CC BY
322003.01.017. МАССО Ж. КОНСУЛЬТАТИВНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА.
MASSOT J. La fonction consultative du Conseil d'Etat // Rev. administrative du Conseil d'Etat frangais. — P., 2000. — N 3 (Spec. №). — P. 21-31.
Консультативная функция Государственного совета Франции является наиболее «старой» по времени возникновения и одновременно наименее изученной. Эта функция подвергалась сильным изменениям в соответствии с менявшимися режимами и конституциями.
Статья Ж.Массо, председателя секции финансов Государственного совета, посвящена рассмотрению эволюции названной функции и сегодняшней деятельности Совета в качестве советчика французского правительства по юридическим вопросам. Слабая изученность этой стороны деятельности Совета объясняется требованиями конфиденциальности, которые были обязательными. Лишь в последнее время произошли важные изменения в способах реализации консультативной функции.
Консультативные задачи французского Государственного совета не являются чем-либо исключительным. В современном мире подобные функции у соответствующих органов существуют в 20 странах, иногда достаточно давно: в Италии — с 1831 г., в Турции — с 1868 г., в Нидерландах — с 1889 г., в Колумбии — с 1910 г., в Греции — с 1911 г., в Ливане — с 1924 г., в Египте и Бельгии — с 1946 г. Большинство франкоговорящих стран Африки, получивших независимость в 60-е годы XX в., также учредили органы, подобные французскому Государственному совету. Их примеру последовал ряд стран Центральной и Восточной Европы (Венгрия, Польша). Кроме того, в нескольких Скандинавских странах имеется отдельная судебная «ветвь» административной юстиции, с органами которой правительства могут проводить юридические консультации (с. 21).
Что же касается Франции, то история ее Государственного совета насчитывает уже более 200 лет. Первый регламент органа был учрежден 5 нивоза VIII г. (т.е. 25 декабря 1799 г.). Первоначально в составе Совета были созданы секции финансов и внутренних дел, число секций постепенно увеличивалось. Кроме того, внутри Совета стало действовать общее собрание этого органа, включавшее всех государственных советников и принимавшее решения после прохождения дел в секциях. В XIX в. была введена должность вице-председателя Совета, который все чаще стал замещать в качестве председательствующего в этом органе главу государства или министра юстиции. Новацией XX в. автор считает обра-
зование общего «обычного» собрания в ограниченном составе, подготавливающего доклады к пленуму Совета, созываемого теперь только в исключительных обстоятельствах. Другой новацией XX в. стало образование постоянной комиссии, задачей которой является рассмотрение текстов срочных законов; в этот момент комиссия подменяет сразу и специализированную секцию, и пленум Совета (с. 22).
В деятельности Совета главную роль играют докладчики, назначаемые для рассмотрения каждого дела еще со времен монархии. На решение дела влияет и участие представителей правительства, которые стали называться его комиссарами. Значение Совета подчеркивается и тем обстоятельством, что соответствующая секция рассматривает дело по проекту докладчика, а не по докладу, подготавливаемому правительственными органами. Такой порядок был введен по желанию Наполеона, который в начале своего правления всегда желал видеть контрпроекты Государственного совета, противопоставлявшиеся проектам его министров (с. 22).
Вопросы, по которым Государственный совет в обязательном порядке должен был давать консультации, менялись с течением времени в связи с изменениями в существовавших режимам и в действовавших конституциях. Однако во все времена Совет должен был давать заключения по следующим трем важнейшим категориям дел: 1) по нормативным актам с наибольшей юридической силой (законы, регламенты публичной администрации до их отмены законом от 7 июля 1980 г., декреты, принимаемые по получении заключения Государственного совета); 2) по требованиям правительства в отношении «трудностей», возникающих в его управленческой деятельности, согласно формулировке ст. 52 Конституции 22 фримера VIII г.; 3) по некоторым решениям индивидуального характера, затрагивающим основные права граждан (гражданское состояние, собственность, гражданство, право ассоциации и т.п.) (с. 23). Автор указывает, что начиная с 1945 г. Государственный совет в обязательном порядке дает заключения по всем законопроектам правительства; по наиболее важным его декретам, обязательно квалифицируемым как декреты, принимаемые по получении заключения Государственного совета. Последняя тенденция, закрепленная в законодательстве, ведет к сокращению обязательных заключений по делам индивидуального характера; в частности, законом от 8 января 1993 г. начиная с 1 января 1994 г. было отменено заключение в случае изменения фамилии, что по-
влекло сокращение индивидуальных дел наполовину (с 14 тыс. до 7 тыс. в год) (с. 23).
Важен вопрос, пишет автор, с какой точки зрения Государственный совет рассматривает дела и дает свои заключения. Прежде всего, Совет должен учитывать, не находятся ли рассматриваемые нормы в противоречии с Конституцией, общими принципами права и гарантиями основных прав и свобод. Этот контроль он осуществляет до того, как начинает рассматривать вопрос по существу. В то же время Совет не становится на сторону какого-либо политического мнения, которыми наполнены положения, подлежащие рассмотрению и оценке. «Лучшим докладчиком является тот, кто умело разграничивает политические предпочтения и юридическую и административную конструкцию какого-либо акта. Государственный совет не является судьей в отношении политической целесообразности целей правительства. Наоборот, он является органом, высказывающимся в отношении административной целесообразности тех путей, посредством которых добиваются целей» (с. 23).
По рассмотрении дела заключение тут же составляется докладчиком, подписывается им и председателем секции. Оно сообщается правительству в течение от 24 до 48 часов после заседания секции.
У правительства, получившего заключение Государственного совета, по мнению автора, имеется три возможных варианта действия. Прежде всего, если заключение основано на изучении принципов законности, а не политической целесообразности издания акта, правительство сильно рискует, если оно не последует рекомендациям, высказанным в заключении Совета, поскольку в дальнейшем могут последовать судебные иски. Автор приводит примеры таких действий (с. 24). Вторым ограничением выбора правительства являются решения судебных органов, в частности, постановление от 22 января 1926 г. по делу 81еиг ЬасоБ1е й аШтеБ. Согласно этому решению при издании регламентов публичной администрации правительство должно следовать заключению Совета; если же оно вводит какие-либо новые положения, то последние должны быть заново переданы на заключение Государственного совета (с. 24). Наконец, третий вариант действия правительства — включить все предложения Совета в разработанный им акт. Государственный совет, таким образом, становится соавтором правительственного акта. Последний путь наиболее распространен в последнее время (с. 24).
Автор отмечает, что сегодня поле деятельности Государственного совета существенно расширилось, что связано главным образом с дея-
тельностью органов Европейского сообщества и Союза, особенно после ратификации Маастрихтского договора 25 июня 1992 г. В частности, в год он рассматривает от 3 до 400 дел о разграничении сферы действия закона и актов, исходящих от сообществ (директивы и др.) (с. 25).
Еще одна тенденция в деятельности Совета — снижение уровня конфиденциальности. По-прежнему действует принцип, согласно которому Государственный совет не является «хозяином» в опубликовании своих заключений. Это правило получило свое закрепление в ст. 1 Закона от 17 июля 1978 г., которая исключает из перечня сообщаемых административных документов «заключения Государственного совета» (с. 26). Во все времена, пишет автор, его позиция могла быть предана огласке только с согласия правительства (с. 26). Положение изменилось в 80-е годы XIX в., когда с согласия правительства стали ежегодно публиковаться «Документы и исследования» («Etudes et documents») Государственного совета, содержащие наиболее значимые заключения этого органа.
Важной тенденцией в деятельности Государственного совета, по мнению автора, является применение при разрешении административных споров (Совет — высший орган административной юстиции) конституционных принципов и приобретение тем самым им некоторых черт органа конституционного контроля. В частности, таковой контроль Совет неоднократно вводил при рассмотрении международных договоров (в 1992 и 1998 гг. Маастрихтского и Амстердамского), переданных правительством для дачи заключения прежде, чем эти акты должны были поступить на ратификацию в парламент.
В заключительной части работы автор анализирует воздействие норм международного и коммунитарного права на деятельность Государственного совета; «вторжение» названных норм особенно возросло в последние 30 лет. Акты, рассматриваемые Советом, все чаще и чаще включают положения директив, издаваемых Европейским сообществом; Государственный совет контролирует законность включения таких норм во французское внутреннее право. Одновременно нормы все более отражают требования конкурентности и рынка, и Совет постоянно призывает правительство рассматривать и учитывать в его деятельности все акты (например, финансовые законы), содержащие конкретные меры оказания помощи какому-либо сектору экономики (с. 28).
В заключение автор указывает, что роль Государственного совета, образованного более 200 лет тому назад, в третьем тысячелетии возрас-
тает, приспосабливаясь к глубоким изменениям в разных областях жизни; одновременно усилится и консультативная функция этого органа (с. 28). По мнению автора, в рамках Суда Европейского сообщества должны быть образованы секции споров, существующие в органах, подобных Госсовету.
В.В.Маклаков
