CC BY
290
ВОРОНИН Борис Александрович
Заведующий кафедрой права, доктор юридических наук, профессор
Уральская государственная сельскохозяйственная академия
620075, г. Екатеринбург, ул. Карла Либкнехта, 42 Контактный телефон: (343) 371-57-92 е-mail: voroninba@yandex.ru
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ
СЕЛЬСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
состояние, проблемы совершенствования
Аннотация
Автор анализирует эффективность системы управления сельским хозяйством в Российской Федерации, обозначает наиболее острые проблемы и предлагает новую конструкцию системы взаимодействия органов государственного управления с сельскохозяйственными союзами (ассоциациями).
Развитие сельского хозяйства в Российской Федерации, и в советское время, и в ходе современной аграрной реформы, напрямую связано с преобразованиями в системе управления этой отраслью экономики страны.
Не вдаваясь в подробности реформирования системы управления сельским хозяйством, более детально рассмотрим нынешнее состояние дел в этой сфере.
Прежде всего, необходимо уяснить, какие структуры входят в систему управления современным сельским хозяйством в РФ.
Конечно же, на первом плане будет государственное управление, которое на федеральном уровне осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ. Последние изменения в правовом статусе этого Министерства были произведены после Указа Президента РФ № 724 от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с Положением «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства России № 450 от 12 июня 2008 г. (с изм. на 1 января 2010 г.), Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
• по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых при-
~ й, і А
т 1
ІХІ
родных территориях и (или) занесенных в Красную Книгу РФ, и среды их обитания, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);
• по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
• по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;
• по управлению государственным имуществом на подведомственных пред-
4>
приятиях и учреждениях.
Министерство сельского хозяйства РФ является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям, а также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
В Положении о Минсельхозе России детально прописаны полномочия этого органа государственной исполнительной власти по всему перечню вышеперечисленных направлений деятельности.
Непосредственно организацией работы по исполнению функций занимаются Департаменты МСХ РФ.
Функции государственного управления сельским хозяйством в субъектах РФ осуществляют министерства, Департаменты или главные управления сельского хозяйства и продовольствия.
Однако не все полномочия федерального Минсельхоза переданы субъ- ф ектам государственного управления сельским хозяйством в регионах. Напри- ^ мер, в Свердловской области самостоятельно функционирует Департамент по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области, который, как и Министерство сельского хозяйства и продовольствия, относится к областным исполнительным органам государственной власти. А Департамент лесного хозяйства входит в состав областного Министерства природных ресурсов.
С учетом национально-территориальных особенностей ведения сельского хозяйства и природно-климатических условий в субъектах РФ структуры государственного управления сельским хозяйством могут выполнять и другие, дополнительные функции.
Поскольку в ведении МСХ РФ находится Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, то
щ ^ **’ .. V,
Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ
^ . шЬ *
Департамент государственной службы и кадровой п литики;
Департамент управления делами;
Департамент административной работы и внешних связей;
Департамент правового обеспечения;
Департамент экономики и финансов;
Департамент государственной политики в сфере АПК и информации;
Департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности;
и
Департамент научно-технологической политики и образования;
Департамент мелиорации;
Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности, регулирования агропродовольственного рынка и качества продукции;
Департамент сельского развития и социальной политики;
Департамент ветеринарии;
Департамент животноводства и племенного дела; Департамент растениеводства, химизации и защиты растений; ^ ^ ы
Sr 4епІрта^ентлесн>го и охотниь° '^зясщ
она также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.
В связи с передачей Минсельхозу России полномочий в области земельных и лесных отношений, Россельхознадзор в пределах своей компетенции осуществляет государственный земельный и лесной контроль и надзор.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору имеет свои структурные подразделения на территориях субъектов РФ.
Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации № 171 от 13 июня 2006 г. утверждено Типовое Положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Территориальным органом Россель-хознадзора является управление Рос-сельхознадзора (далее - Управление), которое создано для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обращения пестицидов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций Рос-сельхознадзора.
Управление является государственным органом, находящимся в подчинении Россельхознадзора
Управление осуществляет полномочия в закрепленной сфере деятельности на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Территория осуществления полномочий устанавливается в Положении об Управлении.
Наряду с территориальным управлением Россельхознадзора в субъектах РФ функционируют референтные центры Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Референтный центр является органом федерального государственного управления. Имущество Референтного центра находится в федеральной собственности и закреплено за ним на праве оперативного управления. ФГУ Референтный центр осуществляет:
• лабораторные исследования всеми разрешенными методами, позволяющими обеспечить своевременную диагностику и профилактику болезней животных, включая зверей, птиц, пчел, рыб и других гидробионтов;
• мероприятия, направленные на выявления карантинных объектов путем установления карантинного фитосанитарного состояния подкарантинных объектов , проведения фитосанитарных обследований подкарантинных объектов, проведения лабораторных анализов и экспертизы подкарантинной продукции, идентификации карантинных вредителей, фитопатогенов, растений;
• методическое обеспечение территориальных управлений Россельхознад-зора по вопросам ветеринарии, семеноводства и селекционных достижений, защиты растений, карантина растений, агрохимии, плодородия почв, качества и безопасности комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна.
Организует проведение и осуществляет:
• работы по государственному мониторингу остатков запрещенных и вредных веществ в организме животных, продуктах животного и растительного происхождения, кормах и кормовых добавках;
• необходимые испытания, экспертизы, анализы и оценки, проводит отбор проб продукции животного и растительного происхождения, продовольственно-
Upravlenets№1-2(5-6)2010 EC0N0MlCs~MANAGEM 43
ечень отраслевых союзов и ассоциации АПК, заключивших соглашение с Минсельхозом России
Российский зерновой союз;
2. Мясной союз России;
3. Национальная ассоциация поставщиков, производителей и потребителей мяса и мясопродуктов;
4. Союз производителей свинины;
5. Российский птицеводческий союз;
6. Союз животноводов России;
7. Российский союз пчеловодов;
8. Национальный союз экспортеров продовольствия;
9. Союз оптовых продовольственных рынков России;
10. Некоммерческая ассоциация «Союз мороженщиков России»;
11. Некоммерческая ассоциация «Союз комбикормщиков»;
12. Российский союз мукомольных и крупяных предприятий;
13. Российский союз пекарей;
14. Союз виноградарей и виноделов России;
15. Российский союз производителей соков;
16. Российский союз предприятий холодильной промышленности;
17. Союз производителей пищевых ингредиентов;
18. Союз сахаропроизводителей России;
19. Ассоциация предприятий кондитерской промышленности «АСКОНД»;
20. Российский союз машиностроителей пищевого и перерабатывающего оборудования;
21. Российский соевый союз;
22. Масложировой союз России;
23. Республиканская производственно-научная ассоциация «Теплицы России»;
24. Производственно-научная семеноводческая ассоциация СНГ;
25. Российская ассоциация производителей удобрений;
26. Российский союз производителей химических средств защиты растений;
27. Союз оленеводов России;
28. Российский союз предприятий молочной отрасли;
29. Национальный коневодческий союз;
30. Государственно-кооперативное объединение рыбного хозяйства;
31. Российский союз производителей ветеринарных лекарственных средств и кормовых добавок;
32. Союз водников и мелиораторов;
33. Агропромышленный союз России;
34. Национальный союз овцеводов;
35. Сельскохозяйственная ассоциация семеноводов кукурузы;
36. Национальный союз производителей молока;
37. Ассоциация независимых российских семенных компаний;
38. Ассоциация картофелесеменоводческих хозяйств «Семкартофель»;
39. Союз предприятий плодоовощного комплекса;
40. Ассоциация производителей и переработчиков рапса «Расрапс»; :
41. Ассоциация «Рисоводы Кубани»;
42. Национальная ассоциация производителей кукурузы;
43. Российская ассоциация предприятий плодоовощной консервной промышленности «Росконсервпром»;
44. Ассоциация организаций водохозяйственного комплекса;
45. Российская ассоциация производителей чая и кофе.
Ключевые слова:
го сырья, кормов, воды и других объектов, а также исследования в установленной сфере деятельности;
• разъяснительную работу среди населения в области ветеринарии, семеноводства и селекционных достижений, защиты растений, карантина растений, агрохимии, плодородия почв, качества и безопасности зерна, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна.
Референтный центр оказывает услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям и всем участникам аграрного рынка.
Следующим звеном в системе управления сельским хозяйством являются управления сельского хозяйства и продовольствия в муниципальных районах и городских округах. Если следовать нормам Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то управления сельского хозяйства и продовольствия должны быть в структуре органов местного самоуправления.
Глава 3 ФЗ № 131 «Вопросы местного значения» устанавливает (ст. 14 п. 28), что к вопросам местного значения поселения относятся: содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. По сути, работники управления сельского хозяйства и продовольствия - это муниципальные служащие. В настоящее время в России сложилась такая ситуация, когда в отдельных субъектах начальники управления сельского хозяйства и продовольствия являются заместителями, а в аграрных территориях и первыми заместителями глав муниципальных образований. В других субъектах РФ, например в Свердловской области, с 1998 г. эти органы управления относятся к территориальным исполнительным органам государственной власти и называются Управлением сельского хозяйства и продовольствия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, а их работники в основном относятся к категории государственных служащих.
Наряду с органами государственной власти и местного самоуправления в си-
стему управления сельских хозяйством входит корпоративное управление в агрохолдингах и других крупных коммерческих сельскохозяйственных организациях и предприятиях.
За последние годы (особенно после принятия 29 декабря 2006 г. Федерального закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства») получают право на участие в управлении Союзы (ассоциации) в области аграрного производства и переработки сельскохозяйственной продукции.
Такие вертикально интегрированные формирования сельскохозяйственных товаропроизводителей позволяют вовлечь в процесс управления сельским хозяйством на условиях кооперации и интеграции предприятия и организации различных организационно-правовых форм хозяйствования в АПК. Союзы (ассоциации) создаются по продуктовому признаку.
Приказом министра сельского хозяйства РФ от 24 декабря 2007 г. утвержден Регламент взаимодействия Министерства сельского хозяйства РФ с союзами (ассоциациями) сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Составной частью системы управления сельским хозяйством является внутрихозяйственное управление субъектов сельскохозяйственной деятельности в крестьянских (фермерских) хозяйствах, сельскохозяйственных производственных и потребительских кооперативах; акционерных обществах и хозяйственных товариществах; государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
? Какова же эффективность вышеизложенной системы управления сельским хозяйством в современ-
■ ной России?
Возвращаясь к государственному управлению, необходимо отметить, что несмотря на принимаемые меры,
Кстати, об этом уже говорит и министр сельского хозяйства РФ Е.Б. Скрынник.
Сегодня по всей стране существует единая система показателей производственно-хозяйственной деятельности субъектов аграрного производства. И вот во всех природно-
государственная аграрная политика требует пересмотра и модернизации.
климатических зонах земельные площади засеваются и засаживаются практически одним и тем же набором зерновых, бобовых, овощных и других сельскохозяйственных культур (за исключением риса и других южных растений). В результате сельскохозяйственные товаропроизводители вынуждены или мучиться с выращиванием, для примера, той же кукурузы на Северном Урале, или, как это было в 2009 г., иметь проблемы с реализацией, когда во всех регионах было выращено зерновых больше, чем требуется для внутренних нужд. Для решения этой проблемы
нужна реформа госуправления в части создания Единой информационной системы. Аграрные предприниматели, как коллективные, так и индивидуальные, обязаны иметь информацию, что и в каких объемах выгодно производить в текущем году, дабы исключить проблемы со сбытом произведенного сырья и продовольствия.
Надо понимать, что государственные закупочные интервенции - это не сплошная скупка всего выращенного в стране зерна для государственных нужд. А раз так, то необходимо более эффективное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, в том числе и с помощью информационноконсультационных услуг.
Востребованность услуг информационно-консультационной службы АПК обусловлена еще и общим низким уровнем образованности сельского населения, отсутствием надлежащего количества квалифицированных и высоквалифицированных кадров, способных самостоятельно осваивать современные технологии и различного рода инновации, а также крайне ограниченным доступом к информационным ресурсам в глубинных сельских территориях.
На наш взгляд,
в государственном управлении необходимо вернуться к отчетности в натуральных показателях, так как статистика в денежном выражении в корне искажает фактическое положение дел в отечественном сельском хозяйстве.
Для наглядного примера приведем такую ситуацию: предприниматель в течение 5 лет ежемесячно выпекал по одной тысяче булок хлеба. В связи с инфляцией и ростом накладных и иных расходов цена одной булки хлеба с каждым годом увеличивается, и в итоге, выпекая ту же тысячу булок, в денежном выражении предприниматель всегда имеет рост производства на 114% и более.
Создается иллюзия роста объемов производства и динамичного развития, но фактически производство не растет, а стоит на месте.
Можно привести еще пример по Свердловской области.
В 1990 г. общий надой молока в области составлял 1086 тыс. т и было 344 тыс. коров, в 2009 г. надой молока составил около 400 тыс. т и коров осталось примерно 80 тыс. Но статистика опять показывает рост производства в процентах к минувшему году. Тут впору возбуждать уголовные дела, а некоторые управленцы ходят чуть ли не в героях.
^^Кого мы обманываем?
■
В данном случае только себя. И так практически по всем направлениям сельскохозяйственной деятельности, как в регионах, так и в стране. Учет выработки на одного работника необходимо вернуть к физическим объемам, ибо только натуральный показатель наиболее объективно отражает уровень производительности труда и объемов производства.
Нужна модернизация аграрной политики и в связи с предстоящим присоединением России к Всемирной торговой организации (ВТО).
Дело в том, что принятая в последние дни 2009 г. Доктрина продоволь-
ственной безопасности РФ ориентирует российских сельскохозяйственных товаропроизводителей на обеспечение продовольственной независимости страны. Если следовать духу и букве Доктрины, то Россия должна проводить политику закрытия или жесткого регулирования товародвижения из-за рубежа, т.е., как это было в советское время, политику изоляции. Но такой подход отбрасывает Россию назад, ибо не является рыночным. Поэтому
надо выстроить современную агропродовопьствен-ную политику российского государства, чтобы не нарушить пороги продовольственной независимости, но в то же время не остаться за пределами мирового аг-ропродовольственного рынка.
Не надо все время оглядываться назад, надо меняться и идти вперед. Современные проблемы нельзя решать старым инструментарием. В управлении сельским хозяйством (впрочем, как и в других сегментах экономики) необходимо, наконец, определиться, каким путем идти дальше. Или, как это наблюдается в настоящее время, вертикальная централизация управления, или либерализация. Отсюда и методы управленческой деятельности. В первом случае, в какой-то степени, возврат к административно-правовому методу, а во втором - гражданско-правовое регулирование и метод диспозитивного воздействия на аграрную экономику.
Централизация управления в нашей стране уже была, но в условиях государственной собственности на землю и имущество. Сегодня же, когда Конституция РФ провозгласила многообразие форм собственности с приоритетом частной, когда в сельском хозяйстве осталось лишь около 18% государственных и муниципальных унитарных предприятий, а 82% сельскохозяйственных организаций находится в коллективно-долевой или индивидуальной частной собственности, вряд ли будет возможно перейти от либерализации управления к жесткой централизации. А это означает, что
от хозяйственно-распорядительных функций органам государственного управления сельским хозяйством необходимо переходить к интегрирующим, в частности, к тесному сотрудничеству с союзами и ассоциациями сельскохозяйственных товаропроизводителей и перерабатывающих предприятий.
В ст. 16 Федерального закона № 262-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» определены формы участия союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.
На наш взгляд, во взаимоотношениях между органами госуправления и союзами (ассоциациями) на региональном уровне должна быть следующая система (см. рисунок).
При таком механизме взаимодействия обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств, ликвидируется коррупционная составляющая и, самое главное, четко прослеживаются обязательства сторон, что, несомненно, отразится на результативности хозяйствования.
Предложения автора статьи кому-то могут показаться фантастикой, но это, на наш взгляд, единственный демократический метод управления аграрной экономикой в условиях рыночных отношений. Тем более что сегодня в стране уже многие сферы экономической деятельности переходят на саморегулирование (строители и т.д.).
Такой подход к государственному управлению сельским хозяйством находится и в русле указаний Президента РФ, когда он говорит: «не сметь командовать предпринимателями», в данном случае аграрными предпринимателями.
И еще одно соображение по совершенствованию системы управления сельским хозяйством. Речь идет об управлениях сельского хозяйства и продовольствия в муниципальных образованиях.
Ситуация, когда работники управления гарантированно получают из областного бюджета заработную плату (а затем и имеют льготы по пенсии), независимо от конечных результатов в аграрном производстве, не только не способствует эффективности управленческой деятельности, но приносит мало пользы и непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Если получит развитие рабочая интеграция отраслевых союзов (ассоциаций) с органами госуправления, то все производственные сельскохозяйственные организации и предприятия будут выстраивать экономические отношения в рамках этих некоммерческих, саморегулирующихся вертикально интегрированных формирований. На уровне городского округа или муниципального района остается только информационноконсультационная деятельность.
Модель взаимодействия органов государственного управления с союзами (ассоциациями) на региональном уровне
Минсельхозпрод, как специально уполномоченный орган государственной исполнительной власти в области сельского хозяйства, исходя из задач государственной аг-ропродовольственной политики, устанавливает для каждого продуктового подкомплекса среднесрочные и стратегические направления и индикаторы развития производства.
Союз (ассоциация) сельскохозяйственных товаропроизводителей обсуждает рекомендации Минсельхозпрода и вырабатывает комплексные мероприятия по их реализации. Затем за столом переговоров уточняются и устраняются те или иные разногласия, и в итоге публично подписывается Соглашение между органом государственного управления сельским хозяйством субъекта РФ и сельскохозяйственными товаропроизводителями в лице их Союза (ассоциации). В Соглашении устанавливаются обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей -обеспечить выполнение в полном объеме установленных плановых показателей, и органа госуправления сельским хозяйством — оказать услуги по кредитованию, субсидированию, информационно-консультационному, кадровому, научному, правовому обеспечению производственнохозяйственной деятельности субъектов аграрного предпринимательства.
Есть еще одно важнейшее направление, которое успешно и с пользой для общего дела могли бы решать работники управлений сельского хозяйства и продовольствия. Речь идет о развитии малого предпринимательства в аграрном производстве и несельскохозяйственных видах деятельности, организации сельскохозяйственной кооперации.
Хотим мы этого или не хотим, но в муниципальных районах или городских округах нужен координирующий орган по интеграции деятельности всех субъектов, связанных с социальным развитием сельских населенных пунктов, например, с реализацией Программы «Уральская деревня» в Свердловской области.
Как видим, проблема управления сельским хозяйством в муниципальных образованиях требует своего решения. Ситуация осложняется недостаточной квалификацией и низким уровнем образования управленческих кадров этого звена.
В настоящей статье затронут далеко не полный перечень проблемных вопросов, существующих в системе управления сельским хозяйством на современном этапе социально-экономического развития России. Но уже перечисленные факты требуют принятия кардинального решения по совершенствованию управления сельским хозяйством. г\Г
