CC BY
110
УНИВЕРСИТЕТА
m О.Е. Кугафина (МПОА)
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Леонид Борисович МАЛАХОВ,
юрист, преподаватель кафедры публичного права Университета Париж I Пантеон Сорбонна (2005—2008) leonid.malakhov@ gmail.com 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
УТВЕРЖДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ФРАНЦИИ, ИЛИ ДЕЛО «БЛАНКО»
Аннотация. Статья представляет российскому читателю знаковое для французского административного права судебное решение, вынесенное в 1873 г. Конфликтным судом в деле «Бланко», а также заключение комиссара правительства Давида по нему; оба текста даны на русском языке в переводе автора. Решение суда утверждает как обособленность норм административного права, отличных от норм права частного, так и компетенцию административных судов по его применению. Решение является частью юридического наследия в административном праве Франции.
Ключевые слова: администартивное право, административное судопроизводство, ответственность органов власти, Франция.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.56.4.190-213
L. B. MALAKHOV,
lawyer, lecturer at Paris-I Panthéon Sorbonne University (2005—2008)
leonid.malakhov@gmail.com 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
ESTABLISHING THE ADMINISTRATIVE LAW IN FRANCE,
OR THE «BLANCO» CASE
Abstract. The article presents, to the Russian reader, the so-called «Blanco» case, decided by the French Conflict Court in 1873 and remaining, to the day, one of the most renowed cases in French public law. It gives a short survey of the French administrative law in two key areas the founding «Blanco» ruling dealt with: the liability for the torts of public officers and the competence of administrative courts to decide on them. Both aspects were slowly, gradually developped, mostly through case law. The opinion of the reporting juge Marie-René Emond DAVID, and the ruling itself, were translated from French into Russian by the author.
Keywords: Administrative law, liability of the public officers, legal redress, Conflict Court, French case law.
© Л. Б. Малахов, 2019
ЕСТНИК Малахов Л. Б. ЛОЛ
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного |91
УНИВЕРСИТЕТА „
имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
История французского позитивного права1 насыщена множеством знаковых судебных решений — примеры таковых смогут привести представители практически любой отрасли права, но мало какое из них сопоставимо по степени известности и влияния на умы2 с решением, вынесенным 8 февраля 1873 г. в Париже в деле Агнес Бланко3.
Комментарием этого решения открывается регулярно переиздаваемый «Сборник великих постановлений административной юстиции» — одна из настольных книг административистов Франции; с его упоминания начинают читать введение в университетский курс по публичному праву; оно найдется в учебниках и конспектах лекций, в статьях и монографиях.
Не ставя перед собой цели синтезировать на русском языке существующий на тему «Бланко» материал4, мы хотели бы познакомить российского читателя — как представляется, административиста в первую очередь — с текстом решения, названного «краеугольным камнем»5 административного права Франции. В равной, если не в большей, мере интересны заключения комиссара правительства6
1 В понятие «позитивное право» здесь и далее мы включаем, в соответствии с устоявшейся во Франции традицией, правоприменительную практику судов. См., в частности: Capitant R. La coutume constitutionnelle // Gaz. Pal., 1930 ; Josserand L. Cours de droit civil positif, 1ère éd. Paris : Sirey, 1929—1930 (préface).
2 В частности, Жак Кайосс говорит о чрезмерности произведенной работы по истолкованию этого решения во французской доктрине, о его «сверх-интерпретации». См.: Caillosse J. Quel «droit administratif» enseigner aujourd'hui? // La constitution imaginaire de l'administration, 2008. Р. 323—394.
3 TC 8 février 1873, BLANCO, Rec. 1er supplt 61, concl. David.
4 Тем не менее см. работу на эту тему одного из крупнейших французских административистов Рене Шапю: Chapus R. Signification de l'arrêt Blanco // L'administration et son juge. PUF. Coll. «Doctrine juridique», 1999.
5 Выражение пущено в оборот уже в первом издании «Великих постановлений...». См.: Long M., Weil P., Braibant G. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. Paris : Sirey, 1956. P. 6.
6 «Комиссар правительства» — должность, существующая с 1831 г. и по сей день (с 2009 г именуется «публичным докладчиком», во многом в силу критики, каковой этот старейший институт подвергался со стороны ЕСПЧ (см. дело «Кресс против Франции» от 7 июня 2001 г.) в административных судах, а также в Конфликтном суде. Будучи членом суда — но не членом коллегии, непосредственно голосующей по делу в совещательной комнате, — комиссар правительства, а ныне «публичный докладчик» вслух зачитывает свои заключения, независимо и непредвзято формулируя их; в них он дает свою оценку
как фактическим обстоятельствам дела, так и применяемым к нему правовым нормам, g
после чего должен предложить суду вынести то или иное решение: «На основании вы- р
шесказанного, мы заключаем, что...». Но суд не обязан следовать личному мнению Д
своего «комиссара правительства», хотя подчас и делает это. См. определение, дидактически данное этой должности Государственным советом в деле от 29 июля 1998 г. «Эсклатин»; подробное исследование института комиссара правительства с историческим очерком см. в монографии: Rainaud N. Le commissaire du gouvernement près le ^ Conseil d'Etat. Paris : LGDJ, 1996. ПРАКТИКА
в М УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Давида, в соответствии с которыми решение было вынесено. Оба текста будут предложены читателю в первом и втором дополнениях соответственно.
Печальным поводом к интересующему нас делу стал несчастный случай: 3 ноября 1871 г., несовершеннолетняя Агнес Бланко получила тяжелые ранения, попав под вагонетку государственной табачной мануфактуры. Пятилетний ребенок остался инвалидом. 24 января следующего года Жан Бланко, отец пострадавшей, обратился в суд города Бордо с требованием возместить нанесенный дочери ущерб на основании норм Гражданского кодекса Франции. В соответствии с применявшейся в ту пору и существующей в современной Франции по сей день практикой представитель государства оспорил компетенцию гражданского суда; 17 июля 1872 г. суд отклонил ходатайство префекта Жиронды и настоял на своем праве рассматривать дело. Вследствие этого постановлением префекта от 22 июля 1872 г. возникший «конфликт компетенций» был передан на рассмотрение специальной юрисдикции — Конфликтного суда7.
Префект полагал, что вопросы ответственности и возмещения ущерба девочке должны были быть решены административным, а не общегражданским судебным органом. Но никакого специального закона, изымающего подобные дела из ведения судов общей юрисдикции не существовало; какой из двух судов — гражданский или административный — должен был рассмотреть дело, на каком основании смог бы он это сделать и какие нормы должен был применить, чтобы разрешить спор?
Ответ — сжатый и лаконичный в свойственной высоким юрисдикциям Франции манере8 — представляет собой настоящую professio fidei административного права.
Отказываясь признавать компетенцию судов общей юрисдикции, прямо отрицая применение установленных законодателем в Гражданском кодексе норм, суд провозгласил, «что ответственность государства за вред, причиненный за-
7 Созданный в 1848 г. и существующий по сей день этот судебный орган, состоящий наполовину из судей («референдарных советников») Кассационного суда Франции и наполовину из судей («статских советников») Судебной секции Государственного совета, призван разрешать конфликты подсудности, время от времени возникающие во Франции между двумя частями ее судебной системы — административной и общей юрисдикции. Судьи, представляющие две верховные юрисдикции Франции, выбираются коллегами посредством голосования. Таким же образом избирается и председательствующий, уже внутри Суда, тайным голосованием, сроком на три года; до 2015 г функцию председателя Конфликтного суда осуществлял министр юстиции.
8 Краткость, хотя и сестра таланта, по известному выражению, оказалась не вполне уместна в свете желания властей сделать решения более «понятными» гражданам, а также в силу требований, предъявляемых на основе ст. 6.1 ЕКПЧ к мотивации судебных решений — см. решение ЕСПЧ от 21 марта 2000 г. «Dulaurans c. France», n° 34553/97, в особенности его пункт 38. С 1 января 2015 г. Кассационный суд пробует так называемую «обогащенную мотивацию», постепенно отступая от вековой традиции лаконичности формулировок (см., в частности: Bonnard J. Introduction au droit. Ellipses, 5eme ed. 2018, n° 556 a 561); а c 1 января 2019 г. обновленный и расширенный способ мотивации решений применяется и в административных судах, см. vade-mecum на сайте Государственного совета в формате PDF (http://www.conseil-etat.fr/content/download/149628/1515101/ version/1/file/Vade-mecum-Redaction-decisions-de-la-juridiction-administrative.pdf). no
в
ЕСТНИК Малахов Л. Б.
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
нятыми в публичных службах сотрудниками частным лицам, не может регулироваться установленными в Гражданском кодексе правилами отношений частных лиц друг с другом; что эта ответственность не всеобща и не абсолютна; что она имеет свои, специальные правила, различающиеся в зависимости от служебных нужд и необходимости примирять права государства с правами частными»9.
Решение характерно тремя основными моментами, акцентированными в заключениях, в соответствии с которыми оно было вынесено: оно истолковывает старое революционное законодательство от 16—24 августа 1790 г.10, запрещающее судам вмешиваться в деятельность администрации, как придающее последней самостоятельную судебную функцию в публично-правовой области; оно говорит о присутствии в деле публичной службы, как одном из критериев компетенции административного суда в случае, если эта компетенция не регулируется законом; оно, наконец, настаивает на применении «специальных правил» — т.е. норм публичного права, для разрешения дел об ответственности органов власти за ущерб, который они могут причинить.
Или же более кратко: компетенция следует за материальным правом11; и материальное право это есть право административное, в сфере ответственности госорганов и не только в ней.
Как правило, университетский комментарий «Бланко» делится на две части, обособленных, но в то же время и связанных между собой логикой решения — одна часть касается вопросов определения компетенции административных судов, вторая затрагивает право «административной ответственности», т.е. право, регулирующее ответственность администрации за ущерб, который она может причинить частным лицам.
Формат данной публикации не позволяет нам затронуть оба этих аспекта; говоря о наследии дела ««Бланко» в современном публичном праве, мы ограничимся лишь кратким обзором права внедоговорной ответственности органов власти в рамках административной юрисдикции; в сфере компетенции последней укажем тем не менее на три обстоятельства.
Во-первых, присутствие в деле публичных услуг, особо акцентированное12 комиссаром Давидом в заключениях, далеко не всегда влечет компетенцию административного суда — в одних случаях дело будет отнесено к ведомству
9 Здесь и далее перевод наш. — Л. М.
10 «Судебные функции обособлены и впредь будут всегда отделены от административных функций. Под страхом должностного преступления запрещено судам каким-либо образом вмешиваться в действия административного корпуса, а также привлекать к суду госслужащих в связи с их должностными обязанностями» (Закон о судебной организации от 16—24 августа 1790 г.). «Непрестанно запрещается судам рассматривать административные акты любого рода, под страхом нарушения закона» (Декрет 16 фрюктидора III р года). Обе эти нормы визируются Конфликтным судом в наши дни. Д
11 Weil P., Pouyaud D. Le droit administratif. Presses Universitaires de France, 2017. P. 64.
12 Важно указать, что данный аспект дела «Бланко» был взят на вооружение идеологами
так называемой «школы публичных услуг» (профессора Леон Дюги, Гастон Жез и др.) д
и сильно преувеличен ею в первой половине XX в. Когда Давид и его современники ис- ^
пользовали выражение «service public», они в большей степени понимали под ним про- ПРАКТИКА
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
судов общей юрисдикции в силу закона; в других — передано им правоприменительной практикой по той причине, что правовой режим оказания публичных услуг неоднороден13 и частное право может доминировать в нем: в делах так называемых «промышленно-коммерческих публичных служб», когда государство, оказывая публичные услуги, по сути, действует как юридическое лицо частного права, не в последнюю очередь заботящееся о коммерческой рентабельности своего предприятия14; тем более в ситуациях, когда публичные услуги оказываются юридическими лицами частного права вне режима концессии, без какого-либо формального, четко выявляемого в законах либо иных нормативных актах делегирования им подобной миссии15.
Во-вторых, упомянутые Давидом нормы революционной эпохи, хотя и остаются актуальными в позитивном праве, не сковывают законодателя, имеющего возможность отступать от провозглашенных в них принципов и передавать судам общей юрисдикции целые категории дел публично-правового характера — но при определенных условиях. Условия эти были сформулированы в широко известном решении Конституционного совета по делу от 23 января 1987 г.16: отказавшись прямо признать за законами 16—24 августа силу конституционной нормы, судьи тем не менее сочли, что «в соответствии с французской концепцией разделения властей, к числу признанных законами Республики фундаментальных принципов17 относится принцип, в соответствии с которым, за исключением относящихся по своей природе к компетенции судов общей юрисдикции дел18, к компетенции административных судов относятся дела об аннулировании либо реформировании решений, принятых в рамках осуществления прерогатив публично-правового властвования органами исполнительной власти, их агентами, территориальными образованиями Республики либо публичными структурами, находящимися под их властью или контролируемыми ими». Мотивировка как будто отражает
явления властных полномочий госорганов. См.: Chapus R. Droit administratif général. T. 1. 15éme éd., Paris : Montchrestien. P. 830.
13 Chapus R. DAG. P. 831.
14 Базовым в этом отношении принято считать решение, вынесенное Конфликтным судом в деле, известном под названием «Паром Элока» — ТС 22 janvier 1921. Société commerciale de l'Ouest Africain, Rec. 91, D.1921.3.1, concl. Matter; S. 1924.3.34, concl. Matter.
15 CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire «Aide et protection». Rec. 417, D.1939.3.65, concl. R. Latournerie, note Pépy.
16 Cons. const., 23 janvier 1987. № 86-224DC.
17 «Фундаментальные принципы, признанные законами Республики» — особая категория норм конституционного характера, выводимых конституционным судьей из массива республиканского законодательства, касающегося прав и свобод, утверждавшегося с относительным постоянством и предшествующего Конституции 1946 г., т.е. IV Республики. См.: Champeil-Desplats V. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (Principes constitutionnels et justification dans les discours juridiques) // Economica. 2001.
18 Речь идет о делах, касающихся свободы личности, частной собственности, гражданского состояния и правоспособности лиц, функционирования служб правосудия. См. развернутый комментарий решения: Loïc P., Favoreu L. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel. Dalloz, 2009, Р. 537—553.
в
ЕСТНИК Малахов Л. Б.
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
сформулированное в Х!Х в. Давидом утверждение о бесспорности — как тогда представлялось — по сути ведомственной принадлежности административному судье дел об оспаривании действий и решений властей. Однако Конституционный совет добавляет, что в случаях, когда применение традиционных критериев разграничения компетенций может привести к излишним сложностям, «законодателю допустимо, в интересах надлежащего отправления правосудия, объединить правила подсудности в рамках одной из юрисдикций»19.
В-третьих, административные суды могут применять нормы частного права — такие примеры нередки20 — либо заимствовать21 концепции частного права для нужд собственного нормотворчества, в то время как суды общей юрисдикции допускают, пусть и в весьма узко очерченном периметре случаев, применение норм публично-правового характера22.
Тем не менее вышесказанное не умаляет утверждаемую в «доктрине Бланко» отраслевую обособленность — если и когда административный судья находит нужным применить содержащиеся в частном праве нормы или вдохновиться ими для создания своих собственных правовых конструкций, то делает он это лишь потому, что находит нужным23 это делать.
Одной из таких конструкций, проявляющих автономность публичного права, является право административной ответственности — важный и актуальный элемент наследия дела ««Бланко».
* * *
Само выражение «административная ответственность» понимается российскими и французскими юристами диаметрально противоположно. Речь идет об ответственности администрации, ответственности публичной власти за ущерб, который она может причинить24, общие контуры замысла которой были очерчены в заключениях Давида и в мотивировочной части постановления, вынесенного в соответствии с ними.
19 Пункт 16 мотивировочной части решения Конституционного совета.
20 Delvolvé Р. Les nouvelles dispositions du Code civil et le droit administratif // RFDA. 2016. Р. 612.
21 См. одно из наиболее фундаментальных и цитируемых исследований на тему использования гражданского права в строительстве права административного, сделанного профессором Бенуа Плессиксом в его диссертации: Plessix B. L'utilisation du droit civil dans l'élaboration du droit administratif / ed. Panthéon-Assas, 2003.
22 Традиционным примером служит постановление Кассационного суда от 23 ноября 1956 г по «делу доктора Жири» (Cass. civ. 23 novembre 1956, Trésor Public c. Giry, Bull. civ. II, 407), в котором утверждается, что, хотя только суды общей юрисдикции могут решать вопрос ответственности властей за действия служб судебной полиции, делать они должны это, р применяя нормы публичного, а не частного права. См. Grands arrêts... Р 483 ; Chapus R. Д DAG. P. 765.
23 Grands arrêts... P. 6. m
24 Наличие такой ответственности рассматривается Жаном Валином и Жаном Риверо как
признак цивилизованности общества. См.: Rivero J., Waline J. Droit administratif. 19 éd. ^
Paris : Dalloz, 2002. P. 259. ПРАКТИКА
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Показательно, что уже 30 июля того же года Конфликтный суд принял еще одно знаковое для административного права решение, и заключавшим комиссаром правительства по нему вновь был Давид: дело Пельтье25. В нем было сформулировано одно из ключевых различий в интересующей нас области публичного права, а именно различие — и критерий его применения — между виной личной и виной служебной. Первая, проявляющая, по известному выражению Эдуарда Лаферьера26, «человека, с его слабостями, страстями, с его неосмотрительностью», не предполагает оценки работы государственного органа и производится судом общей юрисдикции, по общим правилам гражданского (а то и уголовного) законодательства. Вторая же настолько связана с государственной службой, что оценить ее, не оценив при этом работу администрации, не представляется возможным; она же приводит к ответственности юридического лица публичного права и к компетенции административного суда для ее оценки — а не к личной ответственности работника и компетенции гражданского суда для привлечения к ней27.
С тех пор право административной ответственности — автономное по отношению к праву ответственности гражданской, но и неизбежно пересекающееся с последним в ряде ключевых аспектов28 — совершенствовалось, развивалось29, «завоевывая», по выражению Жоржа Веделя30, все новые области.
Плод правоприменительной практики административного суда, регулирующее ответственность органов власти право, традиционно представляется преимущественно бинарной структурой31: в одних случаях ответственность
25 TC 30 juillet 1873, Pelletier, Rec. 1er supplt. 117, concl. David.
26 Из его заключений по делу «Ломонье-Карьоль». T.C. 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, Rec. P. 437. Здесь стоит уточнить, что Эдуард Лаферьер, (бывший вице-президентом Государственного совета, т.е. в некотором смысле «верховным» административным судьей Франции) является автором основополагающей работы по праву административного судопроизводства, впервые четко классифицировавшей его ответвления, исходя из полномочий суда в каждом конкретном случае: где-то суд ограничится лишь проверкой законности акта и (возможным) признанием недействительности последнего в рамках спора о превышении полномочий, т.е. нормоконтроля, по сути; в других случаях, административный суд, обладая сходными с судом общей юрисдикции полномочиями, сможет признавать субъективные права, в рамках договорной и внедоговорной ответственности в частности — это так называемый спор полной юрисдикции. См. Laferrière E. Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. 2 vol., Berger-Levrault, 1887—1888, 2e éd. 1896, réédition LGDJ 1989.
27 Grands arrêts... P. 11.
28 Основной работой на тему их взаимосвязей считается монография Ренэ Шапю «Ответственность публичная и ответственность частная». См.: Chapus R. Responsabilité publique et responsabilité privée. Paris : LGDJ, 1954.
29 Не без влияния, и влияния существенного, доктрины на правоприменительную практику, «строившую» правовые режимы ответственности органов власти. См.: Deguergue M. Jurisprudence et doctrine dans l'élaboration du droit de la responsabilité administrative. LGDJ, 1993.
30 Vedel G. Le droit administratif peut-il être indéfiniment jurisprudentiel? // EDCE. 1979—1980. n° 31. Р. 35.
31 Chapus R. DAG. P. 1230.
ЕСТНИК Малахов Л. Б. ПСЁ~7
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного |д/
УНИВЕРСИТЕТА „
имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
администрации возникает при условии доказанности вины последней; в других случаях доказывать вину не требуется. В то же время «архетипическая» бинарная структура подвергается эрозии32 и требует переосмысления — она уже не во всем и не всегда отражает реальность современного позитивного права во всей его сложности.
Правоприменительная практика в сфере различения вины личной и вины служебной уточнялась в целях наибольшего благоприятствования потерпевшим: административные суды стали допускать ответственность государства сначала в случаях, когда личная и служебная вина как бы «накладываются» друг на друга (CE 3 février 1911, Anguet, Rec. 146 — работники почтамта грубо вытолкнули прошедшего через служебные помещения посетителя, получившего травму — вина личная; но потерпевший был направлен в эти помещения другими работниками службы, закрывшими главный вход почтамта раньше положенного времени; административный суд признал ответственность госоргана независимо от возможной личной ответственности служащих в судах общей юрисдикции)33; а позже в случаях, когда одна вина — преимущественно личная вина сотрудника службы — влекла, помимо его личной, «чисто» гражданской, ответственности, ответственность администрации с ее особыми правилами (CE 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier, Rec. 761, concl. Blum)34. Как говорил комиссар правительства Леон Блюм в своих заключениях, «если совершение виновного действия обусловлено службой... административный суд может и должен сказать: вина, возможно, и отделима от службы — пусть суды общей юрисдикции оценят это — но служба не отделима от вины»35).
Наконец, постановлением от 18 ноября 1949 г (CE 18 novembre 1949, Mimeur, Defaux et Besthelsemer, Rec. 492) ответственность администрации была признана за совершенное вне службы, — но не без связи с ней — личное виновное действие сотрудника (для каждого из трех заявителей речь шла о последствиях ДТП, спровоцированных водителями госучреждений во внеурочное время на служебном транспорте)36.
Стоит подчеркнуть, что при режиме ответственности администрации, основанном на виновном действии, основной акцент традиционно делается на степени тяжести вины и, соответственно, на степени сложности ее доказывания в суде. Принято считать, что принцип levissima culpa venit в публичном праве не применяется37: чем сложнее условия несения службы, тем больше вероятность того, что ответственность за причиненный в ее рамках ущерб будет увязана судом с необходимостью доказывать вину «тяжкую», что весьма не просто сделать. Иногда правоприменительная практика выстраивает свои прецеденты, рассматривая каждую службу в целом; чаще — идя от «акта к акту» внутри службы,
32 Deguergue M. Regard sur les transformation de la responsabilité administrative // Revue française d'administration publique. 2013. n° 147. Р. 578. Д
33 Grands arrêts... Р. 44.
34 Grands arrêts... Р. 197. m
35 Grandes conclusions... P. 612.
36 Grands arrêts... P. 199. Я
37 Chapus R. DAG. P. 1303. ПРАКТИКА
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
дифференцируя их по степени сложности, что отнюдь не упрощает задачу потерпевшим и их защитникам38.
К примеру, ответственность государственных служб контроля воздушного движения будет регулироваться по-разному: суд потребует доказать тяжкую вину в случае, если воздушное судно находилось в воздухе (CE 26 juill. 1982, Min. de la Défense et autres c/ Sté Spantax et autres, Rec.. Р. 313), и вину «простую», если происшествие имело место во время рулежки на земле (CE 2 juin 1982, Vic, Rec., table. Р. 761)39.
В целом же область применения тяжкой вины сужается, уступая место вине «обычной»: как утверждал в своих заключениях к постановлению40 Судебной секции Государственного совета от 20 июня 1997 г комиссар правительства Жак Анри Шталь, тяжкая вина зачастую воспринимается истцами как «презумпция безответственности» органов власти, как «подслащенное наследие старорежимного принципа безответственности государства» — а «возмещающий ущерб судья не может создавать у своих сограждан устойчивое мнение, что он не способен ответить на их запросы»41.
Так, доказывание тяжкой вины не требуется административным судом в сфере медицинских и хирургических актов42 с 1992 г.; с 1998 — в оценке работы служб спасения43 и центров технического контроля судов44; с мая 2003 г. — пенитенциарных учреждений45 и т.д.
В иных случаях ответственность администрации наступает вне наличия какого-либо виновного действия со стороны ее служащих. «Мы полагаем, — говорил комиссар правительства Ромьё в заключениях46 к постановлению, впервые признавшему и применившему такой режим ответственности в 1895 г.47, — что в конечном счете предлагаемое вам нами решение не входит в противоречие с законодательством; наоборот, оно представляется нам вытекающим из общих принципов нашего права и в то же время соответствует требованиям справедливости и человечности».
Здесь мы сталкиваемся с новаторством судьи, создающего те самые «специальные», отличные от принятых в частном праве нормы, о необходимости которых говорил Давид в своих заключениях. И действительно, такой режим ответственности был в конце XIX в. французскому гражданскому праву неизвестен48.
38 Encyclopédie Dalloz, Répertoire de la responsabilité de la puissance publique (sous la direction scientifique de Denys de Béchillon). n° 108.
39 Répertoire... n° 165.
40 CE Sect. 20 juin 1997, Theux, Rec. 254 — административный суд отказался от требования тяжкой вины в делах, связанных с ответственностью службы скорой медицинской помощи.
41 Опубликованы в RFDA. 1998. Р. 82.
42 CE Ass. 10 avril 1992, Epoux V, Rec. 171, concl. Legal.
43 CE 29 avr. 1998, Cne de Hannapes, Rec. CE. Р. 185.
44 CE, sect., 13 mars 1998, Améon et autres, Rec. CE. Р. 82.
45 CE 2» mai 2003, Mme Chabba, Rec. 240.
46 De Gaudemar H., Mognoin D. Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, Vol. 1 : 1831—1940, 1re éd., LGDJ. 2015. Р. 178.
47 CE 21 juin 1895, Cames, Rec. 509, concl. Romieu.
48 Chapus R. DAG. P. 1335.
в
ЕСТНИК МалаховЛ. Б. ЛОО
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
Будучи одной из «самых замечательных конструкций административной правоприменительной практики»49, не требующая вины ответственность администрации возникает в двух случаях: первый основан на идее риска; второй — на идее равенства перед общественными тяготами50.
Основанный на риске режим ответственности может, по выражению Ренэ Шапю, считаться «символом» ответственности без вины в публичном праве51, когда ущерб является результатом реализации определенного риска; речь идет о теперь уже хорошо известном цивилистам феномене «социализации» возмещения ущерба52.
Он, вне сомнения, благоприятствует потерпевшим: им не надо доказывать вину — пусть даже и не «тяжелую» — госоргана, и последний не избежит ответственности, доказав, что не совершал виновных действий; ответственность не наступит лишь в случае вины самой жертвы ущерба либо форс-мажорных обстоятельств53. Такой режим ответственности обладает и ярко выраженным процессуальным аспектом — вопрос его применения в деле должен быть поднят судьей ex officio, это вопрос «публичного порядка»54.
Ответственность без вины на основе риска может, в частности, применяться в случаях, когда администрация использует опасные вещи (28 марта 1919 г., Regnault-Desroziers — взрыв склада боеприпасов; 20 мая 1920 г., Colas — взрыв крейсера «Свобода») или применяет опасные методы (3 февраля 1956 г., Ministre de la justice c. Thouzellier — ущерб, причиненный несовершеннолетними правонарушителями, помещенными в специальное воспитательное учреждение с менее строгим, нежели в тюрьме, режимом), или создает опасные ситуации (16 мая 1995 г., Consorts Nguyen et autres — инфицированная ВИЧ кровь, поступившая в стационар из государственного центра переливания крови).
Режим ответственности, основанный на идее равенства перед общественными тяготами, в большинстве случаев не предполагает какого-либо происшествия; речь идет о естественных и зачастую вполне предсказуемых последствиях некоторых действий органов власти, когда определенные категории лиц вынуждены нести обременения, возложенные на них ради общего блага. Соответственно, наличие ущерба как такового само по себе еще не приводит к возникновению права на его возмещение: ущерб этот должен соответствовать критериям специальности и анормальности55 — он должен касаться лишь четко очерчиваемой
50
б
49 Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilité administrative // Droits. 1987. n° 5. Р. 76.
Fombeur Р. Les évolutions jurisprudentielles de la responsabilité sans faute. AJDA. 1999. P. 100 et s.
Chapus R. DAG. P. 1337.
В рамках так называемой общественной солидарности для возмещения некоторых ущер- по
бов. Ежегодник Государственного совета, подробно освещавший этот вопрос в 2005 г.: Д
Conseil d'Etat. Responsabilité et socialisation du risque // Rapport public. 2005. Р. 205. Frier P-L., Petit J. Droit administratif. 10e éd. Paris : LGDJ, Lextenso éditions, 2015. Р. 585. m
Chapus R. Droit du contentieux administratif. P. 827.
Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilité administrative // Droits. 1987. ^
n° 5. Р. 71. ПРАКТИКА
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
категории лиц и достигать определенной степени выраженности, т.е. выходить за пределы тягот, налагаемых самой жизнью в обществе56.
Так, ответственность может признаваться в случаях некоторых законных решений администрации, индивидуального (30 ноября 1923 г., Couitéas) или нормативного (22 февраля 1963 г., Commune de Gavarnie) характера: в первом случае речь шла об отказе колониальных властей исполнить судебное решение, предписывавшее изгнать местные племена с принадлежащего заявителю на законных основаниях участка земли в Тунисе; во втором случае ущерб был связан с нормативным актом местной администрации, регулирующим передвижение туристов по горным маршрутам и разорившим сувенирную лавку, находившуюся в сезон на одном из них57.
Традиционно она может возникать и при так называемом «постоянном вреде от общественных работ» (8 ноября 1958 г, Société algérienne des automobiles Renault— дорожные работы, вызвавшие временное закрытие магазина; 20 ноября 1980 г., Mme Rodal — строительство метро в Лионе, на несколько месяцев усложнившее доступ к магазину одежды), а также в случаях — довольно непростых, следует заметить, — ущерба вследствие законодательных актов (14 января 1938 г., Société La Fleurette) и международных договоров (30 марта 1966 г., Cie. radio-eléctrique): в обоих случаях, специальный и анормальный ущерб — если будет доказан — может быть возмещен при условии, что ни закон, ни международный договор открыто не исключают такой возможности (постановление от 1938 г. изменило правоприменительную практику в этой редкой области, перестав требовать, чтобы сам законодатель предусмотрел возмещение возможного ущерба, который закон может нанести; суду оказалось достаточно того, чтобы закон ясно не исключал такой возможности)58.
И в то же время, как мы уже упоминали ранее, бинарная схема классического периода начинает «размываться», теряя былую стройность и требуя, по мнению ведущего специалиста в области ответственности администрации Мариз Дегерг59, переосмысления.
Так, в современной практике появляются новые, не классифицируемые традиционным образом режимы ответственности. Один из них есть прямое заимствование созданной правоприменительной практикой Кассационного суда конструкции60: в постановлении от 11 февраля 2005 г. (Страховая компания
56 Chapus R. DAG. P. 1364.
57 Chapus R. DAG. P. 1367, 1371.
58 Chapus R. DAG. P. 1376.
59 Deguergu, M. Regard sur les transformations de la responsabilité administrative // RFAP. 2013. n° 147. Р. 582 et s.
60 Речь идет о широко известном, многократно комментируемом и изучаемом решении Кассационного суда от 1991 г., провозгласившем общий принцип ответственности за «другого» (тогда как ст. 1384 «наполеоновского» ГК предусматривала лишь несколько четко очерченных гипотез такой ответственности), без необходимости доказывать вину для привлечения к ней. См.: Cass., Ass. plén., 29 mars 1991, Blieck: JCP G 1991, II, 21673, concl. Doutenwille, note Ghestin ; D. 1991. Р. 324, note Larroumet ; D. 1991. Р. 157, note Viney ; Gaz. Pal. 1992, II. Р. 513, note Chabas ; Defrénois 1991. Р. 729, obs. Aubert ; RTD civ. 1991. Р. 312, obs. Hauser et p. 541, obs. Jourdain.
в
ЕСТНИК МалаховЛ. Б. ятл
УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного 2UI
имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
«Акса») 61 , Судебная секция Государственного совета признала ответственность без вины, основанную на идее опеки в случаях, когда ущерб нанесен «трудными» подростками, помещенными, в соответствии с решением государственных органов, в воспитательные учреждения, пусть даже и частные. В отличие от постановления 1956 г. («супруги Тузелье», упомянутого нами выше), в деле «Акса» речь не шла о подростках, совершивших уголовно-наказуемые деяния — и классический критерий риска не был применен административным судом в качестве основания признания ответственности. Второй случай касается ответственности государства за несоблюдение его международных обязательств: постановление Ассамблеи Государственного совета от 8 февраля 2007 г. (Гардедье)62 говорит о необходимости «возместить всю полноту ущерба, возникающего вследствие принятия нарушающего международные обязательства Франции закона». При этом конкретное правовое обоснование такого решения остается туманным и не попадает в вышеперечисленные категории63.
Происходит то, что автор называет «тихой реновацией основ ответственности администрации»64: традиционные принципы равенства и справедливости, на которых доктрина основывала ответственность органов власти в классический, последовавший за решением по делу ««Бланко» период, транслированные в сферу права через принцип равенства перед общественными тяготами, заменяются принципами свободы и безопасности. Это обстоятельство может привести к размыванию специфичности и автономности права ответственности администрации по отношению к праву гражданской ответственности, т.е. частному праву. Это требует задуматься о ее будущем: на смену известному афоризму Мориса Орью: «Пусть [власть] действует, но пусть и платит [за ущерб от действий]» — перекликающемуся с делом ««Бланко» и остающемуся актуальным и по сей день, мог бы, по мнению профессора Дегерг, постепенно прийти принцип «сознательной и просвещенной подготовки действия»65, требующий от органов публичной власти по возможности избегать ущерба, руководствуясь умеренно понимаемым принципом осмотрительности66.
8 мая 1874 г. Государственный совет поставил точку в деле «Бланко»: ребенку была назначена пожизненная пенсия по инвалидности. И все же можно задаться вопросом: а почему все-таки именно административный судебный орган должен был вынести такое решение? Почему не «обычный» суд? Теперь, по прошествии почти 150 лет, вопрос этот может показаться праздным. Он тем не
CE, S., 11 février 2005, GIEAxa Courtage, Rec. P. 45, concl. Devys ; RFDA. 2005. P. 595, concl. Devys. P. 602, note P. Bon ; AJDA 2005. P. 663, chr. C. Landais et F. Lenica ; JCPA. 2005, 1132, note J. Moreau.
CE, Ass., 8 fév. 2007, Gardedieu, Rec. Lebon. P. 78, concl. L. Derepas ; RFDA. 2007. P. 525,
5
note D. Pouyaud ; AJDA. 2007. Р. 585, chr. F. Lenica et J. Boucher. tj
Grands arrêts... Р. 318. Д
Deguergue M. Regard... Р. 580.
Mazères J-A. Recherche sur les fondements métaéthiques de la responsabilité // Vers de
nouvelles normes en droit de la responsabilité publique? Colloques du Sénat, 11—12 mai
2001. Р. 325. Я
Mazères J-A. Ор.сК. Р. 586. ПРАКТИКА
31
32
33
34
35
36
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МПОА)
менее так или иначе все еще задается67, и задается неспроста, хотя бы уже потому, что сам критерий административного права — если таковой вообще можно выделить — неоднозначен68.
В статье «Основополагающие мифы административного права»69 Грегуар Биго указывает, в частности, на необоснованность апелляции Давида к идее своих предшественников — статского советника Булатинье в первую очередь — о том, что революционное законодательство, строго запрещающее судам вмешиваться в вопросы госуправления и отделяющее судебные органы от органов административных, должно трактоваться как придающее администрации право на судебную функцию. Иными словами, если закон не разрешает судам осуществлять управление, то это еще не значит, что он позволяет администрации осуществлять правосудие; это, по мнению Биго, не что иное, как «историческая деформация»70 текстов 16—24 августа 1790 г.; а кроме того, настоящие истоки административного права следует искать не в специальном — и ограниченном — праве внедоговорной ответственности администрации, а в массиве решений, вынесенных органами административной юстиции начиная с Французского консулата, и эту работу по раскрытию «секрета» административного права якобы все еще предстоит осуществить.
И тем не менее «величайшее искусство интерпретации состоит не в том, чтобы что-либо извлечь из текста, а в том, чтобы что-либо включить в него»71; и многие достижения права были бы невозможны без смелости в истолковании текстов и не оставили бы потомкам наследия — наследия, частью которого является вынесенное в 1873 г. в Париже решение.
Мари Ренэ Эдмон ДАВИД
(1834—1913)
Заключения по делу «Г-н Бланко против префекта Жиронды»
Господа, обстоятельство, послужившее причиной данного спора о подсудности, просто и печально; пятилетняя девочка по имени Агнес Бланко была тяжело ранена груженой табаком вагонеткой, направляемой через улицу, отделявшую магазин от склада, четырьмя рабочими расположенной в г. Бордо Бакаланской табачной мануфактуры.
67 Vénézia J-C. Le droit administratif français est-il encore un droit dérogatoire au droit commun? // Mélanges Spiliotopoulos. Bruxelles, 1998. Р. 453.
68 Rivero J. Existe-t-il un critère du droit administratif? // RDP. 1953. Р. 279.
69 Bigot G. Les mythes fondateurs du droit administratif //RFDA. 2000. Р. 527 et s.
70 Bigot G. Op cit.
71 Еллинек Г. Изменения и преобразования конституций / пер. с нем. ; под ред. пр.-доц. Моск. ун-та В. М. Устинова. СПб. : Тип. Н. Н. Клобукова, 1907. С. 27.
AAA
I УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
На основании ст. 1382 ГК отец ребенка обратился в суд общей юрисдикции г. Бордо с иском как к четырем рабочим, совместно причинившим увечья его дочери, так и к государству, несущему гражданскую ответственность за нерадение своих служащих.
Иск имел целью солидарно взыскать с рабочих и государства 40 000 франков в счет возмещения ущерба. Отклоняющее подсудность ходатайство префекта Жиронды оспаривало компетенцию суда как в отношении рабочих, так и в отношении государства.
Ходатайство было отклонено судом по обоим пунктам 17 июля 1872 г., и постановление префекта о конфликте, представленное на ваше рассмотрение, настаивает на компетенции административного органа лишь в вопросе иска к государству, а право судебных органов рассмотреть претензии г-на Бланко к рабочим не оспаривает.
К чему и сводится спор о подсудности; вопрос же, который он требует разрешить, заключается в следующем: какой из двух органов, административный или судебный, обладает общей компетенцией рассматривать иски о возмещении ущерба к государству со стороны частных лиц, привлекая его к гражданской ответственности по вине сотрудников публичных служб в ситуации, когда специальное законодательство не регулирует вопросы такой ответственности и не указывает, какой из органов должен оценить ее.
Вопрос этот был предметом постоянного расхождения между Кассационным судом и Государственным советом, и оба в равной степени твердо настаивали на своих доктринах, противоположных друг другу.
Перед тем, как приступить к обсуждению, следует уточнить, к чему сводится отныне их спор.
Как и Государственный совет, Кассационный суд признает, что наши законы, утверждающие разделение судебных и административных органов, (Законы от 22 декабря 1789 — 8 января 1790, ч. 3, ст. 7; от 16—24 августа 1790, гл. 2, ст. 13; от 16 фрюктидора III г.) запрещают последним любое рассмотрение, любую критику как нормативных актов компетентных органов, так и инструкций и приказов в отношении их сотрудников, а равно и бездействия этих органов.
Таким образом, Кассационный суд не признает компетенцию гражданских судов рассматривать иски частных лиц к государству с целью возмещения ущерба, причиненного либо исполнением нормативных и иных актов административных органов, либо непринятием последними диктуемых осмотрительностью и осторожностью мер (постановление от 3 июня 1840 г., Де Ротру). Этот первый момент не вызывает вопросов.
Иначе обстоит дело с исками частных лиц к государству о возмещении ущерба, основанными не на применении каких-либо административных мер, р
а поданными в связи с виной либо недосмотром находившихся при исполнении своих обязанностей госслужащих. Какой орган компетентен рассматривать дела по существу в этих случаях? m
Именно в этом пункте между Кассационным судом и Государственным советом постоянно существовало радикальное, абсолютное разногласие. Во- Я прос поднимался в Конфликтном суде в 1850 и 1851 гг. В делах, которые он практика
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МПОА)
рассматривал, речь шла о тяжбах с почтовым ведомством из-за виновных, а иногда даже и преступных действий его работников; чтобы определить, были ли эти действия совершены служащими при исполнении их обязанностей и в какой мере они могли повлечь ответственность государства, Суд счел необходимым изучать и оценивать содержание нормативных актов, регламентирующих работу почты, и пришел к выводу, что, давая подобную оценку, судебный орган вмешался бы в вопрос контроля административных актов, что запрещалось ему законами о разделении властей. Это особенное обстоятельство, влекущее необходимость исследования и оценки административных актов, послужило для Суда основанием признать компетенцию административных органов в целом ряде подобных дел (см., в особенности, 20 мая 1850 г., Манури; 17 июля 1850 г., Лётелье; 7 апреля 1851 г., Кайо).
Существующий уже в наше время72 Конфликтный суд недавно вынес два аналогичных в мотивационной и диспозитивной части решения в связи с возбужденными префектом Роны делами о подсудности в рамках поданных железнодорожной компанией «Париж-Лион-Средиземноморье» исков: компания требовала привлечь государство к ответственности за ущерб, нанесенный взрывами пороховых бочек, спровоцированными, по ее мнению, неосторожностью упаковывавших и складывавших порох госслужащих. И хотя интересующий нас вопрос и не получил в вышеупомянутых делах принципиального разрешения, они, надо признать, сильно сузили его сферу: сомнения теперь остаются лишь в случае, когда оценка принципа и степени ответственности государства за вину госслужащего ни в коей мере не требует оценки нормативного акта администрации.
И именно этот случай представился в настоящем деле. С одной стороны, вменяемая рабочим табачной мануфактуры г. Бордо неосторожность при направлении сбившей и травмировавшей маленькую Бланко вагонетки действительно прямо относится к их обязанностям.
С другой же стороны, в управлении табачных мануфактур отсутствует какой-либо административный регламент — трудно себе представить, чтобы он вообще мог быть там, — который регулировал бы последствия подобного случая с точки зрения ответственности государства в отношении третьих лиц.
Таким образом, мы имеем дело с иском частного лица к государству, с целью признать государство ответственным на основании квазиделикта, вменяемого находившимся при исполнении их служебных обязанностей госслужащим, вне рамок какого-либо административного регламента, который мог бы уточнить и ограничить ответственность государства в отношении третьих лиц.
Кто обладает компетенцией разрешить такой спор? В отсутствие специального текста, регулирующего подсудность, вопрос может быть решен лишь на основании общих принципов. Здесь мы сталкиваемся с двумя противоположными доктринами Кассационного суда и Государственного совета.
72 Упразденный в 1852 г. при Второй империи суд был воссоздан Законом от 24 мая 1872 г. (касавшимся преобразования Государственного совета и сильно укрепившего самостоятельную судебную роль последнего — Совет перестал выносить решения формально от имени главы государства).
I УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
Первая из них целиком основывается на идее, что ст. 1384 ГК, объявляющая домовладельев и работодателей ответственными за нанесенный их слугами и работниками ущерб, применима как к частными лицам, так и к государству; отсюда следовало бы, что судебные органы общей юрисдикции единственно компетентны делать на ее основании законные выводы, как в отношении государства, так и в отношении простых частных лиц (Кассационный суд, 1 апреля 1845, D.P.45.1.261; 19 декабря 1845, D.P.55.1.37).
Доктрина Государственного совета одновременно включает как прямое опровержение тезиса о компетенции гражданских судов, так и мотивы, обосновывающие компетенцию административных судебных органов.
И действительно, с одной стороны, она отрицает как саму применимость ст. 1384 к государству, так и то, что ответственность государства могла бы, в случае вины, недосмотра либо ошибок его агентов, оцениваться по принципам и положениям гражданского права.
С другой стороны, она обосновывает административную компетенцию для оценки этой ответственности двумя мотивами: первый, выводимый из принципа разделения властей, предполагает отсутствие компетенции судебных органов рассматривать иски к государству в связи с его публичными службами; второй мотив основан на законодательстве 1790 г. о ликвидации государственных задолженностей, в соответствии с которым только лишь административный орган может признавать государство должником, т.е. выносить решения в делах, где требуется признать долг государства (см., в особенности, сл. дела: Государственный совет, 6 декабря 1855 г., Ротшильд; 20 февраля 1858 г., Каркассон; 1 июня 1861 г., Бандри; 7 мая 1862 г., Винсент; 29 мая 1867 г., Бурдэ).
Мы не присоединимся к этому второму обоснованию. Законодательные акты, из которых оно выводится, придавали полноту юрисдикции по любым вопросам, могущим возникать относительно истребуемых с государства долгов сначала Национальному собранию, затем административным органам; но эти акты, скорее всего, касаются лишь ликвидации просроченных задолженностей. В слишком широкой своей редакции они смешивают любые долги, какого бы происхождения они ни были, не различая, касаются ли они государства, действующего как публичная власть или как частное лицо. А ведь различия этого требует здравый смысл, и Закон от 5 ноября 1790 г о госимуществе признавал и утверждал его в течение сорока лет. Законы о ликвидации госдолга отошли от него лишь в силу их временного и исключительного характера. Правило, в соответствии с которым лишь административный орган мог бы признавать долг государства, не только не имеет серьезных оснований; оно, будучи воспринято в абсолютном своем смысле, обладает серьезнейшим недостатком, так как резко преувеличивает разделяемую Государственным советом доктрину, частью которой она, к несчастью, является.
Если же понимать теорию о государстве-должнике в этом узком, един-
X m
ственно соответствующим правоприменительной практике Государственного совета смысле, — что относится она лишь к искам к государству — публичной власти и не касается претензий к государству — частному лицу, то и апеллиро- Я
вать в ее контексте к законодательству о ликвидации госдолга уже не нужно; практика
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МПОА)
это законодательство лишь подчиняет определенную категорию дел первому, более общему правилу, в соответствии с которым любые иски частных лиц к государству в связи с публичными службами не входят в компетенцию судов общей юрисдикции.
Но является ли это правило прямым и непосредственным следствием принципа разделения судебной и административной власти?
Чтобы понять смысл и сферу применения этого принципа в нашем современном праве, следует глубоко осознать замысел Учредительного собрания, провозгласившего его; этот замысел является нам не только в запрете судьям каким-либо образом вмешиваться в действия управленческого корпуса, но также — и в особенности — он проявляется в учреждении внутри администрации судебного органа, дабы разрешать любые споры, порождаемые действиями управляющей публичными службами администрации.
Административной юстиции зачастую отказывали в таком происхождении, датируя ее лишь VIII годом — эпохой, когда благодаря гению первого консула производились масштабные преобразования французской администрации, в ходе которых, с учреждением Государственного совета и советов префектур, административная юстиция получила свои основные органы, благодаря которым она функционирует и которые придали ей ее окончательную форму.
Но не стоит терять из виду то обстоятельство, что в области административного судопроизводства советы префектур всего лишь унаследовали, в силу Закона от 28 плювиоза VIII года, ранее принадлежавшие директориям департаментов, а позже центральным администрациям свойства; так же, как и Государственный совет, в силу постановления от 5 ноября VIII г. лишь перенявший право стать последней судебной инстанцией — право, принадлежавшее сначала министрам в Государственном совете под председательством короля Франции, а по упразднению королевского Совета перешедшее каждому из министров по их ведомству для разрешения спорных дел.
Следовательно, эти новые институции лишь реорганизовали административную юстицию таким образом, чтобы предоставить истцам гарантии, аналогичные имеющимся в судах общей юрисдикции; они не создали административную юстицию, всецело являющуюся произведением Учредительного собрания.
В самом деле, передавая в ведение директорий дистриктов и департаментов споры по делам о прямом налогообложении, а также ущербе от общественно полезных работ, Закон от 7—11 сентября 1790 г., отдельный от Закона 16—24 августа и дополняющий его — уже признавал сам принцип административной юстиции. Последняя, по правде говоря, включала в себя лишь специальные области, не охватывающие всю полноту административного судопроизводства, т.е. совокупности жалоб граждан на действия администрации, какие бы формы они не принимали. Но для этого и не требовалось специально оговаривать компетенцию: чтобы изъять эти жалобы из ведомства судов общей юрисдикции, достаточно было общего запрета последним вмешиваться в дела административного корпуса; а чтобы дать им судью — общего правила управленческой иерархии, в силу которого граждане, считающие их права нарушенными действиями органов власти, могут
IУНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного ^¿^J 7
имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
обращаться в вышестоящую по иерархии инстанцию. Последнее правило, хоть и не сформулированное в самом Законе от 16—24 августа 1790 г., не становится от этого менее очевидным. Ему, впрочем, довольно быстро нашлось нормативное оформление: вначале в Декрете от 7—14 октября 1790 г, в соответствии с которым ходатайства о некомпетентности административных органов подаются королю как главе общей администрации и ни в коем случае не относятся к ведомству судов; позднее — в законодательстве 27 апреля и 25 мая 1791 г., включившим в функции Государственного совета, состоящего исключительно из короля и его министров, рассмотрение любых сложностей в административной сфере и аннулирование незаконных актов административного корпуса.
Вот, Господа, подлинные истоки административной юстиции в нашем современном праве, в том виде, в каком мы находим их очищенными от их изначальной неясности в известном докладе о советах префектур, представленном Государственному совету в 1850 г. господином Булатинье, этим выдающимся мэтром административной науки, за более чем тридцатилетний период службы оставившим в правоприменительной практике Совета неизгладимый след активного и плодотворного сотрудничества.
Соответственно, мы имеем основания утверждать, что административная юстиция всецело — во всяком случае, в своих основных чертах — вышла из трудов Учредительного собрания; и что она, таким образом, с самого начала приобрела в общей организации органов власти четко обозначенное место и поле деятельности, параллельно органам судебной власти.
Теперь-то мы можем в полной мере увидеть, какую сферу применения имел, по замыслу Учредительного собрания, запрет судебным органам каким-либо образом вмешиваться в работу административного корпуса. Это не только значит, что судьям предписывается воздерживаться от постановлений общего, нормативного характера, не позволяется аннулировать либо исправлять административные акты, вообще критиковать законность последних. Это значит, что они радикально некомпетентны в отношении любых подаваемых к администрации в связи с публичными службами исков — чего бы ни касались эти службы, и даже если иски эти не имеют целью признать административный акт незаконным, истолковывать или реформировать его, а только лишь приговорить администрацию к денежным выплатам за причиненный ее действиями ущерб. Так было даже в случаях посягательства администрации на частную собственность — только лишь специальное законодательство 1810 г. придало судебным органам полномочия возмещать стоимость имущества в случаях экспроприации.
Учредительное собрание не хотело, чтобы суды как-либо вмешивались в ее действия. Оно хотело оставить за административными органами полную свободу от органов судебных, чтобы сохранить всю полноту ответственности администрации перед законодателем, который должен был обладать эксклюзивным контролем над ее работой.
Поэтому для рассмотрения вызванных действиями органов власти рекламаций внутри администрации была создана специальная юрисдикция, тесно связанная с ее действиями, ведомая ее нуждами; представленная, на самом практика
б Р
X m П К
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МПОА)
высоком иерархическом уровне, коллегией министров в Государственном совете и действующая в рамках этой своей миссии, как и любые другие ответвления публичной службы, под контролем Парламента.
Этими же соображениями руководствовался и Турэ, когда, представляя в докладе Закон 16—24 августа 1790 г, очерчивал границы судебных и административных органов в таких выражениях: «Судебная власть, отделенная от власти административной и ограниченная рамками дистрибутивного правосудия, разрешает споры частноправового характера между гражданами и наказывает преступления». Позднее, ученый Генрион Де Пансей говорил, как если бы хотел сделать логический вывод из вышеупомянутого утверждения, что «если обычный или местный судья не имеет права решать административные дела, то не потому, что его компетенция в таких делах ограничена — она просто никогда не простиралась до них».
В свете этих двух цитат, наиболее ясным образом определяющих соответствующие области общегражданской и административной юрисдикций, мы можем заключить, что если выступающее как гражданское лицо государство, воспринимаемое либо как частный собственник, либо как контрагент, и в силу характера обусловленных такими ситуациями правоотношений между ним и частными лицами подсудно гражданским судам, то оно же и не подсудно им как орган публичной власти, обеспечивающий работу различных административных служб. Обратное возможно лишь в случае, когда специальные, касающиеся этих служб законы в качестве исключения подчиняют государство судебным органам — как это произошло с таможней, непрямыми налогами, регистрацией прав, экспроприацией в общественно полезных целях и даже просто в случае временного занятия участков с целью фортификационных работ.
Однако вышеупомянутые исключения лишь подтверждают правило нашего публичного права, помещающего в сферу естественной компетенции администрации все рекламации к государству по поводу его публичных служб (см., в особенности, постановление от 6 августа 1841 г по делу «Декайстер», где Булатинье был докладчиком, DP.62.34).
Правило установлено; общая его формулировка покрывает, как нам представляется, требования того же характера, что и в настоящем деле, т.е. включает в себя рекламации к государству в связи с виновными действиями его работников при осуществлении публичной службы.
Мы видели, что единственное обоснование, приводимое Кассационным судом в пользу компетенции судов общей юрисдикции, заключается в применимости ст. 1384 ГК к государству.
Но ведь это просто утверждение, не основанное ни на положениях ст. 1384, ни на характере Кодекса, в котором оно содержится, и предмет регулирования которого — отношения частных лиц между собой, а не отношения граждан с администрацией.
Мы и правда признали, что в своих отношениях с частными лицами государство подчинено нормам частного права — при условии, что оно действует как собственник, как частное лицо, способное принимать на себя договорные обязательства на общих основаниях.
I УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
Но в нашем случае речь не идет о государстве-собственнике, государстве — частном лице; речь идет о государстве как публичной власти, с которого спрашивают за ущерб, причиненный находящимися при исполнении своих обязанностей служащими. А государство, действующее как публичная власть, в принципе не подчинено нормам гражданского права; также не подсудно оно и судам общей юрисдикции; иначе могло бы быть лишь в силу формально утверждающего обратное законодательства. Но мы не находим в нашем законодательстве никакой нормы общего характера, признававшей бы гражданскую ответственность и подсудность в отношении государства.
У нас есть, по правде говоря, несколько специальных законов, в ряде случаев признающих принцип ответственности государства по вине его служащих и передавших судам общей юрисдикции право рассматривать эти случаи. Таков, к примеру, Закон от 6—22 августа 1791 г. о таможне (гл. 18, ст. 19), объявляющий Управление ответственным за проступки, совершенные его сотрудниками при исполнении их служебных обязанностей; такова ст. 22 Закона о железных дорогах от 15 июля 1845 г., распространяющая на государство сходную ответственность в случае, когда железная дорога эксплуатируется за свой счет и для своих нужд.
Но, если бы общее правило о применимости ст. 1384 и компетенции гражданских судов в отношении государства существовало, вышеупомянутые специальные нормы просто бы не понадобились. Еще один аргумент в пользу доказательства, что такого общего правила не существует.
Следует ли теперь сожалеть об этом? Мы так не думаем.
По разуму и по справедливости нам представляется невозможным полностью приравнять государство к частному лицу, как в его отношениях со своими агентами, так и в плане последствий, могущих возникать вследствие этого с точки зрения ответственности перед третьими лицами.
Ведь, во-первых, роль государства при оказании публичных услуг не добровольная, но обязательная; она вменяется ему не в частном интересе, но в интересах всех и каждого.
Во-вторых, необходимо отдавать себе отчет в важности и распространенности публичных служб (оставляя в стороне армию и флот и говоря лишь об административных службах), огромном количестве разных служащих, государственных функционеров, наемных работников и прочего персонала, которого они требуют; условиях их назначения и продвижения по службе, регулируемых различными нормативными актами, далеко не всегда оставляющими администрации свободу выбора; бесконечном разнообразии должностей и, соответственно, отношений, устанавливающихся между государством и его служащими.
В этом — совокупность причин того, что ответственность государства р
вследствие проступков его служащих не может быть всеобщей и абсолютной; что она должна варьироваться в силу специальных нормативных актов, применяемых к каждой конкретной службе; в силу потребностей этой служ- Е
бы; в силу особенностей занимаемых должностей. Все эти соображения ускользают от общегражданского суда в силу их природы; во многих случа- Я
ях они были бы для него, не побоимся этого слова, настоящей головолом- практика
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МПОА)
кой; при этом естественным образом входят они в сферу административной юстиции, находящейся в лучшем, чем обычные суды, положении для истолкования и оценки законов администрации, ее регламентов, для понимания нужд и запросов каждой службы. Для того, в конце концов, чтобы находить компромисс между основными интересами государства и частными правами — превалирующей особенностью миссии административной юстиции (см. постановление Государственного совета от 6 декабря 1855 г, Ротшильд, докладчик Маршан, D.P.59.3.34).
Теперь допуская, что ст. 1384 ГК и компетенция гражданского суда для рассмотрения случаев, предусмотренных в ней, не касаются государства как административной силы, можно ли выделить дела, отличающиеся либо характером службы, либо служебным положением сотрудника, причинившего лежащий в основе искового заявления ущерб? В настоящем деле речь идет о табачной мануфактуре, обладающей весьма сходным с частным производством характером. Речь также идет о неосторожных действиях, вменяемых простым рабочим, находящимся вне административной иерархии. Не скроем, насколько все эти обстоятельства способствовали бы признанию гражданско-правовой ответственности государства. И тем не менее мы настаиваем на том соображении, что даже в таких обстоятельствах нельзя отступить от правила, предусматривающего оценку ответственности административным, а не судебным органом. С одной стороны, как бы ни была сходна табачная служба с частным предприятием, она все равно является публичной службой, как и другие службы, ей подобные, в совокупности составляющие нашу финансовую систему. А все эти службы есть ответвления администрации; управляя ими, государство всегда действует в своей властной, публично-правовой ипостаси и по этой причине отвечает за них только лишь перед административным судом — кроме ясно и специально оговоренных исключений, которых мы не встретили в нашем деле.
Сказать по правде, Государственный совет, бывало, и сам выделял среди различных служб, или, если точнее, среди различных актов публично-правового характера те из них, которые обладали исключительно политическим свойством; но никогда он не делал это для того, чтобы требовать компетенцию административного суда в их отношении; он делал73 это, чтобы отрицать ее. Что же касается тех чисто административных служб, которые, независимо от внешнего их аспекта, относятся к административной полиции или к финансово-экономическому управлению страной, то все они имеют административный
73 И делает по сию пору; речь идет о так назваемых актах правительства, т.е. актах, касающихся международных отношений либо отношений ветвей власти между собой и формально не имеющих судьи. Важнейшей вехой здесь принято считать постановление Князь Наполеон (CE 19 février 1875, Prince Napoléon, Rec. p.155, concl. David), в котором суд отказался от критерия политической подоплеки для идентификации таких актов. Уже в наши дни см., к примеру: CE, Sect., 28 mars 2014, Groupe français de la Cour permanente d'arbitrage, au Lebon, (относительно кандидатуры на пост судьи в Международный уголовный суд) ; CE, 20 février 1989, Allain, Rec. P. 60 (относительно решения о роспуске парламента).
I УНИВЕРСИТЕТА Утверждение административного ¿||
имени o.e. кугафина(мгюА) права Франции, или Дело «Бланко»
характер и потому подсудны только лишь административной юстиции — за исключениями, предусмотренными законом.
Остается теперь лишь то обстоятельство, что происшествие вызвано действиями простых рабочих. Но точная оценка существующих между государством и различными категориями его работников отношений, а также последствий этих отношений для третьих лиц — вещь всегда деликатная, требующая вторжения во внутреннее устройство службы. Однако подобное вторжение, подобная оценка, административная в силу самого своего предмета, не должна совершаться судами общей юрисдикции. Да и кем бы ни были спровоцировавшие происшествие лица, ясно одно: вменяемые им деяния имеют прямое отношение к административной службе, и именно это обстоятельство лежит в основе искового требования. И этого достаточно для того, чтобы данное требование оказалось в сфере действия правила, в соответствии с которым всякая рекламация, поданная к государству в связи с публичной службой, подлежит рассмотрению в административном судебном органе, — правила, которое в конечном счете есть лишь практическое применение принципа разделения властей.
Этот принцип надлежит сохранить в той же силе, какую вкладывали в него его основатели; что мы и просим вас сделать, подтвердив принятое префектом Жиронды постановление об отклонении компетенции гражданского суда г. Бордо в деле господина Бланко против государства.
Суд,
на основании Закона от 16—24 августа 1790 г. и Декрета 16 фрюктидора III года; <...>
Принимая во внимание, что иск, поданный господином Бланко против префекта Жиронды, представителя государства, имеет цель признать гражданскую ответственность государства на основании статей 1382, 1383 и 1384 ГК74 за ущерб от ранения, якобы причиненного его дочери работниками государственной табачной мануфактуры;
принимая во внимание, что ответственность государства за вред, причиненный занятыми в публичных службах сотрудниками частным лицам, не может регулироваться установленными в Гражданском кодексе правилами отношений частных лиц друг с другом;
что эта ответственность не всеобща и не абсолютна; что она имеет свои, специальные правила, различающиеся в зависимости от служебных нужд и необходимости примирять права государства с правами частными;
и что таким образом и в соответствии с визированными выше законами, административный судебный орган единственно компетентен рассматривать настоящий иск <...>.
m П
К
74
б Р И
После важнейшей и долгожданной реформы французского ГК от 1 октября 2016 г., Я
ст. 1240, 1241 и 1242 соответственно. ПРАКТИКА
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Еллинек Г. Изменения и преобразования конституций // пер. с нем. ; под ред. пр.-доц. Моск. ун-та В. М. Устинова. — СПб. : Тип. Н. Н. Клобукова, 1907.
2. Bigot G. Les mythes fondateurs du droit administratif // RFDA. — 2000.
3. Bonnard J. Introduction au droit. — 5ème éd. — Ellipses, 2018.
4. Caillosse J. Quel « droit administratif « enseigner aujourd'hui? // La constitution imaginaire de l'administration. — 2008. — P. 323—394.
5. Capitant R. La coutume constitutionnelle // Ecrits d'entre-deux guerres (19281940). — Paris, 2004. — P. 293 (преизд.: Gaz. Pal., 21 février 1930).
6. Champeil-Desplats V. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (Principes constitutionnels et justification dans les discours juridiques). — Economica, 2001.
7. Chapus R. Droit administratif général. — 15éme éd. — Paris : Montchrestien, 2001.
8. Chapus R. Droit du contentieux administratif. — 13ème éd. — Paris : Montchrestien, 2008.
9. Chapus R. Responsabilité publique et responsabilité privée. — Paris : LGDJ, 1954.
10. Chapus R. Signification de l'arrêt Blanco // L'administration et son juge. — PUF. — Coll. «Doctrine juridique». — 1999.
11. De Gaudemar H. Mognoin D. Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative. — Paris : LGDJ, 2015. — Vol. 1 : 1831—1940.
12. Deguergue M. Jurisprudence et doctrine dans l'élaboration du droit de la responsabilité administrative. — LGDJ. — 1993.
13. Deguergue M. Regard sur les transformation de la responsabilité administrative // Revue française d'administration publique. — 2013. — № 147.
14. Delvolvé Р. Les nouvelles dispositions du Code civil et le droit administratif // RFDA. — 2016.
15. Josserand L. Cours de droit civil positif, 1ère éd. — Paris : Sirey, 1929—1930 (préface).
16. Fombeur. Р. Les évolutions jurisprudentielles de la responsabilité sans faute // AJDA. — 1999.
17. Frier P-L., Petit J. Droit administratif. — 10e éd. — Paris : LGDJ. — Lextenso éditions. — 2015.
18. Laferrière E. Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. — 2 vol. — Berger-Levrault, 1887—1888.
19. Long M., Weil P., Braibant G., Delvolvé P., Genevois B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. — 17ème éd. — Paris : Dalloz, 2009.
20. Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilité administrative // Droits. — 1987. — n° 5.
21. Philip L., Favoreu L. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel. — Paris, Dalloz, 2009.
22. Plessix B. L'utilisation du droit civil dans l'élaboration du droit administratif // Panthéon-Assas, 2003.
™^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
/-имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Малахов Л. Б.
Утверждение административного права Франции, или Дело «Бланко»
213
23. Rainaud N. Le commissaire du gouvernement près le Conseil d'Etat. — Paris : LGDJ, 1996.
24. Rivero J. Existe-t-il un critère du droit administratif? // RDP. — 1953.
25. Rivero J., Waline J. Droit administratif. — 19éd. — Paris : Dalloz, 2002.
26. Stahl J-H. Conclusions sur CE Sect. — 20 juin 1997. — Theux, Rec. 254 // RFDA. — 1998.
27. Vedel G. Le droit administratif peut-il être indéfiniment jurisprudentiel? // EDCE. — n° 31. — 1979—1980.
28. Vénézia J-C. Le droit administratif français est-il encore un droit dérogatoire au droit commun? // Mélanges Spiliotopoulos. — Bruxelles, 1998.
29. Weil P., Pouyaud D. Le droit administratif // Presses Universitaires de France. — 2017.
