CC BY
238
УДК 342.9:614
Р. С. Плиев
Административная ответственность медицинских учреждений и должностных лиц за нарушение права граждан
на охрану здоровья
Устойчивый интерес, наблюдаемый в последнее время к исследованию проблем правоприменения в медицинской сфере, объясняется прежде всего модернизацией здравоохранения как приоритетного национального проекта, выступающего важной составной частью общего социально-экономического потенциала страны. Несмотря на активизацию усилий законотворческих органов и научно-экспертного сообщества в данной области, вопросы практического применения законов на разных уровнях в данной сфере остаются малоизученными. В этой ситуации представляется важным отразить проблемы административной ответственности медицинских учреждений и должностных лиц за нарушение права граждан на охрану здоровья.
Sustained interest observed in recent years to the study of law enforcement issues in the medical field is due primarily to the modernization of health care as a priority national project, is an important part of the overall social and economic potential of the country. Despite the increased efforts of legislative bodies and the scientific and expert community in this area, the practical application of the laws at different levels in this area are still poorly understood. In this situation, it is important to reflect the problems of administrative responsibility of medical institutions and officials for violation of citizens' right to health.
Ключевые слова: законодательство, многоуровневая структура, здравоохранение, ответственность медицинских организаций, регулирование споров.
Key words: legislation, multilevel system, healthcare, responsibility of medical organizations, dispute resolution.
Уровень развития общества во многом зависит от эффективности работы системы здравоохранения и качества оказываемых социальных услуг. Подтверждением этому является активное реформирование российского законодательства в области здравоохранения и развивающаяся тенденция к совершенствованию правового регулирования отношений в данной области. Право на охрану здоровья установлено Конституцией РФ, как одно из основ-
© Плиев Р. С., 2017
ных прав человека и гражданина. Каждый человек имеет право на охрану здоровья; данное право обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи. Основным принципом охраны здоровья, в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» является ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья. В связи с этим особую актуальность приобретает проблема привлечения к административной ответственности медицинских учреждений и должностных лиц за нарушение права граждан на охрану здоровья.
В настоящее время российское законодательство, регулирующее ответственность медицинских учреждений и должностных лиц за нарушение права граждан на охрану здоровья, представляет собой разветвленную многоуровневую структуру. Первый уровень - это Конституция Российской Федерации, которая является основой закрепления прав граждан на охрану здоровья. Благодаря Основному закону право на охрану здоровья и медицинскую помощь гарантировано государством. Второй уровень - это Кодекс об административных правонарушениях РФ, и федеральные законы. Задачей КоАП РФ является защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. Следует отметить, что перечень административных правонарушений, за которые могут быть привлечены медицинские учреждения и их должностные лица, содержится во всей особенной части КоАП РФ, а не только в гл. 6 касающейся административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. Это происходит в связи с тем, что медицинские учреждения являются юридическими лицами и нарушение ими прав граждан на охрану здоровья заключается не только в причинении вреда здоровью, но и, например, в нарушении требования предо-
ставления информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и многих других требований законодательства.
К правовым актам, регулирующим сферу медицинской деятельности, относится Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [7]. Данный нормативный акт регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации и определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников. Также к таким законам можно отнести Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [], действие которого направлено на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду; Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [6], так как медицинская деятельность подлежит обязательному лицензированию, а отсутствие лицензии может повлечь угрозу жизни и здоровью граждан.
В области защиты права граждан на охрану здоровья надзорными полномочиями и полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях обладают Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Прокуратура РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ. Данные органы имеют право привлечь лечебное учреждение, как юридическое лицо, либо должностное лицо к административной ответственности, основываясь на общих требованиях административно-правового законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ [3] административное правонарушение -это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом установлена административная ответственность. Юридические лица (которыми являются медицинские учреждения) подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных разд. 2 КоАП РФ или
211
законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Юридическое лицо признается виновным, если установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, нарушение которых является административным правонарушением, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению. Согласно ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит привлечению к административной ответственности в случае совершения им нарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Примечанием к данной статье установлено, что под должностными лицами понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в других организациях.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Производство по делу об административном правонарушении состоит из четырех стадий: возбуждение дела об административном правонарушении и в необходимых случаях проведение административного расследования; рассмотрение дела; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является необязательной (факультативной), поскольку осуществляется только в случае их обжалования.
Практика привлечения к административной ответственности медицинских учреждений неоднозначна. Так, например, в сентябре 2016 г. одним из
212
территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Санкт-Петербургу проведена плановая проверка медицинского учреждения «А». В ходе проверки были выявлены многочисленные нарушения требований Сан-Пин 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», заключавшиеся в неудовлетворительном состоянии санитарно-технического состояния ординаторской, отсутствии умывальника в кладовой для грязного белья, использовании медицинской мебели с дефектами, поверхность которой неустойчива к действию моющих и дезинфицирующих средств. По результатам проверки уполномоченным органом вынесено предписание об устранении выявленных нарушений законодательства и составлен протокол о привлечении к административной ответственности должностного лица медицинского учреждения -старшей медицинской сестры и юридического лица по ст. 6.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Старшей медицинской сестре назначен штраф в размере 500 р., а юридическому лицу - 10 тыс. р. Данные наказания являются нижними пределами штрафов по данной статье.
В декабре 2016 г. территориальным отделом Управления Роспотреб-надзора другого района Санкт-Петербурга проведена плановая проверка медицинской организации «Б». Выявлены такие же нарушения, как и в предыдущем случае, однако в результате к административной ответственности по ст. 6.3. КоАП РФ было привлечено юридическое лицо, которому назначен штраф в размере 20 тыс. р., что является высшим пределом указанного наказания. При этом необходимо пояснить, что данные организации привлекаются к административной ответственности впервые, отягчающих административную ответственность обстоятельств надзорными органами в обоих случаях не установлено. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что размер назначенного наказания зависит от конкретного работника уполномоченного органа, проводящего проверку.
Исходя из практики привлечения к административной ответственности лечебных учреждений и должностных лиц за нарушение прав граждан на охрану здоровья необходимо учитывать также и то, что одним из важных аспектов понятия «качество медицинских услуг» как основы охраны здоровья является удовлетворенность пациента уровнем оказанного лечения и соблюдением его прав. Неудовлетворенность пациента работой руководства или персонала медицинской организации зачастую является причиной обращения в надзорные инстанции или правоохранительные органы.
Обычно причиной обращений пациентов становится нарушение права пациента на уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала. Зачастую граждане сталкиваются с отказом в экстренной медицинской помощи, которую в соответствии с имеющимся законодательством обязаны предоставить любые медицинские организации. Некоторые граждане сообщают о том, что медицинская помощь оказывалась им в условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям. Незначительны по своему количеству обращения граждан в связи с разглашением медицинскими работниками врачебной тайны. Мало обращений в связи с отсутствием добровольного информированного согласия пациента на медицинское вмешательство или отказа предоставить информацию о лечении и состоянии здоровья пациента (однако именно такие недоработки в организации работы медицинского учреждения, как отсутствие добровольного информированного согласия пациента на медицинское вмешательство часто приводят к административной ответственности при проверках надзорных органов). Следует отметить, что достаточно часто жалобы пишутся и по причинам, которые не могут быть причислены к нарушениям права на охрану здоровья граждан. Так, например, в некоторых жалобах описаны страдания больных, которых не смогли обеспечить транспортом для доставки домой. Некоторые пациенты считают, что помимо профессионализма врач обязан был проявлять к ним еще и глубокие душевные чувства и сопереживать им в их несчастье, морально поддерживать и т. д. Другой обсуждаемой в жалобах проблемой явились недостатки в работе организаторов здравоохранения (чаще всего это касается государственных учреждений здравоохранения) - например доступность талонов на амбулаторный прием, которые удается получить не сразу. Также необходимо отметить, что зачастую ситуация с нарушением прав граждан не столь однозначна, как кажется на первый взгляд. Не всегда пациент является слабой и обиженной стороной. Нередко лечебные учреждения из-за отсутствия грамотного документооборота, несвоевременного и неточного заполнения медицинских документов пациента, не имеют возможности доказать свою невиновность и привлекаются к административной ответственности.
Летом 2016 г. активно обсуждалась перспектива принятия законопроекта № 1093620-6, который предлагает введение в гл. 6 КоАП РФ дополнительных статей, регулирующих ответственность за нарушение права на охрану здоровья, однако до сих пор (февраль 2017 г.) данный законопроект так и не принят.
Подводя итоги вышесказанному, представляется очевидным, что разработка системной правовой базы является важной гарантией успешного
214
осуществления медицинской деятельности. Попытка систематизации нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере оказания медицинских услуг, объективно показывает необходимость их объединения в единый законодательный комплекс. Однако даже создание систематизированной правовой базы, при имеющейся системе привлечения к административной ответственности, не способно обезопасить медицинские организации, как субъекты административного права, от человеческого фактора в лице работников уполномоченных надзорных органов, которые по своему усмотрению назначают административные наказания по нижним или высшим пределам, указанным в диспозициях статей.
Список литературы
1. Акопов В.И. Право в медицине. - М.: Книга-сервис, 2013. - 377 с.
2. Воробьева Л.В. Медицинское право. - Ростов н/Д.: Феникс, 2014. - 171 с.
3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2017) // СЗ РФ. - 2002. - № 1. - Ст. 1.
4. Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993 (ред. от 05.02.2014)) // Рос. газета. 25.12.1993. № 237; СЗ РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691.
5. О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»): постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 (ред. от 15.04.2013) // СЗ РФ. - 2012. - № 17. - Ст. 1965; 2013. -№ 16. - Ст. 1970.
6. О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон РФ от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2716; 2013. -№ 27. - Ст. 3477.
7. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. - 2011. - № 48. - Ст. 6724; 2013. - № 52. - (Ч. 1). - Ст. 6951.
8. Тихомиров А.В. Медицинская услуга: правовые аспекты. - М.: Филинъ, 2014. - 341 с.
9. Тихомиров А.В. Медицинская услуга: практ. пособие. - М.: Статут, 2012. - 416 с.
10. Тихомиров А.В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. - М.: Статут, 2016. - 255 с.
11. Шевченко Ю.Л. Правовые основы здравоохранения в Россиио. - М.: Гэотар Медицина, 2015. - 211 с.
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
УДК 347.9(470+571)
Е. А. Нахова
К вопросу о концепции бесспорных обстоятельств в цивилистическом и административном судопроизводстве Российской Федерации
В статье рассматриваются дискуссионные аспекты бесспорных обстоятельств в цивилистическом и административном судопроизводстве. Исследуются общеизвестные, преюдициальные, признанные, ноторные факты, факты умолчания, факты, подтвержденные нотариусом при совершении нотариального действия в цивилисти-ческом процессе и административном судопроизводстве.
The article is devoted to the controversial aspects of the undisputed circumstances in civil and administrative proceedings. The article examines well-known, adjudicated, acknowledged, motornye facts, facts, omissions, facts, confirmed by the notary in the notarial action in civil process and administrative proceedings.
Ключевые слова: цивилистическое и административное судопроизводство Российской Федерации; факты, не подлежащие доказыванию; концепция бесспорных обстоятельств.
Key words: civil and administrative jurisdiction of the Russian Federation; facts not to be proved; the concept of the undisputed circumstances.
Действующее процессуальное законодательство к фактам, не подлежащим доказыванию, относит общеизвестные, преюдициальные и признанные факты, которые рассматриваются нами в связи с концепцией бесспорных обстоятельств в гражданских делах1. В отечественной специальной литературе сложилось узкое и широкое понимание бесспорных фактов: а) факты, при-
© Нахова Е. А., 2017
1 См. подробнее: Нахова Е.А. Доказательственное право в гражданском и арбитражном судопроизводстве: общая часть. СПб.: Изд-во ВВМ, 2012. С. 241-255; Григорьева Т.А., Афанасьев С. Ф. К вопросу о бесспорных обстоятельствах по гражданским делам (в свете Концепции единого Гражданского процессуального кодекса России) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 3. С. 46-51.
