CC BY
80РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 1
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.01.001-98.01.048
МОСКВА 1998
13. Griffith J.A.G. Central departments and local authorities. - L.: Allen & Unwin, 1966. -XIV, 173 p.
14. Jensen H.T. The development of local government as an element in the political and administrative system in Denmark. - Roskilde: Inst, forgeografi, 1986. - 39 p.
15. Local government in Europe: Trends and developments / Ed. Batley R., Stoker G. — Houndmills: Macmillan, 1991. - XIV, 239 p.
16. Local government in Israel / Ed. Elazar D., Kalchheim Ch. - Lanham: Univ. press of America, 1988. - XXXIV, 426 p.
17. Meny Y. Government and politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. - Oxford.: Univ. press, 1993. - XIII, 420 p.
18. Olowu D., Smoke P. Determinants of success in African local government // Public administration a. development. - Chichester, 1992. - Vol. 12, N 1. - P. 1-18.
19. Punnett R.M. British government and politics. - Aldershot: Dartmouth, 1994. - XIV, 588 p.
20. Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. -Farnborough: Gower, 1981. - VIII, 194 p.
21. Roche D. Local government in Ireland. — Dublin: Inst, of public administration, 1982. -X,391 p.
A.H.HepicacoB
98.01.026. ШОТЛАНДИЯ И УЭЛЬС: ПУТЬ К РЕФОРМАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1994 г. (Обзор).
Введение
В работе анализируются проблемы организации местного самоуправления в Шотландии и Уэльсе и реформа местного самоуправления 1994 г. С исторической точки зрения данная реформа является следствием поэтапного изменения правового статуса Шотландии и Уэльса в Британском государстве.
Начиная с конца 60-х годов нашего столетия в Шотландии и других "исторических областях" наблюдался очередной всплеск национального движения и борьбы за большую самостоятельность. Реформа 1994 г. явилась разумным компромиссом в разрешении конфликта между центром и регионами.
Опыт проведения реформы в стране "классической демократии", думается, интересен и для нас.
1. Шотландия. Исторический обзор.
Организация местного самоуправления в Шотландии обладает спецификой, которая неразрывно связана с правовым статусом региона. Со времени присоединения этого государства к Англии органы местного самоуправления решают задачи, не свойственные подобным органам. Появление и развитие отличительных черт современного местного самоуправления связаны с историческим развитием Шотландии на протяжении трех столетий.
Историческое формирование современного статуса Шотландии непосредственно обусловлено юридическим оформлением присоединения этой части Британских островов к Англии. Началом объединения Шотландии и Англии принято считать 1603 г., когда в результате искусной и осторожной политики шотландского короля Джеймса IV два этих государства после смерти Елизаветы Тюдор заключили союз в форме личной унии, и Джеймс IV вступил на английский престол. Это была уния в прямом понимании этого термина, так как и Англия, и Шотландия, хотя и имели общего монарха, оставались по сути самостоятельными государствами со своими собственными органами управления.
В период буржуазной революции уния была ликвидирована, и Шотландия стала частью английского государства. Однако в 1660 г. с реставрацией династии Стюартов прежнее правовое положение Шотландии было восстановлено и сохранялось вплоть до 1707 г. Весной 1707 г. вступил в силу документ, обусловленный многими экономическими и политическими причинами. Этот акт по-новому оформлял союз Шотландии и Англии, и в истории он известен также под названием "уния". Закон 1707 г. ликвидировал статус Шотландии как отдельного государственного образования, учредил появление нового унитарного государства — Великобритания, шотландский парламент и правительство упразднялись. Вместо представительных и исполнительных органов Шотландия отныне имела представительство в парламенте Великобритании и посылала туда 61 депутата, при этом за Англией закреплялось 513 мест в объединенном законодательном органе. Национальные интересы шотландцев с этого времени стали составной частью обще-британских проблем, удовлетворение которых отодвигалось часто на второй план, и, как следствие, перестали учитываться многие особенности данного региона. Правда, в Шотландии сохранялась традиционная система
образования, судопроизводства и местного самоуправления. Именно органы местного самоуправления должны были решать специфические политические задачи: в рамках своих полномочий корректировать политику центра в соответствии с потребностями региона. С подобной проблемой местные власти сталкиваются практически в любой стране. Но особенность Шотландии состояла в том, что она за короткий период времени превратилась из независимого государства в административно-территориальную единицу, утратившую полностью самостоятельность и единые органы управления местными делами.
С экономической точки зрения союз, лишавший Шотландию государственности, был выгоден только небольшой части населения страны. Ибо Шотландия в сравнении с Англией была экономически слаборазвитой страной, и поэтому интеграция в состав унитарного государства означала подчинение шотландской экономики нуждам и потребностям Англии, что в течение первых полутора веков после унии 1707 г. не приносило местному населению никаких существенных выгод. Только к середине XIX в. Шотландия превратилась в один из ведущих индустриальных районов Соединенного Королевства, да и то ненадолго.
Учитывая вышеуказанные причины, становится понятным, почему движение за самостоятельность Шотландии возникло почти одновременно с заключением уний 1707 г. Первые крупные выступления против сохранения столь невыгодного союза прошли уже в 1725 и 1736 гг. А после якобитского восстания 1745-1746 гг. ярко проявилось еще одно направление политики правящих кругов Великобритании. Использовав якобитское восстание как удобный повод, центральные власти издали в 1745-1747 гг. ряд нормативных актов, направленных на искоренение самой шотландской самобытности, национальной культуры. Этими законами запрещались употребление гэльского языка (Gaelic language), ношение местной одежды и пр. И в дальнейшем Лондон проводил политику, направленную на тотальную ассимиляцию шотландцев как нации. Шотландские дети могли получать образование в основном на английском, а не на гэльском языке; в школах и университетах долгое время не существовало курса шотландской истории и т.д. Все это привело к тому, что к середине XX в. в Шотландии на гэльском (национальном) языке говорило всего 1,5% населения, хотя употребляемый английский язык имеет характерную шотландскую
окраску; почти вся шотландская литература, труды известных шотландских ученых, философов, общественных деятелей написаны на английском языке. Результатом политики, проводимой английским правительством в течение долгого времени, стало критическое состояние национальной шотландской культуры в конце XX столетия.
Пресловутое якобитское восстание послужило поводом и для завершения другого направления государственной политики Великобритании в отношении шотландского региона, а именно уничтожение любых особенностей в его системе управления и полная интеграция в систему управления Англии. С 1746 г. должность государственного секретаря по делам Шотландии была упразднена, а управление шотландской провинцией стало осуществляться непосредственно из центра. В конце концов этот регион был лишен не только политической самостоятельности, но и административного единства: территория всей Великобритании была разбита на графства, имевшие унифицированные органы управления, причем Шотландия вместе с Уэльсом превратилось просто в "историческую провинцию", не располагавшую возможностями самостоятельного централизованного руководства местными делами.
Не случайно в таких условиях национальное движение приобретало все большую силу. К концу XVIII в. под влиянием войны за независимость американских колоний в Великой французской буржуазной революции оно приобрело уже четкие политические формы. В политических кругах Шотландии окончательно были сформулированы идеи "равного представительства" в британском парламенте, а наиболее смелые общественные деятели даже начали говорить и о "фередализме" в государственном устройстве Великобритании. К середине XIX в. основные патриотические силы Шотландии постепенно консолидировались и начали представлять собой внушительное политическое явление. В 1853 г. была создана Национальная ассоциация защиты прав шотландцев, и с этого момента борьбы за самостоятельность региона стала вестись под лозунгом гомруля. Этот термин в буквальном переводе обозначает "самоуправление", причем радикальные шотландские политики трактуют его как превращение Шотландии из "покоренной провинции Англии" в "независимое королевства, объединенное с
17-3846
Англией на равных условиях"', а умеренные - как предоставление Шотландии больших полномочий в решении своих местных, национальных вопросов.
Правящие круги Соединенного королевства не могли больше игнорировать политические процессы, происходящие в "северной провинции", тем более что к тому моменту этот регион превратился в экономически сильную индустриальную область. С конца XIX в. на рассмотрение палаты общины британского парламента было внесено большое количество законопроектов, предусматривающих предоставление "гомруля" Шотландии, но все эти законопроекты были провалены. И тогда Лондон избрал иную политическую линию в этом вопросе, повлиявшую на развитие правового статуса Шотландии в целом, а в частности и в особенности, на дальнейшую судьбу системы местного самоуправления. Эту политику центральной власти Великобритании с полным правом можно назвать политикой регионализма. Отказывая Шотландии в самоуправлении в широком понимании этого термина (т.е. в административной и законодательной автономии), она пошла на признание другой формы национальной самобытности "исторической провинции", создав внутри британской палаты общин комитеты специально для рассмотрения вопросов, касающихся исключительно Шотландии. В 1885 г. вновь была учреждена постоянная должность государственного секретаря по делая Шотландии, а при нем создано Шотландское ведомство (Skottish Office), резиденция которого уже в XX в. была перенесена на территорию Шотландии, в Эдинбург. В настоящее время после некоторого изменения структуры в 1995 г. (связанного, кстати, с реформой местного самоуправления 1994 г.) Шотландское ведомство состоит из пяти департаментов и ведает вопросами сельского хозяйства, окружающей среды, рыболовства, образования, промышленности, жилищного строительства, экономического развития и планирования, здравоохранения.
Роль же системы местного самоуправления в политике регионализма британского правительства характеризуется рядом особенностей. Дело в том, что опять-таки с конца XIX в. правящие круги Великобритании начали проводить малозначительные реформы власти на местах как некий амортизатор движения за самостоятельность Шотландии. Как только конфликты на этой почве
1 Зверев Г.И. История Шотландии. - М., 1987. - С. 111.
приобретали угрожающий характер, правительство путем передачи некоторых дополнительных функций органам местного самоуправления создавало иллюзию расширения полномочий Шотландии по самоуправлению в целом и тем самым гасило волну недовольства. В какой-то степени такой характер носили и реформы местного самоуправления 1973, 1985 и 1994 гг. И что интересно, органы местного самоуправления в Шотландии, формально обладая довольно широкими возможностями, фактически до сих пор управляются из центра.
Таким образом, если в XVIII-XIX вв. складывались глобальные причины, вызвавшие необходимость пересмотра правового статуса Шотландии, то в XX в. возникли обстоятельства, непосредственно послужившие импульсом к проведению реформ 70-90-х годов.
В начале 70-х годов консервативное правительство, чтобы вывести Шотландию из глубокой экономической депрессии, проводит реформу управления, создает новый отдел — департамент развития Шотландии. Реформа Scottich Office повлекла за собой и нововведения в местное самоуправление. На Шотландию было наконец-то обращено особое внимание правящих кругов Великобритании. Именно с середины 60-х годов (впервые - в 1966 г. в лейбористской программе "Шотландская экономика с 1965 по 1970 г.: План развития") Шотландия начала рассматриваться как единый район ("историческая провинция") с присущими только ему особенностями социального и экономического развития.
Но полностью экономических проблем разрешить не удалось, что послужило толчком к новому всплеску националистических выступлений. Шотландцы с особой остротой начали чувствовать себя зависимой, социально и экономически слабой нацией. Как следствие, в таких условиях начала меняться расстановка политических сил. В 1962 г. впервые за послевоенный период вышла из политического "небытия" Шотландская национальная партия (ШНП). Ее лозунги о создании "национального государства" ("лояльного к короне" и "в рамках Британского Содружества") пользовались большой популярностью, и если в 1962 г. в партии насчитывалось всего около 2 тыс. человек, то к концу 60-х годов количество ее членов превысило 120 тыс. Рост численности и влияния ШНП, ее успехи на местных и всеобщих выборах заставили ведущие политические партии беспокоиться о появлении соперника, который, "оттягивая" на себя значительную часть электората, мог изменить исход голосования
непредвиденным образом. Вместе с тем рост популярности среди населения Шотландии этой партии изменил представление правящих кругов Соединенного Королевства о Шотландии как о "северной английской провинции". Наконец-то стало ясно, что в этом регионе не разрешен именно национальный вопрос, что приводит к социальной нестабильности.
С этого момента проведение реформ системы управления в Шотландии стало козырем в политической борьбе двух ведущих партий — консервативной и лейбористской, их инструментом для привлечения на свою сторону дополнительных голосов. И в 1973 г. консерваторы, которые в то время уже были у власти, исполнили часть предвыборных обещаний и провели первую реформу местного самоуправления в Шотландии.
2. Уэльс. Исторический обзор.
Необходимо отметить, что в общей региональной политике правящих кругов Великобритании Уэльс и Шотландия выступали практически как братья-близнецы. В истории развития этих областей есть очень много схожих обстоятельств. Но в то же время Уэльс как "историческая провинция" обладает своими индивидуальными, специфическими чертами, и это вполне естественно.
Накануне присоединения к Англии Уэльс не представлял собой целостного государства. Часть его была разделена на множество феодальных вотчин, враждовавших друг с другом, другая часть была захвачена английскими феодалами и образовала так называемую "пограничную зону Уэльса". Попытку объединить эти земли совершил в середине XIII в. Лливелин ап-Гриффид, который подчинил себе примерно половину территории Уэльса, провозгласил себя "принцем Уэльским" и был признан в качестве такового английским королем. В 1267 г. между двумя правителями был заключен договор, однако в 1282 г. владения Лливелина были захвачены английским королем, и его государство было уничтожено.
Законом об унии Уэльса и Англии в XX в. стали называть акт 1536 г., изданный при Генрихе VIII. Однако содержание этого закона не соответствует такому наименованию, так как данный нормативный акт завершил внедрение на всей территории Уэльса английской системы управления и утвердил действие английского права. Таким
образом, к XVI в. Уэльс не имел черт отдельного государственного образования.
Политика Англии была, как и по отношению к Шотландии, направлена на полную ассимиляцию Уэльса в английскую систему управления. Но в данном случае британским правящим кругам удалось добиться более значительных успехов. В Уэльсе уже статутом 1284 г. было введено английское административно-территориальное деление, а законом 1747 г. установлено, что упоминамое в нормативных актах наименования "Англия" должно всегда считаться включающим Уэльс. В 1830 г. были ликвидированы последние особенные органы управления Уэльсом.
Реформирование системы управления Уэльсом началось в XX в. после наступления экономического кризиса, о котором уже упоминалось. Экономический спад затронул этот регион почти в такой же степени, как и Шотландию, так как основными отраслями промышленности Уэльса также являлись такие традиционные, как угольная, кораблестроительная и т.д.
В начале XX в. был создан ряд специфических административных учреждений, рассчитанных на деятельность исключительно в пределах Уэльса. В 1951 г. была учреждена должность государственного министра по делам Уэльса, а в 1964 г. -должность госсекретаря по делам Уэльса, занимающего равное положение с другими министрами и являющегося членом кабинета. Тогда же было создано Валлийское ведомство (но с более ограниченными полномочиями, нежели у Шотландского ведомства). И наконец, в конце 60-х годов в британской палате общин были образованы специальные Валлийские комитеты для обсуждения законопроектов, касающихся Уэльса. Но эти реформы все же не принесли желаемого результата. Уэльс так и остался по сравнению с той же Англией отсталой экономической областью с очень высокими уровнями безработицы и эмиграции.
В отличие от Шотландии в Уэльсе не стояла остро проблема потери национальной культуры, так как по отношению к этой области никогда в истории Великобритании не применялось таких радикальных репрессивных мер, как в 1745-1747 гг. — к населению Хайленда. Но тем не менее к середине XX столетия валлийским языком в Уэльсе владеют лишь около 27% населения. Под давлением национального движения в 1967 г. в Великобритании был издан
закон, признавший валлийский язык равноправным с английским языком на территории Уэльса.
*
* *
Таким образом, анализ исторического развития Шотландии и Уэльса вскрывает причины основательного реформирования системы местного самоуправления в этих "исторических провинциях" в середине XX в.
Во-первых, это условия формирования правового статуса и социально-культурной обстановки в этих регионах Великобритании:
1) критическое состояние национальной культуры, утрата национальной самобытности Шотландии в результате длительной репрессивной политики правящих кругов Великобритании и менее острое, но все же проблемное состояние валлийской культуры;
2) положение Шотландии и Уэльса со времени присоединения к Англии в качестве экономически отсталых областей, используемых в основном как источники дешевого сырья, как своеобразные колонии в рамках границ Соединенного королевства.
Во-вторых, это обстоятельства, послужившие непосредственным импульсом к проведению реформ системы местного самоуправления уже в XX в. (В сущности, эти реформы были следствием проблемы деволюции исторических областей Великобритании, которая горячо обсуждалась на рубеже 60-70-х годов нашего столетия. Исторические области, в состав которых входят Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия, требовали изменения не только системы управления, но и государственного устройства Великобритании в целом. Специфической проблемой этого государства стала огромная перегруженность парламента, который порой не справляется со своей непосредственной задачей -законодательным регулированием важнейших вопросов жизни страны. В такой обстановке многие особенности развития регионов просто не учитываются.
Оптимальным решением этих проблем стало бы предоставление Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии административной и законодательной автономии, т.е. возможности решать свои местные вопросы самостоятельно. Но особенности развития Великобритании как государства, приверженность населения и правящих кругов к соблюдению традиций, в том числе политических и правовых (этому во многом способствуют монархия
как форма правления, прецедентная система права и т.д.), создают большие трудности на пути разрешения этой проблемы посредством перестройки Британского государства на федеративных началах и получения Шотландией и другими историческими областями статуса субъекта федерации. Соединенное Королевство не изменило формы государственного устройства ни в XIII, ни в XIX, ни в XX в. и. можно предположить, не изменит его и в XXI в. Оно идет по проторенному пути политики регионализма, следствием чего и явились реформы местного самоуправления.
3. Реформа местного самоуправления 1994 г. в Шотландии
В результате реформы местного самоуправления 1973 г. Шотландия к 1975 г. была поделена на 9 регионов, в которых было создано 53 округа. Эти административно-территориальные единицы возглавлялись соответствующими советами. Такое устройство системы местного самоуправления в конце концов показало себя недостаточно эффективным и не выполнило всех задач, возложенных на него центральной властью, с одной стороны, а, с другой стороны, оказалось неспособным в полной мере удовлетворить разнообразные интересы местного населения. По мнению правящих кругов, стремящихся контролировать основные сферы деятельности органов местного самоуправления, чересчур крупные по территории административные единицы (десять регионов) составляли серьезную конкуренцию центральным властям и теоретически могли служить базой для развития сепаратистских тенденций. Двухзвенная система органов местного самоуправления обладала также рядом недостатков: трудности в осуществлении контроля за проведением выборов, дополнительные расходы на обеспечение деятельности штата сотрудников бюрократического аппарата и, наконец, оторванность органов местного самоуправления в регионах от избирателей. Организация местного самоуправления так и не решила экономических проблем Шотландии.
В конце 80-х годов с новой силой вспыхнула дискуссия о деволюции Шотландии, и для того чтобы разрядить обстановку, правительство начало подготовку новой реформы. В ее основу были положены следующие принципы. Новая система должна:
- базироваться на строго демократических принципах;
- должны учитываться сложившиеся традиции и местные особенности, а также принимать во внимание географические особенности, естественные физические границы и каналы коммуникаций;
- быть устойчивой, рентабельной и способной эффективно выполнять возложенные на нее функции;
работать в тесной связи со своими избирателями, быть подотчетной своему электорату; каждый избиратель должен иметь право получать ясную и достоверную информацию и исчерпывающие объяснения относительно целей и способов деятельности местного самоуправления; использовать более эффективные и рентабельные методы работы служб по удовлетворению местных потребностей пожеланий;
обладать соответствующим штатом квалифицированных работников и использовать эффективные современные методы управления и подготовки персонала; она не должна основываться на любом из существовавших ранее звеньев местного самоуправления (дабы не создавать конкуренции центральным властям. — прим. авт.)
На основании этих принципов был подготовлен законопроект, который был принят британским парламентов в 1994 г., получил название "Local Government etc. (Scotland) Act 1994" и должен был вступить в действие с 1 апреля 1996 г.
По этому закону в Шотландии создавалась однозвенная система органов местного самоуправления, и территория региона делилась на 32 территории местного самоуправления.
С 1 апреля 1996 г. все ранее существовавшие органы упразднялись, и их функции передавались вновь созданным местным совета.
Каждый совет состоит из советников и председателя, выбираемого из их числа. Члены совета могут также выбрать заместителя председателя.
Общины
Низшим звеном системы местного самоуправления в Шотландии являются так называемые общины, численность которых колеблется от нескольких десятков до нескольких сотен человек. В их
задачи входит решение непосредственных, сугубо местных проблем той территории, на которой они образованы (благоустройство дворов, поддержание чистоты и порядка и т.д.). Но в действительности английские юристы до сих пор не могут однозначно решить, стоит ли эти оригинальные общественные объединения включать в правовую систему местного самоуправления или нет. Эти образования подобны органам общественной самодеятельности, предусмотренным российским законом "Об общественных объединениях", хотя, конечно, полной аналогии провести нельзя.
Размеры, границы и численность населения в общинах определяются органами местного самоуправления в соответствии с планами, которые утверждаются Государственным секретарем. Так как структура местных советов изменилась, к 1 апреля 1996 г. были подготовлены новые планы расположения общин. Если в том или ином месте община упраздняется, новые местные советы должны мотивировать свое решение.
Функции местных советов
В соответствии с разделами 31-40 Акта о местном самоуправлении Шотландии 1994 г. функции новых органов местного самоуправления в основном соответствуют тем, которые выполнялись ранее существовавшими советами. Местное самоуправление занимается вопросами образования, охраны окружающей среды, в его ведении находятся полиция, пожарная служба, дороги, общественные парки и т.д. Местные советы решают многие социальные вопросы: здравоохранение, развитие физкультуры и спора, финансирование публичных музеев, галерей и библиотек, социальное обеспечение.
Но в перечень полномочий органов местного самоуправления были внесены некоторые важные изменения. Вследствие того, что ранее существовавшая система местных советов не смогла должны образом обеспечить решение экономических проблем Шотландии, новым советам предоставляются специальные полномочия в сфере экономического развития их территорий. Органы самоуправления могут предоставлять кредиты и специальные субсидии экономически перспективным предприятиям, должны содействовать занятости, по возможности создавать новые рабочие места и т.д.
В то же время у местных советов изъяты функции по содержанию водоснабжения, канализации и общественного
18-3846
транспорта. Для решения этих задач Актом о местном самоуправлении в Шотландии 1994 г. учреждаются специальные государственные службы.
Таким образом, реформа 1994 г. продолжает политическую линию реформы 1973 г. и сочетает в себе две противоположные тенденции в развитии местного самоуправления - централизации и децентрализации.
Финансирование и финансовый контроль
В 1992 г. в Великобритании прошла еще одна реформа, входящая в блок реформ, относящихся к местному самоуправлению, а именно финансовая реформа. В соответствии с Актом о финансировании местного самоуправления 1992 г. (Local Government Finance Act 1992) финансирование органов местного самоуправления проводится из двух источников. Первым источником средств является специальный налог, учрежденный этим же актом, а вторым — различные дотации и субсидии государственной казны и Шотландского ведомства. Исходя из порядка обложения указанным налогом, можно с уверенностью предположить, что основные средства органам местного самоуправления предоставляются из государственного бюджета, и соответственно финансовая зависимость местного самоуправления от центральной власти весьма велика.
Финансовый контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляет специальный орган (Commission for Local Authority Accounts in Scotland), состоящий из назначаемых Госсекретарем по делам Шотландии членов, количество которых не может быть меньше 9 и больше 12 человек. Непосредственную проверку финансовой отчетности органов местного самоуправления проводят профессиональные бухгалтеры, которые являются либо служащими комиссии, либо независимыми экспертами, назначенными этим органом.
Порядок общего контроля за деятельностью органов местного самоуправления не изменился и представляет собой инспектирование со стороны Шотландского ведомства и различных государственных служб.
4. Закон о местном самоуправлении Уэльса 1994 г.
До принятия закона (Акта) 1994 г. на территории Уэльса существовала двухзвенная система органов местного самоуправления, где низовым звеном являлась община, а высшим - округа, расположенные на территории графства. Закон 1994 г. изменил названия и правовой статус муниципальных образований. Прежде всего было введено новое понятие "новые округа в составе Уэльса" (new princioal areas), под которыми понимаются; во-первых, графства, и, во-вторых, - города (городские поселения) с правами графств. Первые устанавливаются на территории сельской местности, как правило, вторые - в городах. При этом всем прежним муниципальным образованиям в обязательном порядке предписывалось к 1 апреля 1996 г.:
1) изменить и зарегистрировать свой статус в соответствии с данным законом;
2) уточнить свое прежнее название (английское или валлийское);
3) избрать новые органы управления на местах;
4) в некоторых случаях — изменить границы.
Наряду с новыми единицами местной власти законодатель определил ряд так называемых "сохраненных территорий(графств)" (preserved countries). Это графства, которые были образованы до принятия закона 1994 г. и сохраняют свой прежний статус и название. Однако по распоряжению Государственного секретаря могут быть изменены границы этих территорий, а также в некоторых случаях им присваивается новой английское название. Данное распоряжение Государственного секретаря может быть аннулировано во исполнение решений одной из палат парламента Великобритании.
Закон 1994 г. определил, что отныне под органами местной власти в Уэльсе понимаются советы муниципальных образований (т.е. графства, города с правами графств и общины). В централизованном порядке были установлены:
1) порядок проведения выборов в органы местного самоуправления;
2) сроки мероприятий по выборам;
3) порядок передачи полномочий вновь избранным советам.
Вкратце данные положения выглядят так. Каждый новый округ
в составе Уэльса и община должны утвердить свой совет. Последний
имеет статус юридического лица (а именно — муниципальной корпорации) и состоит из советников и председателя. При этом устанавливается, что если данное муниципальное образование имеет английской название, то к нему добавляются слова "совет графства" или просто "совет"; а если валлийское название — слово "председатель" его фамилия.
Каждая территория разбивается на избирательные округа для выборов советников. При этом выборы должны были производиться отдельно по каждому избирательному округу, но в течение 1995 г. В последующем советы переизбираются каждые четыре года. Закон не устанавливает ограничений по поводу повторного переизбрания в местные органы, однако предполагается, что данный вопрос может быть урегулирован избирательным соглашением конкретного муниципального образования.
На четвертый день после проведения выборов в советы прежние представители власти на местах обязаны сложить свои полномочия, а вновь избранные советники — взять на себя управление территорией.
Контроль за проведением выборов (в 1995 г.) в округах на территории Уэльса осуществляла Комиссия по делам Уэльса. В ее компетенцию входило:
1) наблюдение за проведением первичных выборов в советы графства, города с правами графства, общины;
2) обсуждение процедуры и результатов данных выборов;
3) формирование своих предложений по поводу данных мероприятий;
4) представление своих предложений Государственному секретарю;
5) по запросу совета муниципального образования в составе Уэльса — представление доклада о своем наблюдении за выборами в данном муниципальном образовании и с предложениями для проведения будущих выборов советников.
Комиссия по делам Уэльса следила за тем, чтобы избирательные округа были правильно "нарезаны" и чтобы от каждого избирательного округа в местном совете был представлен только один советник. По распоряжению Государственного секретаря или Комиссии по делам Уэльса на некоторых территориях устанавливались многомандатныё избирательные округа. Кроме того,
последние могли устанавливаться без указаний на то свыше и самим муниципальным образованием путем указания в своем избирательном соглашении точного числа советников (два и более), представляющих одну территорию в его составе.
Уэльская комиссия также следила за тем, чтобы число выборщиков каждого избираемого округа в составе одного муниципального образования было равным. В тех регионах, где установлены один или несколько многомандатных избирательных округов, число выборщиков и число представляемых советников было уравнено по каждому избирательному округу.
При определении границ избирательных округов учитывались следующие положения:
1) каждая подмандатная (подведомственная, подчиненная) территория общины, имеющая свой собственный совет, любо подчиняющаяся непосредственно совету общины, территориально должна быть расположена внутри одного избирательного округа;
2) каждая община, не разделенная на подмандатные территории, также должна располагаться внутри территории одного избирательного округа.
Закон 1994 г. устанавливает, что каждому муниципальному образованию следует в своем избирательном соглашении указать границы между избирательными округами в составе данного образования, которые должны быть сохранены, а также указать местные связи, которые могут быть нарушены в связи с закреплением какой-либо определенной границы.
В интересах самих территорий Закон "О местном самоуправлении Уэльса" 1994 г. предусмотрел возможность смены статуса графства на статус и наименование города с правами графства. Необходимо заметить, что последние имеют более широкие полномочия по вопросам транспорта, противопожарной и полицейской службы.
Решение о перемене статуса графства на статус города (городское поселение) с правами графства должно быть принято на специально созванном для этой цели собрании Совета графства квалифицированным большинством (не менее 2/3) всех его членов. При одобрении данного решения составляется соответствующая петиция к Королеве Великобритании. Посоветовавшись со своим тайны советом, Королева может удовлетворить прошение и даровать графству грамоту о присвоении ему статуса города с правами
графства. Надо отметить, что законодатель устанавливает ряд ограничений для графств, желающих изменить свой статус. Во-первых,ни одна королевская грамота, выданная муниципальному образованию, не имеет силы до 1 апреля 1996 г. Во-вторых, вновь учрежденное городское поселение рассматривается в качестве такового только с 1 апреля 1996 г. В-третьих, на него не распространяется действие правовых актов, принятых до 1974 г. И наконец, учитывая, что дарование грамот о присвоении какого-либо статуса относится к исключительным полномочиям Королевы, отказ в выдаче такой грамоты обжалованию не подлежит.
Закон выделил целый раздел, касающийся организации местного самоуправления в общинах. Так, сказано, что органом местной власти в общине является ее совет, который избирается в целях обсуждения местных проблем и принятия соответствующих мер.
В отличие от ранее существовавших округов и графств в составе Уэльса, прежние общины не обязаны перерегистрировать свой статус, название и т.п. и продолжают существовать по состоянию на 1 апреля 1996 г.
Совет муниципального образования (графства или города с правами графства), в составе которого располагается какая-либо община, обязан принять все меры для закрепления за ней как ее английского, так и валлийского названия.
Собрание общины, не имеющей своего собственного совета, вправе подать соответствующее ходатайство Совету графства или города с правами графства, в составе которого она находится, с целью учреждения совета общины (при этом порядок и сроки рассмотрения данного ходатайства не установлены).
В случае, если община имеет свой собственный совет, ее население может просить Совет соответствующего графства (города), в составе которого она находится, об упразднении Совета общины.
Закон весьма лаконично определил порядок наделения новых органов местной власти полномочиями, указав лишь, что они передаются:
1) в соответствии с Законом 1994 г.;
2) в соответствии с другими, ранее принятыми нормативными актами (включая и акты местной власти);
3) иными способами, не запрещенными законом.
Кроме того, практически во всех разделах данного закона предусмотрено, что при реформировании прежних органов местного самоуправления и становлении новых Госсекретарь вправе издавать распоряжения ( по соображениями целесообразности) относительно полномочий муниципальных образований Уэльса.
Таким образом, проведенная в 1994 г. реформа системы местного самоуправления Шотландии и Уэльса имеет ряд положительных и отрицательных сторон.
К плюсам можно отнести упрощение и удешевление избирательного процесса, приближение местных органов самоуправления непосредственно к избирателям и расширение полномочий органов местного самоуправления в области решения экономических проблем.
Отрицательными же сторонами реформы являются ужесточение контроля со стороны центрального правительства вследствие упрощения структуры системы местного самоуправления, усиление финансовой зависимости органов местного самоуправления, что неизбежно приводит к уменьшению степени автономии Шотландии и Уэльса.
Таким образом, хотя проведенная в 1994 г. реформа является шагом вперед по сравнению с аналогичной реформой 1973 г., она не стала окончательным решением проблем рассматриваемых регионов. На данном этапе политического развития Великобритании подобная реформа сыграла роль своеобразного амортизатора недовольства населения Шотландии и Уэльса проводимой центральными властями региональной политикой, но можно с уверенностью предположить, что те проблемы, которые послужили причинами проведения данной реформы, встанут перед рассматриваемыми регионами с новой остротой.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Great Britain. Lows and Statutes. Local Government (Scorland Act 1973. - P. III. - P. 1921-2237.
2. Great Brutaun. Lows and Statutes. Lical Government Finance Acr 1992. - P. II. -P. 1315-1491.
3. Great Britaun. Lows and Stature. Local Government etc. (Scotland) Act 1994. - P. III. - P. 1907-2107.
4. Great Brutain. Lows and Statutes. Local Governmenr Acr of Wales 1994. - P, III. - P. 2108-2297.
5. Материалы Интернет - сервера ССТА, The UK Central Computer and Telecommunications Agency и ССТА Governmenr Information Service (open. gov. uk).
6. Материалы Интернет — сервера Local Government Assocuaruon (www. lga. uk).
7. Материалы Интернет - сервера Scottish office (open. gov. uk/scotof/).
8. Материалы Интернет - сервера Эдинбургского университета (www.geo.ed.uk)
9. Зверева Г.И. История Шотландиию - М., 1987. - 215 с.
10. Чуличкова Е.Д. Правовое положение Шотландии и Уэльса в политической системе Великобритании: Автореф. дис. наук. - Свердловск, 1979 — 12 с.
Н.Заморенова, Т.Попова
98.01.027. ЕРЕМЯН В.В. СОВРЕМЕННЫЙ МЕКСИКАНСКИЙ МУНИЦИПАЛИЗМ: - М.: Изд-во Рос. ун-та дружбы народов, 1996ю 90 с.
В работе рассматриваются историко-правовые аспекты развития муниципального права Мексики в XX в., правовое положение, структура и полномочия органов местного самоуправления; муниципальная реформа 1983-1986 гг.
Анализ становления и развития мексиканского местного самоуправления в XX в. позволяет выявить и более детально рассмотреть как истоки негативных тенденций в муниципальном развитии Мексики, так и ряд позитивных моментов муниципальной концепции, нашедших свое отражение в теории и практике латиноамериканского самоуправления.
Принятие Конституции 1917 г. обусловило начало нового этапа взаимоотношений муниципальных органов с государственными структурами управления, который характеризовался децентралистскими тенденциями, расширением административной автономии "свободных муниципий" и их органов.
В 30-х, 40-х и 50-х годах XX в. реформируются органы исполнительной власти штатов: расширяются полномочия губернаторов по опеке за деятельностью органов местного самоуправления, увеличивается срок их полномочий, они становятся должностными лицами, персонифицирующими федерацию на муниципальном уровне. В сущности, губернатор каждого штата стал выступать как вышестоящая власть не столько для председателей муниципалитетов (алькальдов), но и для представительных структур совета. Продолжая быть органом представительной власти, муниципальный совет вместе с тем подлежал контролю (опеке) со
