CC BY
89
-■îi.^'fc--
Актуальные проблемы конституционного права
Дополнительные условия трудового договора с трудящимся-мигрантом могут касаться: осуществления социального, медицинского страхования работника и членов его семьи; обеспечения жильем; создания необходимых условий для повышения квалификации; возмещения расходов по возвращению работника-мигранта и членов его семьи в страну жительства, а также по провозу имущества. Эти и другие условия не должны ухудшать положения трудящегося-мигранта по сравнению с гражданами РФ, кроме тех исключений, которые предусмотрены российским законодательством и потому не считаются дискриминацией.
На основании вышеизложенного нами сделан вывод, что Закон № 115-ФЗ выделяет особенности регламентации трудовой деятельности иностранных
граждан, прибывших в качестве иностранных работников в РФ в порядке, требующем получения визы, и иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы.
Трудовая деятельность иностранцев допускается в РФ на основании трудового договора иностранца с нашими предприятием и организацией в соответствии с положениями российского трудового законодательства. Законодательством установлены система лицензирования привлечения некоренной рабочей силы и система выдачи разрешений на работу иностранных граждан, въезжающих в Россию. Трудящиеся-мигранты пользуются правами и несут обязанности в трудовых отношениях наравне с гражданами РФ. На иностранных граждан распространяется законодательство России о занятости населения.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В КОНТЕКСТЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Л. Т. ЧИХЛАДЗЕ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права
Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-m ail: levan book@gm ail. com
Аннотация. В статье рассматриваются механизмы, формы и виды государственного контроля в зарубежных странах. Приводятся примеры государственного контроля в различных муниципальных системах.
Ключевые слова: административная опека, административный контроль, административная децентрализация, местное самоуправление, местное управление, муниципальные системы, финансовый контроль, органы местного самоуправления.
ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION IN A CONTEXT OF FEATURES OF THE ORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT OF FOREIGN COUNTRIES
L.T. CHIHLADZE,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S. Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university of friendship of the people
Annotation. In article mechanisms, forms and types of the state control in foreign countries are considered. Examples of the state control in various municipal systems are given.
Keywords: administrative guardianship, administrative control, administrative decentralization, local government, local management, municipal systems, financial control, local governments.
В недавнем прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой «административной опеки», предполагавшей вступление в силу решений муниципальных властей после их
одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. Специфика административной опеки заключалась в том, что одобрения соответствующих государственных инстанций могло и не последовать.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
В последние двадцать лет ХХ столетия в большинстве демократических стран административная опека фактически уступила место «административному контролю», в рамках которого решения местных (муниципальных, коммунальных) органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке, однако элементы административной опеки сохраняются в обязательных и делегированных полномочиях.
Новый подход к контролю получил закрепление в «Европейской хартии о местном самоуправлении» 1985 г., где в п. 2 ст. 8 отмечается, что «любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов».
Анализ муниципальных систем европейских государств и государств-участников СНГ показывает тенденцию противоборства принципов централизации и децентрализации в управлении. Так, например, в зависимости от доминирования в той или иной муниципальной системе указанных принципов можно говорить о централизованной, децентрализованной или дуалистической (смешенной) модели местного самоуправления.
Элементы централизованной модели местного самоуправления можно обнаружить как в государствах с континентальной (французской), так и англосаксонской моделью местного самоуправления. Хотя здесь государственная власть, система государственного управления и весь государственный механизм в целом «основываются на началах и принципах децентрализации» [1, с. 126, 127].
Для обозначения особенностей муниципальных систем европейских государств целесообразно использовать термин «административная децентрализация».
Сравнительный анализ различных правовых систем показал, что чистая централизованная модель местного самоуправления в современном мире встречается на мусульманском ближнем востоке и азиатском регионе (Китай, Северная Корея). Следовательно, нужно различать научные категории «централизация», «административная децентрализация» и «децентрализация». Именно термин «административная децентрализация» позволяет раскрыть специфику квазицентрализованых (как бы централизованных) правовых систем в целом и муниципальных в частности.
В своей монографии «Административная децентрализация в Российской Федерации» С.Н. Махина предлагает и обосновывает концепцию административной децентрализации, которая складывается во многих ведущих Европейских государствах. В основе данной концепции лежит ведущая роль исполнительной власти в вопросе установления оптимального распределения властных управленческих функции и полномочий [1].
На примере таких государств-участников СНГ, как Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Туркменистан, также можно показать доминирующую роль исполнительных органов государственной власти в управлении местами. В этих государствах исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти фактически включаются в систему государственных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что государство преимущественно оказывает воздействие на органы местного самоуправления, именно через исполнительно-распорядительные органы центральной власти. Тем самым, по отношению к Европейским государствам и государствам-участникам СНГ можно говорить только об административной децентрализации. Как будет показано ниже, в современном мире чистых децентрализованных моделей нет и быть не может.
Действительно, в странах с континентальной моделью местного самоуправления и местного управления важную роль в осуществлении административного надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Например, во Франции до реформы начала 1980-х гг. XX в. жесткий контроль, граничивший с административной опекой за деятельностью коммунальных и департаментских органов, осуществлялся префектом департамента. Префект, посчитавший то или иное решение местного совета незаконным, наделялся правом объявить такое решение недействительным. Однако коммуна в лице своего мэра могла обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г. № 82813 «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов», традиционно именуемый законом о децентрализации, изменил систему контроля над местными органами. Так, начиная с 1982 г., решения, постановления и иные акты местных органов власти «исполняются по полному праву по их опубликованию или нотификации» [2, с. 15].
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Прогрессивность таких изменений несомненна. Система административного надзора (централизация) была причиной жесткого и прямого влияния государственных агентов на местное самоуправление, давало им возможность целенаправленного использования рычагов проверок, что ставило местное самоуправление в прямое подчинение государству. В отличие от административной опеки, административный контроль мотивирован законом. Он ограничивает возможность государственных агентов непосредственно принимать окончательные решения по вопросам контроля, обязывает их обращаться в соответствующий судебный орган по поводу отмены или приостановки действия актов местного самоуправления. Например, во Франции дела подобной категории рассматриваются судами административной юстиции — административными трибуналами. Кроме того, своеобразие системы административного контроля заключается и в том, что центральной власти или его местным агентам дано право утверждать некоторые акты местного самоуправления и санкционировать его некоторые действия. Например, в Великобритании утверждению вышестоящими органами власти подлежит акт муниципалитета о местных налогах.
В таких странах, как Италия, Ирландия, Португалия, Индия роспуск местных советов осуществляется на основании законодательства. Во Франции муниципальный совет может быть распущен Указом Президента республики, принятым Советом министров. Как показывает практика, роспуск местного представительного органа здесь чаще всего происходит вследствие его неспособности управлять работой коммуны.
В странах континентального права на местах до сих пор существует административный контроль, который осуществляют назначаемые из центра представители государственной власти.
Централизованная советская модель на сегодняшний день действует в таких государствах, как Китай, Северная Корея, Куба, а в некоторых государствах-участниках СНГ (Беларусь, Казахстан) действует квазисоветская модель (как бы советская). Для такой модели характерна жесткая централизация публичной власти и функционирование органов местного самоуправления в системе государственной власти. Здесь, по сути своей, действует государственное управление местными делами [3, с. 65].
Традиционно, считается, что децентрализованная модель в основном сформировалась в странах с англосаксонской моделью (Великобритания, США). Здесь действуют исключительно выборные органы местного самоуправления, иными словами, на местном уровне нет представителей государственной власти, однако даже в этой модели можно обнаружить элементы административной децентрализации. Так, например, неизбежный контроль над органами местного самоуправления производится со стороны министерств. Кроме «классических» органов местного самоуправления, на местном уровне действует значительное количество отраслевых органов управления, чиновников, которых назначают вышестоящие организации. Это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления.
Таким образом, в странах с англосаксонской муниципальной моделью степень самостоятельности местных органов власти оценивается, несмотря на традиционно децентрализованный характер, критически, поэтому именно здесь получила распространение «государственная теория» местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам [4, с. 12—47].
Таким образом, как для континентальной (французской), так и для англосаксонской муниципальной системы характерно то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный принцип местного самоуправления встречается также в некоторых муниципальных системах государств-участников СНГ (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова). Однако, несмотря на степень влияния государства на местное самоуправление, подзаконная деятельность местной власти во всех муниципальных системах очевидна и является одним из важнейших показателей административной децентрализации.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, можно прийти к выводу о том, что в большинстве демократических государств грань между этими некогда принципиально различными муниципальными системами стирается, что свидетельствует о факте формирования унифицированной, децентрализованной, смешанной (гибридной) модели.
- -J* . -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Так, например, местное управление в Австрийской Республике и в Королевстве Бельгия обнаруживает некоторое структурное сходство с системой местных органов власти Федеративной Республики Германии. Однако организация местного управления в Австрии отличается большей централизацией, что обеспечивается непосредственным вмешательством федерального правительства в регулирование вопросов местного управления. В отличие от выбираемого населением совета общины в Бельгии, аналогичные учреждения в Австрии и Германии формируются по пропорциональному принципу. В каждом из этих государств советы образуют правление, являющееся коллегиальным исполнительным органом территориальной общины. В Германии таким исполнительным органом является магистрат, возглавляемый бургомистром, в Австрии — правление, как и в Германии возглавляемое бургомистром, а в Бельгии совет избирает из своего состава коллегию бургомистров и эшвенов в качестве коллегиального исполнительного органа.
Являясь органами самоуправления, совет, правление и бургомистр общины одновременно осуществляют и функции государственного управления при наличии собственных полномочий. Следовательно, в австрийской модели, как в германской, французской и даже английской, на основе обязательных, делегированных и факультативных полномочий происходит сочетание местного управления и местного самоуправления.
В Германии действуют административные единицы, именуемые «правительственными округами», в которых ведущее положение в управлении занимают «правительственные президенты», назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, организационно построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено актуализировано главами администраций районов (ландраты или районные директора), которые de facto одновременно являются и государственными чиновниками (служащими), и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
Следует отметить, что дуализм (смешанность) в той или иной муниципальной системе проявляется не только, но и в наличии назначаемых представителей государственной власти на местах, или исключительно избираемых населением муници-
пальных органов власти. Государственное управление местами может осуществляться в рамках обязательных или делегированных местным органам государственных полномочий [5, с. 30]. В свою очередь, как обязательные, так и делегированные полномочия осуществляются при участии и под контролем государства, поскольку последнее, обладая суверенитетом и выступая верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, обязывает органы местного самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенции.
В таком случае самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих полномочий, кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов местного самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.
Одним из первых на концепцию дуализма местного управления (на примере Мексиканских соединенных штатов) обратил внимание известный Российский муниципалист доктор юридических наук, профессор В.В. Еремян, который отмечает, что органы местного самоуправления сохраняют автономию, обладая самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя управленческие функции, эти органы выходят за рамки местных интересов и в этом случае должны действовать в качестве инструмента государственной администрации. Тем самым обосновывается правомерность вмешательства государственной администрации, если возникает необходимость защиты интересов граждан [6. с. 8].
Вышесказанное свидетельствует о сближении правовых систем в рамках Европейского сообщества и позволяет сделать вывод о формировании европейской дуалистической системы местного самоуправления и местного управления. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соотвестующими организациями. Так, например, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. и открытая для ратификации членами Совета Европы [7, с. 64].
Широкое развитие в Европейских государствах и государствах-участниках СНГ получил институт финансово-бюджетного контроля над местным са-
-ii.^'fe-
Актуальные проблемы конституционного права
моуправлением. Наличие этого института в системе Европейского административного права лишний раз подтверждает факт существования административной децентрализации. Это обусловлено тем, что финансовую базу местного самоуправления составляют не только ее собственные доходы, но и выделенные из государственного бюджета средства. Как следствие этого, усиливается дополнительный контроль со стороны исполнительно-распорядительных органов власти государства.
Для осуществления бюджетного контроля агенты государства на местах контролируют процесс расходования органами местного самоуправления переданных из центра финансовых ресурсов. В целом, этот вид контроля имеет своей целью сохранение бюджетного равновесия и надзор над соотношением входящих в местный бюджет и исходящих из него средств. Во Франции, в случае выявления нарушений в местном бюджете, префект уполномочен обратиться в специальный государственный орган финансового контроля — в региональную счетную палату и включить ее в контрольный процесс.
Объектом особого интереса финансового контроля является практика выдачи центральными органами государственной власти субсидий местному самоуправлению. Субсидии общего назначения называются дотациями. Они предназначены для покрытия дефицита местного бюджета и других определенных органами местного самоуправления расходов. Субсидии специального назначения называются субвенциями. Субвенции имеют целевой характер и идут на покрытие определенных государством расходов местного самоуправления. Например, в местных бюджетах Великобритании, Бельгии, Голландии доминируют дотации. В местных бюджетах Германии, Италии, Японии — субвенции. Рост объема государственных субсидий и их интенсивное использование делает местное самоуправление финансово зависимым от государства.
В рамках административной децентрализации, судебный контроль над местным самоуправлением играет важную, но факультативную роль в системе государственного управления. Если центральная власть в лице исполнительно-распорядительных и представительных органов считает, что орган местного самоуправления не исполняет свои обязанности надлежащим образом, то для принятия соответствующего решения она может обратиться в суд. Суды при
рассмотрении конкретных дел имеют право дать разъяснения. Судебные органы осуществляют контроль над деятельностью органов местного самоуправления не только на основании исков государственных органов, но и по заявлениям и жалобам граждан. Несмотря на это, в процессе осуществления судебного контроля над местным самоуправлением, решающее значение придается не столько активности граждан, сколько активности государственных учреждений.
Таким образом, для нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правового механизма их взаимодействия, но и воздействия государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействие) и императивных (воздействие) механизмов. Тем самым, главная проблема при осуществлении любых реформ местного самоуправления состоит в том, чтобы найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией.
Литература
1. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: моногр. Воронеж, 2005.
2. Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской Пятой республике // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.
3. ЕремянВ.В., Чихладзе Л.Т. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. Academic Publishing, 2012.
4. ЕжевскийД.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
5. Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления в государствах Европы. Ч. 2 // Право и политика. 2006. № 1.
6. Еремян В.В. Современный мексиканский му-ниципализм. М., 1996; Чихладзе Л. Т. Теоретические и правовые основы местного самоуправления и местного управления в зарубежных странах // Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособие. М., 2006.
7. Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском контексте // Политика и общество. 2006. № 5.
