000-м годам подошли с отсутствием единого кодификационного акта и множеством противоречивых нормативных актов, регулирующих те или иные стороны административного судопроизводства. Еще в 1998 г. Конституционный Суд РФ одним из своих решений отнес к процессуальному законодательству, регулирующему производство, возникающее из публичных правоотношений, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальный Кодекс РФ, Арбитражно-процессуальный кодекс РФ. В результате возникли противоречия, касающиеся круга субъектов, чьи действия и решения граждане вправе оспорить, как правильно называть обращение в суд, связанное с нарушением публичных прав, каков процессуальный статус лиц, заинтересованных в рассмотрении дела, возникшего из публичных правоотношений, и др. Указанные обстоятельства настойчиво требовали выработки нового подхода к правовому регулированию административного судопроизводства как одной из конституционных форм осуществления правосудия.
2000 г. стал началом следующего этапа в развитии административной юстиции. В 2000 г. Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят только в первом чтении. Указанный законопроект предусматривал комплексный подход к формированию административного правосудия. В частности, предполагалось одновременное создание административных коллегий (при Верховном Суде РФ, верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов) и специализированных административных судов (федеральные окружные административные суды, федеральные межрайонные административные суды) [7, с. 22]. Однако указанный закон так и не был принят, и дальнейшее развитие административной юстиции вновь проходило лишь в теоретических дебатах о ее
сущности, правовой природе и форме внешнего закрепления.
В течение последующих 10-12 лет Президент РФ неоднократно в обращениях к Федеральному Собранию РФ и судьям (Всероссийский съезд судей) обращал внимание на необходимость развития системы административного судопроизводства как средства защиты прав граждан.
Однако реальная работа по формированию в России административной юстиции началась только после твердого проявления политической воли главы государства. Так, в утвержденном Президентом РФ 22 декабря 2012 г. Перечне Поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря
2012 г. указано: представить до 1 марта
2013 г. для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Кодекса административного судопроизводства РФ; п. 2 данного Перечня Поручений содержит указание Президента РФ сформировать в системе судов общей юрисдикции судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок - до 1 марта 2013 г.) [9, с. 4].
В свою очередь исследователи в рамках научной дискуссии обозначили два основных вопроса, которые были объектом пристального внимания административистов в течение продолжительного времени. Что представляет собой административное судопроизводство: административный процесс, его составную часть либо специальный вид судопроизводства как составную часть судебного процесса и является ли административное судопроизводство составной частью гражданского судопроизводства? По сути, вновь речь идет об определении отраслевого правового статуса административного судопроизводства [5, с. 45-49].
Точка в научной дискуссии относительно правовой природы административной юстиции в Российской Федерации и соответствующего источника правового регулирования была поставлена вступившим в силу 15 сентября 2015 г. КАС РФ, ознаменовавшим окончание одного и начало нового этапа развития административной юстиции в России.
Закрепленный КАС РФ новый порядок рассмотрения дел касается рассмотрения Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например,
дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности средств массовой информации.
С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции, стали рассматриваться по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространялись правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с ГПК РФ. КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в Верховном Суде РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Вновь принятый Кодекс установил новые правила рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, увеличен перечень случаев, когда можно обращаться в суд для защиты интересов неопределенного круга лиц; расширены возможности совместного (коллективного) участия истцов в рассмотрении административных дел; по административным делам могут применяться меры предварительной защиты, аналогичные обеспечительным мерам в гражданском процессе; чтобы оспорить НПА, лица без высшего юридического образования должны нанимать юристов; арсенал суда пополнился новыми мерами процессуального принуждения; существенно повышены судебные штрафы; установлены сокращенные сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений; жалобы по некоторым делам должны подаваться и рассматриваться в сокращенные сроки; установлены новые условия для подачи заявлений о пересмотре дел по новым обстоятельствам; определены ситуации, когда дело рассматривается в упрощенном (письменном) производстве; предусмотрена возможность отказа организаций и граждан от административного иска.
В новом Кодексе обращение в суд названо
административным иском, а участники судопроизводства - административным истецам и административным ответчикам. Согласно КАС РФ административными являются некоторые дела, которые ранее рассматривались в порядке искового, приказного или особого производства. Например, к ним относятся дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, которые прежде рассматривались в порядке искового производства. К административным делам отнесены и дела о прекращении деятельности СМИ. Прежде они рассматривались в рамках искового производства.
Таким образом, можно говорить о появлении в России новой формы осуществления правосудия - административного судопроизводства, в рамках которого рассматриваются и разрешаются административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований. Насколько новая система административного правосудия окажется эффективной и долговременной, покажет последующая правоприменительная практика ее функционирования. Что касается правовой природы рассматриваемого института, то, на наш взгляд, до сих пор сохраняется двойственный характер административного судопроизводства: содержание спора носит явно выраженный административно-правовой характер, а внешняя форма его выражения, закрепления и разрешения - гражданско-процессуальный характер.
Список использованной литературы
1. Загряцков, М. Д. Административная юстиция [Текст] / М. Д. Загряцков // Критическое обозрение. - 1908. - Вып. 2 (7).
2. Зеленцов, А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права [Текст]: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А. Б. Зеленцов. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
3. Зеленцов, А. Б. Судебное административное право: теоретические проблемы становления [Текст] / А. Б. Зеленцов // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы Всероссийской научно-практической конфе-
ренции. - Омск : Омская юридическая академия, 2015.
4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [Текст] : [ред. от 30 дек. 2015 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 10, ст. 1391.
5. Кононов, П. И. Административный процесс и административное судопроизводство [Текст] / П. И. Кононов // Административное право и процесс. - 2014. - № 3.
6. Кудряшова, А. И. Правовое положение лиц, обжалующих в суд действия должностных лиц [Текст] / А. И. Кудряшова // Советское государство и право. - 1981. - № 3.
7. Панова, И. В. Административное судопроизводство или административный суд? [Текст] /
И. В. Панова // Административное право и процесс. - 2013. - № 5.
8. Старилов, Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории [Текст] / Ю. Н. Старилов. -Воронеж, 1998.
9. Старилов, Ю. Н. «Однозначное указание» для современного развития административного судопроизводства в России [Текст] / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. -2013. - № 3.
10. Старилов, Ю. Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции [Текст] / Ю. Н. Старилов // Правоведение. -2000. - № 2.
11. Чечот, Д. М. Административная юстиция. Теоретические проблемы [Текст] / Д. М. Чечот. -Л. : Ленингр. ун-т, 1973.
