CC BY
73
А. ПРАДЕТТО НАТО, ГУМАНИТАРНАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
PRADETTO A. Die NATO, humanitäre Intervention und Voelkerrecht. // Aus Politik und Zeitgeschichte. — Bonn, 1999. — № 11. — S. 26-38.
ПРАДЕТТО А.
УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТОВ ПОСРЕДСТВОМ ВОЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА?: ДИЛЕММА ПОЛИТИКИ ЗАПАДА В ОТНОШЕНИИ КОСОВО
PRADETTO A.
Konfliktmanagement durch militaerische Intervention?
Dilemmata westlicher Kosovo-Politik. Hamburg: Universitaet Bundeswehr, 1998. - 66s.
Автор статьи Аугуст Прадетто, доктор философии, профессор политологии в Институте международной политики Университета Бундесвера (Гамбург, ФРГ) рассматривает проблему гуманитарной интервенции в контексте международного права.
Последнее десятилетие уходящего XX в. характеризуется, как и годы после Первой и затем Второй мировых войн, радикальной трансформацией международных отношений. Важные детерминанты прослужившей более четырех десятилетий системы миропорядка - в первую очередь условия "холодной войны" с ее биполярным основанием и соответствующими институциональными структурами - утрачены. Вместо этого действуют факторы, которые отчасти напоминают возвращение к условиям международной политики конца XIX - начала XX в.: прокатилась новая волна "образования национальных государств", возродилось противостояние за ставшие "свободными" ресурсы, возникла новая поляризация на изменяющемся международном поле. Противоречия, которые свойственны процессу трансформации, находят свое выражение как в качественном изменении кризисов, так и в их количественном росте. Реакцией на это новое состояние "мирового беспорядка" в политике и экономике является попытка создать, исходя из мировоззренческих мотивов и экономических интересов, интересов безопасности и прочих, структуры нового порядка, найти для этого подходящие инструменты и сделать их работоспособными. При этом мобилизуется весь имеющийся в распоряжении классический репертуар международного "кризисного урегулирования" в новой вариации. Частично национальные элиты (в трансформирующихся странах) оказались несостоятельными и вызвали насильственные столкновения, оказывать воздействие на которые только посредством сдерживания эскалации конфликтов было бы недостаточным. А. Прадетто полагает, что международные и региональные организации отчасти потерпели неудачу в том смысле, что они, по причине внутренних разногласий, были не в состоянии предпринять в кризисных ситуациях решительные действия (с. 26).
Силовые конфликты существовали и существуют в целом ряде регионов посткоммунистического пространства, подверженного трансформации - от Азербайджана и Армении, Грузии, Молдавии до Албании и Хорватии. Наиболее значимыми и комплексными являются такие конфликты, которые порождают, с одной стороны, дискриминация (чаще всего
небольшой группы населения) по этническим, религиозным и другим мотивам со стороны государственно-политического руководства страны и, с другой стороны, крах государственного порядка, вследствие чего более или менее значительная часть населения подвергается дискриминации, гонениям и испытывает нужду. В отношении конфликтов, порожденных подобными причинами, рассматриваемых как несовместимые с основополагающими стандартами прав человека и/или как угроза региональной или глобальной безопасности, принимаются решения, включающие различного рода санкции вплоть до мер принуждения. Такой способ наведения порядка приобрел в 90-е годы большой размах - соответственно возросшему объему конфликтных ситуаций, которые подпадают под вышеназванные критерии и не могут быть урегулированы другими способами.
После подписания Маастрихтского договора (1992) Европейский союз последовательно добивается создания "военного компонента" для формирующейся совместной внешней и оборонной политики. Вопрос о том, не следует ли сделать акцент на военную силу для обеспечения эффективного соблюдения и адаптации выработанных всеми европейскими государствами принципов (которые нашли свое отражение в Парижской хартии 1990 г.), обсуждался даже в ОБСЕ. С еще большей интенсивностью эти дебаты велись в Организации Объединенных Наций.
Приводимые ниже примеры иллюстрируют три совершенно различных варианта операций НАТО по установлению мира и порядка. В акции "Буря в пустыне" НАТО принимала участие без формального обладания мандатом Совета Безопасности ООН. Формально освобождение Кувейта с применением военной силы взяла на себя коалиция государств из разных частей света. В действительности же военное руководство взяли на себя США, а в связи с участием других западных государств и использованием имеющихся у них коммуникационных структур, систем снабжения и т.д. речь шла об операции НАТО, которая не только восстановила status quo ante, но и создала новую военно-стратегическую обстановку на Ближнем Востоке (в том числе за счет осуществления мер по ограничению вооружений для Ирака и создания запретной для полетов иракской авиации зоны).
В Боснии и Герцеговине НАТО, предложив свою помощь, получила прямой мандат от соответствующего комитета ООН на реализацию резолюции Совета Безопасности военными средствами. Тем самым, Альянс одновременно подстраховывал и действовавшую там миссию "голубых касок". Согласно Дейтонским соглашениям, НАТО, получившая поручение Совета Безопасности, взяла на себя "военное поручительство" за реализацию выработанных в Соединенных Штатах соглашений. В случае Косово опять-таки НАТО военными средствами или угрозой применения военной силы способствовала, по крайней мере, временному изменению положения дел в соответствии с требованиями ООН. В Косово Альянс действовал вообще без мандата Совета Безопасности (СБ). Хотя НАТО добивалась подтверждения своих действий со стороны СБ ООН, ее нельзя было отговорить от применения собственных санкций, когда вышеупомянутый орган не одобрил военную акцию Североатлантического альянса. Последняя из названных акций, если рассматривать ее с точки зрения международного права, фундаментально отличается от двух предыдущих (с. 26-27).
Однако все три случая имеют нечто общее: решающим действующим лицом в отношении Ирака, Боснии и Герцеговины и Косово были Соединенные Штаты, и НАТО во всех трех случаях действовала только при согласии его членов на "американское лидерство". Альянс сыграл важную роль как военный инструмент для проведения в жизнь политических решений; однако в своей функции, в своем радиусе действий, в политической и военной активности он продолжал зависеть от США. Последние, по мнению автора, как и прежде, сохраняют за собой монопольное положение в операциях по установлению мира и порядка с применением военной силы (28).
Вмешательство в Косово создало прецедент: в первый раз за свою историю НАТО провела операцию по установлению мира и порядка по собственному сценарию, выйдя за пределы своей зафиксированной в ст. 5 Вашингтонского договора оборонительной задачи и вне зоны ответственности, предусмотренной договором. Дискуссия о возможности осуществления интервенции и ее политических и юридических основаниях началась уже с начала 90-х годов, в контексте новых кризисных сценариев и увеличившихся "игровых пространств". Война против Ирака и участие в югославских событиях изменили саму интерпретацию понятия "интервенция". Дискуссии на эту тему в публицистике и политических кругах приняли такие масштабы, что напрашивался вопрос: "Неужели новый мировой порядок будет построен с помощью интервенций?" Проблема "гуманитарной интервенции" является одним из
центральных аспектов для определения роли и места НАТО в международной системе и в системе институтов кризисного урегулирования. Особое внимание здесь стоит обратить на взаимосвязь политических и международно-правовых аспектов. Речь идет о том, в каких политических и правовых рамках действовала НАТО, когда прореагировала на массовые нарушения прав человека в Косово. Вопрос о вмешательстве на односторонней основе - без получения мандата со стороны Совета Безопасности ООН - в ситуации, когда открыто происходит нарушение прав человека, является (учитывая развитие международных отношений в эпоху после окончания "холодной войны") не только в высшей степени актуальным, но и взрывоопасным (с. 28).
Со времен "холодной войны" НАТО сконцентрировалась почти исключительно на сформулированной в ст. 5 обязанности по оказанию помощи своим членам. Альянс имел чисто оборонительный характер и был создан для отражения возможного нападения со стороны СССР или стран Варшавского договора. В этих условиях механизмы кризисного урегулирования в широком смысле не требовались; система предупреждения кризисов была рассчитана на ядерное сдерживание. Одновременно НАТО фигурировала в качестве специфической формы коллективной системы безопасности. Первые разговоры об изменении роли Альянса начались еще в 60-е годы, однако усилия отдельных его членов по адаптации НАТО для выполнения задач, выходящих за традиционные рамки оборонительных задач, не увенчались успехом.
После краха СССР Альянс был вынужден определить свои представления об общеевропейской архитектуре безопасности. Он видел свою главную задачу в том, чтобы связать существующие организации европейской безопасности - ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС -посредством заново создающихся механизмов сотрудничества и разделения труда. Эта политика исходила из убеждения, что ни один из названных институтов не имеет в своем распоряжении необходимого для успешного урегулирования кризисов спектра политических, экономических и военных инструментов. Альянс был готов, если потребуется, поддерживать военными действиями деятельность ОБСЕ и ООН, понимая, что будущие конфликты и кризисы выходят за традиционные рамки действий НАТО. Усилия НАТО по развитию новых рамок и параметров для европейской безопасности привели к тому, что линия, определяющая границы деятельности Альянса, вышла за пределы, существовавшие до тех пор. Где должна была проходить новая линия, было еще не совсем ясно. В качестве сферы интересов и ответственности были декларированы регионы, нестабильность которых могла бы нанести урон интересам Альянса. (К ним были причислены государства Центральной и Восточной Европы, постсоветское пространство, страны юго-восточной периферии Европы.) Большая часть конфликтов в названных регионах лишь косвенным образом могла бы затронуть безопасность членов Альянса. Политические действия НАТО вне зоны ее ответственности должны были зависеть от того, что будет рассматриваться как "нанесение серьезного ущерба интересам союзников"(с. 30).
В 1994 г. встал вопрос о том, что НАТО могла бы на основе "совместных действий с другими компетентными организациями и при получении мандата ООН или ОБСЕ функционировать в качестве региональной организации, которая действовала бы по поручению ООН". По мнению автора, сейчас НАТО представляет собой оборонительный союз, основанный на единстве интересов и ценностей, состоящий из демократических государств, внешней политике которых свойственна скорее "экономизация", чем "милитаризация". Кроме того, нужно исходить из того факта, что миротворческие операции будут реализовываться, как правило, только тогда, когда будут затронуты интересы союзников, и что урегулирование кризисов вне сферы Альянса всегда будет проводиться крайне избирательно. Отсутствие безопасности, кризисное развитие, на которое механизмы и институты, созданные после Второй мировой войны, могут реагировать лишь ограниченно, трансформационные процессы в Европе, протекающие с повышенными рисками, породили возможность более широкого выбора действий в кризисных ситуациях.
Понятие "гуманитарной интервенции" пришло из XIX столетия и возникло как право отдельного государства на защиту индивидуальных свобод от нарушений со стороны других правительств. Государственная практика XIX и XX в. показала, что гуманитарные мотивы использовались только для легитимизации интервенций из экономических, политических или других соображений. И после Второй мировой существовал целый ряд односторонних военных мероприятий против других государств, которые были обоснованы гуманитарными причинами. В большинстве случаев интервенциям предшествовали массовые нарушения прав человека, однако эти нарушения не являлись причиной интервенции, а представляли возможность
обеспечить с помощью военной силы под покровом "гуманитарных опасений" специфические геостратегические, экономические или политические интересы. В интервенциях, предпринятых США, гуманитарные мотивы играли либо подчиненную роль, либо вообще не имели никакого значения. И напротив, существует целый ряд случаев серьезного систематического нарушения прав человека, при которых соседние государства, региональные или глобальные державы не видели поводов для "гуманитарной интервенции" (с. 31-32).
За последние десятилетия защита прав человека перестала быть внутренним делом государства. Ныне государственный суверенитет, по мнению А. Прадетто, не представляет собой абсолютной ценности. Под элементарным нарушением прав человека понимаются геноцид, торговля людьми, этнические чистки, преследования по религиозным, этническим, расистским и прочим причинам. Решающим является вопрос, вправе ли отдельное государство, коалиция государств или региональная организация в случае необходимости использовать военную силу, не будучи уполномоченными СБ ООН согласно ст. 53 Устава ООН. С правовой и политической точек зрения принципы международного права находятся здесь в напряженных отношениях. Во-первых, это противостояние принципа обязательности соблюдения прав человека и принципа суверенитета государства; во-вторых, принципа "гуманитарной интервенции" и принципа легитимного способа правового регулирования. Важнейшее и элементарное основание международного права состоит в запрете применения силы (или угрозы применения) в отношениях между членами международного сообщества. Запрет на ведение войн был зафиксирован еще в 1928 г. и расширен в ст. 2 Устава ООН до полного запрета на угрозу или применение силы. Только Совет Безопасности обладает правом санкционировать использование военных средств для восстановления мира за исключением права государств на самооборону. Согласно Уставу ООН, на него возложена главная ответственность за сохранение мира и международную безопасность. СБ ООН определяет степень и характер угрозы миру, а мероприятия по применению вооруженных сил осуществляются только при наличии согласия пяти его постоянных членов. В ст. 2 Устава ООН со всей определенностью зафиксирован запрет на нарушение суверенитета государств. Таким образом, подчеркивает А. Прадетто, интервенция вообще не является в действительности санкционированным, с точки зрения международного права, действием. Напротив, она нарушает конституирующие принципы Устава ООН (с. 32-33).
Современное международное право обязывает государства уважать права человека. Однако, если бы каждый член международного сообщества имел право сам решать, идет ли речь в ходе конфликта внутри другого государства об угрозе миру, нарушении мира или военной агрессии и на основании этого санкционировать военные действия, в международных отношениях воцарилась бы правовая анархия. Признание права на "гуманитарную интервенцию" означало бы не что иное, как возврат к праву государства на войну. Перемена в сознании мировой общественности и соответствующая opinio juris членов международного сообщества в том направлении, что гуманитарные катастрофы подпадают теперь под определение "угроза миру", может привести к расширению силовых полномочий СБ ООН, однако из этого не проистекают такие же полномочия отдельных государств или коалиций.
В конце концов, прогресс в международной системе состоит, по мнению автора, не в огораживании национально-государственного или определяемого групповыми интересами "игрового пространства", а в ограничении "унилатерализма" и в подчинении действующих лиц этой системы общим для всех фиксированным стандартам.
Дилемма возникает тогда, когда способность такой системы функционировать не гарантирована. Политика, которая хочет использовать военную мощь и одновременно не хочет ставить под удар достигнутый уровень международно-правовых обязательств, обнаруживает различные недостатки. Один из них состоит в отсутствии ясности относительно критериев и условий военного вмешательства на многосторонней основе. Дебаты вокруг этой проблемы до сих пор велись только время от времени и в контексте возникавших кризисов. Реакция на кризисные ситуации, как показывает опыт 90-х годов, зависит от политической конъюнктуры, частных интересов, внутриполитического расклада сил, давления средств массовой информации или общественности, от актуальных финансовых обстоятельств и тому подобных факторов. Основывающиеся на них решения о военных санкциях часто бывают произвольными. Если же ООН будет принимать произвольные решения об оказании помощи в каждом конкретном случае, она превратится в инструмент отдельных членов СБ ООН и неизбежно ослабит свою легитимность. Наконец, существует неясность относительно распределения финансового бремени для этого вида кризисного урегулирования. Очевидно, что, не решая эти проблемы, можно прийти не только к произволу и несправедливости, но и к новым формам военной
политики национальных государств, новым всплескам недоверия и размежевания, и как результат - к новым конфликтам. Кроме того, состояние недостаточного правового и институционального основания повышает уровень зависимости малых и средних государств в международной политике. В этом контексте необходимо отметить, что введение в дело войск при массовых нарушениях прав человека должно быть продолжением политики, проводимой другими средствами, а не ее заменой.
Автор считает, что наблюдать за тем, как, несмотря на четкое решение ООН, в массовом порядке нарушается эмбарго на поставки вооружений, чтобы затем поставить перед своими военными задачу воспрепятствовать применению этого вооружения, неприемлемо политически и нелояльно по отношению к собственным вооруженным силам. Недостаточный контроль над реализацией эмбарго на поставку вооружений стал за последние годы во многих районах конфликтов скорее правилом, чем исключением. Кое-что в этой области могло бы быть уже достигнуто, если бы существовал наделенный контрольными функциями и правом вмешательства орган ООН для наблюдения за осуществлением принятых санкций. По мнению автора статьи, на первый план должны выйти дебаты о праве на введение санкций и его кодификации в форме международной конвенции.
А. Прадетто приводит в своей статье соображения немецкого исследователя Г. Циммера на счет того, что может привести к кризису существующего миропорядка. Во-первых, отсутствие способности к решению спорных вопросов в рамках действующего миропорядка. Во-вторых, неспособность воспрепятствовать нарушению норм международного права, что может породить тенденцию к унилатерализму. В-третьих, восстановление порядка с нарушением действующего международного права. С этим перекликается следующее требование к международной политике (то есть внешней политике отдельных игроков) - она должна содействовать соблюдению международного порядка. Это требует от политики определенных качеств: она должна быть справедливой, т.е. порядок должен ориентироваться на достижение справедливых целей; она должна быть легальной, т.е. отказываться от действий, отклоняющихся от установленных норм; она должна быть моральной, т. е. она не должна ставить под вопрос центральные и конституирующие ценности и нормы (с. 36).
Было бы малопродуктивно, если бы отдельные государства или коалиции государств в случаях, когда их не устраивает решение СБ ООН, решились бы, при отсутствии консенсуса в ООН, на военные санкции самостоятельно и захотели бы действовать без получения мандата. Это означало бы, что эти государства или коалиции государств намерены присвоить себе компетенцию СБ ООН и сами решать, к кому применять военные санкции, а к кому нет. Этим была бы запрограммирована эрозия системы ООН, учрежденной прежде всего западными государствами после Второй мировой войны. Автор пишет, что одностороннему применению силы в интересах "гуманитарной интервенции" присуща собственная динамика, которая почти неконтролируема. Она скрыта в переплетении геостратегических, экономических или прочих интересов интервентов. Отсюда возникает "дилемма вмешательства", заключающаяся в том, что действующей силе, невзирая на все международные контрольные органы, фактически принадлежит последнее слово (с. 36).
Проведение военных мероприятий под эгидой ООН находится в руках государств, которые предоставляют сильнейшие войсковые контингенты. Таким образом, существует опасность, что СБ ООН может превратиться в инструмент проведения частных интересов. Во многих случаях готовность государств вмешиваться в конфликт, в котором их национальные интересы почти не затронуты или затронуты незначительным образом, невысока. Это положение дел требует, чтобы национальные государства переложили касающиеся этих обстоятельств права и обязанности на региональные или глобальные институты в области "безопасности и третейского суда". Можно не соглашаться с тем, что Североатлантический альянс развивается в сторону "мирового полицейского", однако правда и то, что ОБСЕ остается "мягким" институтом, компетентным в деле контроля над вооружениями и выработки договоров. Таким образом, безопасность, спокойствие в мире зависят в еще большей степени, чем раньше, от "доброй воли ведущих государств — членов НАТО". А. Прадетто считает, что до тех пор, пока международные институты существуют в количестве, недостаточном для того, чтобы совместными усилиями и на основе базирующихся на международном праве критериев противостоять кризисам, и покуда безопасность недостаточно гарантирована коллективными механизмами, от принципа унилатерализма не откажутся. Как правило, великие державы и те, кто себя считает таковыми, оберегают свои "унилатеральные" возможности, в то время как малые государства склоняются к мультилатерализму.
По мнению А. Прадетто, частичный крах международных усилий по урегулированию кризиса в Югославии (учитывая количество жертв) и другие примеры конфликтов после окончания "холодной войны" показали, что сообщество государств не нашло еще адекватных средств для того, чтобы противостоять нынешним угрозам. Тем не менее, факты свидетельствуют, что не существует альтернативы мультилатерализму, институционализации в форме системы коллективной безопасности и международного третейского суда (с. 37).
Для НАТО так же действует тот фактор, что к операциям по установлению мира и порядка будут приступать только в том случае, если будут затронуты центральные интересы задействованных в таких мероприятиях государств. Поэтому представления о том, что НАТО будет всегда предоставлять свой военный потенциал в распоряжение коллективных институтов по обеспечению безопасности, таких как ООН и ОБСЕ, так же неверны, как и мнение о том, что Альянс будет защищать вместо вышеназванных институтов стабильность и права человека во всем мире. "НАТО, как система коллективной безопасности, не только потеряла бы свою эффективность в качестве дееспособного инструмента обеспечения безопасности, но и поддержку большинства своих членов во главе с США".
Результат процессов глобального "обобществления" центральных интересов государств, групп народов и индивидуумов должен состоять в том, чтобы реализация права находилась в руках сообщества, то есть созданного этим сообществом органа. А. Прадетто приходит к выводу, что пока этого не будет, порочный круг унилатерализма, избирательного подхода к правам человека и слабости международных институтов, неспособных адекватно противостоять нарушению прав человека, трудно будет разорвать (с. 38).
Заслуживает внимания и другая работа А.Прадетто — "Урегулирование конфликтов посредством военной интервенции? Дилемма политики Запада в отношении Косово", написанная еще до натовских бомбардировок Югославии, в которой автор так же затрагивает проблему легитимности и целесообразности несанкционированного военного вмешательства в Косово, рассматривая целый ряд аспектов, от гуманитарных, политических до стратегических и международно-правовых.
Развал биполярной системы мирового порядка, пишет А. Прадетто, способствовал эскалации множества конфликтов на территории Восточной и Юго-Восточной Европы, порожденных целым комплексом нерешенных этнических, территориальных и политических проблем нынешнего и прошлого столетий. Косовский конфликт - не что иное, как один из отзвуков Версальской и Ялтинской мирных конференций, перекроивших политическую карту региона вопреки его этническим границам.
Албанская сторона, целый ряд западных политических деятелей, определенная часть общественности требовали военного вмешательства в зоне конфликта, рассматривая при этом Североатлантический альянс в качестве единственной организации, способной эффективно содействовать урегулированию конфликта военными методами. Необходимость военной операции в Косово обосновывалась тремя причинами. Во-первых, исходя из гуманитарных соображений, поскольку нельзя бросать на произвол судьбы жителей Косово, подвергающихся гонениям со стороны югославских властей. Во-вторых, с точки зрения политической целесообразности, действия государственных лидеров, подобных С. Милошевичу, должны пресекаться самым решительным образом, тем более что речь идет о таком сложном и взрывоопасном в этническом отношении регионе, как Восточная и Юго-Восточная Европа. Наконец, опасность того, что в косовский конфликт могут быть вовлечены и соседние государства (Македония, Албания и др.), делает необходимым военное вмешательство извне. В конце концов, на карту поставлены безопасность и стабильность всех европейских государств.
Против военного вмешательства выступал не только Белград, но так же Пекин и Москва. В отношении последней А. Прадетто пишет, что косовский конфликт представляет собой своеобразный тест на проверку взаимоотношений России и НАТО на европейской арене. Во многом речь идет о разделе сфер политического и военного влияния. Для Альянса это - новое определение сфер влияния, для Москвы - защита властных позиций в Европе. Принимая во внимание позиции, занимаемые Пекином и Москвой в отношении косовского конфликта, одобрение военной интервенции Советом Безопасности ООН становится невозможным. Таким образом, встает вопрос: проводить интервенцию силами НАТО без получения мандата СБ ООН или же воздержаться от военных действий.
Пытаясь просчитать возможные последствия обоих сценариев развития событий, автор рассматривает варианты действий, имеющиеся в распоряжении белградского руководства; анализирует предполагаемые результаты действия НАТО в случае невмешательства Альянса в
конфликт ввиду отсутствия мандата СБ ООН и в случае, если НАТО все же решится на военное вмешательство. А. Прадетто полагает, что какое бы решение не было принято в итоге, оно затронет следующие четыре аспекта: область прав человека, политическую сферу, безопасность, международное право. Если будет избранна тактика невмешательства, то неизбежным образом пострадают первые сферы; если же будет предпринята военная интервенция, удар придется по двум последним.
Расчеты Белграда
Гипотетически С. Милошевич имел выбор из трех возможных вариантов действий в Косово (исключая предоставление полной независимости краю согласно требованиям албанцев, на который югославский президент никогда не согласился бы). Во-первых, продолжение политики репрессий по отношению к косовским албанцам, что, в свою очередь, повлекло бы за собой более ожесточенное сопротивление последних и сделало бы военное вмешательство НАТО неизбежным, вне зависимости от наличия мандата СБ ООН. (Как известно, события в Косово впоследствии развивались именно по этому сценарию. - Прим. реф.).
Во-вторых, С. Милошевич мог пойти навстречу требованиям Запада и предоставить Косово широкую автономию в составе Югославии. При этом сербы утрачивают свое доминирующее положение в СРЮ, которая, по логике вещей, превратилась бы в конфедерацию Сербии, Черногории и Косово. Кроме того, примеру Косово могла бы последовать и Черногория, чье правительство заявило о намерении провести референдум о выходе из состава СРЮ в случае, если Косово будут предоставлены права федеративной республики.
В качестве третьего пути выхода из кризиса рассматривалась возможность разделения территории Косово между сербами и албанцами с правом последних на самоопределение, однако все албанские политические силы полностью исключали такой вариант решения косовской проблемы. Для Запада он оказался также неприемлемым, как с гуманитарной точки зрения, так и из опасений, что примеру косовских албанцев последуют и национальные меньшинства соседних государств.
Отказ от военного вмешательства в случае, если СБ ООН не санкционирует его
В своей работе А. Прадетто пишет, что отказ Запада от военного вмешательства ввиду отсутствия мандата СБ ООН может повлечь за собой повторение боснийской трагедии, унесшей тысячи жизней: новые волны беженцев, нестабильность всего региона. Поведение С. Милошевича не раз доказывало, что единственным аргументом, способным заставить его пойти на уступки, является применение силы. Со своей стороны, албанцы также не собирались отказываться от идеи национальной независимости и были готовы защищать ее с оружием в руках.
Отказ от военного вмешательства в косовский кризис в условиях, когда все остальные способы урегулирования конфликта оказывались безрезультатными, фактически означал бы молчаливое одобрение Западом нарушения прав человека и права народа на самоопределение. В последнее время все большую поддержку на Западе находит точка зрения, согласно которой допускается активное право на самоопределение народа, если он лишен возможности сохранять свое своеобразие и участвовать в государственной жизни наравне с титульной нацией в рамках единого государства (внутреннее право на самоопределение).
Кроме того, невмешательство Североатлантического альянса в условиях эскалации конфликта в Косово подорвало бы доверие к этой организации как эффективному институту обеспечения безопасности в Европе.
Вариант военного вмешательства без мандата СБ ООН
Таким образом, автор считает, что с гуманитарной и политической точек зрения и исходя из соображений безопасности военное вмешательство в Косово было необходимо, так как только оно было способно остановить гражданскую войну и усадить стороны за стол переговоров.
Однако военная интервенция НАТО таит в себе определенную опасность: косовские сепаратисты (и не только косовские) могут прийти к выводу, что только насилие является
единственным действенным аргументом в борьбе за независимость, способным заставить Запад считаться с ними как с реальной политической силой. (Эту мысль подтверждает тот факт, что военные действия НАТО против сербских вооруженных сил привели к стремительному усилению позиций Армии освобождения Косово (АОК) - Прим. реф.)
Рассматривая ситуацию военного вмешательства в конфликт без санкционирования его Советом Безопасности ООН, автор приходит к выводу о разрушительных последствиях такого шага для сложившейся международно-правовой системы, в основе которой лежат принципы непреложности государственного суверенитета и запрета на применение или угрозу применения силы против суверенного государства. Действующие нормы международного права позволяют рассматривать военную интервенцию против суверенного государства как незаконное применение силы.
Военная интервенция в отсутствие санкции ООН, по мнению автора, представляла бы собой опасный прецедент отхода от сложившейся после окончания Второй мировой войны правовой практики урегулирования кризисных ситуаций, который не только отрицательно сказался бы на основах функционирования ООН, но и мог бы нарушить баланс в международных отношениях. Подобное развитие событий наносит удар по престижу ООН, так как только Совет Безопасности этой организации (при условии согласия пяти его постоянных членов) вправе принимать решение об использовании военной силы (соответственно ст. 42 и ст. 27(3) Устава ООН). Вполне логично было бы предположить, что, пойдя на нарушение Устава ООН в одностороннем порядке, НАТО спровоцирует подобные действия в будущем со стороны других игроков на международной арене (что может способствовать возвращению международно-правовых отношений к тому уровню, на котором они находились до создания Лиги Наций).
Военная акция и политические приоритеты
Рассматривая военные аспекты предполагаемой интервенции, автор пишет, что, поскольку в Косово велась настоящая гражданская война, военное вмешательство в конфликт извне должно было бы предполагать помимо использования военно-воздушного потенциала и массовое применение сухопутных войск, что, в отличие от ситуации в Боснии, означало бы вмешательство НАТО в войну с целью ее прекращения в качестве третьей воюющей стороны. Кроме того, военное вмешательство невозможно без четко продуманной политической стратегии: акции насилия предпринимались в Косово обеими сторонами, соответственно, полное урегулирование кризисной ситуации предполагает в данном случае разоружение обеих воюющих сторон. Однако, задается вопросом автор, пойдет ли АОК на отказ от своей цели добиться полной независимости Косово вооруженным путем и применит ли НАТО силу против албанцев, если это будет необходимо для наведения порядка в крае? (Как показал ход событий в Косово уже после выхода данной книги, НАТО действительно пришлось столкнуться с жестким сопротивлением албанской стороны, не желающей останавливаться на достигнутом. - Прим. реф.). Кроме того, считает автор, албанцы могут постараться взять Косово под свой административный контроль, и тогда диктатура сербов в общественно-политической жизни края будет заменена на албанскую (именно такое развитие событий мы можем наблюдать сейчас в Косово. - Прим. реф.).
Военное вмешательство в Косово, как считает А. Прадетто, практически превращает край в протекторат западных государств (а на сегодняшний день Косово фактически находится в таком положении. - Прим. реф.). Отсюда возникает вопрос о возможном будущем края. Для Запада предоставление полной независимости Косово неприемлемо, так как оно может повлечь за собой цепную реакцию и в других странах Восточной Европы. Для албанской же стороны альтернативы полной независимости попросту не существует. Именно эта неопределенность с будущим Косово стала, по мнению автора, причиной колебания западных политиков при принятии решения о военной интервенции.
Существует еще один подводный камень в урегулировании косовского конфликта: возможны ли демократизация и постепенная политическая и экономическая стабилизация в стране, разделенной на два враждующих лагеря. А. Прадетто задается вопросом, будут ли гарантии обеспечения целостности СРЮ со стороны ООН и НАТО продуктивными в долгосрочной перспективе, и не является ли полная политическая самостоятельность обеих
народов выходом из сложившейся ситуации? Таким образом, автор приходит к выводу, что возможности вмешательства НАТО в конфликтные ситуации в определенном отношении ограничены по сравнению с требованиями, которые ей предъявляются.
Подводя итог, А. Прадетто считает, что отказ от интервенции был бы предпочтительнее, учитывая ее негативные последствия для политической и международно-правовой сфер, которые, в совокупности, могли бы оказать негативное влияние на международную безопасность. Оптимальная стратегия решения косовской проблемы должна бы выглядеть, по его мнению, следующим образом: использование всех имеющихся в наличии средств мирного решения конфликта + меры по недопущению распространения конфликта + дипломатическая работа в соседних балканских государствах с целью предотвращения нежелательной реакции. По мнению А. Прадетто, если принять необходимые меры и добиться согласия сторон, в регионе можно было бы размесить "голубые каски" ООН, что способствовало бы долгосрочному урегулированию косовской проблемы.
Опыт кризисного урегулирования НАТО показывает, что Альянс весьма ограничен в своих возможностях. После окончания "холодной войны" НАТО осталась единственным международным институтом, имеющим в своем распоряжении эффективные военные механизмы кризисного урегулирования, однако далеко не единственной структурой по обеспечению безопасности в Европе. Выходя за рамки задачи коллективной обороны, Альянс испытывает те же трудности, что и остальные участники системы коллективной безопасности в Европе, так что его возможности не должны переоцениваться. Однако это не означает, что НАТО должна ограничиться только функцией коллективной обороны, поскольку в обозримом будущем нападение на одного из ее членов маловероятно. В будущем основная нагрузка на Североатлантический альянс ляжет как раз за пределами зоны ответственности этой организации, включая и проведение военных операций для установления мира и порядка. Однако деятельность НАТО в этом направлении будет успешной только в том случае, если она будет тесно взаимодействовать с другими институтами по обеспечению безопасности в Европе. Стратегия НАТО должна заключаться в претворении в жизнь провозглашенной еще в начале 90-х годов линии на сотрудничество и взаимодополняемость таких институтов. Именно такой подход будет способствовать миру и безопасности на континенте.
Т. В. Арзаманова
