Административная реформа в сфере охотничьего хозяйства: проблемы и первоочередные задачи Текст научной статьи по специальности «Право»

« §

8.

а

I

1 «

с

§

I

с

§

к

<8

8.

I !?

Л

8.

Й Л

ж

¡5

а,

£

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В СФЕРЕ ОХОТНИЧЬЕГО ХОЗЯЙСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ

Н.В.Краев

ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова РАСХН, г. Киров, е-mail: [email protected]

Указ Президента РФ от 23 июля

2003 г. № 824 (1) предусматривал следующие приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 9 марта

2004 г. № 314 (2) была утверждена новая типология и структура федеральных органов исполнительной власти. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Изменились полномочия Минсель-хоза России. Его Охотдепартамент и территориальные органы были ликвидированы, а выполняемые функции были перераспределены среди органов новой типологии.

Положением о Министерстве сельского хозяйства РФ (3) было установлено, что Минсельхоз России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны, изучения,сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания.

В числе полномочий было указано, что оно самостоятельно принимает правила использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства (парадоксально, но эта функция была признана избыточной и потом «перекоче-

вала» в компетенцию Правительства РФ, но из Положения о Минсельхозе России, утвержденного от 24 марта 2006 г № 164 (4) не исчезла); утверждает порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по сельскому хозяйству.

На Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору были возложены функции контроля и надзора по четырем направлениям деятельности: в сфере ветеринарии; карантина и защиты растений, селекционных достижений; за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; водных биологических ресурсов.

Установлено, что Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов; выдает разрешения на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; разрешения на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, водными биологическими ресурсами; разрешения на проведение мероприятий по учету численности, изъятию водных биологических ресурсов, объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, по регулированию численности этих объектов; удостоверения на право охоты; применяет меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера с целью пресечения нарушений законодательства (5).

В субъектах РФ были организованы территориальные органы - Управления Россельхознадзора, положения о которых разрабатывались сначала на основе «Основных требований к проектам положений о территориальных управлениях» (фактически примерных положений), утвержденных приказом Россельхознадзора от 24 января 2005 г № 4 «О создании территориальных органов Россельхознадзора» (6), в настоящее время на основе «Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору», утвержденного приказом Минсельхоза России от 13 июня 2006 г. № 171 (7).

Федеральное агентство по сельскому хозяйству было федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны, изучения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (8). На него возлагалось ведение учета и мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса); организация охраны, воспроизводства, использования, акклиматизации, переселения, гибридизации, содержания и разведения в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Ему были подчинены государственные опытные охотничьи и лесоохотничьи хозяйства и Контрольный информационно-аналитический центр охотничьих животных и среды их обитания. В связи с отсутствием у Агентства структурных подразделений в субъектах РФ и в административных районах оно изначально не могло осуществлять многие возложенные функции (к примеру, учет охотничьих животных и т.д.). Поэтому Указом Президента РФ от 3 октября 2005 г. № 1158 оно было ликвидировано, а функции переданы Минсельхозу России (9). Это по сути также не могло решить возникшую проблему. Минсельхоз России также не располагал территориальными органами в субъектах РФ и административных районах. В составе центрального аппарата министерства был лишь отдел охотничьих ресурсов Департамента отраслевого развития, численностью меньше десяти работников. В середине 2006 г. было принято решение о создании в Минсельхозе России Департамента охотничьего хозяйства со штатной численностью около полусотни человек, хотя такое полномочие как руководство охотничьим хозяйством не возложено на Минсельхоз России.

Параллельно с изменением структуры и функций федеральных органов шел процесс разграничения полномочий между РФ и её субъектами. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ (10) в практику государственного управления животным миром стал внедряться принцип деления полномочий субъектов РФ на собственные и полномочия, делегированные от

центра и осуществляемые за счет субвенций (т.е. бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов). Последующие федеральные законы от 31 декабря 2005 г № 199-ФЗ и от 29 декабря 2006 г № 258-ФЗ (11) продолжили развитие тенденции на расширение полномочий субъектов РФ, делегированных от центра.

Сравнительно-правовой анализ соответствующих статей первоначальной редакции ФЗ «О животном мире», а также последующих изменений и дополнений позволил установить, что собственные полномочия субъектов РФ сокращаются, а делегированные существенно увеличиваются, причем без адекватного финансового обеспечения. Разграничение компетенции, осуществленное посредством деления объектов охоты на особо ценные в хозяйственном отношении виды (охрана и регулирование их использования -компетенция федеральных органов) и не особо ценные - компетенция субъектов РФ, по нашему мнению, изначально порочно, тупиково, как и предстоящее деление собственности на животный мир, которое должно быть осуществлено постановлением Правительства РФ.

В первоначальной редакции Перечень видов, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении, включал практически все объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты (12). Не были отнесены к особо ценным лишь бурундуки, водяная полевка, дикий кролик, енот-полоскун, крот, ласка, летяга, со-лонгой, суслики, шакал, харза, хомяки, голуби, кеклик. Только лишь в отношении этих видов субъекты РФ могли осуществлять правовое регулирование. В последующем были исключены из Перечня особо ценных видов лисица,корсак, песец, енотовидная собака, сурки, белки, ондатра, росомаха, барсук, куницы, горностай, колонок, хори, норки, зайцы (приказ Минсельхоза РФ от 07.11.2005 № 192) (13), а затем волк (приказ Минсельхоза РФ от 28.08.2006 № 265) (14).

Поэтому, например, Правила охоты в Хабаровском крае, принятые в 2006 г., регламентируют добычу не всех объектов охоты, как это было ранее, а только барсука, белку обыкновенную, бурундука, горностая, енотовидную собаку, зайца беляка, зайца маньчжурского, колонка, ласки, летяги обыкновенной, лисицы, норки американской, ондатры, росомахи, харзы, фазана, голубя сизого, погоныша большого, погоныша крошки (15). Правила, сроки и перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты в Республике Бурятия касаются лишь регламентации охоты на лисицу, росомаху, барсука, ласку, горностая, солонгоя, колонка, степного хоря, американскую норку, зайца-беляка, сурка-тарбагана, суслика, бурундука, летягу, белку, он-

датру, крота, хомяка, водяную полевку и голубя (16). Аналогично и в других субъектах.

Из Федерального закона «О животном мире» (положения которого вступают в силу с 1 января 2008 г.), исчезает разграничение компетенции, осуществленное посредством деления объектов охоты на особо ценные в хозяйственном отношении виды и не особо ценные. Вместо него предусмотрено разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, должен быть утвержден Правительством Российской Федерации (ст. 4).

Можно констатировать, что в установленную систему и структуру государственного управления (министерства, службы, агентства) на федеральном уровне «загнать» управление охотничьим хозяйством не удалось. Лишь контрольно-надзорные функции были более или менее удовлетворительно реализованы, другие же - фактически дезорганизованы. Ставившиеся цели административной реформы не достигнуты. Реального улучшения уровня государственного управления не произошло, а количество тупиковых проблем возросло. Оказались потерянными многие важнейшие функции, которые в той или иной степени начинают восстанавливаться (борьба с вредящими охотничьему и сельскому хозяйствам животными, управление заказниками, контроль за оборотом продукции, установление сроков охоты и т.д.). В связи с предстоящей в этом году реорганизацией территориальных управлений Россельхознадзора и передачей надзорных и контрольных функций в области охраны и использования объектов животного мира субъектам РФ (по объектам охоты, по видам, занесенным в Красную книгу РФ, по другим видам, не отнесенным к объектам охоты и не занесенным в Красную книгу РФ, а также водным биологическим ресурсам за некоторыми территориальными исключениями) к концу 2007 г. будет разрушена «вертикаль» власти. Субъектовые спецорганы не подчинены Минсельхозу России. У Россельхознадзора, Росприроднадзора и их территориальных органов появляются новые полномочия - контроль за целевым использованием выделяемых субъектам РФ субвенций, надзор за нормативно-правовым регулированием, контроль за полнотой и качеством осуществления переданных полномочий и т.д. В ходе реформы появились и абсурдные полномочия, например, выдача «разрешений на проведение мероприятий по учету численности» (17).

С момента издания Федерального закона «О животном мире» функции нормативно-правового регулирования федеральными органами осуществляются неудовлетворительно. Важнейшие первоочередные задачи для Мин-сельхоза России (в лице его Департамента охотничьего хозяйства) - разработка примерной структуры спецорганов субъектов РФ, примерного (рекомендуемого) положения об этих органах, административных регламентов исполнения субъектами РФ государственной функции по охране и воспроизводству различных видов животного мира (краснокнижных, объектов охоты, прочих видов и т.д.) и другим вопросам. Необходимо определиться, что такое охрана, воспроизводство (от кого и от чего охранять, кого и как воспроизводить, перечень действий, критерии оценки и т.д.). Встает вопрос и о том, надо ли сохранять на федеральном уровне множественность специально уполномоченных государственных органов в области охраны и использования животного мира и среды его обитания (Минсельхоз России, Россельхознадзор, МПР России, Росприроднадзор и другие). Право выдачи удостоверений на право охоты (охотничьих билетов) от Россельхознадзора логичней передать спецорганам субъектов РФ. Задача для субъектов РФ - сокращение Перечня видов охотничьих животных, планируемых для отнесения к федеральной собственности, создание региональных спецорганов по охране, воспроизводству, использованию животного мира, среды его обитания, разработка и утверждение Положений об этих органах и т.д.

Долгосрочные охотпользователи (охотничьи хозяйства) и их должностные лица не имеют полномочий для организации рационального использования охотничьих животных и экономической стабильности хозяйствования. По перелетным и мигрирующим видам необходимо некоторое государственное регулирование порядка использования (сроки, лимиты, места и т.п.). По оседлым видам целесообразно установить лишь те виды, по которым государство определяет хозяйствам лимиты (предельные размеры добычи) и выдает на их добычу разрешения (лицензии). В выборе остальных элементов технологии добычи (сроки, нормы, места, орудия, способы, установление зон и дней покоя, воспроизводственных участков, внутрихозяйственных заказников с различными ограничениями охоты и т.д.) долгосрочные охотпользователи должны быть свободны. При разработке федеральных правил охоты (по объектам, отнесенным к федеральной собственности), а также региональных правил (по объектам, отнесенным к собственности субъектов РФ) надо перевернуть существующую пирамиду правовой регламентации охоты в угодьях долгосрочных охотпользователей (охотхозяйств), т.е. прописать в законодательстве лишь узкий круг полномочий госорганов по регулированию охоты. Всё остальное должно быть отнесено к полномочиям охотпользо-вателей.

5

к <и а.

-е-

к §

«

а о,

I

о

к £

к

к

О

к £

« §

8.

а

I

1 «

с

§

I

с

§

к

<8

8.

I !?

Л

8.

Й Л

ж

¡5

а,

£

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Указ Президента РФ от 23 июля-

2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2. Указ Президента РФ от 9 марта

2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3. Постановление Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 315 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2778.

4. Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2006 г. № 164 (в редакции постановления от 29 марта 2007 г. № 192) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 14. Ст. 1543; 2007. № 14. Ст. 1702.

5. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с последующими изменениями и дополнениями) // Российская газета. 2004. 15 июля. № 150.

6. О создании территориальных органов Россельхознадзора. Приказ Россельхознадзора от 24 января 2005 г. № 4 // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. - Киров, 2006. 2-е изд., доп. и перераб. С. 99-106.

7. Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фито-санитарному надзору. Утверждено приказом Минсельхоза России от 13 июня 2006 г. № 171 // Бюллетень

нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 32.

8. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 328 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2903.

9. Указ Президента РФ от 3 октября 2005 г № 1158 «О внесении изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 41. Ст. 4119.

10. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

11. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21.

12. Приказ Минсельхоза России от 28 апреля 2005 г. № 70 «Об утверждении Перечня объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 23.

13. Приказ Минсельхоза России от 7 ноября 2005 г. № 192 «О внесении изменений в приказ Минсельхоза России от 28 апреля 2005 г. № 70» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 50.

14. Приказ Минсельхоза России от 28 августа 2006 № 265 «О внесении изменений в приказ Минсельхоза России от 28 апреля 2005 г. № 70» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 42.

15. Постановление Правительства Хабаровского края от 26 июня 2006 г. № 98-пр «Об утверждении Правил охоты в Хабаровском крае на объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. 12 июля. № 6 (47).

16. Приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Бурятия от 25 июля 2006 г. N 52-ПР «Об утверждении Правил, сроков и перечней орудий и способов добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, разрешенных к применению, в целях охоты на территории Республики Бурятия».

17. Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 201 (в редакции постановлений от 4 августа 2005 г. № 491, от 19 июня 2006 г. № 382) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1493; 2005. № 33. Ст. 3421; 2006. № 26. Ст. 2846.