CC BY
50_Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_7_129
АДАПТАЦИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА К ИЗМЕНЕНИЯМ КЛИМАТА: ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
САМОНЧИК Ольга Анатольевна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: raps-07@mail.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы влияния изменений климата на ведение сельскохозяйственного производства. Показано, что в действующем аграрном и земельном законодательстве практически отсутствуют нормы, связанные с адаптацией сельского хозяйства к изменениям климата, положения по этому вопросу содержатся в основном в политико-правовых документах - концепциях, планах, стратегиях и ведомственных актах. Сделан вывод о необходимости перехода в регулировании данных отношений в большей мере в плоскость закона. Разработка и принятие норм по адаптации сельского хозяйства к изменениям климата - это новая тенденция в развитии аграрного и земельного законодательства. Автором предложен ряд направлений развития «адаптационного законодательства» в исследуемой области.
Abstract: the article discusses the impact of climate change on agricultural production. It is shown that in the current agricultural and land legislation there are practically no norms related to the adaptation of agriculture to climate change, provisions on this issue are contained mainly in political and legal documents-concepts, plans, strategies and departmental acts. It is concluded that it is necessary to move the regulation of these relations to a greater extent in the plane of the law. The development and adoption of standards for adapting agriculture to climate change is a new trend in the development of agricultural and land legislation. The author suggests a number of directions for the development of "adaptation legislation" in the field under study.
Ключевые слова: изменение климата, потери и выгоды от изменений климата, адаптация сельского хозяйства к изменениям климата, национальный план мероприятий адаптации, «адаптационное законодательство», гидрометеорологическая служба.
Keywords: climate change, losses and benefits from climate change, adaptation of agriculture to climate changes, national adaptation plan, "adaptation legislation", hydrometeorological service.
В настоящее время значительная часть территории Российской Федерации испытывает на себе изменения климата, которые оказывают все большее воздействие на социально-экономическое развитие страны, условия жизни и здоровье людей. Как известно, основную угрозу для климата несут выбросы парниковых газов в атмосферу в результате промышленного производства, расширения использования транспортных средств, вырубки лесов в гигантских масштабах и другой деятельности человечества, что ведет к повышению температуры на Земле. Еще один тревожный симптом, появившийся в последнее время, связан с высокими температурами в Сибири, провоцирующими таяние вечной мерзлоты. В ее толще скрываются огромные скопления метана, выбросы которых могут повлиять на усиление парникового эффекта [1].
Среди отраслей экономики, на которые в наибольшей степени влияет состояние климата, сельское хозяйство занимает одно из первых мест. «Благодаря возрастанию роли агропромышленного сектора в российской экономике усиливается внимание к необходимости прогнозирования таяния снега, запасов влаги в почве, выпадения осадков, учета воздействия различных сторон климата на специфику сельского хозяйства, включая овощеводство, пастбищное скотоводство» [2].
В этих условиях принятие мер по адаптации сельского хозяйства к изменениям климата необходимо для снижения возникающих потерь. В то же время происходящее изменение климата создает и новые возможности (выгоды) для экономики страны и, в частности, для аграрного сектора, которые надо разумно использовать.
В Климатической доктрине Российской Федерации
2009 г. [3] указывается о важной роли своевременной адаптации к неизбежным в ближайшие десятилетия климатическим изменениям. Определена политика государства в области климата, главными направлениями которой являются всесторонний учет возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата, и принятие мер по адаптации к ним, а также смягчение антропогенного воздействия на климат. Согласно Доктрине развитие нормативно-правовой базы в области изменений климата является одной из основных предпосылок создания и эффективного функционирования механизма реализации государственной политики в этом направлении.
Основные положения Доктрины получили свое развитие в Комплексном плане реализации Климатической доктрины страны на период до 2020 года [4], в котором предусмотрены проведение научных исследований погоды и климата, обеспечивающих в том числе оценку рисков и выгод изменений климата для экономики страны и ее территории, а также способности адаптации к изменению климата; разработка методики расчета рисков и оценки ущерба от климатических изменений для сельского хозяйства, разработка и реализация комплекса мер по адаптации сельскохозяйственного производства к климатическим изменениям.
В конце 2019 года распоряжением Правительства РФ № 3183-р был утвержден Национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года [5], в котором указывается, что меры адаптации должны быть спланированы таким образом, чтобы погодо- и климатозависимые отрасли, к которым, в частности, относится сельское хозяйство, смогли получить дополнительные выгоды
путем определения и реализации оптимальных хозяйственных решений на основе текущего и прогнозируемого состояния окружающей среды.
Отрицательные последствия изменений климата для использования земель диктуют необходимость учета роста повторяемости, интенсивности и продолжительности засух в одних регионах, экстремальных осадков, наводнений и опасного для сельского хозяйства переувлажнения почвы - в других [6]. В связи с изменением климата повышается ущерб от стихийных бедствий. В частности, во время наводнений обширные площади сельских территорий подвергаются механическому, химическому и другим видам загрязнений. Степень отрицательного воздействия изменений климата на земли и иные природные объекты тех или иных сельских территорий зависит от характера их освоения и сельскохозяйственного использования, потенциала и ограничений развития сельской местности. При этом надо особо отметить малоосвоенные сельские территории со сложными природными условиями, мелкоочаговым развитием или традиционным хозяйством коренных народностей.
Среди возможных положительных последствий изменений климата можно выделить повышение эффективности животноводства (при выполнении ряда дополнительных условий и принятии определённых мер), улучшение структуры и расширение зоны растениеводства [7]. Предполагается, что северная граница земледелия сместится на север, благодаря чему вырастет площадь сельскохозяйственных угодий, особенно в Западной Сибири и на Урале [8].
Как указано в Национальном плане, для осуществления адаптации экономики к изменениям климата необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы или, как его еще называют, «адаптационного законодательства». Разработка и принятие норм по адаптации сельского хозяйства к изменениям климата - это новая тенденция в развитии аграрного и земельного законодательства. «Адаптационные» нормы должны быть направлены, с одной стороны, на снижение связанных с изменением климата потерь в сельском хозяйстве; с другой - на использование появляющихся в результате изменений климата выгод для аграрного сектора.
Надо отметить, что сельскохозяйственное производство, в свою очередь, может приводить к изменениям компонентов природной среды, вызывающих в том числе изменения климата. Так, в результате применения удобрений и пестицидов может происходить загрязнение почв, воды, воздуха. Животноводство также является существенным загрязнителем. В частности, крупные свинокомплексы и птицефабрики из-за высокой токсичности отходов (3-й класс опасности) и больших локальных объемов этих хозяйств представляют серьезную угрозу для окружающей среды [9]. К источникам парниковых га-
зов в сельском хозяйстве Киотский протокол [10] относит: интенсивную ферментацию; уборку, хранение и использование навоза; производство риса; сельскохозяйственные земли и др.
Современное законодательство содержит много норм, направленных на сохранение земель, других природных ресурсов и в целом окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе, в аграрном секторе. Так, в Земельном кодексе РФ 2001 г. [11] установлены требования, направленные на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса, закреплены обязанности правообладателей земельных участков по защите земель от водной и ветровой эрозии, подтопления, загрязнения химическими веществами, отходами производства и другого негативного воздействия (ст. 13). В Федеральном законе от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [12] установлено, что собственники и другие правообладатели земельных участков обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду (ст. 8). За несоблюдение требований законодательства на нарушителей могут быть наложены административные штрафы, применены другие меры ответственности, вплоть до изъятия земельных участков.
В то же время ни в указанном Законе, ни в ЗК РФ нет требований, непосредственно направленных на сохранение климата при ведении хозяйственной деятельности. Тем более нет в них норм, связанных с адаптацией сельского хозяйства к изменениям климата.
Требования об охране природных ресурсов и окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе при ведении сельхозпроизводства, содержатся в федеральных законах об охране атмосферного воздуха, об охране окружающей среды, об экологической экспертизе и др. Однако и в этих законах нет норм о сохранении климата при ведении какого-либо вида деятельности или адаптации к изменениям климата. Даже в головном экологическом законе - Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [13] среди объектов охраны от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности климат не указан (ст. 4). В то же время, климат входит в окружающий человека мир, является условием его существования, и отношения по поводу него также должны подвергаться правовому регулированию [14].
Специальным законом в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности климатологии и агрометеорологии, является Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»[15], нормы которо-
го регулируют осуществление деятельности по мониторингу состояния и загрязнения окружающей среды, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства; предоставлению информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, об опасных природных явлениях и изменениях климата.
Основным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (климатологии, агрометеорологии и т.д.) является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды [16] (Росгидромет). Среди полномочий Росгидромета применительно к теме исследования следует выделить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по уменьшению негативного влияния хозяйственной деятельности на климат и предотвращению отрицательных последствий изменений климата для экономики и природной среды. Росгидромет организует составление краткосрочных и долгосрочных прогнозов погоды, водности, урожая сельскохозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата, однако установлено, что последние функции осуществляются указанным органом до внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации, что представляется не совсем понятным [17].
Из изложенного следует, что в действующем аграрном и земельном законодательстве практически отсутствуют нормы, связанные с адаптацией сельского хозяйства к изменениям климата. За исключением указанного выше Федерального закона «О гидрометеорологической службе», положения об изменениях климата и об адаптации к ним содержатся главным образом в различного рода политико-правовых документах -концепциях, планах, стратегиях, с одной стороны, и в ведомственных актах, стандартах, методических документах и т.п., с другой. Институциональной основой адаптационной политики в области сельского хозяйства должна стать новая система правового регулирования, соответствующая сегодняшним реалиям состояния климата, как в глобальном масштабе, так и в пределах страны.
Непременным условием для успешной реализации политических решений в области адаптации отраслей экономики, в том числе сельского хозяйства, к изменениям климата, является адекватное отражение этих решений в праве. Необходимо ввести общие и специальные регуляторы производственных процессов, установить нормативные требования к ведению деятельности, установить ограничения, запреты и санкции за их нарушение [18]. При этом представляется важным переход в регулировании исследуемых отношений в большей мере в плоскость закона.
Что касается ведомственных актов, то хотелось бы отметить содержащееся в Национальном плане предписание Мин-сельхозу России и Минприроды России провести до конца 2020
года анализ действующих и проектируемых нормативных актов, в том числе нормативов, стандартов, правил, методических документов, по результатам которого определить дальнейшие направления совершенствования нормативно-правовой базы по вопросам адаптации сельского хозяйства к изменениям климата.
Представляется, что разработка и развитие «адаптационного законодательства» в области сельского хозяйства должны происходить в следующих направлениях.
В целях регулирования предотвращения изменений климата, эффективного реагирования на их угрозу, адаптации и смягчения последствий изменений необходимо опираться на наилучшие имеющиеся научные знания, разрабатывать и передавать современные технологии по землепользованию, растениеводству и ведению животноводства, а также меры по их практическому применению, включая и международный обмен. Напомним, что еще в 2010 году Комплексной программой участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности [19] предусматривалось активизировать сотрудничество в области развития и обмена сельскохозяйственными технологиями и инновациями; наращивать усилия по международному обмену технологиями, способствующими сокращению негативного воздействия изменения климата на продовольственную безопасность, а также по адаптации сельского хозяйства к таким изменениям.
В связи с изменениями климата, которые ведут к часто повторяющимся засушливым или переувлажненным годам, наиболее действенным средством поддержания устойчивости сельскохозяйственного производства является водная мелиорация - орошение и осушение земель. Недостаточное количество имеющихся в стране мелиорированных земель в сочетании со значительной амортизацией и моральным устареванием гидромелиоративных систем не может оказать серьезного влияния на нейтрализацию риска неблагоприятных погодных условий. Поэтому требуются восстановление и дальнейшее развитие мелиоративного комплекса, являющегося надежным средством противостояния аномальным проявлениям климата, способствующего защите земель от водной и ветровой эрозии, опустынивания, затопления и подтопления, а тем самым увеличению и стабильности производства продукции [20]. В связи с этим в законодательстве о мелиорации земель необходимо предусмотреть соответствующие меры по нейтрализации негативных проявлений климата.
Следующий вопрос касается производства зерна, которое составляет основу агропромышленного комплекса страны. Как отмечено в Долгосрочной стратегии развития зернового комплекса Российской Федерации до 2035 года [21], ключевым агроэкологическим риском для зернового комплекса Российской Федерации является возможное ухудшение погодно-климатиче-
ских условий (повышение среднегодовых температур в ранние сроки вегетации и непредвиденные и продолжительные осадки в более поздние сроки вегетации), что может привести к росту себестоимости производства зерна и снижению его объемов.
В целях компенсации негативного влияния природно-климатических явлений необходимы увеличение зоны использования высокопродуктивных засухоустойчивых семян, существенное расширение использования водосберегающего орошения и ресурсосберегающих технологий, а также увеличение площади озимых культур. Размещение и структура посевных площадей по регионам должны определяться в соответствии с режимами увлажненности и значениями коэффициента увлажнения. Требуется также увеличение объемов использования минеральных удобрений и средств защиты растений [22]. Все это должно найти конкретное закрепление в законодательстве.
Ввиду разнообразия природно-климатических зон на территории страны и масштабов наблюдаемых и прогнозируемых изменений климата при выборе мер адаптации должен учитываться весь комплекс потерь и выгод от изменений климата, характерных для различных регионов страны и специализации сельскохозяйственной деятельности [23].
Особенности аграрного производства требуют поддержки со стороны государства в отношении сельхозтоваропроизводителей как наиболее слабой стороны среди участников рынка в связи с риском негативного воздействия погодных и иных климатических факторов. Как отмечается в литературе, благодаря возрастанию роли агропромышленного сектора в российской экономике требуется введение дополнительных мер по защите интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей [24].
В условиях глобального потепления климата остро встает задача пересмотра территориальной специализации по производству видов сельскохозяйственного продовольствия, что также нуждается в законодательном оформлении. Например, на ограниченных площадях сельхозугодий республик Северного Кавказа выращивание зерновых культур является нецелесообразным. Здесь весьма удачно произрастают плодовые, овощные культуры и виноград, отсутствуют губительные для садов и виноградников заморозки [25].
Определенный интерес для нашей страны, где проживает значительное число коренных малочисленных народов, ведущих традиционную хозяйственную деятельность, включая сельхоздеятельность, представляет вывод австралийских ученых о том, что одной из опций адаптации к последствиям изменения климата может являться миграция «удалённых сообществ коренных народов». Миграция может создавать проблемы для людей, которые мигрируют, для общин, из которых они мигрируют, и мест, куда происходит миграция. Поэтому должны быть разработаны адаптивные стратегии для подобного рода
перемещений и для осуществления контроля за ними [26].
В литературе предлагается дополнить перечень принципов земельного законодательства, закрепленный в ст. 1 ЗК РФ, такими принципами, как научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране земель от негативного воздействия изменений климата (глобального потепления климата); международное сотрудничество РФ в области предотвращения пагубного воздействия последствий изменений климата (глобального потепления климата) на состояние земельного фонда, свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по данной проблеме и антиклиматическими землезащитными технологиями [27].
Бесспорно, это серьезные вопросы, которые должны найти в определенной форме закрепление в законодательстве и, в частности, в ЗК РФ. Однако относить их к числу основных принципов земельного законодательства представляется не совсем целесообразным.
Учеными также высказана точка зрения о необходимости принятия Федерального закона об обеспечении адаптации агропромышленного комплекса Российской Федерации к последствиям глобального изменения климата. В Законе предлагается предусмотреть в целом заслуживающие внимания адаптационные меры: широко применять влагосберегающие технологии, например, снегозадержание на посевах и посадках сельскохозяйственных культур (обвалование снега поперек склона, посадка лесных полос и др.), мульчирование междурядий растений солнезащитными пленками и другими материалами; для сельскохозяйственных товаропроизводителей установить научно-обоснованные квоты водопотребления в зависимости от вида сельскохозяйственной деятельности, а также ввести плату за использование воды (в щадящем размере); в культуру сельского хозяйства необходимо вводить только засухоустойчивые и имунные к вредителям и болезням сорта сельскохозяйственных растений; и т.д. [28]. В то же время, прежде чем говорить о необходимости принятия закона, требуется тщательная научная проработка его концепции, определение целей, задач, структуры закона и т.д.
В заключение следует отметить, что некоторые направления создания и развития «адаптационного законодательства», в том числе в аграрной сфере, определены в указанном выше Национальном плане мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года. В частности, в сферах агропромышленного комплекса и природопользования предусмотрена разработка отраслевых планов адаптации к изменениям климата в III квартале 2021 г. (разработчики Мин-сельхоз России, Минприроды России). На IV квартал 2020 г. запланирована подготовка проекта федерального закона в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проектов актов Правительства РФ в отношении
федеральных органов исполнительной власти в части определения (уточнения) их полномочий в области адаптации к изменениям климата. В этой связи за Минсельхозом России представляется желательным закрепить определение и обеспечение увеличения зон использования высокопродуктивных засухоустойчивых семян, обеспечение расширения использования водосберегающего орошения и ресурсосберегающих техноло-
Библиография:
гий, а также увеличения площади озимых культур.
При подготовке отраслевого плана адаптации необходимо предусмотреть увеличение объемов использования минеральных удобрений и средств защиты растений, усиление роли селекции и семеноводства в повышении урожайности зерновых и зернобобовых культур и устойчивости их к негативным воздействиям внешних факторов.
1. Ученые предсказали глобальные последствия тепла в Сибири //https://profile.ru/news/scitech/uchenye-predskazali-globalnye-posledstviya-tepla-v-sibiri-349939/.
2. Право и климат планеты: научное издание /коллектив авторов; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин. М. 2018. С.
27.
3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6305.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 730-р «Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2680.
5. Национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года. Утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2019 г. № 3183-р //СЗ РФ. 2020. № 1 (ч. II). Ст. 115.
6. Обоснование разработки научно-обоснованных предложений по реализации Климатической доктрины РФ. М.: Минприроды России,
2014.
7. Обоснование разработки научно-обоснованных предложений по реализации Климатической доктрины РФ. М.: Минприроды России,
2014.
8. Оганесян В.В. Климатические изменения как факторы риска для экономики России (Гидрометеорологический научно-исследовательский центр Российской Федерации. Москва) //http: //method.meteorf.ru /publ/tr/tr373/htm/10.htm.
9. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
10. Киотский протокол - соглашение, принятое в 1997 г. (г. Киото, Япония) в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении
климата.
11. СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
12. СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
13. СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
14. Право и климат планеты: научное издание. С. 27.
15. СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
16. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372 (ред. от 06.09.2018) «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» //СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3262.
17. Пункт 3 постановления Правительства РФ № 372.
18. Право и климат планеты: научное издание. С. 16.
19. Распоряжение Правительства РФ от 18 октября 2010 г. № 1806-р «Об утверждении Комплексной программы участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности» //СЗ РФ. 2010. № 44. Ст. 5702. 20. Концепция федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы», утв. распоряжением Правительства РФ от 22 января 2013 г. № 37-р //СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 303.
21. Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса Российской Федерации до 2035 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 августа 2019 г. № 1796-р //СЗ РФ. 2019. № 33. Ст. 4849.
22. Долгосрочная стратегия развития зернового комплекса Российской Федерации до 2035 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 августа 2019 г. № 1796-р //СЗ РФ. 2019. № 33. Ст. 4849.
23. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2019 г. № 3183-р.
24. Право и климат планеты: научное издание. С. 27.
25. Ибрагимов К.Х. Забота публичной власти России об охране и рациональном использовании земель сельхозназначения //Право и образование. 2011. № 1. С. 96.
26. Карсон Д.Б., Вёрд Д., Белл Л., Юхун П. Миграция как адаптация к изменениям климата удалённых сообществ коренных народов: какие последствия мы можем ожидать? //Вестник Бурятского государственного университета. Гуманитарные исследования Внутренней Азии. 2013. № 2. С. 92-111.
27. Ибрагимов К.Х. Проблемы совершенствования земельного законодательства России в связи с адаптацией к последствиям глобального изменения климата //Вестник Академии наук Чеченской Республики. 2011. № 2. С. 198.
28. Ибрагимов К.Х., Ибрагимов Д.К. Некоторые правовые и экономические последствия изменения климата для сельского хозяйства и меры адаптации к ним (на примере Чеченской республики) //Аграрное и земельное право. 2017. № 10. С. 121.
