CC BY
15
А.ПРАДЕТГО
УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТОВ ПОСРЕДСТВОМ ВОЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА? ДИЛЕММА ПОЛИТИКИ ЗАПАДА В ОТНОШЕНИИ КОСОВО
PRADETTO А.
Konfliktmanagement durch militärische Interventionen? Dilemmata westlicher Kosovo-Politik. — Hamborg: Univ. der Bandeswehr, 1998. — 66 S.
Автор исследования Август Прадетто, доктор философии, профессор политологии в Институте международной политики Университета бундесвера (Гамбург, ФРГ), рассматривает различные подходы к урегулированию кризиса в Косово.
После развала биполярной системы мирового порядка в Восточной и Юго-Восточной Европе обострились межнациональные конфликты, которые имеют в своей основе несоответствие политических и этнических границ в регионе — наследие Версаля и Ялты. Как только возникают этнические конфликты, сразу же встает вопрос об изменении "дискриминационных" границ, о национальном самоопределении, создании или присоединении к своему национальному государству.
Косовский конфликт — из этого ряда. Политики албанского происхождения в Косово, видные политические деятели из соседних стран, а также западная общественность все настойчивее требуют военного вмешательства извне с целью решения данного конфликта. При этом НАТО рассматривается ими в качестве единственной пользующейся доверием организации, которая способна провести эффективную военную операцию в зоне кризиса.
Необходимость военного вмешательства обосновывается, по мнению А.Прадетго, тремя соображениями. Во-первых, с гуманитарной точки зрения, нельзя бросать на произвол судьбы подвергающихся притеснениям албанцев. Во-вторых, с политической точки зрения, необходимо со всей решительностью выступить против государственных лидеров, подобных С.Милошевичу, особенно в таком нестабильном и переполненном этническими проблемами регионе, как Юго-Восточная Европа. В-третьих, военное вмешательство необходимо, исходя из соображений сохранения стабильности всего субрегиона и Европы в целом, так как с обострением противостояния в Косово в конфликт могут быть вовлечены соседние страны (Албания, Македония, Греция и др.).
Однако военное вмешательство отвергается не только Белградом, но также Москвой и Пекином. Таким образом, возникает дилемма: либо не проводить интервенцию, если не будет получено одобрение со стороны Совета Безопасности ООН, которого невозможно добиться без радикального изменения позиций России и Китая, либо действовать самостоятельно, руководствуясь лишь директивами самой НАТО.
Изучение вероятных последствий обоих решений и является задачей автора. Он рассматривает возможные варианты действий Белграда в косовском конфликте, анализирует предполагаемые результаты позиции НАТО в случае, если она изберет тактику невмешательства ввиду отсутствия мандата СБ ООН на операцию, либо решится на самостоятельную военную акцию без соответствующей легитимизации. При этом автор исходит из того, что оба варианта действий Атлантического альянса воплощаются в четырех измерениях: гуманитарном, политическом, международно-правовом и в сфере безопасности. В случае невмешательства встают под вопрос первые два измерения; при выборе военной интервенции возникнут проблемы с двумя последними.
Расчеты Белграда
Гипотетически у С.Милошевича есть выбор из трех вариантов действий в Косово, если заранее отбросить возможность его согласия на полную независимость края.
Во-первых, С.Милошевич может продолжать политику подавления сепаратизма косовских албанцев военными средствами.
Такое развитие событий неизбежно приведет к массовой гибели людей и новым потокам переселенцев. В этом случае велика вероятность того, что в скором будущем сербскому президенту придется столкнуться с еще большей радикализацией албанцев, с одной стороны, и военным вмешательством НАТО вне зависимости от наличия или отсутствия мандата СБ ООН — с другой. Таким образом, обострение конфликта может только ускорить потерю суверенитета СРЮ над Косово.
Во-вторых, С.Милошевич может согласиться с требованиями Запада и предоставить Косово "широкую автономию", чтобы тем самым удержать его в составе Югославии. В этом случае для сербов возникает угроза перехода от доминирующего положения в Югославии к "югославской Сербии". Сербов мало привлекает перспектива стать зависимыми от двух небольших, но равных Сербии по своим правам республик — Черногории и Косово.
Кроме потери "сербской идентичности", этот вариант может привести к окончательному развалу СРЮ. Пример Косово может стать заразительным для Черногории. Для последней реорганизация СРЮ, которая будет состоять из трех частей, неприемлема. В случае предоставления Косово прав федеративной республики, в Черногории намерены провести референдум о выходе из состава СРЮ.
Во влиятельных кругах Белграда долгое время дискутируется идея третьего пути выхода из кризиса: предлагается разделить Косово между сербами и албанцами с правом последних на отделение. При этом примерно треть территории края остается за сербами, оставшиеся две трети передаются албанцам. Однако реальность и этого плана сомнительна. Все албанские политические партии отвергают подобное решение проблемы. Запад также выступает против раздела Косово как из гуманитарных соображений, так и по политическим мотивам: разделение края может стать дурным примером для национальных меньшинств в соседних странах.
Отказ от военного вмешательства, если СБ ООН не одобрит его
Если Запад не пойдет на военное вмешательство, то увеличится вероятность разрастания гражданской войны, что означает повторение боснийской трагедии с тысячами смертей и новой волной
беженцев. За истекшие десять лет С.Милошевич не раз давал понять, что без реальной военной угрозы не пойдет ни на какие уступки. Следовательно, силовые военные и полицейские акции в Косово будут продолжаться, так как албанцы, в свою очередь, не собираются отказываться от идеи национальной независимости и со временем все больше будут переносить акцент на вооруженную борьбу с "оккупантами".
Позиция военного невмешательства, даже если все иные способы урегулирования конфликта окажутся безрезультатными, означает фактическое санкционирование нарушения основных прав человека, считает А.Прадетто. Безнаказанность чинимого С.Милошевичем насилия послужит примером для ему подобных в богатом на этнические конфликты регионе Восточной и Юго-Восточной Европы. Одновременно это будет означать согласие с нарушением права народа на самоопределение. В последнее время в международно-правовых дискуссиях на Западе преобладает мнение о допустимости осуществления активного права на самоопределение при условии невозможности сохранить свое своеобразие и участвовать в общегосударственной жизни наравне с титульной нацией внутри единого государства (внутреннее право на самоопределение).
При выборе варианта невмешательства в политическом плане под вопрос будет поставлен авторитет НАТО. Она может потерять то политическое доверие, которое альянс приобрел в Боснии, остановив своей военной акцией кровопролитие в этой стране и подготовив необходимую основу для переговоров. В случае невмешательства НАТО дальнейшая эскалация конфликта в Косово разрушит уверенность в надежности исполнения альянсом функций по поддержанию безопасности на континенте, что может иметь негативные последствия для стабильности в данном субрегионе, а следовательно, и для Европы в целом.
Вариант военного вмешательства без мандата СБ ООН
С гуманитарной и политической точек зрения, а также в плане обеспечения безопасности представляется необходимым применение военных средств, как это было сделано в Боснии, для того чтобы остановить войну и насилие и создать условия для переговоров между Белградом и представителями косовских албанцев.
Однако в политическом смысле эта вторая акция НАТО вне зоны ее ответственности за период после окончания холодной войны может выйти за рамки устрашающего воздействия на тех, кто считает возможным с помощью насилия подавить движение за автономию или независимость. Интервенция фактически будет означать поддержку и легитимизацию тех сил в Косово, которые настаивали на использовании военных средств против сербов. Уже одна только угроза НАТО предпринять военные действия против сербских вооруженных сил привела к стремительному усилению позиций Армии освобождения Косово (АОК). В то же время очевидно ослабление отрицающих насилие демократических сил Косово. Из подобного развития событий сепаратисты, как косовские, так и все прочие, могут сделать вывод — только насилие способно придать стремлению к независимости необходимый импульс; только используя подобные методы, можно восприниматься Западом всерьез и получить большую свободу действий для достижения поставленной цели.
АОК пропагандирует вооруженную борьбу против сербов, указывая именно на пример Боснии, где боснийцы и хорваты, взявшись за оружие, добились военного вмешательства международного сообщества и, как следствие, подписания Дейтонских соглашений.
Наряду с политическими далеко не однозначны и международно-правовые последствия военного вторжения без мандата Совета Безопасности ООН. Эта акция будет означать нарушение фундаментального принципа международного права, который запрещает использовать насилие в международных отношениях и призывает уважать суверенитет других государств. По существующим международно-правовым нормам военная интервенция НАТО против суверенного государства может быть расценена как незаконное применение силы. Престиж западных держав и доверие к международно-правовым гарантиям будут тем самым значительно подорваны.
Это решение может также самым негативным образом сказаться на деятельности ООН. Согласно ее Уставу, решение о применении силы находится целиком в компетенции Совета Безопасности (ст. 42) и только при условии единогласия пяти его постоянных членов (ст. 27(3)). Бессмысленно было бы в данном случае апеллировать через голову СБ к Генеральной Ассамблее, как
это было сделано во время корейской войны. Во-первых, по вышеуказанным положениям Генеральная Ассамблея может давать только рекомендации, которые не являются легитимацией акций подобного рода. Во-вторых, в результате изменившейся с середины 50-х годов расстановки сил западные державы могут потерпеть поражение при голосовании в Ассамблее, что еще более сузит их оперативные возможности. При этом СРЮ сможет при организации обороны против «внешней агрессии» апеллировать к ст. 51 Устава ООН, которая провозглашает "естественное право на индивидуальную и коллективную самооборону".
Изложенный выше сценарий развития конфликта приведет к ренационализации внешней и оборонной политики, что будет означать возвращение международно-правовых отношений к ситуации, существовавшей до создания Лиги Наций. С этой точки зрения, военная акция без санкции СБ ООН будет серьезной ошибкой мировой политики. Военной вмешательство без соответствующего мандата стало бы опасным прецедентом, поскольку впоследствии было бы сложно удержать от подобного шага правительства других государств.
Военная акция и политические приоритеты
Следует обратить внимание на военные аспекты возможной интервенции. Силовое вмешательство в косовский конфликт лишь в очень ограниченной степени отвечает "классическому типу" коллективной защиты от агрессора. В Косово налицо все признаки гражданской войны, в условиях которой вооруженные сербские и албанские этнические группы, которые в большинстве своем живут не в обособленных поселениях, но "смешанно", ведут друг против друга военные действия. В данной ситуации стремление прекратить насилие внешними военными средствами предполагает, что желаемой цели можно достичь только через массированное использование сухопутных войск, не ограничиваясь исключительно применением военно-воздушных сил. При этом НАТО столкнется с совершенно иными задачами, отличными от тех, которые альянсу приходилось решать в Боснии, куда войска наземного базирования (ИФОР) были введены только после подписания мирных соглашений в Дейтоне, а следовательно, после формального окончания военных действий. Интервенция в Косово будет означать вмешательство в
саму войну с целью ее прекращения. Тем самым НАТО автоматически становится третьей воюющей стороной со всеми вытекающими отсюда последствиями.
И без того сложная задача, стоящая перед ВС НАТО, будет еще более затруднена, если вмешательство не станет инструментом четко продуманной и определенной политики. Убийства и попытки этнических чисток происходят не только с сербской, но и с албанской стороны. 10 тыс. сербов бежали из Косово в северные районы страны. И если НАТО хочет в результате предотвратить дальнейшие "акции возмездия" по отношению к сербам и восстановить в крае мир и порядок, должны быть разоружены обе воюющие стороны, включая различные подпольные боевые организации. Но что произойдет, если АОК и другие подобные ей вооруженные группировки будут продолжать настаивать на полной независимости Косово, которой они намерены добиться через насилие? Будет ли НАТО применять силу против албанцев? Если да, то в таком случае альянс натолкнется на сопротивление всего спектра политических сил косовских албанцев, поскольку даже отвергающий насильственный путь И.Ругова также выступает за полную автономию Косово.
Нерешительность НАТО в вопросе о применении силы против Белграда во многом объясняется осознанием того факта, что после вооруженного вмешательства Косово практически попадает под протекторат западных держав. Отсюда вопрос о политических целях возможной военной акции. Для Запада предоставление полной независимости Косово неприемлемо по причине трудно прогнозируемого негативного воздействия такого прецедента на другие страны Восточной Европы, где в последние годы с огромным трудом все-таки был достигнут необходимый консенсус относительно сохранения государственных границ в их неизменном виде. Для косовских албанцев же не существует никакой альтернативы полной независимости. Кроме того, АОК не желает никакой демократизации, если она не предоставит краю прежде всего "этноцентристские" перспективы на будущее. Вызывает сомнение, что подобная структура может представлять собой позитивную альтернативу режиму С.Милошевича. Сможет ли НАТО после военной интервенции защитить "умеренные силы" косовских албанцев от давления сепаратистски настроенного большинства и от С.Милошвича одновременно? Причем под "умеренными силами" подразумевается прежде всего Демократическая лига Косово (ДЛК)
Й.Руговы, которую многие наблюдатели считают лишь "зеркальным отражением" Социалистической партии Сербии С.Милошевича.
Эта неопределенность, считает А.Прадетто, побудила многих западных политиков занять осторожную позицию, причем проводимый политический курс характеризуется противоречивостью. С начала 1998 г., и в особенности после резкого обострения конфликта в июне 1998 г., Запад то выступал с военными угрозами и заявлял о подготовке к вооруженному вмешательству, то подчеркивал безусловные преимущества "политического решения конфликта". В июле 1998 г. министры иностранных дел ЕС призвали как СРЮ, так и политическое руководство косовских албанцев "остановить военные действия и искать политическое решение". Но как выполнить пожелание Европейского союза, не знают даже в самом Брюсселе. Подход Запада к косовскому конфликту также неоднозначен. После заявления США в июле 1998 г. о готовности участвовать в военной операции, Ж.Ширак подчеркнул, что без согласия России ее проведение невозможно. Условием введения натовских войск в Косово должно быть также согласие СБ ООН.
Для определения политических задач необходимо учитывать еще одну основополагающую проблему. Даже если на место С. Милошевича придет готовое к компромиссу руководство, встанет вопрос о перспективах стабилизации и демократизации в стране, разделенной между двумя этносами, ненависть между которыми вряд ли быстро исчезнет. В таких условиях возникают сомнения в возможностях направленной на демократизацию и развитие гражданского общества стратегии без государственно-политической самостоятельности обоих народов. Не является ли полная политическая независимость условием приобретения той необходимой ответственности, которая позволит сконцентрироваться на экономических, социальных и политических интересах "своего" населения и "своей" территории? Будут ли в этой ситуации введение протектората или предоставление гарантий территориальной целостности СРЮ со стороны НАТО и ООН продуктивными в долгосрочной перспективе? Возможно, под давлением реальности — создание независимых государственных структур косовскими албанцами и бегство из региона сербов — изменятся и политические цели вмешательства в направлении признания полной независимости Косово.
В любом случае очевиден "эффект имитации" в заново
организующемся посткоммунистическом пространстве. По мнению автора, самое позднее при следующий кризисной ситуации даст себя знать чрезмерность предъявляемых к НАТО требований в отношении ее возможностей вмешательства в гражданские войны, внутренние конфликты и т.п.
Суммируя вышеизложенные доводы, А.Прадетго считает, что решить дилемму политики Запада в отношении Косово можно следующим образом: объем проблем и ущерба, связанных с выбором в пользу военного вмешательства, превышает уровень, на котором возможно решение конфликта без силового воздействия. Учитывая политические и международно-правовые последствия, а также неопределенность средне- и долгосрочных политических целей массированного военного вмешательства, следует опасаться его негативного влияния на международную безопасность. Вот почему предпочтительнее сделать политический выбор в пользу отказа от интервенции.
Позитивная стратегия, которая одновременно была бы направлена на исправление и минимизацию негативных последствий, должна действовать в трех направлениях: использование всех существующих средств для содействия мирному решению; принятие мер по обеспечению безопасности в Албании и Македонии с целью не допустить распространения конфликта; "дипломатическое наступление" в соседних балканских странах для блокирования нежелательных специфических реакций. При этом предполагается вести интенсивную работу со СМИ для правильного освещения принимаемых решений и конкретных действий. Если принять необходимые меры и добиться согласия обеих сторон, можно было бы разместить в зоне конфликта "голубые каски", как это было сделано в Хорватии. Это могло бы повысить шансы международного посредничества во время политических переговоров по долговременному урегулированию косовской проблемы.
Учитывая накопленный опыт кризисного урегулирования с участием НАТО, можно сделать некоторые выводы. Альянс ограничен в своих возможностях урегулирования конфликтов. Уже боснийский, а позднее косовский кризис показали, что не следует преувеличивать способности альянса по защите мира в Европе. Тот факт, что НАТО осталась практически единственным функционирующим международным военным институтом после окончания холодной войны, еще не означает, что она является
единственной организацией по поддержанию безопасности в Европе. Опыт миротворческих операций в Боснии и Косово свидетельствует, что НАТО, выходя за рамки выполнения функции коллективной обороны и пытаясь предотвратить или погасить региональные кризисы, наталкивается на те же трудности, что и все другие организации, занимающиеся вопросами безопасности. Вот почему следует реалистически оценивать возможности альянса, в том числе его силовые акции в рамках кризисного регулирования.
Это не означает, что НАТО должна ограничиваться своей традиционной функцией коллективной обороны. Такой подход был бы во многом бессмысленным, поскольку в обозримом будущем не предвидится нападений на членов альянса, и мало что дал бы для укрепления европейской безопасности. Новая направленность на решение задач вне зоны ответственности НАТО и проецирование стабильности на восточную часть Европы необходимы и представляются в будущем важными функциями альянса. Это не в последнюю очередь относится к военным операциям, рассматриваемым как средство проведения политики защиты мира. Однако успех такой политики зависит наряду с другими факторами от согласования принимаемых решений с другими ведущими организациями, занимающимися проблемами безопасности, — ООН, ОБСЕ и др. Успешная стратегия укрепления европейской безопасности состоит не в порожденной регулярными конфликтами лихорадочной активности НАТО. Более многообещающим кажется дальнейшее развитие пропагандируемой с начала 90-х годов политики объединения потенциалов существующих институтов безопасности и их взаимодополняемости.
М.Г.Арзаманов
