CC BY
139
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.9(470):349.6
Л. С. Булгакова
Административная деятельность таможенных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования
В статье рассматриваются вопросы административной деятельности таможенных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования. Анализируются преимущественные функции указанного органа исполнительной власти. Сформулированы выводы об имеющихся правовых пробелах в сфере закрепления за таможенными органами Российской Федерации функций, при наличии имеющихся в настоящее время правовых актов.
The article is devoted to the administrative activities of the customs bodies of the Russian Federation in the field of environmental protection and nature management. The author analyzes the primary functions of the said executive authority. Conclusions are drawn about the existing legal gaps in the sphere of assigning functions to the customs bodies of the Russian Federation, in the presence of currently available legal acts.
Ключевые слова: таможенные органы, животный и растительный мир, окружающая среда, контрабанда, административная деятельность, функции таможенных органов.
Key words: customs authorities, flora and fauna, environment, smuggling, administrative activities, customs functions.
Согласно Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [11] (далее - Федеральный закон об охране окружающей среды) на органы государственной власти, осуществляющие функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, закреплены следующие правовые основы:
- осуществление отдельных методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды;
- экологические виды нормирования, лицензирования и сертификации;
© Булгакова Л. С., 2018
- обеспечение установленных правовых режимов при природопользовании и осуществлении иной хозяйственной деятельности;
- объявление и установление режима зон экологического бедствия, установление защиты окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций;
- обеспечение сохранения флоры и фауны;
- осуществление государственного экологического мониторинга и государственного экологического надзора;
- выявление, оценка и учет объектов накопленного вреда окружающей среде и иное.
Ряд вышесказанных функций возложен на таможенные органы Российской Федерации, и в отраслевом законодательстве Российской Федерации их правовое определение имеет свои особенности.
Согласно п. 3 ст. 60 Федерального закона об охране окружающей среды ввоз и вывоз из Российской Федерации, а также транзитная перевозка, оборот редких растений, животных и других организмов регулируется с учетом требований международного права. Однако большое количество функций таможенных органов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые закреплены в вышеуказанном федеральном законе, выявляются с учетом отсылочного характера многих его норм.
Так, например, ст. 17 Федерального закона об охране окружающей среды помимо установления налоговых и иных льгот, может быть применено освобождение от уплаты таможенных сборов [9], следовательно, таможенные органы осуществляют экономическое регулирование в области охраны окружающей среды.
В диспозиции ст. 45, 47, 55, 54, 69.1 напрямую указывается, что таможенные органы Российской Федерации играют важную роль в обеспечении правовых режимов при использовании природных ресурсов, а также осуществляют иную хозяйственную деятельность. На таможенные органы также возложены функции правоохранительного характера, так, согласно ст.75 Федерального закона об охране окружающей среды за контрабанду особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов предусмотрена уголовная ответственность, в том числе имеются составы административных правонарушений в области охраны окружающей среды именно в области таможенного дела.
Функции таможенных органов в сфере охраны окружающей среды и природопользования закреплены в ряде правовых актов в области таможен-
ного дела: Федеральном законе от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [5] (далее - Федеральный закон о таможенном регулировании). На основании указанной правовой нормы её принимаются федеральные законы, а также таможенное законодательство Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза.
Пунктом 9 ч. 1 ст. 12 Федерального закона о таможенном регулировании закреплены основные функции таможенных органов и установлено, что они «содействуют осуществлению мер по защите ... животных и растений, охране окружающей природной среды». Данная функция устанавливает, что животные и растения рассматриваются объектом административно-правой защиты, а окружающая среда - объектом административно-правовой охраны, однако понятия «охрана» и «защита», являются разными видами правоохранительной деятельности, охрана осуществляется постоянно и обозначает возможность осуществления права, а защита всегда используется только в отношении нарушенного права, она и есть одна из форм охраны.
Статьей 12 Федерального закона о таможенном регулировании закреплены иные обязанности таможенных органов, так например, соблюдение запретов и ограничений в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию и вывозимых из Российской Федерации и иное.
Среди законодательных актов, напрямую не относящихся к таможенной сфере, можно выделить Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [10], предусматривающий отсутствие лицензии в сфере внешней торговли товарами, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на . окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, и является основанием для отказа в выпуске товаров таможенными органами Российской Федерации и иное.
Согласно Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [6] в таможенные органы при ввозе в Российскую Федерацию продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, одновременно с таможенной декларацией представляются документы о признании результатов подтверждения соответствия. Одним из блоков таможенных органов являются оперативные подразделения, которые осуществляют оперативно-розыскную и иную деятельность на основании в том числе Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [8].
Закрепленные в вышеизложенных правовых положениях функции сводятся к тому, что таможенные органы осуществляют защитную и охранную функцию объектов природопользования путем таможенного контроля от негативного воздействия на них как в результате внешнеторговой деятельности, так и в области таможенного дела.
Сравнивая функции таможенных органов в области охраны окружающей среды и природопользования, закрепленные в Федеральном законе об охране окружающей среды и в законодательстве о таможенном деле, в последнем случае законодатель отказался от выделения в природоохранной деятельности таможенных органов борьбы с контрабандой, нарушениями таможенных правил и пресечения незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и девиантов и вернулся к более общему обозначению выполняемых таможенными органами природоохранных функций; систематизировал все функции с учетом наличия в настоящее время в Российской Федерации двухуровневого таможенного регулирования, наднациональный уровень которого включает Таможенный кодекс Таможенного союза [15], Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года [1], а в перспективе - Таможенный кодекс Евразийского экономического союза [14] и соответствующие решения Евразийской экономической комиссии, которые должны будут вступить в силу в ближайшее время.
Одной из задач таможенных органов, согласно Таможенному кодексу Таможенного союза (далее - ТК ТС), является обеспечение в пределах компетенции мер по защите животного и растительного мира, окружающей среды государств - членов Таможенного союза. Вместе с тем данная задача отличается от содержания, закрепленного в Федеральном законе о таможенном регулировании.
Так например, если ТК ТС определяет «основные задачи», то Федеральный закон о таможенном регулировании - «основные функции (обязанности)» таможенных органов; по содержанию рассматриваемой задачи как «животный и растительный мир», так и «окружающая среда» рассматриваются в ТК ТС только объектами административно-правой защиты; согласно ТК ТС таможенные органы не «содействуют осуществлению мер по защите ...», а «обеспечивают меры по защите...» и иное.
С учетом выделенных в пределах своей компетенции задач таможенных органов по охране окружающей среды государств - членов Таможенного союза по-иному закреплены в ТК ТС и функции таможенных органов
183
в области природоохранной деятельности. Так, выявление, предупреждение и пресечение административных преступлений на основании законодательства государств - членов Таможенного союза являются одной из основополагающих задач таможенных органов на территории Таможенного союза.
В законодательстве Российской Федерации правоохранительная деятельность таможенных органов, на наш взгляд, прописана бессистемно, в ТК ТС данная деятельность систематизирована в ст. 7, например производство дознания по делам о контрабанде и иных преступлениях и иное. В ТК ТС в настоящее время вновь закреплены контрольные функции таможенных органов, используемые ранее, а именно в Таможенных кодексах Российской Федерации 1993 г. и 2003 гг., но вместе с тем исключенные из Федерального закона о таможенном регулировании, так при существовании угрозы окружающей среде таможенные органы вправе проводить таможенный досмотр в отсутствие декларанта и иных лиц.
В ТК ТС закреплена такая цель по применению системы управления рисками, как «обеспечение в пределах компетенции таможенных органов мер по . охране окружающей среды».
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод, что компетенцион-ные нормы административно-правового статуса таможенных органов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, закрепленные в различных отраслях законодательства Российской Федерации, в связи с интенсивным изменением законодательства Российской Федерации в современных условиях быстро устаревают и, учитывая развитие международной региональной интеграции, нуждаются в гармонизации и (или) унификации.
Важно отметить, что в рамках Таможенного союза и единого экономического пространства правовое обеспечение функций таможенных органов в области охраны окружающей среды и природопользования обеспечивает право Евразийского экономического союза. В частности, учитывая классификацию природных ресурсов, а также запретов и количественных ограничений экспорта и импорта товаров на таможенной территории Союза, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор о ЕАЭС, Договор) устанавливает правовые функции таможенных органов в области охраны окружающей среды, например, при ввозе и (или) вывозе отдельных товаров могут применяться меры (запреты и количественные ограничения экспорта и импорта товаров на таможенной территории Союза), в случае если эти меры необходимы для охраны . окружающей среды, животных и растений и иное.
Внедряемые стандарты и тенденции в рамках Евразийского экономического союза создают скорые перспективы для развития таможенного дела в Российской Федерации.
После вступления в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС) и решений Евразийской экономической комиссии произойдут значительные изменения функций таможенных органов в рассматриваемой сфере. ТК ЕАЭС одновременно определяет функции и задачи таможенных органов и в том числе одной из задач указанных органов является «защита ... животного и растительного мира, окружающей среды» в пределах компетенции.
Согласно контрольным функциям таможенных органов, которые прописаны в других статьях ТК ЕАЭС, в указанном законе также закреплены предметные положения контрольных функций, например, таможенная процедура уничтожения не применяется, если уничтожение товаров может причинить вред окружающей среде. Также в ТК ЕАЭС приобретен системный характер правоохранительной деятельности таможенных органов для решения задач по защите окружающей среды.
Положение о Федеральной таможенной службе определяет предметно-отраслевые функции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и организацию деятельности по их осуществлению и закрепляет, что она «содействует осуществлению мер по защите . животных и растений, охране окружающей природной среды» [7].
В Общем положении о региональном таможенном управлении и Общем положении о таможне, утвержденных приказом ФТС России от 04.09.2014 № 1700 [12], а также Общем положении о таможенном посте, утвержденном приказом ФТС России от 04.09.2014 № 1701 [13], закреплены аналогичные полномочия таможенных органов в данной сфере: «обеспечение в пределах своей компетенции мер по защите . животного и растительного мира, окружающей среды».
Как следует из вышесказанного, отдельные важные элементы компе-тенционной части административно-правового статуса таможенных органов, прописанные в ТК ЕАЭС в области «защиты ... животного и растительного мира, окружающей среды» (а не «содействия осуществлению мер по защите...» и не «обеспечения в пределах своей компетенции мер по защите ...»), в положениях о таможенных органах пока не закреплены, а методология правового определения функций таможенных органов как органов специальной компетенции государственного управления в области
185
охраны окружающей среды и природопользования (цель определяет задачи, на основе которых формулируются функции, каждая из которых обеспечивается полномочиями) имеет недостатки.
Как и нормы законодательства Российской Федерации в области таможенного дела, устанавливающие административно-правовой статус таможенных органов в области охраны окружающей среды и природопользования, нормы по указанному предмету регулирования, закрепленные в подзаконных актах указанного законодательства, нуждаются в гармонизации и (или) унификации в соответствии с правом Евразийского экономического союза.
Так, например, в связи с заключением 01.01.2015 и 08.05.2015 новой редакции Договора о ЕАЭС вступили в силу новые правила перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации. Из-за образовавшегося в связи с этим в Российской Федерации одновременного действия ряда законов и подзаконных актов, возникла проблема с единообразным применением таможенных правил, нарушение которых является, в том числе и уголовным преступлением - контрабандой.
Пленумом Верховного суда Российской Федерации 27.04.2017 г. принято в новом виде Постановление о судебной практике по делам о контрабанде [4]. Согласно данной редакции, установлено, что при рассмотрении судами уголовных дел о контрабанде, им надо учитывать, что правовое регулирование таможенных отношений в Российской Федерации осуществляется в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации о таможенном деле, которое включает себя ТК ТС и Договор о ЕАЭС.
В частности, несмотря на то что в ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, подп. 3 и подп. 4 п. 1 ст. 29 Договора о ЕАЭС допускают ограничения в порядке функционирования внутреннего рынка товаров, если такие ограничения необходимы для «охраны окружающей среды» и «охраны животных и растений». В отношении отдельных подобных товаров ограничения на территории Российской Федерации дополнительно могут устанавливаться национальным законодательством. Однако перечни таких товаров законодательством не определены. В связи с этим следует помнить, что одним из наиболее эффективных международных соглашений в области охраны животного и растительного мира является Конвенция СИТЕС от 3 ноября 1973 г.
Учитывая, что в ближайшее время в силу вступит ТК ЕАЭС, соответствующие решения Евразийской экономической комиссии, с учетом новой
186
редакции Федерального закона о таможенном регулировании, Федеральной таможенной службой утверждена Комплексная программа развития ФТС России на период до 2020 года [3] (далее - Комплексная программа). Комплексная программа ФТС России по сути дублирует ТК ЕАЭС, в числе четырех основных функций таможенных органов выделяется защита окружающей среды. Комплексной программой установлена единая система приоритетов и целевых ориентиров с учетом экономических преобразований и внешнеполитических интересов Российской Федерации, определены направления развития таможенных органов, одним из основных из которых является совершенствование правоохранительной деятельности: «весьма важную роль играет деятельность таможенных органов, направленная на . борьбу с острыми экологическими проблемами».
Направлением международного сотрудничества с таможенными органами государств - участников Конвенции СИТЕС от 3 марта 1973 г. определен обмен сведениями о выданных этими органами разрешениях (сертификатах) СИТЕС, а с государствами, являющимися участниками Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, 16 сентября 1987 г. [2], - обмен сведениями о перемещении таких веществ.
Основные усилия правоохранительной деятельности таможенных органов в соответствии с Комплексной программой должны быть направлены на «предупреждение, выявление и раскрытие преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, пресечение каналов контрабанды ...», а одной из основных задач по развитию правоохранительной деятельности определено «повышение эффективности деятельности оперативно-розыскных подразделений таможенных органов по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений, связанных . с борьбой с особо опасными видами контрабанды».
Совершенствование деятельности таможенных органов в части обеспечения соблюдения запретов и ограничений, а также защиты прав на объекты интеллектуальной собственности в отношении ввозимых (вывозимых) товаров предусматривает «сохранение потенциала системы таможенных органов по недопущению причинения вреда в интересах защиты . животного и растительного мира, окружающей среды.».
С учетом изложенного, следует обратить внимание и на меры по концептуальному пересмотру Федерального закона о таможенном регулировании в части установления административно-правового статуса таможенных органов как органов специальной компетенции государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования.
187
В частности, если в действующем в настоящее время Федеральном законе о таможенном регулировании закреплены «функции (обязанности) таможенных органов», то в подготовленном (по состоянию на 22.08.2017) Минфином России проекте Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» - «функции и задачи таможенных органов». При этом определяется, что таможенные органы в пределах своей компетенции обеспечивают на территории Российской Федерации выполнение задач и функций, установленных ст. 351 ТК ЕАЭС, а также выполняют иные (перечисляемые при этом) функции.
Таким образом, можно сделать выводы, что в новом проекте Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» функции таможенных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования как органов специальной компетенции определены более полно, но вместе с тем отдельные положения статей указанного проекта, несмотря на их систематизированный и одновременно отсылочный характер, нуждаются в уточнениях и пояснениях.
Так например, термин «функции и задачи таможенных органов» с методологической точки зрения является недостаточно верным, поскольку функции формулируются на основе задач, а не задачи на основе функций.
Кроме того, функции, установленные ст. 351 ТК ЕАЭС, дублируют правоохранительные функции таможенных органов, закрепленные в 354 ТК ЕАЭС. При этом ключевые слова, используемые составителями нового проекта Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в отношении правоохранительной деятельности и образуемые на их основе словосочетания, воспринимаются сложнее.
Все это указывает на то, что в рамках пересмотра и (или) принятия новых правовых актов в связи с закреплением за таможенными органами такой задачи, как «защита. животного и растительного мира, окружающей среды...», предстоит большая работа.
Список литературы
1. Договор о Евразийском экономическом союз от 29.05.2014 (г. Астана) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.08.2017) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
2. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой от 16.09.1987 (г. Монреаль) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
3. О Комплексной программе развития Федеральной таможенной службы России на период до 2020 года: решение коллегии Федеральной таможенной службы России от 25.05.2017 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
188
4. О судебной практике по делам о контрабанде: постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 27.04.2017 № 12 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
5. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федер. закон от 27.11.2010 № 311-ФЭ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
6. О техническом регулировании: федер. закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
7. О Федеральной таможенной службе: постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2013 № 809 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
8. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
9. Об освобождении от уплаты таможенных сборов за совершение действий, связанных с выпуском товаров, при ввозе на территорию Российской Федерации уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции: постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.2011 № 63 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
10. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: федер. закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
11. Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
12. Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне: приказ Федеральной таможенной службы России от 04.09.2014 № 1700 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
13. Об утверждении Общего положения о таможенном посте: приказ Федеральной таможенной службы России от 04.09.2014 № 1701 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
14. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2007) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
15. Таможенный кодекс Российской Федерации // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
