CC BY
832
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ
Юрий РУБИНСКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ
По численности и доле в населении кадрового чиновничества, объёму и разнообразию его функций Франция значительно превосходит все остальные про-мышленно развитые страны Запада. Эта специфика во многом объясняется историческими особенностями становления французской государственности.
Со времён абсолютной монархии сосредоточение политической власти в руках короля сопровождалось прогрессирующим ограничением прав промежуточных эшелонов между центром и провинцией - как привилегий феодальной аристократии, так и коммунальных свобод городской буржуазии. Французская революция 1789 года не ослабила, а, напротив, ещё более укрепила централизованную структуру бюрократического аппарата государства. Упразднив старинные провинции, якобинская диктатура, затем наполеоновская империя разделили страну на стандартные департаменты по сугубо географическому признаку. Управление ими было поручено корпусу префектов - чиновников Министерства внутренних дел, назначенных главой государства. На них возложено поддержание общественного порядка и безопасности, координация деятельности центральных министерств и ведомств на местах, контроль над функционированием выборных органов местного самоуправления.
Характерной чертой французской административной системы всегда было, наряду с централизацией, строгое единообразие. В противоположность федеративным государствам: США, Германии, Бельгии, Австрии, Канаде, Мексике, Индии, Бразилии, - примеру которых следуют теперь Испания, Великобритания и многие другие, во Франции законы и их применение всегда были и остаются идентичными на всей территории единой и неделимой республики, в том числе
© Рубинский Юрий Ильич - доктор исторических наук, руководитель Центра
французских исследований Института Европы РАН, профессор Государственного университета -Высшей школы экономики.
на её окраинах, сохраняющих заметное этнолингвистическое и культурное своеобразие (Корсика, Бретань, Эльзас, Страна Басков).
Эта специфика подкрепляется значительной ролью государства во французской экономике, достигшей высшей точки развития после Второй мировой войны. В стране сложились тогда мощный национализированный сектор, охвативший основные звенья инфраструктуры (энергетику, транспорт, связь, часть промышленности и банков), и одна из самых продвинутых систем социального обеспечения. Эта модель социальной рыночной экономики сыграла немалую роль в послевоенном восстановлении и реконструкции страны.
В 70-х годах ХХ века она начала исчерпывать свой ресурс. За последнюю четверть века в функционировании экономики и госаппарата произошли немалые перемены, диктовавшиеся требованиями научно-технической революции на базе информатики, процессами европейской интеграции и глобализации. Чрезмерный централизм и бюрократический дирижизм постепенно смягчаются: в 1981-1982 и 2002-2003 годах были приняты комплексы законов, заметно расширившие права "территориальных коллективов", то есть департаментов и коммун, к которым добавились более крупные регионы. Значительная часть госсектора приватизирована, в капитал оставшихся естественных госмонополий ("общественных служб") открыт доступ частным инвесторам, в том числе иностранным.
В настоящее время в стране насчитывается 26 регионов (22 в метрополиях и 4 в заморских департаментах и территориях), 100 департаментов (96 в метрополиях) и свыше 36 тысяч коммун.
Хотя коммуны входят в департаменты, а департаменты в регионы, вертикальное подчинение между ними крайне ограничено, поскольку каждый из трёх уровней административно-территориального деления имеет свой круг прав и обязанностей и свои источники финансирования. Так, например, регион, объединяющий несколько департаментов, может иметь меньший бюджет, чем каждый из них.
Тем не менее степень административной децентрализации и экономической либерализации во Франции всё ещё остаётся заметно ниже, чем у большинства её партнёров по Евросоюзу. Хотя формы регулирования экономических процессов эволюционируют в сторону дальнейшего расширения свободы действий частного бизнеса, государство отнюдь не ушло из экономики и тем более социальной сферы. Удельный вес в ВВП госбюджета и системы соцстраха, финансируемых за счёт налогов и обязательных отчислений в кассы соцобеспечения (пенсионную, по болезни, пособий для многодетных), составил в 2003 году 53,5% - больше, чем в Германии (48,8), Италии (49), Великобритании (43,5), уступая в ЕС только Швеции (58,7%). Столь же значительна доля лиц наёмного труда, занятых в общественном секторе, в самодеятельном населении страны: в
2004 году она достигла 22,9% против 15,5% в среднем по еврозоне, уступая опять же только Швеции (31,7%)1.
Правовой статус госслужбы
Юридическое закрепление прав и обязанностей государственных служащих во Франции началось сразу же после окончания Второй мировой войны ордонансом (указом) главы Временного правительства генерала де Голля от 9 октября 1945 года. На основании этого документа были созданы Национальная школа администрации, Управление госслужбы и межведомственный корпус гражданских администраторов, включающий руководящие кадры верхнего эшелона.
Комплексный закон о статуте госслужбы был принят Учредительным собранием год спустя - 5 октября 1946-го. За прошедшие с тех пор более полувека этот статут претерпел, естественно, многочисленные коррективы - ордонанс от 4 февраля 1959 года, законы от 13 июля 1983-го, 11 и 26 января 1984-го, 9 января 1986 годов пересмотрели многие положения Общего статута чиновников в соответствии с установками политических сил, приходивших к власти, -правых в первом случае, левых во втором. Тем не менее структурное равновесие, установленное в первом варианте статута, более или менее сохранилось вплоть до наших дней.
В принципе предполагается, что французский чиновник принадлежит к одной ведомственной системе, где проходит вся его карьера вплоть до выхода на пенсию. Однако перевод кадровых чиновников из одного ведомства в другое или временное откомандирование их в кабинеты (секретариаты) министров, главы правительства и государства являются повседневной практикой, давая, как правило, определённые карьерные преимущества по службе. Чиновники сохраняют в таком случае не только непрерывность стажа, но и выслугу лет с присвоением очередных рангов.
Поскольку ранги (классы) с множеством промежуточных ступеней и должности чиновников разделены, перемещения внутри одной ведомственной системы или перевод из одной в другую не должны негативно отражаться на карьере: при новом назначении госслужащих обязательно учитывается ранг и место в единой тарифной сетке оплаты труда на прежней работе.
Французское законодательство различает несколько категорий госслужбы. В широком смысле она охватывает всех лиц наёмного труда, на которых распространяются нормы публичного права, в том числе персонал системы государственного образования, здравоохранения, почт, телеграфа, а также работников госмонополий как "общественных служб" (энергетиков, газовщиков, железнодорожников и т. д.).
В более узком смысле чиновниками считаются только "агенты государства" (les agents publics), выполняющие те или иные административные функции -
1 L'Economie française 2006. OFCE, La Découverte, Paris. Р. 34-35.
правоохранительные, финансовые, управленческие, дипломатические и т. д. Это определение исключает работников госсектора в экономической сфере, но частично распространяется тем не менее на социальную (система народного образования).
В свою очередь "агенты государства", подпадающие под действие публичного административного права, включают штатных (titulaires) и нештатных (no-titulaires). Только первые пользуются всеми привилегиями чиновников в том, что касается гарантий занятости, карьеры с присвоением очередных рангов и повышением по службе с учётом стажа и выслуги лет, особыми условиями выхода на пенсию, существующими в данной ведомственной системе и прочее. Напротив, нештатные служащие, обычно сугубо технические (секретарши, курьеры, уборщики, охранники и т. д.), работающие по контракту, лишены всех этих преимуществ и мало отличаются по статусу от аналогичных категорий частного сектора.
Среди штатных чиновников особым статусом пользуются военнослужащие (в том числе жандармы, которые считаются родом войск) и судебно-прокурорские работники. Они лишены, например, права на объединение в профсоюзы и проведения забастовок, которыми пользуются полицейские и прочие сотрудники системы МВД.
Не менее важным является различие между государственной и "территориальной" гражданской службой. К первой относятся чиновники центральных министерств и ведомств в столице и их служб на местах, ко второй - служащие (но не выборные члены) местных органов самоуправления - региональных, генеральных, муниципальных советов. Хотя в принципе их правовой статус сопоставим, первые, как правило, находятся в более привилегированном положении, чем вторые.
Организационная структура
С учётом центрального места, которое занимает президент в конституционной системе Пятой республики, его аппарат в Елисейском дворце играет ключевую роль в формировании внутренней и внешней политики Франции. Он состоит из трёх подразделений: кабинета во главе с директором, генерального секретариата, возглавляемого генсеком, и военного штаба. Состав аппарата Елисейского дворца сравнительно невелик, он обычно не превышает 60-70 человек, назначенных лично главой государства.
Кабинет, плюс личный кабинет (секретариат) занимаются организацией рабочего времени президента - его встречами, поездками, протоколом, безопасностью, контактами с общественностью и особыми поручениями. Генеральный секретариат, состоящий из советников (conseillers), уполномоченных (chargés de mission) и референтов (attachés), поддерживает постоянную связь с правительством, парламентом, политическими партиями, общественными организациями, СМИ. Каждый советник или референт курирует определённый круг вопросов и соответствующие ведомства.
Генсек готовит вместе со своим коллегой из аппарата премьер-министра повестку дня еженедельного заседания Совмина под председательством президента и участвует наряду с министром по связи с парламентом в процессе прохождения правительственных законопроектов через нижнюю и верхнюю палаты -Национальное собрание и Сенат. Штаб президента обеспечивает ему, как верховному главнокомандующему, постоянную связь с Минобороны и Генштабом.
Сотрудники персонала Елисейского дворца рекрутируются в большинстве своём из чиновников различных министерств и ведомств. Основным критерием служит при этом сочетание профессиональной компетентности с политической лояльностью, преданностью первому лицу. Последние качества являются решающими, причём президент нередко добавляет к чиновникам своих партийных соратников и личных друзей. Поэтому с приходом нового главы государства аппарат Елисейского дворца почти меняется полностью (кроме техсостава). Кадровые чиновники возвращаются в свои ведомства, остальные - к прежним занятиям \ По такой же схеме построена и организация аппарата премьер-министра в его дворце - Отеле Матиньон, который возглавляют директор кабинета и генеральный секретарь правительства.
Члены правительства выполняют как политические, так и административные функции - они издают по своему ведомству приказы (arrêtés), инструкции, циркуляры, распоряжаются бюджетными ассигнованиями по своему министерству, решают кадровые вопросы (продвижение чиновников по службе, повышение их в ранге с учётом выслуги лет и личных заслуг, дисциплинарные взыскания и т. д.). Назначение чиновников на ответственные должности, как и структурная реорганизация основных звеньев аппарата министерств, согласовывается с премьером, а на самые высокие посты - префектов, послов, командующих военными округами, директоров национализированных предприятий - утверждается президентом Республики в Совете министров по представлению соот-
2
ветствующего министра .
Центральный аппарат министерств состоит из управлений (directions) во главе с директорами, отделов (bureaux) и подотделов с учётом административной специфики каждого ведомства. Им подчинены "внешние службы" на местах - префектуры в МВД, посольства в МИДе, учебные округа в Министерстве народного образования (académies), военные округа в Минобороны, генеральные казначеи департаментов в Минфине и т. д.
Роль связующих звеньев между министром как политическим представителем высшего звена исполнительной власти и административным персоналом
1 Официально содержание Елисейского дворца, проходящее в госбюджете отдельной строкой, финансово сравнительно ограничено, так как основные расходы идут по бюджетам соответствующих министерств - МИД (поездки), МВД (охрана) и т.д.
2 Gérard Bélorgey - Le Gouvernement et l'Administration de la France. Armand Colin, Paris, 1967. Р. 86-98.
его ведомства играют две фигуры - директор кабинета (секретариата) министра и генеральный секретарь министерства.
Функции кабинета и его директора в министерствах аналогичны (на более низком уровне) соответствующим службам Елисейского дворца и Отеля Ма-тиньон, с сотрудниками которых они поддерживают постоянный рабочий контакт. Со своей стороны, генсек каждого министерства является кадровым чиновником, который играет роль первого заместителя министра. Оставаясь на месте при смене последнего, он обеспечивает преемственность администрации при любых политических и персональных переменах на уровне правительства.
Все чиновники французской госслужбы разделены по вертикали на четыре разряда (класса) - А, В, С и Б, принадлежность к которым определяется уровнем административно-управленческой ответственности при принятии решений. Категория А - это директора управлений и департаментов, В - начальники отделов и подотделов, С - исполнители, Б - штатный техперсонал. Категории включают, в свою очередь, определённые ранги, должности и, соответственно, уровни оплаты труда. Её сетка сочетает принципы эквивалентности, то есть соответствия другим по горизонтали, учёта специфики данного ведомства и исторически сложившихся привилегий его работников. Так, например, супрефект или дивизионный комиссар полиции в МВД примерно эквивалентны посланнику в МИДе, генеральному инспектору Министерства народного образования, полковнику в армии и т. д.
К началу XXI века на госслужбе во Франции числились 2 294 тыс. человек, в том числе 1 876 тыс. по гражданским министерствам и 417 тыс. в системе Минобороны (после завершения перехода вооружённых сил на профессиональную основу). Среди первых доля штатных чиновников составляла 88,1%. Вольнонаёмных в армии было всего 8,1%. На штатной госслужбе в узком понимании состояли тогда 400 тыс. человек, в том числе в административных структурах 131,3 тыс.1
На службе в территориальных органах местного самоуправления - региональных, генеральных (департаментских), мэриях насчитывалось 1,5 млн чиновников, включая 286,9 тыс. - в коммунальных хозяйственных службах.
Подготовка кадров
Общий статут госслужбы, принятый в 1946 году, закрепил принцип приёма на неё путём конкурса, практиковавшийся ещё со времён Великой французской революции (ст. 6 Декларации прав человека и гражданина). В конкурсе на за-
1 Documents d'études, № 2.01, édition 2002. La Documentation française, Paris, 2002. Р. 8. Фактически во всей системе государственного народного образования - начальных, средних (колледжи, лицеи) школах и университетах работало свыше 500 тыс. человек, зарплата которых проводится по особой бюджетной строке. По численности и объёму расходов (8% ВВП) Министерство народного образования занимает первое место в госаппарате Франции, далеко опережая МВД и Минобороны.
мещение административных должностей имеют право участвовать граждане Французской республики обоего пола, достигшие совершеннолетия и не лишённые по суду гражданских прав. Дискриминация по национальному признаку, политическим, профсоюзным, религиозным мотивам запрещена законом.
Вместе с тем к конкурсу на занятие определённых должностей допускаются только лица, пригодные по состоянию здоровья, обладающие требуемой профессиональной подготовкой, не имеющие судимости и не преследуемые по закону. Граждане стран Евросоюза также могут участвовать в конкурсах (ст. 48 Римского договора 1957 года о создании ЕС), но не на все должности - некоторые сферы деятельности (юстиция, полиция, дипломатия, народное образование и др.) доступны лишь для граждан Франции.
Конкурсное жюри, состоящее из чиновников соответствующего ведомства, отбирает кандидатов по порядку из списка в соответствии с требованиями и с учётом числа вакантных мест. Решения жюри могут быть опротестованы в административном суде. Вместе с тем около 700 высших должностей - префекты, послы, директора управлений министерств и национализированных предприятий - назначаются президентом Республики в Совете министров.
Для принятия заявлений на участие в конкурсе от кандидатов требуются дипломы об образовании, уровень которых зависит от искомой должности. Для техсостава категории Б достаточно среднего образования: диплом бакалавра, который получают сейчас до 80% выпускников коллежей и лицеев ("бак"), плюс двух- или трёхгодичные курсы по специальности. Претендентам на категорию С необходим уже диплом о высшем образовании соответствующего профиля. Наконец, для допуска в категории В и А требуются дипломы элитных учебных заведений - это, как правило, юридические и экономические факультеты университетов, Политехнической, Высшей нормальной (педагогической) школ, парижского Института политических наук, а главное - Национальной школы администрации (ЭНА).
Созданная в 1945 году на базе прежней Вольной школы политических наук ЭНА стала главным питомником французской административной элиты. Для допуска к вступительным конкурсным экзаменам кандидаты должны располагать дипломом о высшем образовании и иметь стаж работы в госаппарате. Обучение длится два года плюс год стажировки в той или иной административной системе - префектуре, министерстве, посольстве и т. д.1 Ввиду конституционного принципа разделения властей судебная система, включая прокуратуру, входящую во Франции в структуру Министерства юстиции, имеет собственный аналог ЭНА - Высшую школу магистратуры.
Французские вооружённые силы формируют, как во всех странах, офицерские кадры через систему военных училищ, имеющих статус высшей школы, -
1 В рамках процесса административной децентрализации ЭНА была переведена из Парижа в Страсбург, где находится к тому же ряд органов Совета Европы и ЕС.
Сен-Сирское, Сомюрское, Сен-Мексанское, Коэткиданское, а также Военную школу, соответствующую Академии Генштаба.
С тем чтобы создать у чиновничества стимулы для повышения квалификации и избежать его превращения в замкнутую, оторванную от массы граждан касту, французские законодатели включили в последние редакции Общего статута госслужбы обязательство администрации обеспечить в каждом ведомстве возможности для непрерывного обучения1 . Это предусматривает прохождение служащими краткосрочных курсов, окончание которых облегчает продвижение по службе, в том числе через конкурсную систему.
Контрольные, дисциплинарные и арбитражные инстанции
Одной из оригинальных черт французской административной системы является наличие в ней особых органов контроля и разрешения конфликтов между представителями госаппарата и гражданами, между чиновниками и их начальниками, наконец, между отдельными ведомствами.
Главным из них является Государственный совет, сочетающий две основные функции - юрисконсульта правительства и высшей инстанции системы административных судов.
В первом качестве Госсовет даёт заключения на предмет соответствия существующему законодательству подзаконных нормативных актов всех уровней - постановлений правительства, приказов, инструкций, регламентов министерств, ведомств, органов местного самоуправления. Соответствие самих новых законов, принятых парламентом, действующей Конституции контролирует особый Конституционный совет (суд). Он состоит из девяти членов, назначенных на девять лет равными долями (по три) президентом и председателями обеих палат парламента - Национального собрания и Сената.
Если решения Конституционного совета окончательны и обжалованию не подлежат, то заключения Госсовета считаются факультативными (хотя по ряду подзаконных текстов консультация с ним обязательна). Однако правительство обычно избегает игнорировать мнение Госсовета, поскольку это чревато отрицательными последствиями не только в глазах общественности, но и в оперативном плане, ибо в случае жалоб граждан на соответствующие тексты административные суды могут принять их сторону.
В качестве высшей инстанции административной юстиции Госсовет и подчинённые ему региональные административные суды разрешают конфликты между ведомствами, между ними и их чиновниками, а главное - между учреждениями и гражданами.
Подобная система резко критикуется в англо-саксонских странах, юристы которых считают, что сам принцип особой административной юстиции является порочным, ибо государство выступает в ней одновременно арбитром и одной из сторон в спорах (в США или Великобритании такие споры решают суды об-
1 Рамочный закон от 29 июня 1989 года.
щей юрисдикции). Их французские коллеги не принимают эту критику, рассматривая административную юстицию как необходимую гарантию против нарушений правил нормального функционирования государственного аппарата.
Госсовет разбит на секции, главной из которых является конфликтная. Их сотрудники имеют особую табель о рангах - от референта до госсоветника, причём они присваиваются пожизненно вне зависимости от того, продолжает ли чиновник служить в Совете до пенсии или переходит в другое ведомство.
Вторым по значению контрольно-арбитражным органом высокого уровня является Счётная палата. Её задача - проверка соответствия госбюджету ("финансовому закону"), принятому парламентом, расходования средств всеми госучреждениями, независимо от ведомственного подчинения, а также смешанными структурами, использующими даже частично бюджетное финансирование, путём выборочного изучения их годовой бухгалтерской отчётности. По итогам рассмотрения составляется публикуемый отчёт, где указываются нарушения и даются рекомендации насчёт более рационального использования бюджетных средств в будущем. Счётная палата, как и Госсовет, также имеет собственную табель о рангах (референты, аудиторы, советники-аудиторы и т. д.).
Наконец, третьим, причём фактически самым влиятельным органом административно-финансового контроля является Генеральная инспекция финансов. Не имея, в отличие от предыдущих, особого правового статуса, она формально является одним из управлений министерства экономики и финансов. Её задача -повседневный оперативный контроль за расходованием бюджетных средств, осуществляемый передвижными бригадами инспекторов, которые направляются не только в центральные аппараты министерств, но и в их местные учреждения или предприятия госсектора. Высшим рангом в её иерархии является пожизненное звание генерального инспектора финансов.
В законодательных текстах и юридической литературе к "большим государственным корпусам" причисляют и корпус префектов, поскольку префекты не только осуществляют административные функции сами, как чиновники МВД, но и координируют деятельность местных представительств остальных центральных ведомств, кроме министерств финансов и обороны.
Роль "больших государственных корпусов" во французском госаппарате отнюдь не исчерпывается их собственными функциями. Основой особого положения этих структур является то, что принадлежащие к ним чиновники поставляют основной контингент сотрудников Елисейского дворца, Отеля Матиньон, кабинетов (секретариатов) министров и председателей палат парламента. Благодаря своему опыту они лучше кого бы то ни было знают тонкости функционирования административной машины и могут обеспечить политическому руководству квалифицированную помощь по любым конкретным вопросам, тем более что при смене министров, премьера или президента они не опасаются за будущее, имея законное право вернуться в свой "корпус" без потери стажа и выслуги лет, а зачастую даже со значительным повышением.
Госсоветники, аудиторы Счётной палаты, но особенно инспекторы финансов оказываются основным связующим звеном между администрацией, политикой и деловым миром. Многие депутаты, сенаторы, большинство министров являются выходцами из "больших государственных корпусов", дав Пятой республике три президента из пяти: Ж. Помпиду был госсоветником, В. Жискар д'Эстен и Ж. Ширак - инспекторами финансов.
Эта тенденция явно нарушает принцип политической нейтральности госслужбы, приводя не только к бюрократизации партий, но и к обратному эффекту - политизации части чиновничества.
В Пятой республике процесс политизации верхушки кадрового чиновничества усилился, охватив основные звенья госаппарата: партбилет правящей "партии власти" или близость к её лидерам в кабинетах (секретариатах) министров, премьера, президента нередко открывает шансы для успешного продвижения по службе или начала собственной политической карьеры.
Наряду с политикой чиновники "больших государственных корпусов", в первую очередь инспекторы финансов, имеют возможность перейти в частный сектор, где занимают посты консультантов и топ-менеджеров, вплоть до уровня президентов - генеральных директоров ведущих компаний. Такой переход, именуемый "надеванием домашних туфель" (pantouflage) приносит бывшим чиновникам несравненно более высокие оклады, а иногда и участие в капитале (stock-options). Разрыв в окладах чиновников низшего и высшего уровней не превышает 4-5 раз (от 2,5 до 10-12 тыс. евро в месяц), тогда как в частном секторе доходы генеральных директоров компаний могут достигать 100-200 тыс. евро (1,5-2 млн евро в год).
Со своей стороны, бизнес-структуры используют не только высокую компетентность инспекторов финансов и доскональное знание ими госаппарата изнутри, но и их широкие личные связи (carnets d'adresses) с товарищами по ЭНА и бывшими коллегами, оставшимися на госслужбе, для лоббирования выгодных проектов, получения государственных заказов, налоговых льгот, поддержки на внешних рынках и т. д.
Практика "надевания домашних туфель" нередко вызывает обвинения заинтересованных лиц в нарушении правил деонтологии - этического кодекса поведения чиновников, а иногда даже в коррупции, когда речь идёт о взаимных услугах бывших и действующих чиновников из одних и тех же ведомств. Сам факт использования в корыстных целях, например для биржевых спекуляций, сведений, представляющих служебную тайну (délit d'initié), карается законом в уголовном порядке.
Тем не менее высшее французское чиновничество (les grands commis de l'Etat) высоко ценит свой привилегированный социальный статус и является гораздо менее коррумпированным, нежели низовое, особенно служащие "территориальных" звеньев - органов местного самоуправления. Последние нередко служат посредниками между бизнесом и политиками при распределении зе-
мельных участков под строительство, заказов на коммунальные услуги и прочее.
Громкие скандалы, связанные с незаконным финансированием "дружественными" мэриями касс политических партий или устройством на фиктивные должности партийных функционеров, привели к принятию ряда законов, регулирующих отношения между госаппаратом, партиями и бизнесом. Ст. 25 закона от 13 июля 1983 года гласит: "Чиновники не имеют права ни прямо, ни через подставных лиц получать долю в предприятии, контролируемом администрацией, к которой они принадлежат, или находиться в отношениях с ним, способных затронуть их независимость". Эти деяния подпадают под статью 432-12 Уголовного кодекса, грозящую нарушителям пятью годами тюремного заключения и крупным денежным штрафом. Чиновник может приобрести собственность на часть такого предприятия лишь через 5 лет после ухода со службы. Такое же наказание полагается за взяточничество или казнокрадство.
Права, обязанности и социальные гарантии госслужащих
В условиях, когда на государство во Франции трудится почти четверть самодеятельного населения, госслужащие являются одной из наиболее сильных, организованных и влиятельных "групп давления", способной эффективно отстаивать свои интересы перед общим работодателем - государством.
Хотя уровень зарплаты частного сектора в среднем выше, чем публичного, зато последний предоставляет своим работникам ряд важных социальных гарантий и льгот. Главная из них - фактически пожизненная занятость: даже в случае упразднения тех или иных должностей, ликвидации учреждений и национализированных предприятий их персонал не просто увольняется по сокращению штатов, а получает обязательные компенсации в виде выходных пособий и переподготовки на курсах для продолжения карьеры на новом месте либо право досрочного выхода на пенсию.
Чиновник, прекращающий по тем или иным причинам прежнюю служебную деятельность до достижения пенсионного возраста, может по его выбору быть временно откомандирован (например, в секретариат министра), выведен за штат, получить более или менее длительный отпуск без содержания с возможностью возврата на службу с сохранением стажа.
Само пенсионное обеспечение у чиновников различных ведомств сочетает общий режим соцобеспечения, предоставляемый всем лицам наёмного труда, с множеством особых льготных режимов для военнослужащих, дипломатов, учителей, железнодорожников и т. д.: например, до реформы 2003 года машинисты локомотивов имели право выхода на пенсию не в 60, как все остальные категории пенсионеров, а в 50 лет. Эта реформа, проведённая правительством Ж.-П. Раффарена, подтянула не только пенсионный возраст, но и обязательный трудовой стаж для чиновников (47,5 лет) к общенациональному (50 лет).
Другими важными преимуществами чиновников госслужбы являются гарантии служебного продвижения по степеням, рангам, категориям на основе
выслуги лет, защита государством от угроз насилия, нападок СМИ и судебных преследований, возбуждённых частными лицами за действия, совершённые в рамках исполнения служебных обязанностей.
В свою очередь, чиновники обязаны неукоснительно исполнять указания вышестоящих инстанций, не совмещать свою служебную карьеру с какой-либо иной оплачиваемой профессиональной деятельностью, в том числе в частном секторе, соблюдать беспристрастие к любым категориям граждан, придерживаться конституционного принципа отделения церкви от государства, строго хранить служебную и государственную тайну, избегать публичных заявлений политического характера.
За нарушение этих обязательств, недобросовестное исполнение своих обязанностей или допущенные профессиональные ошибки в работе госслужащие могут быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям вплоть до снятия с работы (révocation) и увольнения. Констатация этих нарушений и выбор взыскания определяются в административном порядке и могут повлечь за собой даже отстранение от прежних обязанностей и увольнение со службы (закон от 13 июля 1983 г.).
Баланс между правами и обязанностями госслужащих обеспечивается прежде всего возможностью обращения по всем спорным вопросам в административные суды различных инстанций, включая высшую - Госсовет.
Кроме того, для защиты своих интересов чиновники (кроме военнослужащих) имеют конституционное право объединяться в профсоюзы, которые защищают их интересы через представителей в паритетных административных комиссиях вплоть до Высшего совета госслужбы, а для судейско-прокурорских работников - Высшего совета магистратуры. Если спорный вопрос, касающийся повышения зарплаты, карьеры чиновников, конфликтов при исполнении ими служебных обязанностей внутри учреждения или ведомства, не может быть решён компромиссом, госслужащие (кроме военных) имеют право на забастовку на общих основаниях с предварительным уведомлением администрации.
Тем не менее для некоторых категорий служащих это право ограничено необходимостью поддержания порядка, безопасности и нормального функционирования общественных служб. Если оно оказывается под угрозой, то власти могут прибегать к реквизиции, то есть принудительной мобилизации или замене бастующих военными.
Норма синдикализации, или удельный вес членов профсоюзов в общей численности лиц наёмного труда в самодеятельном населении Франции, не превышает 9%. Это гораздо ниже, чем в любой другой стране Евросоюза (в скандинавских странах эта норма достигает 85-90%). Тем не менее во французском публичном секторе - в госучреждениях, системах народного образования, здравоохранения и на национализированных предприятиях - в энергетике, связи, на транспорте - норма синдикализации заметно более высока, чем в частном. К началу XXI века в выборах членов паритетных административных комиссий
участвовали 74,4% из 2 млн госслужащих центральных ведомств, 69,5% - территориальных органов и 61,3% - в государственном здравоохранении.
На фоне традиционного для Франции профсоюзного плюрализма голоса распределились несколько иначе, чем по стране в целом. Самый крупный национальный профцентр - Всеобщая конфедерация труда (ВКТ), тесно связанная с компартией, получила среди госчиновников только 10,9%, близкая к социалистам Французская демократическая конфедерация трудящихся (ФДКТ) - тоже 10%, отколовшаяся от ВКТ "Форс увриер" - 9,6%, тогда как автономные профсоюзы учителей и других категорий служащих - в общей сложности 24,7%1. Таким образом, госслужащие ощущают себя особой категорией, чьи интересы не всегда совпадают с интересами остальных рабочих и служащих частного сектора, не имеющего предоставленных чиновникам дополнительных социальных гарантий.
Дело ещё и в том, что госслужащие, в отличие от них, могут бастовать, не опасаясь угрозы потери работы. Поэтому в их требованиях основное место занимают не сохранение рабочих мест, а повышение зарплаты. Более того, сам характер деятельности госсектора таков, что прекращение им работы парализует экономику страны в целом, оказываясь более эффективным и менее рискованным для участников: как правило, они даже продолжают получать зарплату за дни забастовки.
Естественно, что правительство оказывается более уязвимым для давления профсоюзов госслужащих, чем предприниматели (патронат). Стремясь не доводить дела до прямой пробы сил, правящие круги в лице министра по делам госслужбы и административной реформы предпочитают упреждать стачки регулярным повышением зарплаты чиновникам (с учётом роста цен) в итоге переговоров. В частном секторе такое автоматическое индексирование распространяется только на минимальную зарплату.
* * *
В целом, функционирование госаппарата во Франции представляет для современной России двоякий интерес. С одной стороны, оно является примером рациональной административной системы в стране, где исторически сильны традиции централизованной вертикально-иерархической администрации, играющей значительную роль в социально-экономической жизни. Вместе с тем сами эти традиции явно расходятся с объективными требованиями дебюрократизации, перехода к более гибкому сетевому управлению, диктуемыми логикой необходимой научно-технической модернизации в условиях открытия экономики и общества на глобализированный внешний мир.
1 Documents d'études № 2.01, édition 2002. La Documentation française, Paris, 2002. Р. 33.
