CC BY
5О^ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
КРИВЕЛЬСКАЯ Ольга Валентиновна,
заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе МГИМО МИД России, кандидат юридических наук, e-mail: o.krivelskaya@inno.mgimo.ru
НАВОЛОЦКИЙ Артемий Александрович,
студент II курса факультета «Международное право и юридическое обеспечение международного энергетического сотрудничества» (Международный институт энергетической политики и дипломатии) Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации», e-mail: artemy.navolotskky@gmail.com
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА 2003-2004 ГОДОВ В КОНТЕКСТЕ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье анализируются система и структура федеральных органов исполнительной власти в разрезе административной реформы 2003-2004 годов. Исследуются проблемные вопросы и даётся собственное мнение о итогах проведения первого этапа реформы.
Ключевые слова: административная реформа, система, структура, федеральные органы исполнительной власти, ведомства.
KRIVELSKAYA Olga Valentinovna,
Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law for Research at MGIMO MFA of Russia, PhD in Law
NAVOLOTSKIY Artemiy Alexandrovich,
2nd year student Faculty of International Institute of Energy Policy and Diplomacy of MGIMO University (MIEP MGIMO), Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education "Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation"
ADMINISTRATIVE REFORM OF 2003-2004 IN THE CONTEXT OF CHANGES IN THE SYSTEM AND STRUCTURE OF FEDERAL
EXECUTIVE AUTHORITIES
Annotation. The article analyzes the system and structure of federal executive authorities in the context of the administrative reform of 2003-2004. Problematic issues are studied and the authors give their own opinion on the results of the first stage of the reform.
Key words: administrative reform, system, structure, federal executive bodies, agencies.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
Распад Советского Союза стал точкой бифуркации для политической и административной системы РСФСР. Следующее десятилетие ознаменовалось постоянными изменениями в структуре и системе органов власти как на уровне федерации, так и на уровне субъекта. Государство пыталось провести коренной слом старых порядков и избавиться от пережитков коммунистического прошлого, которое в новой России 1990-х не пользовалось популярностью. С принятием Конституции 1993 гола назрела необходимость трансформации институциональной системы государства. В первую очередь, изменениям должны были подвергнуться два основных политических института - государственное управление и тесно связанная с ним государственная служба. Однако реформаторы не имели достаточных знаний о том, какими методами и способами необходимо проводить преобразования.
Поэтому «ельцинский» период административной реформы прошел под знаком перманентных изменений, которые основывались ещё на советских принципах принятия решений, что к началу 2000-х привело к излишней бюрократизации, а также многократному дублированию функций среди разных органов власти на разных уровнях. В.В. Путин в послании Федеральному Собранию 2000 года отмечал: «Центр и территории, региональные и местные власти всё ещё соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации на этот раз. Теперь все уровни власти поражены этой болезнью» [1].
Президентом была обозначена новая, стратегически важная задача: провести более масштабную и грамотно спланированную административную реформу и усовершенствовать политическую систему России.
Старая система и структура органов исполнительной власти на момент начала административной реформы регулировались указами Президента №1176 от 14.08.1996 «О системе федеральных органов исполнительной власти» [2] (далее - указ №1176) и №867 от 17.05.2000 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [3] (далее - указ №867). Существовала двухступенчатая структура, состоявшая из высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ, а также подчинявшихся ему федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы наибольший интерес для исследования вызывают именно последние.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
Согласно указу №1176 «в систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации». Исходя из п.1. данного указа можно сделать вывод о том, что федеральные органы исполнительной власти делились на четыре структурно-функциональные группы: министерства; государственные комитеты и федеральные комиссии; федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры; иные федеральные органы исполнительной власти. Последняя категория говорит о том, что в общем и целом перечень федеральных органов исполнительной власти являлся открытым.
В первую очередь стоит рассмотреть группу, в которую входят исключительно министерства. Законодателем, на наш взгляд, федеральные министерства намеренно были отделены от иных федеральных органов государственной власти, что позволяло считать их ключевым звеном исполнительной власти. Их специфика заключалась в их управленческом назначении: управление в вверенной сфере деятельности и координация всех неподведомственных ему субъектов в данной сфере [4]. Министерства брали на себя функции по выработке государственной политики в той или иной отрасли, а их решения являлись обязательными для всех участников общественных отношений в регулируемой министерством отрасли, в том числе и для иных федеральных органов исполнительной власти (например, Министерство энергетики РФ осуществляло государственную политику в сфере топливно-энергетического комплекса и координировало деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти [5]). На наш взгляд, реформирование института федеральных министерств -одно из немногих эффективных преобразований 1990-х, так как особенности их деятельности концептуально не изменились до сих пор.
Касаемо иных федеральных органов исполнительной власти, следующей стоит рассмотреть вторую группу, в которую включают государственные комитеты и приравненные к ним федеральные комиссии. В указе №1176 даётся единое определение сразу для двух органов власти, из чего мы можем сделать вывод о том, что функционально они ничем не отличались. Их компетенция сводилась к межотраслевой координации по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональному регулированию в определён-
ной сфере деятельности, что концептуально и функционально напоминает министерства. Таким образом, напрашивается вывод о том, что между ними не существовало принципиальных юридически значимых различий [6].
Третья группа - федеральные службы, федеральные надзоры и российские агентства. Их, также как и предыдущую группу, законодатель поместил под одну общую дефиницию, которая сводилась к тому, что данные органы осуществляли специальные функции в установленных сферах ведения [7]. Однако и министерства, как и государственные комитеты с федеральными комиссиями, были уполномочены осуществлять идентичные функции.
Рассмотрение иных федеральных органов исполнительной власти не имеет значения в рамках данного исследования, так как каждый отдельный орган обладал своей спецификой, которая впоследствии либо трансформировалась, либо исчезла, либо сохранилась в прежнем виде.
Таким образом, к началу 2000-х в России сложилась следующая ситуация: существовало 4 группы федеральных органов исполнительной власти, которые обладали схожими юридически значимыми признаками, а также дублировали функции друг друга. Бюрократический аппарат рос ускоренными темпами, а исполнительная власть напоминала «штабы отраслей централизованного народного хозяйства» [8]. В 2000 году численность аппарата исполнительной власти на всех уровнях достигала 1029500 человек [9].
В мае 2003 года В.В. Путин на ежегодном послании Федеральному собранию заявил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. «...» Такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. «...» Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч» [10].
В практике существует несколько способов оптимизации численности государственных служащих: «аутсорсинг», одним из преимуществ которого является сокращение финансовых издержек, что приводит к сокращению бюрократического аппарата [11]; изменение системы и структуры органа и другие. Законодателем был выбран путь глобальных изменений в структуре и системе федеральных органов исполнительной власти.
Первым шагом к решению сложившейся проблемы стало издание Президентом Указа №824 от 23.07.2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [12], в котором главой государства были конкретно
обозначены направления будущих преобразований. Данная мера послужила стартовой точкой административной реформы. В контексте нашего исследования нас будет интересовать лишь один аспект, предложенный Президентом: исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Следующим шагом стало издание постановления Правительства №451 от 31.07.2003 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» [13], которым создавался координационный орган по проведению административной реформы - Правительственная комиссия. Комиссия проанализировала порядка 5300 функций федеральных органов исполнительной власти и выявила: около 800 -частично или полностью избыточные, 500 - дублирующие, в отношении примерно 300 функций было предложено изменить масштаб исполнения [14]. По итогам проведенных преобразований было оставлено 15% от прежнего количества функций [15].
Немаловажной задачей являлась оптимизация разветвлённой и излишне усложнённой системы федеральных органов исполнительной власти. Существовавшие механизмы осуществления полномочий, а также взаимодействия и согласования приводили к бюрократизации, неэффективности и уменьшении объемов выполненной работы, что, в свою очередь, вело к деградации в остальных сферах. Объединив функции по структурным группам, законодателями было решено поступить похожим образом с федеральными органами исполнительной власти, то есть разделить органы власти на структурные группы в соответствии с выполняемыми ими функциями. Старую структуру пытались создать на основе такого подхода, но в силу отсутствия опыта и единого подхода к определению функций реформаторам не удалось создать эффективно работающий механизм.
В итоге, в 2004 году, указом Президента РФ №314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» пунктами 2-5 были закреплены основные функции с закрытым перечнем толкования, а также разъяснены полномочия новых ведомств - федеральных министерств, служб и агентств. На наш взгляд, законодатель ориентировался на указ №1176 в определении перечня органов и их распределения, так как по предыдущей структуре существовало три структурно-функциональные группы, которые трансформировались в три отдельных и независимых друг от друга по компетенции и функциям ведомства:
1. Федеральное министерство сохранило функции выработки государственной политики и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
нормативно-правового регулирования, осуществления правового регулирования в установленной сфере деятельности, утратив контрольно-надзорные, правоприменительные функции, а также связанные с управлением государственным имуществом.
2. Федеральная служба стала отвечать за контроль и надзор в установленной сфере деятельности и за специальные функции в области обороны, государственной и общественной безопасности, а также защиты и охраны государственной границы и борьбы с преступностью.
3. Федеральное агентство получило функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.
В свою очередь указ Президента №649 от 20.05.2004 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» внёс некоторые существенные изменения и усовершенствовал ту систему исполнительной власти, которая была заложена указом №314. В частности, было закреплено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
К концу 2004 года, согласно статистике, было создано 80 ведомств вместо 60 ранее существующих, однако в данном случае увеличение числа участников осуществления исполнительной власти привело не к ухудшению эффективности, а, наоборот, позволило исполнительной власти сделать большой скачок вперёд. Новая система стала более детализированной и ориентированной на конкретные отрасли. Каждое ведомство стало осуществлять функции в рамках небольшой части механизма исполнительной власти, что позволило мобилизовать практически не изменившиеся количество бюрократии на выполнение другого объема работы в рамках конкретной отрасли.
Таким образом, этот этап административной реформы, рассмотренный в нашем исследовании, имел под собой важное установочное значение для продолжения реформы в будущем. Сформировалась чёткая схема публичного управления между различными ведомствами в сфере федеральных органов исполнительной власти, произошла оптимизация их деятельности, а разделение по структурно-функциональным группам было произведено в соответствии с функциями, кото-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
рые принадлежат им. Государство сделало мощный рывок в осуществлении преобразования в базовой, на наш взгляд, сфере - административном управлении. Данные радикальные изменения стали основой для последующих этапов административной реформы, которая продолжается до сих пор.
Список литературы:
[1] Послание Президента РФ Федеральному Собранию, 08.07.2000. URL: http://kremlin.ru/ events/president/transcripts/21480 (дата обращения: 19.10.2023)
[2] О системе федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №1176 от 14.08.1996 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №34. - Ст.4081.
[3] О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №867 от 17.05.2000 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №21. - Ст.2168.
[4] Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., Юристъ, 1999, С.93.
[5] Об утверждении Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12.10.2000 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №43. - Ст.4240.
[6] Козлов Ю.М. Указ.соч. С.97.
[7] Указ Президента РФ №1176 от 14.08.1996.
[8] Послание Президента РФ Федеральному Собранию, 19.04.2002 URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_36339/ (дата обращения: 19.10.2023)
[9] Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., ГУ-ВШЭ, 2002, С.32.
[10] Послание Президента РФ Федеральному Собранию, 16.05.2003 URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42280/ (дата обращения: 19.10.2023)
[11] Киба, М. С. Использование аутсорсинга в осуществлении органами исполнительной власти административноправовых функций и процессов / М. С. Киба, О. В. Кривельская // Право и управление. - 2023. - № 8. - С. 219-223. - DOI 10.24412/2224-9133-2023-8-219-223. - EDN POVLTJ.
[12] О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: Указ Президента РФ №824 от 23.07.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №30. -Ст.3046.
[13] О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: Поста-
новление Правительства РФ от 31.07.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №31. - Ст.3150.
[14] Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Харбиевой. М., «ИНФРА-М». 2006, С.28.
[15] О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №314 от 09.03.2004 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №11. -Ст.945.
[16] Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №649 от 20.05.2004 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №21. - Ст.2023.
Spisok literatury:
[1] Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu, 08.07.2000. URL: http://kremlin.ru/events/ president/transcripts/21480 (data obrashcheniya: 19.10.2023)
[2] O sisteme federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti: Ukaz Prezidenta RF №1176 ot 14.08.1996 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. -1996. - №34. - St.4081.
[3] O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti: Ukaz Prezidenta RF №867 ot 17.05.2000 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. -2000. - №21. - St.2168.
[4] Kozlov YU.M. Administrativnoe pravo: Uchebnik. M., YUrist", 1999, S.93.
[5] Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve energetiki Rossijskoj Federacii: Postanovlenie Pravi-tel'stva RF ot 12.10.2000 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2000. - №43. - St.4240.
[6] Kozlov YU.M. Ukaz.soch. S.97.
[7] Ukaz Prezidenta RF №1176 ot 14.08.1996.
[8] Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu, 19.04.2002 URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_36339/ (data obrashcheniya: 19.10.2023)
[9] Gimpel'son V.E. CHislennost' i sostav rossijskoj byurokratii: mezhdu sovetskoj nomenklaturoj i gossluzhboj grazhdanskogo obshchestva. M., GU-VSHE, 2002, S.32.
[10] Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu, 16.05.2003 URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_42280/ (data obrash-cheniya: 19.10.2023)
[11] Kiba, M. S. Ispol'zovanie autsorsinga v osushchestvlenii organami ispolnitel'noj vlasti admin-istrativnopravovyh funkcij i processov / M. S. Kiba, O. V. Krivel'skaya // Pravo i upravlenie. - 2023. - № 8. - S. 219-223. - DOI 10.24412/2224-9133-2023-8219-223. - EDN POVLTJ.
[12] O merah po provedeniyu administrativnoj reformy v 2003-2004 godah: Ukaz Prezidenta RF №824 ot 23.07.2003 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2003. - №30. - St.3046.
[13] O Pravitel'stvennoj komissii po provedeniyu administrativnoj reformy: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 31.07.2003 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2003. - №31. - St.3150.
[14] Administrativnaya reforma v Rossii. Nauch-no-prakticheskoe posobie. Pod red. S.E. Naryshkina, T.YA. Harbievoj. M., «INFRA-M». 2006, S.28.
[15] O sisteme i strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti: Ukaz Prezidenta RF №314 ot 09.03.2004 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2004. - №11. - St.945.
[16] Voprosy struktury federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti: Ukaz Prezidenta RF №649 ot 20.05.2004 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2004. - №21. - St.2023.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
