CC BY
807
УДК 316.3
Калабекова Мадина Артуровна
Северо-Осетинский государственный университет (г. Владикавказ)
ИСТОРИЯ И РАЗВИТИЕ АНГЛОСАКСОНСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
В данной статье автор исследует историю становления местного самоуправления и анализирует характерные особенности его организации в Англии.
Ключевые слова: местное самоуправление, эволюция, компетенция, местное управление, модель местного самоуправления, территория, организация местной власти, органы местного самоуправления.
"Т" ель работы - дать анализ англосаксон-I І ской модели местного самоуправле-
Д 1 ния, показать ее отличительные черты от существующих в мире моделей местного самоуправления.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии состоит из четырех административно-политических частей: Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, которые в свою очередь подразделяются на графства (районы или округа), дискриты, церковные приходы и общины. Британские местные власти - выборные и сочетают законодательные и исполнительные функции. Высшим органом власти на местном уровне является совет графства, дискрита, прихода, муниципалитет [1].
Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании складывались, главным образом, в результате муниципальных реформ XIX века. Однако их фундамент закладывался еще в средние века. Становление и эволюция местного самоуправления являлись продуктом борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах выдающихся ученых XIX века, таких как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее местного самоуправления.
В Англии существует англосаксонская модель местного самоуправления, которая характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенций. Кроме того, для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Понятие «местное самоуправле-
ние», принятое в законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо указывает на один из критериев их отграничения от государственных органов, именно, на их локальный характер и противоположность центральной власти или региональной администрации. Наряду с представительными органами, непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль над деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем: через центральные министерства и через суд.
Англосаксонская система местного управления зародилась в Великобритании. Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Эта система вырастала на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов. Такие города имели право создавать собственные административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей. Эта система с теми или иными изменениями просуществовала до начала XIX века. Первыми органами местного управления, появившимися в XIX веке, были объединения по оказанию помощи бедным.
Наиболее заметной особенностью организации местного управления в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся со значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии, Уэльса часто принимаются общие законы) и различаются по таким парамет-
324
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2010
© Калабекова М.А., 2010
рам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления. Даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления, различны: в Англии - это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - соответствующие управления правительства (Шотландское управление, Валлийское управление, Североирландское управление).
Вместе с тем организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.
Структура органов местного самоуправления в Соединенном Королевстве внешне однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований; одни и те же принципы действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности [2].
На территории всей страны существуют два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из единиц управления, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые Парламент наделяет специальными полномочиями. Все функции местного управления распределяются между советом графств и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским (общинным) советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается Парламент, причем он рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию [3].
Компетенция и полномочия местных органов закрепляются специальными законами, а в самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом
конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую парламентскими актами.
Основной чертой, отличающей британское местное управление от стран континентальной Европы, является отсутствие общей компетенции. Наряду с этим практическое отсутствие обязательных полномочий и возможность нормативного регулирования путем частных актов ведут к практическому разнообразию в распределении полномочий между местными органами власти. Теоретически разнообразию нет пределов, причем список конкретных полномочий данного совета формируется с его участием - через обращения к Парламенту с соответствующим запросом. На практике местные органы управления, как и во многих других странах, стремятся сконцентрировать в своих руках максимум полномочий. Это ведет к своеобразной корректировке теоретического разнообразия: несмотря на то, что нет двух советов с идентичным списком реализуемых компетенций, общие черты неизменны на всей территории Великобритании [2].
Отличительной особенностью управления местными делами является то, что даже в одном государстве разные муниципальные советы имеют различные полномочия и решают во многом не сходные задачи. Это является важным элементом демократии. Дело в том, что государственное регулирование в виде статей Конституции и отдельных законодательных актов затрагивает только общие принципы организации местного самоуправления, а неодинаковые в разных районах проблемы граждан решаются согласно волеизъявлению этих граждан.
Таким образом, одна из характерных черт англосаксонской модели - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Кроме того, на протяжении становления местного самоуправления в Англии сложилась стройная система разделения полномочий между местными и центральными органами власти.
Библиографический список
1. Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании. - М.: ИНИОН РАН, 1993. - С. 10.
2. ЕвдокимовВ.Б., СтарцевЯ.Ю. Органы местного самоуправления: США и Западная Европа. -Екатеринбург; Челябинск, 1999. - С. 35-36.
3. Шугрина Е. С. Муниципальное право. - М.: Дело, 1999. - С. 410.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2010
325
