CC BY
64— обучению по интегрированным образовательным программам (ст. 72, 83, 84, 86);
— образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе (ст. 18, 19) и др.
Кроме того, впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке.
Список литературы:
1. Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 53, ч. 1, ст. 7598.
2. О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О техническом регулировании» : федеральный закон РФ от 3 декабря 2012 г. № 236-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 50, ч. 5, ст. 6959.
3. Кирилловых, А.А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. — 2013. — № 2. — С. 5—19.
4. Правительство РФ обязало разработчиков образовательных стандартов учитывать профстандарты. URL: http://www.garant.ru/news/564851/#ixzz3DXdBXdKp (дата обращения: 16.09.2014).
References:
1. Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 29 dekabrja 2012 g. № 273-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2012. — № 53, ch. 1, st. 7598.
2. O vnesenii izmenenij v Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii i stat'ju 1 Federal'nogo zakona «O tehnicheskom regulirovanii» : federal'nyj zakon RF ot 3 dekabrja 2012 g. № 236-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2012. — № 50, ch. 5, st. 6959.
3. Kirillovyh, A.A. Novoe obrazovatel'noe zakonodatel'stvo: bazovye pravovye instituty i novacii // Advokat. — 2013. — № 2. — S. 5-19.
4. Pravitel'stvo RF objazalo razrabotchikov obrazovatel'nyh standartov uchityvat' prof-standarty. URL: http://www.garant.ru/news/564851/#ixzz3DXdBXdKp (data obrashhenija: 16.09.2014).
М.А. Захарова,
начальник Главного управления, Министерство юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю
M.A. Zaharova,
The Chief of the Ministry of Justice of the Russian Federation for the Stavropol Territory nvt68@yandex.ru
109
Организационно-правовые вопросы построения системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
Аннотация: актуальность статьи обусловлена необходимостью изучения принципов, порядка и правового регулирования организации исполнительной власти в Российской Федерации. В соответствии с российским законодательством федеральные органы исполнительной власти создают
в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют особый правовой статус, который отличается от правового статуса федеральных органов исполнительной власти и от правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В статье рассмотрены отдельные вопросы нормативно-правового регулирования организации функционирования системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, включая проблемы их учреждения и формирования.
Ключевые слова: территориальные органы, исполнительная власть, федеральные органы, учреждение органов, формирование органов.
Organizational and legal issues of building a system of territorial bodies of federal executive bodies
Abstract: relevance of article is caused by need of studying of the principles, an order and legal regulation of the organization of executive power in the Russian Federation. According to the Russian legislation, federal executive authorities create the territorial divisions in subjects of the Russian Federation. Territorial authorities of federal executive authorities special legal status which differs from legal status of federal executive authorities and from legal status of executive authorities of subjects of the Russian Federation. In article single questions of standard and legal regulation of the organization of functioning of system of territorial authorities of federal executive authorities, including problems of their establishment and formation are considered. _q Keywords: territorial bodies of the executive power, federal agencies, the establishment of bodies, the
ïrç formation of organs. s
к
g Нормативным основанием формирования территориальных
ig органов федеральных органов исполнительной власти служит ч. 1 ст. 78 с Конституции РФ, где установлено, что федеральные органы исполнитель-s ной власти в целях реализации своих полномочий вправе создавать территориальные органы. н От того, насколько рационально организована система территориальных g органов, во многом зависит эффективность государственного управления в с целом, поскольку территориальные органы выполняют функции и полномо-^ чия федеральных органов исполнительной власти непосредственно на местах, о осуществляя предоставление государственных услуг гражданам и органике зациям, управление государственным имуществом, контрольно-надзорные с полномочия, деятельность по обеспечению законности и правопорядка.
Наличие конституционного статуса, а также важная роль в реализации 110 целей и задач государственного управления обусловливают необходимость надлежащего нормативного закрепления правового положения территори-^ альных органов федеральных органов исполнительной власти. Однако в на-q стоящее время организационный и компетенционный элементы их правового <м статуса в общем виде установлены подзаконным нормативным актом, при-^ нятым более 20 лет назад, — Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» [1], не претерпевшим с тех пор никаких изменений и закрепляющим архаичную модель организации территориальных органов на платформе, заложенной еще до проведения конституционной реформы. В силу этого ряд положений данного нормативного
акта не отражает существующих конституционно-правовых реалии, вступая с ними в противоречия.
Следует отметить наличие и параллельного подзаконного нормативно-правового регулирования организации территориальных органов, которым несколько модифицированы отдельные вопросы их организационно-правового статуса. В первую очередь, речь идет о Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [2], в разд. 5 которого подобная регламентация имеет место. Данный правительственный акт в силу более поздней даты принятия должен применяться при разрешении коллизий в приоритетном порядке. Кроме того, установленные в нем н правила в значительной степени продублированы и дополнены нормами О разд. 9 Типового регламента внутренней организации федеральных органов | исполнительной власти [3].
Обращает на себя внимание тот факт, что в этих регламентах отсутству- ь ют какие-либо упоминания о полномочиях органов исполнительной власти X ° субъектов Российской Федерации, связанных с созданием территориальных о а органов федеральных органов исполнительной власти и назначением на 3 1 должности их руководителей.
и с
Во-первых, в типовых регламентах не оговаривается согласование с регио- е о
нальными органами вопросов создания, реорганизации и ликвидации тер- ®
тз
"О
и
о тз
о
т
е О
риториальных органов. Образование территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального органа путем принятия решения на основании схемы размещения территориальных органов, утверждаемой либо Правительством РФ для подчиненных ему федеральных служб и федеральных агентств, либо федеральными министерствами для находящихся в их ведении федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, установлен дифференцированный порядок учреждения территориальных 1 О органов в зависимости от их подчиненности, что согласуется с созданной в результате административной реформы трехзвенной системой федеральных О | органов исполнительной власти, предусматривающей подведомственность 5< и федеральных служб и агентств соответствующим федеральным министер- § е ствам либо непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ [13]. 1 ы
Во-вторых, нормативно-правовое регулирование назначения на должность руководителей территориальных органов не содержит упоминания о согла- ууу
совании кандидатур с исполнительными органами государственной власти -
тех субъектов Федерации, на территории которых функционируют данные органы. Таким образом, была учтена правовая позиция Конституционного ^ Суда РФ, отраженная в двух его постановлениях [5, 6] по делам о про- ^ верке конституционности ряда положений основных законов субъектов | Российской Федерации, которыми установлено их противоречие ч. 1 ст. 78 о Конституции РФ в части обязательности согласования кандидатур на долж- а ности руководителей территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим, как указал Конституционный Суд РФ, приоритетное значение в кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти, имеет решение федерального
органа, возглавляющего соответствующую систему, если назначение руководителя территориального органа в порядке согласования не предусмотрено федеральным законом при условии возложения на соответствующие территориальные органы осуществления полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Представляется, что и иные организационные моменты, для которых Постановлением Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов Федерации, — численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов — должны решаться самостоятельно должностными лицами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Данный момент был отражен в п. 1.5 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, где указано, что структура и штатное расписание аппарата территориального органа федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем территориального органа в пределах установленного фонда оплаты труда и численности на основе утвержденной схемы размещения территориальных органов.
На законодательном уровне отдельные вопросы организационно-правового статуса территориальных органов урегулированы в ст. 24 и 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах § организации законодательных (представительных) и исполнительных органов □Е государственной власти субъектов Российской Федерации» [14], где говорится об участии законодательного органа субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено в федеральном законе, и о реорганизации этих органов при передаче органам ° государственной власти субъектов Федерации полномочий Российской к Федерации по предметам ее исключительного ведения или совместного ве-т дения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов оз исполнительной власти.
<1,
Согласно пункту 1 Постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств 112 Российской Федерации» территориальные органы федеральных органов
- исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти
Российской Федерации, осуществляют свою деятельность под руководством ^ соответствующих центральных органов, а по вопросам, входящим в компе-° тенцию субъектов Федерации, — во взаимодействии с соответствующими ^ органами исполнительной власти субъектов Федерации. Необходимо отметить некорректность (с точки зрения существующих конституционных реалий) формулировки о вхождении территориальных органов в систему органов исполнительной власти Российской Федерации, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ее исключительного ведения и полномочий по предметам совместного ведения составляют два звена — федеральные органы ис-
к
с
с
®
ТЗ ТЗ г
о
ТЗ
ТЗ 0)
® ®
тз
полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Территориальные органы как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти не могут быть самостоятельными элементами структуры этой системы ввиду организационно-иерархической взаимосвязи с теми органами, в систему которых они входят.
Применительно к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти следует сказать, что в качестве отдельного звена в системе федеральной исполнительной власти они также не рассматриваются, если исходить из содержания Указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [13]. Поэтому наиболее корректным будет утверждение о вхождении этих органов в систему каждого федерального министерства, службы или агентства, по положениям о которых предполагается их создание, наряду с иными звеньями — центральным аппаратом федерального органа исполнительной власти, подведомственными ему федеральными госу- ь дарственными предприятиями и учреждениями и в ряде случаев некоторыми X ° иными структурами (такими как загранучреждения МИД России). о г
Вместе с тем в своей совокупности территориальные органы сами образуют систему, поскольку такая совокупность обладает определенными признаками системности — едиными принципами организации, общим §§ ° исполнительно-распорядительным характером деятельности, общей формой административной соподчиненности (иерархическая подчиненность вышестоящим территориальным органам и федеральному органу исполнительной власти), общими началами и едиными правилами организации различных территориальных органов (единые наименования, общий порядок формирования и др.) [6, с. 88; 10, с. 24; 11, с. 161]. 5 § Тем не менее одной из задач совершенствования нормативно-правового 1 £ регулирования в данной сфере в настоящее время является устранение его раз- § § розненности, дублирования и несогласованности, а также сведение всех правил, 1 О касающихся порядка организации и функционирования территориальных § §
ь °
органов федеральных органов исполнительной власти, в едином нормативном § |
акте. Эта проблема касается в целом системы органов исполнительной власти в 5 ' 1
Российской Федерации, и совершенствование порядка организации территори- § §
альных органов должно осуществляться в контексте общих направлений модер- 1 ы низации исполнительной власти. В связи с этим следует поддержать позицию
ученых-административистов о необходимости разработки и принятия федераль- цд
ных законов о системе органов исполнительной власти [8, с. 56], о федеральных -
органах исполнительной власти [9, с. 16] в целях повышения обоснованности и
эффективности системы и структуры органов исполнительной власти. ^
На наш взгляд, общие принципы организации территориальных органов ^
исполнительной власти необходимо урегулировать в специальном разделе |
Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной о
власти», принятие которого позволит обеспечить стабильность федеральной а исполнительной власти в целом и устранить бессистемное подзаконное регулирование организации деятельности территориальных органов.
Процесс создания органа государственной власти представляет собой неоднородную процедуру, включающую вопросы его учреждения и формирования.
о тз
Данные понятия следует отличать друг от друга, поскольку учредить орган означает дать ему наименование, обозначить его место в системе, а сформировать — значит установить его полномочия, определить звенья аппарата, осуществить подбор и расстановку кадров, т. е. сделать жизнеспособной структурой [7, с. 55].
В связи с этим необходимо законодательно четко определить и разграничить полномочия по учреждению территориального органа федерального органа исполнительной власти и по его формированию. Следует в систематизированном виде регламентировать вопросы учреждения территориальных органов в зависимости от подведомственности федеральных органов исполнительной власти, в систему которых они входят, т. е. порядок учреждения территориальных органов: а) федеральных министерств, служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; б) федеральных служб и агентств, подведомственных «президентским» министерствам; в) федеральных министерств, служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ; г) федеральных служб и агентств, подведомственных «правительственным» министерствам.
Так же детализированно в федеральном законе необходимо регламентировать вопросы формирования, в том числе назначения на должность руководителей территориальных органов, определения структуры аппарата, штатной численности, комплектования их состава и, кроме того, вопросы реорганизации и упразднения территориальных органов.
На федеральном уровне не определены также критерии отнесения тех или § иных структур, выполняющих функции соответствующих федеральных органов □Е исполнительной власти на территории России, к территориальным органам. Например, в системе Министерства обороны РФ функционируют управления военных округов, органы управления флотов, военные представительства министерства на предприятиях, которые согласно Положению о Минобороны России [12] к числу территориальных органов не отнесены, хотя данное мини° стерство выполняет свои функции и полномочия как непосредственно, так и к через вышеназванные органы управления. В то же время военные комиссариаты т являются территориальными органами Минобороны России. ш Кроме того, к территориальным органам традиционно относятся только те органы, которые осуществляют деятельность на территории Российской Федерации на различных уровнях — межрегиональном, в том числе по 114 бассейновому принципу, региональном, межрайонном, районном, город- ском. В то же время отдельные федеральные органы исполнительной власти имеют структуры, реализующие их функции и полномочия за рубежом (Россотрудничество, МИД России, в перспективе Ростуризм), общие положения о статусе которых как территориальных органов или в ином качестве также необходимо урегулировать в федеральном законодательстве.
Законодательное решение изложенных выше вопросов, а также иных проблем, связанных с определением видов (организационно-правовых форм) территориальных органов, их компетенции позволит более эффективно организовать систему государственного управления, сформировать компактный и удобный механизм реализации федеральной исполнительной власти на местах.
с
с
о
сч
Список литературы:
1. О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 22.
2. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 4, ст. 305.
3. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 31, ст. 3233.
4. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области : постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля О
1996 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 7, ст. 700.
5. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области : постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря |
1997 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — № 51, ст. 5877. 0
6. Конин, Н.М. Административное право : учебник для бакалавров / Н.М. Конин, х О Е.И. Маторина. — М.: Юрайт, 2014. — 574 с. §3
7. Манохин, В.М. Административное право России : учебник / В.М. Манохин. — 3 3 Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. — 266 с. X ё
8. Петров, М.П. Исполнительная власть и общество в условиях административ- ф о
"О
о
"О
(D
"О
о
ной реформы / М.П. Петров. — Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2009. — 172 с. е
9. Петров, М.П. Концепция институционального развития исполнительной власти Ц в Российской Федерации (проект) / М.П. Петров. — Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО н «СГЮА», 2012. — 56 с. §
10. Смирнов, Д.А. Принципы российского налогового права: теоретические и ° практические аспекты формирования и реализации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Д.А. Смирнов. — Саратов, 2011. — 58 с.
11. Смирнов, Д.А. Принципы современного российского налогового права / Д.А. Смирнов. — М.: Юрлитинформ, 2009. — 312 с.
12. Вопросы Министерства обороны Российской Федерации : Указ Президента U Рр РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2004. — ¡¡¡8 № 34, ст. 3538. н |
13. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ й С Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — лТ 2004. — № 11, ст. 945. С М
14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и s § исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Ц5 Рос. Федерации. — 1999. — № 42, ст. 5005. -
References: 5
1. O porjadke sozdanija i dejatel'nosti territorial'nyh organov ministerstv i ve-domstv Rossijskoj Federacii : postanovlenie Pravitel'stva RF ot 27 maja 1993 g. № 491 // Sobranie a aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. — 1993. — № 22.
2. O Tipovom reglamente vzaimodejstvija federal'nyh organov ispolnitel'noj vla-sti : § postanovlenie Pravitel'stva RF ot 19 janvarja 2005 g. № 30 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2005. — № 4, st. 305.
3. O Tipovom reglamente vnutrennej organizacii federal'nyh organov ispolni-tel'noj vlasti : postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28 ijulja 2005 g. № 452 // Sobr. zakono-datel'stva Ros. Federacii. — 2005. — № 31, st. 3233.
4. Po delu o proverke konstitucionnosti rjada polozhenij Ustava — Osnovnogo zakona Chitinskoj oblasti : postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 1 fevralja 1996 g. № 3-P // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 1996. — № 7, st. 700.
5. Po delu o proverke konstitucionnosti rjada polozhenij Ustava (Osnovnogo zako-na) Tambovskoj oblasti : postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 10 dekabrja 1997 g. № 19-P // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 1997. — № 51, st. 5877.
6. Konin, N.M. Administrativnoe pravo : uchebnik dlja bakalavrov / N.M. Konin, E.I. Matorina. — M.: Jurajt, 2014. — 574 s.
7. Manohin, V.M. Administrativnoe pravo Rossii : uchebnik / V.M. Manohin. — Saratov: Aj Pi Jer Media, 2010. — 266 s.
8. Petrov, M.P. Ispolnitel'naja vlast' i obshhestvo v uslovijah administrativnoj re-formy / M.P. Petrov. — Saratov: Izd-vo GOU VPO «SGAP», 2009. — 172 s.
9. Petrov, M.P. Koncepcija institucional'nogo razvitija ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii (proekt) / M.P. Petrov. — Saratov: Izd-vo FGBOU VPO «SGJuA», 2012. — 56 s.
10. Smirnov, D.A. Principy rossijskogo nalogovogo prava: teoreticheskie i prakticheskie aspekty formirovanija i realizacii : avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk / D.A. Smirnov. — Saratov, 2011. — 58 s.
11. Smirnov, D.A. Principy sovremennogo rossijskogo nalogovogo prava / D.A. Smirnov. — M.: Jurlitinform, 2009. — 312 s.
12. Voprosy Ministerstva oborony Rossijskoj Federacii : Ukaz Prezidenta RF ot 16 av-
í gusta 2004 g. № 1082 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2004. — № 34, st. 3538.
s 13. O sisteme i strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti : Ukaz Prezidenta RF
* ot 9 marta 2004 g. № 314 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2004. — № 11, st. 945.
< 14. Ob obshhih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'-nyh) i ispolnitel'nyh
§ organov gosudarstvennoj vlasti subjektov Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 6 ok-
9 jabrja 1999 g. № 184-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 1999. — № 42, st. 5005. 3:
с
o
IZ
К С m О m
М.С. Трофимов, M.S. Trofimov,
кандидат юридических наук, доцент, candidate of jurisprudence,
доцент кафедры административного и associate professor of the administrative
финансового права, and financial law,
Юридический институт Северо- Legal institute of the North Caucasian
Кавказского федерального federal university
университета sim-pai@mail.ru
с
Дискуссионность закрепления обязательности 116 решений, принятых на публичных слушаниях
и на основании опросов населения
* муниципального образования
о
^ Аннотация: в законодательстве Российской Федерации закреплено большое количество форм
непосредственной демократии, которые помогают населению участвовать в управлении делами государства. Больше всего таких форм закреплено законодательством о местном самоуправлении. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления имеют различное значение для организации управления. Решения населения, принятые на основании одних форм, будут обязательны для органов местного самоуправления, а решения, принятые на основе других форм, будут носить лишь рекомендательный характер. Статья посвящена исследованию влияния решений, принятых населением на основании опросов граждан и публичных слушаний, на деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации.
