CC BY
52РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 1
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.01.001-98.01.048
МОСКВА 1998
дел число муниципалитетов (2359) сократилось до 596. В конце 80-х годов в стране функционировало 589 муниципалитетов. Проведенная реформа была направлена прежде всего на сокращение "маломощных" муниципалитетов с населением менее 5 тыс. жителей. Одним из ее итогов явилось уменьшение числа таких муниципалитетов с 1898 до 110.
А.И.Моргунова
98.01.025. КОНТРОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ НАД МЕСТНЫМ УПРАВЛЕНИЕМ В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИ РА. (Научно-аналитический обзор).
Местные органы власти обычно функционируют под контролем центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма. Существуют две "классические" концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных властей: "модель партнерства" и "агентская модель". Первая ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась "снизу вверх", путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается, в первую очередь, как "органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества", благодаря которому местные жители имеют возможность "организовывать в своих интересах необходимые им службы" (9, с. 81). Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов.
В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала (и здесь может быть проведена аналогия с гражданским правом), т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются инструментом, посредством которого центральное правительство
реализует свой политический курс на местах. В качестве аргумента в пользу данной модели отмечается, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. Кроме того, подчеркивается, что местное управление является "всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах", нацеленным "не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг" (9, с. 82). Государство, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность местного управления.
Большинство зарубежных исследователей, анализируя вышеуказанные концепции, подчеркивают, что они носят абстрактно-теоретический, полярный характер, и истину следует искать где-то посредине. Как считает английский ученый Г.Стокер, практически ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей нельзя описать лишь с точки зрения какой-либо одной модели, ибо в различных сферах эти взаимоотношения могут носить разный характер (15, с. 7). В современной литературе по административному праву часто цитируется работа Дж.А.Г.Гриффита "Центральные министерства и местные власти" (13). Автор данного исследования приходит к выводу о том, что отношения между британскими министерствами (и даже различными отделами в рамках одного министерства) и местными органами строятся далеко не одинаковым образом, с применением различных принципов и подходов. Подобное положение дел не дает возможности говорить о центральном правительстве в контексте его отношений с местными властями как о едином целом.
Не случайно в последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит "концепция взаимозависимости". Одним из основоположников последней является британский исследователь Р.A.B.Роде (20, с. 97-108), считающий, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, . так и взаимозависимостью й определяются реальным властным потенциалом сторон,
имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Поскольку в настоящее время центральное правительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.
Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый - Т.Бирн, отмечающий, что "в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры" (10, с. 387). Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы, в свою очередь, обладают самостоятельными мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итого не только местные органы оказываются зависимыми от правительства ( в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей в плане реализации своего политического и экономического курса на местах (10, с. 387).
Рассмотренная выше концепция предусматривает более равноправные отношения центра и местного управления, чем агентская модель. В то же время она носит более динамичный и состязательный характер, чем модель партнерства и дает возможность рассматривать отношения центральных и местных властей во всем их разнообразии, проводя дифференциацию этих отношений в зависимости от конкретной сферы деятельности.
Хотя в научной литературе имеют место различные подходы ко взаимоотношениям центральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением обычно не подвергается сомнению. Такая необходимость обосновывается, в частности, тем, что "многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации" (10, с. 363). Как считает британский исследователь Р.М.Паннетт, "контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда
15-3846
он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования" (19, с. 405). Государственный контроль призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы "не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов" (5, с. 108). "С точки зрения единства властной конструкции, - отмечает германский ученый Ф.Л.Кнемайер, — надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам", и данный контроль выступает прежде всего "как корректива их права на самоуправление", направленная на обеспечение законности действий коммун и "гарантирование интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун" (5, с. 118).
Контроль центральных властей над местными расходами является важным элементом управления национальной экономикой, а проводимая ими политика выравнивания уровней предоставляемых местными органами услуг служит средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Ведь, если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как подчеркивает датский исследователь Х.Т.Йенсен, это войдет в противоречие с таким правовым принципом, как "предоставление всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают", и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала (14, с. 19-20).
В прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой "административной опеки", предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В таком одобрении могло быть отказано по соображениям как законности, так и целесообразности. В настоящее время в демократических странах административная опека практически повсеместно уступила место так называемому "административному контролю", в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам
законности в судебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким и отчасти напоминает административную опеку, поскольку в данном случае возможен контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности, да и формы реагирования центральных властей могут быть более жесткими.
Указанный выше подход был зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в п. 2 ст. 8 которой отмечается, что "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов". В то же время "административный контроль может включать и контроль за целесообразностью, осуществляемый органами власти высшего уровня, в случаях, когда речь идет о задачах, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления" (4).
Несколько иначе обстоят дела во многих странах "третьего мира" (особенно в африканских государствах), для которых характерен чрезвычайно жесткий контроль центральных властей над местными органами. Такой контроль имеет некоторые объективные основания, ибо он направлен на более эффективное осуществление общенациональной политики на местах, на то, чтобы скудные ресурсы не растрачивались впустую слабо подготовленными и зачастую не отличающимися высокими моральными качествами местными администраторами. Излишняя централизация в то же время препятствует становлению демократических механизмов управления на местах, нарушает "деликатный баланс между обеспечением национальных приоритетов и защитой местной автономии" (18, с. 11), что в конечном итоге делает политическую систему менее гибкой и представительной, консервирует авторитарные тенденции.
В странах континентального права важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за
деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовывать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей дела в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).
Во Франции вплоть до начала 80-х годов достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся префектом департамента. В рамках уже упоминавшейся системы опеки (указанный термин признавался французскими учеными неудачным, поскольку давал основания предполагать определенную "недееспособность местного коллектива в том смысле, в каком это понятие употребляется в гражданском праве" (6, с. 15), префект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна могла через своего мэра обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., однако, изменил систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов, а также заключаемые ими соглашения исполняются по полному праву по их опубликовании или нотификации. Все акты местных властей, входящие в категорию обязательно предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть переданы префекту. Последний вправе в течение двух месяцев передать в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим закону, предварительно (не менее, чем за 20 дней) проинформировав о своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект имеет право требовать незамедлительного прекращения исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не установит степень его законности. Смысл данного права префекта заключается в том, чтобы помешать совету как можно скорее ввести в действие незаконное решение с целью создания необратимой ситуации на случай, если позднее административный суд отменит такое решение.
Несколько дальше контроля над законностью идет контроль префекта над бюджетными актами территориальных коллективов, поскольку в определенной ситуации он вправе самостоятельно устанавливать бюджет соответствующего коллектива. Для этого префекту необходимо предварительно обратиться в новый судебный орган — Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирующую соответствующую акцию префекта.
Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии -министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии, Новой Зеландии и целом ряде других государств - министерство внутренних дел. В Дании министерство внутренних дел осуществляет общий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня (провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемой "провинциальной контрольной комиссией", возглавляемой префектом провинции. Четыре других члена такой комиссии избираются из числа провинциальных советников. Провинциальная комиссия осуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль над муниципалитетами. На ее рассмотрение представляются все финансовые отчеты последних. Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могут обращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того или иного решения совета. В случае, если такое решение будет признано комиссией незаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, в противном случае на совет (или на отдельных его членов) может быть наложен штраф. Сама же комиссия не вправе принимать какие-либо решения за муниципальный совет (12, с. 45).
Контроль над местным управлением со стороны министерств играет значительную роль в странах англосаксонского права. В Великобритании местным управлением в основном ведает образованное в 1970 г. министерство охраны окружающей Среды (точнее, его функциональное подразделение, объединяющее отделы планирования и местного развития). Наряду с местным управлением данное министерство занимается вопросами жилищного
строительства, водными ресурсами, контролем за загрязнением окружающей среды и т.д. Министерство охраны окружающей среды разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы, контролирует местные финансы, условия службы, оплату труда и пенсионное обеспечение муниципальных служащих, землепользование и т.п. В 1979 г. в данном министерстве был учрежден специальный пост государственного министра по делам местного управления. Отдельные аспекты деятельности местных властей контролируют и некоторые иные министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и др.).
В США контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе, т.е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими
правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного управления. Главной задачей таких департаментов считается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам (11, с. 68).
Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается прежде всего в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, смещать должностных лиц местного самоуправления. К числу вопросов, по которым местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, обычно относятся их финансовые акты, сделки с муниципальным имуществом и т.п. В Великобритании утверждению центральных властей подлежат проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и т.д.
Одним из средств контроля является издание центральными министерствами циркуляров, устанавливающих стандарты местных служб, толкующих законодательство, разъясняющих правительственную политику, а также дающих местным властям те или иные советы. Большинство таких циркуляров не содержит
директивных указаний, а носит рекомендательный характер. Практикуется и непосредственное инстпектирование деятельности местных органов заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над такими службами, как образование, полиция, противопожарная безопасность. Их главной задачей является обеспечение соответствия данных служб минимальным стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, в функции инспекторов входит распространение передового опыта в контролируемой ими сфере.
В отдельных государствах (Великобритания, Скандинавские страны) контроль над определенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередь, финансовой, осуществляют специальные контролеры (омбудсмены), имеющие право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.
За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т.д. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии. Так, во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров. Как показывает практика, местный представительный орган здесь чаще всего распускается вследствие неспособности обеспечить управление работой коммуны (например, в результате раскола внутри совета или между мэром и большинством членов совета). В течение недели после роспуска совета префект назначает специальную комиссию в составе от трех до семи членов (в зависимости от численности населения коммуны), которые избирают председателя комиссии (а при необходимости — и его заместителя). Данная комиссия осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель - мэра. Она вправе принимать решения лишь по текущим, а также неотложным вопросам (в целях поддержания жизнедеятельности коммуны), но не может принимать перспективные решения, касающиеся развития
коммуны. В течение двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы (данное условие не соблюдается лишь в случае, если с момента роспуска представительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев).
В Ирландии министр по охране окружающей среды может распустить местный совет в одном из следующих случаев: 1) если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом; 2) если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда; 3) если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона; 4) если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки; 5) если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний (21, с. 123).
Важную роль во взаимоотношениях центральных и местных властей играет финансовый контроль. Финансовая база местных органов складывается из их собственных доходов и поступлений из государственного бюджета. Подобный дуалистический характер отражает, с одной стороны, некоторые элементы самоуправления в деятельности местных органов и их определенное обособление в рамках государственного механизма, а с другой, включенность местных властей в процесс государственного управления, в решение задач, имеющих общенациональное значение.
Основным источником доходов местных органов являются налоги и различные сборы с населения. Наибольшее значение среди налоговых поступлений имеет поимущественный налог, и в первую очередь, налог на недвижимость. Данный налог обладает как своими достоинствами (опора на собственную материальную базу — землю и строения на ней), так и недостатками: регрессивность и неэластичность, т.е. неспособность автоматически и быстро реагировать на экономический рост, малая динамичность. Если в одних странах (Великобритания, Канада) поимущественный налог доминирует в местной налоговой системе, то в других (Дания, Норвегия, Швеция) он сочетается с различными видами подоходных и косвенных налогов (зачастую составляющих большую часть налоговых поступлений). К последним, в частности, относятся подоходный налог с населения, налог на покупки, табачные изделия, напитки, развлечения, дарение и наследство и т.д. В Голландии
муниципальные власти вправе взимать семь основных налогов: на недвижимость, собак, рекламу, коммутаторы, туристов, строительные площадки, доходы, полученные с капитала (3, с. 97). В Германии к наиболее значимым налогам, формирующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземельный налоги, которые вместе дают 90% общей суммы налоговых поступлений. Кроме того, в бюджеты германских общин поступают налоги на открытие гостиниц, питейных заведений и продажу спиртных напитков в розлив, развлечения, собак, охоту, рыбную ловлю, а также налог на лиц, владеющих несколькими квартирами.
Немалое значение для муниципальных финансов могут иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органами. К ним относятся платежи за канализацию, парковку, выдачу лицензий, паспортов и водительских документов, благустройство улиц, пользование спортивными и оздоровительными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом, плата за нотариальные, ритуальные и иные услуги. Одним из источников муниципальных доходов могут служить и так называемые компенсационные взносы, которыми облагается стоимость земельного участка вследствие осуществления мероприятий по санации; взносы, взимаемые при подготовке земельных участков к застройке, при возведении дорог и т.д. Значительную часть неналоговых поступлений обычно составляют штрафы, налагаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и т.п. Поступления непосредственно от хозяйственной деятельности чаще всего образуют весьма незначительную долю в местных бюджетах. Бесприбыльность муниципальных хозяйственных служб обосновывается, главным образом, специфической природой муниципальных органов, призванных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль, а удовлетворять потребности местного населения.
Одним из источников финансирования местных органов могут быть местные займы. Муниципалитеты обычно прибегают к ним для финансирования долгосрочных проектов (например, в области строительства), которые не могут быть оплачены из текущих доходов местных властей, а также посредством центральных субсидий. Поскольку займы обычно ведут к росту задолженности местных органов, центральные власти достаточно строго регламентируют их использование. В ФРГ, например, местные органы обязаны
16-3846
согласовывать планы выпуска займов с министерством финансов и центральными банками, получив при этом от них специальное разрешение на выпуск займа.
Одним из исключений является Израиль, где фактически нет никаких ограничений на займы. Этим зачастую пользуются местные органы, собственная налоговая база которых весьма ограничена. Не будучи впоследствии в состоянии расплатиться по займам, местные власти обращаются за помощью к центральному правительству. Последнее обычно не отказывает в выделении необходимых сумм тем муниципалитетам, которые действуют в соответствии с политикой центральных властей (16, с. 24).
Доходы местных органов чаще всего недостаточны для покрытия их расходов. Как отмечает французский исследователь И.Мени, "за некоторыми исключениями местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире" (17, с.297). В Италии, например, за счет государственного бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов, в то время как в Израиле за счет центральных субсидий покрывается 70% расходов местных властей, а в Румынии — 84%.В Японии местные органы за счет своих доходов способны покрывать треть своих расходов. Не случайно здесь получило распространение утверждение о том, что местные органы пользуются лишь "самоуправлением на 1/3" (7, с. 94).
В несколько лучшем положении находятся муниципалитеты США и Канады, которые за счет своих доходов покрывают соответственно 60% и 50% своих расходов. Во многом аналогичная ситуация сложилась в Дании, где 40% местных бюджетов составляют поступления от местных налогов, 10% — из местных неналоговых источников, а 50% приходятся на государственные субсидии (12, с. 103).
Обычно различают два основных вида субсидий: общего и специального назначения. Первый из них называется дотациями и предназначается преимущественно для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, определяемых самими местными органами. Во Франции, например, общая дотация местным властям выплачивается за счет средств, поступающих в виде налога на добавленную стоимость, и состоит из нескольких частей, исчисляемых по различным методикам. Так, базовая дотация (приблизительно 40% от общей) рассчитывается с учетом
численности населения соответствующего территориального коллектива. Уравнительная дотация (37,5% от общей) исчисляется с учетом разницы в социально-экономическом развитии различных территорий. При определении компенсационной дотации (22,5% от общей) исчисляется с учетом разницы в социально-экономическом развитии различных территорий. При определении компенсационной дотации (22,5% от общей) учитывается количество детей, которые должны быть охвачены обязательным начальным образованием, протяженность путей сообщения, величина и состояние жилого фонда и т.п.
Второй вид субсидий называется субвенциями и направляется на покрытие расходов, одобренных центральным правительством. Субвенции зачастую являются "средством, а не целью", поскольку их предоставление обуславливаетя "проводимой министерством политикой, направленной на обеспечение соответствующих служб или деятельности" (3, с. 93). В местных бюджетах одних стран (Великобритания, Франция) преобладают дотации, других (Германия, Канада) — субвенции.
Предоставление местным органам субсидий играет немаловажную роль в функционировании государственного механизма, в значительной степени определяя пределы самостоятельности местного управления и обеспечивая большую управляемость последнего со стороны государства. Кроме того, посредством субсидий происходит перераспределение общенационального дохода, выравнивание условий предоставления услуг населению в различных территориальных подразделениях. Как отмечает А.Кустафссон, во многом благодаря дотациям в последние годы наблюдается выравнивание уровня услуг, оказываемых различными шведскими муниципалитетами в таких важнейших областях, как социальное благосостояние (особенно уход за детьми, престарелыми), медицинское обслуживание населения (15, с. 177). Вместе с тем постоянное государственное субсидирование местных органов имеет и свои отрицательные черты, поскольку оно ставит муниципалитет в зависимость от вышестоящих органов, снижает заинтересованность местных властей в мобилизации собственных ресурсов. Сопровождаемые же детализированными предписаниями центральных властей субвенции зачастую подрывают самостоятельность местного управления, "неоправданно стесняют необходимую свободу местных властей при определении их
собственной политики" (3, с. 93). Не случайно в ряде европейских стран в последние десятилетия стала практиковаться полйтика сокращения целевых субсидий и преобразование нескольких субвенций в единую, более широкую субсидию.
В странах современного мира зачастую наблюдается противоречие между щедрой конституционно-правовой риторикой относительно местной автономии демократического управления, порождающей немалые ожидания со стороны населения, и скудностью реальных ресурсов местных властей, далеко не всегда способных удовлетворить эти ожидания. Поскольку расходы местных органов не соответствуют их реальным финансовым возможностям, наблюдается своеобразный "вертикальный дисбаланс" (8, с. 278), т.е. создается ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, сколько от размера получаемых из центра субсидий. Ведь государству "достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность" (1, с.96). В данном отношении показательно сравнение положения французских департаментов и коммун с тем, "в котором бы оказался индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать лишь благодаря материальной помощи родителей" (2, с. 393).
В ряде государств осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей, законностью принимаемых ими решений. Наиболее развит такой контроль в Великобритании и других странах англосаксонского права, важнейшим источником муниципального права которых является судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными.
Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издать предписание mandamus (что дословно означает приказ). Данное предписание обычно предусматривает осуществление определенных
активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но не выполненных им обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Брэбан Г. Французское административное право. — М.: Прогресс, 1988. - 488 с.
2. Ведель Ж. Административное право Франции. - М.: Прогресс, 1973. — 512 с.
3. Данкерс Д.С.М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право. - М., 1993. - № 1. - С. 92-99.
4. Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы / Отв. ред. Маклаков В.В.- М.: ИНИОН, 1993, -С.115-126.
5. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. - М., 1995. - № 4. -С. 107-121.
6. Организация административной власти во Франции. - М.: Посольство Франции, 1993,- 131 с.
7. Цунэо И. Современное право Японии. — М.: Прогресс, 1981. - 269 с.
8. Bird R.M. Intergovernmental finance and local taxation in developping countries: Some basic consideration for reformers //Public administration a. development. - Chichester, 1990. - Vol. 10, N 3. - P. 277-288.
9. The Blackwell encyclopedia of political institutions / Ed. Bogdanor V. - Oxford: Blackwell, 1987. - XVI, 667 p.
10. Byrne T. Local governement in Britain. - L.: Penguin, 1994. - XXXVI, 655 p.
11. Caraley D. City governement and uiban problems: A new introduction to urban politics. - Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1997. - XV, 448 p.
12. Decenralization and local government: A Danish - Polish comparative study in political systems / Ed. Regulski J., Georg S., Jensen H.T., Needham B. - New Brunswick: Transaction publishers, 1988. - VIII, 271 p.
13. Griffith J.A.G. Central departments and local authorities. - L.: Allen & Unwin, 1966. -XIV, 173 p.
14. Jensen H.T. The development of local government as an element in the political and administrative system in Denmark. - Roskilde: Inst, forgeografi, 1986. - 39 p.
15. Local government in Europe: Trends and developments / Ed. Batley R., Stoker G. — Houndmills: Macmillan, 1991. - XIV, 239 p.
16. Local government in Israel / Ed. Elazar D., Kalchheim Ch. - Lanham: Univ. press of America, 1988. - XXXIV, 426 p.
17. Meny Y. Government and politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. - Oxford.: Univ. press, 1993. - XIII, 420 p.
18. Olowu D., Smoke P. Determinants of success in African local government // Public administration a. development. - Chichester, 1992. - Vol. 12, N 1. - P. 1-18.
19. Punnett R.M. British government and politics. - Aldershot: Dartmouth, 1994. - XIV, 588 p.
20. Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. -Farnborough: Gower, 1981. - VIII, 194 p.
21. Roche D. Local government in Ireland. — Dublin: Inst, of public administration, 1982. -X,391 p.
A.H.HepicacoB
98.01.026. ШОТЛАНДИЯ И УЭЛЬС: ПУТЬ К РЕФОРМАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1994 г. (Обзор).
Введение
В работе анализируются проблемы организации местного самоуправления в Шотландии и Уэльсе и реформа местного самоуправления 1994 г. С исторической точки зрения данная реформа является следствием поэтапного изменения правового статуса Шотландии и Уэльса в Британском государстве.
Начиная с конца 60-х годов нашего столетия в Шотландии и других "исторических областях" наблюдался очередной всплеск национального движения и борьбы за большую самостоятельность. Реформа 1994 г. явилась разумным компромиссом в разрешении конфликта между центром и регионами.
Опыт проведения реформы в стране "классической демократии", думается, интересен и для нас.
