CC BY
177
-■îi.^'fc--
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА ФРАНЦИИ
М.В. САУДАХАНОВ,
кандидат юридических наук
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена исследованию административной роли Государственного Совета Франции. Автор проводит анализ и делает выводы.
Ключевые слова: Государственный Совет, административное право, Франция.
ADMINISTRATIVE ROLE OF THE STATE COUNCIL OF FRANCE
M.V. SAUDAKHANOV
candidate of jurisprudence
Annotation. In this article we explore the administrative role of the State Council of France. The author makes the analysis and gives the conclusions.
Keywords: State Council, administrative law, France.
Согласно Конституции Пятой Республики, функции по законотворчеству разделены между Парламентом и Правительством, хотя французы и оставляют термин «статут» для текстов, созданных при имевших место мерах правительства, носивших законодательный характер и часто называемых декретами.
Что касается статутов, то формально установлено, что все законопроекты, вносимые на рассмотрение Парламента Правительством, должны также представляться на рассмотрение Совета для получения по ним рекомендаций.
Рекомендациям не всегда следуют, Правительство может и проигнорировать их. Оно может просто предоставить парламенту новый законопроект, который включает в себя новые положения, которые отличаются от рекомендованных Советом. Парламент может принять законопроект в том случае, если рекомендации Государственного Совета были проигнорированы, так как в Конституции отсутствует указание на юридический пересмотр того, что Парламент уже принял. Это означает, что после принятия законопроекта Парламентом консультативные функции Совета исчерпываются.
Рекомендации, которые дает Совет обычно исходят от Генеральной Ассамблеи Совета после первоначальной экспертизы и доклада из соответствующей административной секции. Когда Правительство придает данной проблеме большую срочность, то Генеральную Ассамблею сменяет меньший комитет.
Когда Правительство использует полномочия исполнительных органов по изданию нормативных актов в виде декретов, согласно ст. 37 Конституции,
текст декрета должен быть передан в Государственный Совет. И здесь правительство также не обязано следовать советам данного органа. С законопроектами ситуация прямо противоположная: Совет может аннулировать его в случае, если текст законопроекта отличается от присланного в Совет текста и если рекомендации Совета не были приняты во внимание (CE, 1 июня 1962, Union generalle des Halles Centralles).
С Советом также должны консультироваться по поводу декретов о порядке применения закона в отличие от декретов, имеющих самостоятельное значение, принятых согласно ст. 37 Конституции.
В случае если подобные консультации не требуются, Правительство может свободно обратиться за рекомендациями к Государственному Совету и часто пользуется данным правом.
Государственный Совет также обязан выступать в качестве главного советника Правительства и министров по правовым вопросам. В некоторых вопросах существует обязанность прислушиваться к рекомендациям Совета и следовать им. Например, в вопросах о лишении гражданства и в вопросе о признания юридического лица благотворительным обществом. Обычно, однако, рекомендациям следуют в добровольном порядке, например, когда министр хочет убедиться, что его действия носят законный характер1. Иногда к рекомендациям Совета прибегают в случае наличия разногласий по поводу интерпретации нормативного акта или по законному решению между несколькими ветвями административной власти. В таких случаях
Статья 23 Постановления от 31 июля 1945 г.
Актуальные проблемы административного права
обычно в качестве советчика выступает соответствующая административная секция Совета2.
По причине членства Франции в ЕС на Государственный Совет легло тяжелое бремя в предоставлении рекомендаций Правительству по всем мерам ЕС, имеющим законодательный эффект. Статья 88.4 Конституции требует от Правительства сообщения о них Национальной Ассамблее и Сенату.
Также Совет был обязан после реформ 1963 г. подготавливать ежегодный отчет Президенту Республики, в котором, кроме сообщения о работе Совета за год, также могла быть указана необходимость проведения реформ административного или судебного характера, которые Совет посчитал нужными. Каждый гражданин может сравнить годовые отчеты Совета по судам системы административной юстиции и отчеты Комиссара Парламента по Административным Органам. В отличие от подобных отчетов, отчеты Государственного Совета не подлежат открытой публикации в обязательном порядке. Но, начиная с 1988 г., Государственный Совет получил разрешение включать данные отчеты в свое собственное издание Etudes et documents (печатается с 1949 г.). В настоящее время, данное издание носит дополнительное название Rapport Public. Впервые подобное комбинирование имело место в 1989 г. в Etudes et documents № 40: Rapport Public 1988. Единственным исключением из принципа публичности является то, что некоторые сообщении и прогнозы могут исключаться Правительством из данного отчета по причине конфиденциальности.
Для правильного понимания сущности Государственного Совета необходимо помнить, что он является частью административной системы и целиком укомплектован госслужащими.
В то же время, внутри Совета существуют большие отличия между теми его членами, которые занимаются выработкой рекомендаций для административных органов и теми, кто выносит судебные решения по деятельности административных органов. Это разделение было отражено в первоначальном разделении Совета на административные секции и на секцию по судебному разрешению споров. Благодаря данному реальному разделению Совет, действуя в качестве судебного органа, смог избежать ситуации, когда он сам является судьей по своему делу. Именно это разделение и сделало возможным парадокс, когда один административный орган выбран для того, чтобы быть судьей для других административных органов.
Постепенно, до реформы 1963 г., секция по судебному разрешению споров отграничивалась от административных секций Совета и от «активной административной деятельности» за его пределами. До реформы 1963 г. все специалисты подчеркивали, что секция по судебному разрешению споров добилась независимости от остального Совета и от «действующих административных органов».
Реформа 1963 г. приостановила процесс разграничения. Правительство прямо указало Совету, что секция по судебному разрешению споров не является ветвью судебной власти, а относится к административной системе. Реформа специально усилила взаимодействие между административными секциями Государственного Совета и секцией по судебному разрешению споров. Так, 12 советников из данной секции, а также ее президент, должны посещать Постоянную Генеральную Ассамблею. Также все советники, за исключением президента секции, должны выполнять не только свою работу в секции, но и участвовать в работе одной из административных секций. Советник из административной секции должен присутствовать на двух заседаниях при принятии решения по делу. Количество советников увеличивается до двух, когда дело возвращается в секцию по судебному разрешению споров на повторное рассмотрение.
Возможно, что степень автономности секции по судебному разрешению споров до реформ 1963 г. несколько преувеличена. Государственный Совет и данная секция остаются частью административной системы Франции, хотя и весьма специализированной. Этот факт и привел к тому, что судебный контроль более приемлем для чиновников.
Государственный Совет приобрел большой авторитет у административных органов, так как его судьи в курсе специфичных проблем, стоящих перед исполнительной властью3.
Административная компетенция членов Государственного Совета растет благодаря нескольким факторам. Во-первых, непосредственное соприкосновение секции по судебному разрешению споров и других административных секций позволяет обсуждать многие проблемы и обмениваться мнениями в неформальной и формальной обстановке и, следовательно, лучше знать проблемы другой стороны. Фор-
2 Bell, (1990) 2 Education and the Law 121.
3 «Они погружены в административную атмосферу». Maurice Hauriou (1856—1922).
Актуальные проблемы административного права
мальные встречи происходят в рамках Генеральной Ассамблеи Совета 12 раз в год в пленарной форме и большее число раз в меньшем составе.
Во-вторых, реформа 1963 г. обеспечила переход персонала Совета от одной деятельности к другой. Смешивание сотрудников из различных секций позволяет расширить их кругозор и получить новые знания о деятельности административных органов. Более того, активное участие членов секции по судебному разрешению споров в работе административных секций позволяет первым лучше понять проблемы, с которыми сталкиваются административные органы.
В-третьих, Государственный Совет часто характеризуют как «грядку с рассадой» исполнительной власти. Это означает, что многие члены Совета переводятся на большое количество постов в действующие административные органы.
Самый эффективный фактор, обеспечивающий высокий уровень компетенции Государственного Совета, заключается в методе набора его членов.
Существуют два основных пути, чтобы попасть в Государственный Совет: экзамены или приглашение. Большинство членов набираются в Национальной административной школе, которая была основана Временным Правительством Генерала Де Голля в 1945 г. для того, чтобы служить учебным заведением, готовящим кадры для занятия высоких должностей в исполнительной власти.
Поступление в Национальную Административную Школу связано с жестким конкурсом для выпускников университетов и соответствующих им учебных заведений, а также для тех лиц, которые уже являются госслужащими. После двух лет интенсивной учебы и прохождения экзаменов выпускники могут выбирать свободные посты в административных органах в зависимости от своих результатов по итогам обучения и по результатам экзаменов. Стоит отметить, что Государственный Совет и Счетная Палата забирают себе лучших студентов.
Двойной отбор — на этапе поступления и на этапе прохождения экзаменов — гарантирует, что лица, поступившие в Государственный Совет через НАШ, обладают наилучшими интеллектуальными способностями, а также получили достаточный багаж знаний в сфере государственной администрации.
Вновь поступивший в Совет получает ранг референта, готовящего решения второго класса. Ему оказывается поддержка со стороны нескольких персо-
нальных наставников из числа старших сотрудников секции по судебному разрешению споров.
Другой способ пополнения связан с «активным управлением». Данная практика заключается в принятии на работу тех госслужащих, которые себя хорошо проявили в управлении на государственном и местном уровнях. Лица, относящиеся к данной группе, практически всегда старше и назначаются на более высокие посты в Совете. Каждый третий советник и каждый четвертый докладчик в Государственном Совете пришли в него именно таким образом.
Такая система пополнения позволяет Совету комбинировать интеллектуальные способности молодости и опыт зрелости; гарантирует, что внутри Совета будут как теоретики, так и практики.
Однажды! оказавшись в Государственном Совете одним из вышеперечисленных путей, вновь прибывший вступает на карьерную лестницу, по которой он будет идти большую часть своего периода трудоспособности. Те, кто были приняты в Государственный Совет из других административных органов, обычно не возвращаются на прежние места работы, но структура карьеры у них такая же, как и у бывших коллег.
Особую позицию занимают «12 советников вне штата», которые участвуют в деятельности Совета только в течение ограниченного периода времени (сейчас четыре года). Таким образом, выдающиеся юристы, администраторы из государственных компаний, промышленники или лидеры профсоюзов участвуют в выработке рекомендаций Советом. Они не имеют отношения к секции по судебному разрешению споров.
Члены Государственного Совета разделены на три основных класса: советник (высший класс), докладчик (средний класс) и референт (низший класс, который делится на два подкласса: старший референт и референт второго класса). Есть также некоторые посты с особой ответственностью: правительственный комиссар, президент подсекции, президент и вице-президент секции и вице-президент Государственного Совета. Президентом Совета является премьер-министр, который представлен в лице министра юстиции на тех редких заседаниях, когда его просят председательствовать.
Большинство членов Совета на короткие периоды времени отправляют в командировку или в распоряжение других административных органов. Свою персональную карьеру член Совета может начинать в качестве референта в секции по судебному разрешению споров с неполной занятостью в адми-
Актуальные проблемы административного права
нистративной секции. Потом он может стать правительственным комиссаром или быть зачислен в кабинет Премьер-Министра для выполнения определенных задач. Далее он может покинуть Совет, чтобы работать директором в министерстве и. в конце концов, вернуться в Государственный Совет4.
Членами Совета являются госслужащие с обычными гарантиями, которые предоставляет им французское законодательство в области продвижения по службе и дисциплины. В области дисциплины реформа 1963 г. создала ряд новых гарантий. Однако, члены совета все еще не имеют статуса «несменяемости», который является привилегией французских судей и парадоксально относится только к членам нижних уровней административных судов. На практике, тем не менее, невозможно представить себе, что член Совета был уволен или подвергнут дисциплинарному наказанию по политическим причинам5.
Продвижение по службе осуществляется на основании критерия трудового стажа, который рассматривается членами Совета как гарантия их независимости. Единственными исключениями из этого правила являются шесть президентов секций и, конечно, вице-президент Совета — их назначения основываются на избрании. Продвижение по службе (если не автоматические), назначения внутри Совета и другие админи-
стративные вопросы обсуждаются в административном подразделении с неформальным названием «Бюро» при участии 6 президентов и вице-президента, а также в присутствии старшего референта.
Бюро следует отличать от Консультативной Комиссии. Объединенные консультативные комитеты из «менеджмента» и персонала являются характерной чертой в различных ветвях французской государственной службы.
Паритетный принцип в отношении Государственного Совета создал комитет из 12 человек, состоящий из шести президентов секций на одной стороне и шести избираемых членов на другой (два советника, два докладчика и два референта). Председателем является вице-президент. По существующим на настоящий момент правилам данный комитет можно попросить «дать рекомендацию по всем вопросам, касающимся организации и функционирования Совета», «проконсультировать по всем вопросам, касающимся статуса членов Совета», «дать свои рекомендации по индивидуальным вопросам, касающимся дисциплины и продвижения членов Совета». Также существуют и другие вопросы, по которым можно обратиться в комитет.
4 Conseller d'Etat-Temoignage (Paris, 1979).
5 Le Conseil d'Etat 1789—1974 (Paris, 1974).
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ
О.В. СТАРОВЕРОВА,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВПО Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуются вопросы, касающиеся административных правонарушений в области налогов и сборов. Ключевые слова: административное правонарушение, налоговое правонарушение, обязанность налогоплательщика.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR OFFENSES IN THE FIELD OF TAXES AND FEES
O. V STAROVEROVA,
doctor of jurisprudence, assistant professor, professor of chair of the administrative and financial law FGBOU of VPO of the Russian legal academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
Annotation. In the present article the questions concerning administrative offenses in the field of taxes and fees are investigated. Keywords: administrative offense, tax offense, duty of the taxpayer.
Правонарушения законодательства о налогах и сборах в РФ носят едва ли не перманентный характер, порождая, тем самым, трудности для государства при формировании бюджета страны. Поэтому вопрос об
их устранении или даже сокращении по-прежнему остается актуальным.
Ответственность здесь предусматривают нормы и административного, и налогового законодательства.
