CC BY
500
УДК 34 ББК 67
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ (НА ПРИМЕРЕ СОЕДИНЁННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ, ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ, ИТАЛЬЯНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ,
доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
МАРАТВИЛЬДАНОВИЧ САУДАХАНОВ, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены некоторые особенности организации местного самоуправления некоторых европейских государств: Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Французской Республики, Итальянской Республики. Представлен анализ этих особенностей.
Ключевые слова: местное самоуправление, европейские государства, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Французская Республика, Итальянская Республика
Annotation. In this article we explore some peculiarities of organization of local self-government of European states on the example of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, French Republic, Italian Republic. The authors make analysis.
Keywords: local self-government, European states, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, French Republic, Italian Republic
Сегодня многие государства мира накопили большой опыт в сфере регулирования вопросов местного самоуправления, разработали и применяют различные модели организации власти на местах. Для таких моделей характерны разный порядок формирования органов муниципальной власти, разный порядок взаимодействия между собой и с органами центральной государственной власти, разный объем прав и обязанностей по регулированию вопросов местного значения и т.д1. В рассматриваемом контексте представляется интересным изучение опыта ряда европейских государств, имеющих сложившуюся систему организации местного самоуправления.
Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии. В настоящее время административно-территориальное деление Соединённого Королевства
Великобритании и Северной Ирландии (далее — Великобритания) устроено следующим образом:
• графства и округа (Англия, Северная Ирландия, Уэльс);
• регионы и округа (Шотландия).
При этом в некоторых местностях действуют общины и приходы, образованные несколько сотен лет назад, однако их полномочия не имеют четкого закрепления в законодательстве, поэтому они осуществляют свою деятельность совместно с другими властями.
Население графств и округов избирает советы графств, которые согласно действующему законодательству одновременно являются и высшими исполнительными, и высшими законодательными коллегиальными органами власти в системе местного самоуправления Великобритании2. В свою очередь,
советы округов наделены второстепенными (вспомогательными) полномочиями.
К элементам правового статуса таких советов можно отнести:
• будучи избранными населением, выражают его волю и интересы;
• обладают законодательно установленной компетенцией и строго определенным кругом полномочий;
• обладают правом непосредственного обращения в центральные государственные министерства и ведомства;
• несут одинаковую ответственность в случае принятия незаконных решений и др.
Тенденции последних лет таковы, что полномочия органов местного самоуправления постепенно ограничиваются и передаются центральным органам государственной власти3.
Советы графств и округов в целях реализации принятых планов и мер создают отраслевые функциональные органы управления — постоянные комитеты. При этом комитеты по делам образования, по делам социального обеспечения, по финансам должны быть образованы в обязательном порядке, остальные же учреждаются на усмотрение соответствующего совета.
Каждый совет графства или округа имеет утвержденный регламент, который определяет численность составов комитетов, их полномочия и т.п. Составы комитетов формируются из числа депутатов, специалистов и экспертов в конкретной области знаний, представителей общественности и прочих заинтересованных лиц. Лишь некоторые комитеты (к примеру, финансовый) должны состоять исключительно из депутатов своего муниципалитета4.
Отсутствие соответствующих исполнительных (координационных) органов управления общей компетенции является одной из особенностей организации местного самоуправления Великобритании. Полномочиями указанных органов наделены комитеты по политическим вопросам и по ресурсам, членами которых являются представители партии большинства.
Кроме того, полагаем важным отметить, что в Великобритании существуют 3 вида контроля над местным самоуправлением:
• административный контроль, осуществляемый правительством, министерствами, проверяющими комиссиями, региональными комиссарами;
• судебный контроль, направленный на установления соответствия законодательству решений и нормативных правовых актов, принимаемых муниципалитетами;
• парламентский контроль, реализуемый с целью установления законности действий муниципалитетов, а также корректности и целесообразности применяемых форм и методов осуществления власти на местах.
Французская Республика. Структура административно-территориального деления Французской Республики (далее — Франция) представляет собой многоуровневую систему, главными элементами которой являются:
• коммуны (общины);
• департаменты;
• регионы.
Фактически коммуны — это правопреемницы церковных приходов. Коммуны являются самыми многочисленными муниципалитетами, обладают наиболее демократической системой управления в сравнении с другими видами муниципалитетов, в меньшей степени зависят от центральных органов государственной власти.
Устав, действующий на основании соответствующего закона, определяет правовое положение коммуны, в т.ч. предусматривает главенствующую роль муниципального совета, избираемого населением сроком на 6 лет5.
К полномочиям муниципального совета относятся: ежегодное утверждение бюджета (доходная часть пополняется за счет общинных налогов), возможность получения внешних займов, кадровые вопросы, выборы мэра (из членов муниципального совета), являющего высшим органом исполнительной власти, и осуществление контроля над его деятельностью.
Кроме того, коммуны вправе иметь имущество в собственности, как в публичной (дороги, леса и др.), так и в частной (предприятия, заводы и т.п.).
Другими административно-территориальными единицами местного самоуправления Франции являются департаменты, организация деятельности которых в значительной степени централизована и строго контролируется префектами. Благодаря реформе местного самоуправления, проведенной в 80-х гг. прошлого столетия, полномочия департаментов были расширены в таких сферах как жилищное строительство, транспорт, здравоохранение и образование6.
Управление департаментом возлагается на генеральный совет7. Состав данного совета избирается населением сроком на 6 лет, однако особенность состоит в том, что каждые 3 года он должен обновляться. К полномочиям совета относятся формирование, утверждение и исполнение бюджета; взаимодействие с другими департаментами, в т.ч. по вопросам создания совместных предприятий; самостоятельное распределение федеральных субсидий; выборы председателя генерального совета и осуществление контроля над его деятельностью. Председатель совета является высшим органом местной исполнительной власти.
Еще одним звеном системы местного самоуправления являются регионы, имеющие статус местных сообществ, обладающие правами на самоуправление, формирование собственного бюджета, а также подбор кадров. Управление регионами осуществляют избираемые населением региональные светы во главе с пред-
седателем, являющимся высшим органом исполнительной власти соответствующей местности. Регионы играют ключевую роль в решении вопросов, связанных с планированием, благоустройством территорий, подготовкой кадров, созданием транспортно-логисти-ческих коммуникаций, развитием культуры и науки.
Кроме вышеназванных административно-территориальных единиц в структуре местного самоуправления Франции можно выделить такие чисто административные единицы как районы и кантоны, входящие в состав департаментов и не имеющие своих представительных органов. Кроме того, районы и кантоны не обладают правами юридического лица и не могут выступать в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов.
Представляется важным отметить, что ни в специализированной научной литературе, ни в нормативных правовых актах Франции понятие «самоуправление» не используется. Речь, как правило, идет о проживающем на определенной территории местном населении, представленном в виде коллективов и территориальных общностей, а также об их представительных органах.
Одной из основных функций муниципалитетов является обеспечение полноценного и всестороннего развития местного хозяйства, а также организация и поддержка различных предприятий, как производственных, так и тех, которые занимаются водо- и электроснабжением, следят за санитарной и эпидемиологической обстановкой, организуют движение общественного транспорта и т.д.
Надо сказать, что не всегда предприятия находятся в ведении или в собственности муниципалитета и непосредственно управляются им. К примеру, если деятельность коммунальных служб осуществляется за счет бюджета муниципалитета, то принято говорить о непосредственной форме управления. Однако, как правило, коммунальное обслуживание осуществляется контрагентами на договорной основе.
Также в системе органов местного самоуправления Франции на уровне коммун можно выделить синдикаты коммун, округа и межгородские ассоциации — это формы межмуниципального сотрудничества и взаимодействия.
Финансирование деятельности муниципалитетов осуществляется за счет доходов местных бюджетов, среди которых выделяют бюджет текущей деятельности и бюджет инвестиций. К источникам таких доходов относятся внутренние и внешние доходы.
Внутренние:
• доходы от муниципальной собственности и хозяйства;
• налоговые поступления;
Внешние:
• субсидии государства;
• частные и государственные кредиты.
Кроме того, бюджеты муниципалитетов форми-
руются за счет налогов на игровые и увеселительные мероприятия, розничную торговлю, электроэнергию, рекламу, а также налогов, связанных с туристской де-ятельностью8.
Итальянская Республика. Административно-территориальное устройство Итальянской Республики (далее — Италия) представляет собой систему, состоящую из 3-х уровней, где первые 2 — уровень муниципальный, а третий — региональный:
• коммуны;
• провинции;
• области.
Модель итальянского местного самоуправления, которую принято называть «областным государством», во многом схожа с французской, однако имеет свои особенности: политическая децентрализация и автономия территориальных коллективов в рамках единого государства. Суть данной модели состоит в наделении самостоятельностью всех территориальных коллективов, при этом в наибольшей степени ею наделены области.
Коммуны представляют собой самые небольшие муниципалитеты, основные полномочия которых сосредоточены в социально-экономической сфере, а также в вопросах благоустройства и наиболее оптимального использования принадлежащих им территорий.
Основными направлениями деятельности провинций являются:
• сбор предложений коммун;
• участие в разработке планов и программ развития областей;
• принятие собственных долгосрочных отраслевых программ развития;
• координация деятельности коммун;
• развитие социально-экономического и культурного сектора, производства, предпринимательства, туризма и т.д9.
Необходимо отметить, что существует требование, согласно которому в провинции должно проживать не менее 200 тысяч человек.
К слову, в отношении областей также существует подобное требование — не менее 1 млн. человек. Таким образом, области являются наиболее крупными административно-территориальные единицами. Кроме того, они наделены самостоятельностью в сфере администрирования и регулирования финансовой деятельности, а также обладают частью государственных полномочий, например: правотворчество и законодательная деятельность. Однако издаваемые областями нормативные правовые акты должны соответствовать установленным Конституцией Италии принципам государственного правопорядка, международным обязательствам и интересам государства. Итальянское законодательство также предусматривает возможность для государства передавать областям и другие свои полномочия, а области, в свою очередь, часть своих административных полномочий вправе делегировать
провинциям и коммунам10.
Структура органов управления в коммунах, провинциях и областях включает в себя совет, джунту и председателя (в коммунах и провинциях он именуется — синдик).
Джунта — высший орган местной исполнительной власти, председатель и члены которого избираются на заседании представительного органа. В обязанности джунты входит управление имуществом области, заключение сделок от имени области, а также координация деятельности предприятий и всех служб, входящих в структуру подчинения.
Председатель джунты осуществляет исполнительные функции, в которые входит как, например, представление интересов области во взаимоотношениях с другими субъектами, так и управление джунтой, промульгация нормативных правовых актов области и др. В свою очередь, синдик самостоятельно формирует состав джунты и уведомляет совет о ее составе.
Выше уже было отмечено, что области вправе делегировать часть своих полномочий провинциям и коммунам. Надо сказать, что такое делегирование может предусматривать параллельную передачу не только финансовых средств, но и персонала, а также имущества, если это необходимо. Объем передаваемых средств рассчитывается на основании различных показателей: количество жителей, количество студентов и школьников, уровень социально-экономического развития и т.д. При этом делегирование всегда срочное и может быть приостановлено в любой момент, например, в случае установления фактов нецелевого расходования выделенных средств, превышения пределов делегированных полномочий и т.п.
Система административно-территориального деления и управления в Италии предусматривает нахождение представителя центральной государственной власти во всех территориальных единицах. Так, в области — это правительственный комиссар, в провинциях — префект, представляющий Министерство внутренних дел. Префект осуществляет контроль над исполнением всех государственных предписаний в области обеспечения общественного порядка и безопасности. Кроме того, он планирует и организует меры по гражданской защите населения, в т.ч. в случае наступления стихийных бедствий и катастроф. В коммунах представителем государства является синдик, в обязанности которого входит постоянное информирова-
ние префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, а также в случае необходимости издание соответствующих нормативных актов и принятие мер, направленных на оказание безотлагательной помощи в сфере здравоохранения, обеспечение гигиены, координацию деятельности местной полиции и др.
1 Хазов Е.Н. Европейской хартии местного самоуправления исполняется 30лет (Страсбург, 15 1985). Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 7-9.
2 Избирательное право: учебник. 2-е издание. Эбзеев Б.С., Гасанов К.К., Виноградов В.А., Хазов Е.Н., Прудников С.А., Белоновский В.Н., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Егоров С.А., Курскова Г.Ю., Осавелюк А.М., Миронов А.Л., Кальгина А.А., Павлов Е.А., Шуленин В.В., Кирсанов А.Ю., Громов К.Э., Тутханян Г.А. / Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, М.: 2015
3 Административное право зарубежных стран: учебник. Кикоть В.Я., Румянцев Н.В., Василевич Г.А., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Кардашова И.Б., Кононов П.И., Бочаров С.Н., Осавелюк А.М., Хобелия Д.В., Эйвазов Х.Г., Соломатина Е.А., Сажина В.В., Майле А.Д. / Изд-во ЮНИТИ-ДАНА.М.: 2012
4 Актуальные проблемы избирательного права Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Эриашвили Н.Д., Кальгина А.А., Шуленин В.В., Егоров С.А., Миронов А.Л., Кирсанов А.Ю. , Саудаханов М.В. М.: ЮНИТИ-ДАНА, (Серия «Magister»). 2016 г.
5 Саудаханов М.В. Местное самоуправление во Франции // Вестник Московского университета МВД России, 2012, № 7.
6 Саудаханов М.В. Государственная служба во Франции // Закон и право, 2011, № 10.
7 Административное право зарубежных стран: учебник. 2-е изд-е. Румянцев Н.В., Василевич Г.А., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Бочаров С.Н., Соломатина Е.А., Кардашова И.Б., Осавелюк А.М., Хобелия Д.В., Эйвазов Х.Г., Сажина В.В., Майле А.Д., Чихладзе Л.Т., Антошина А.И., Сущинская С.И. / Изд-во ЮНИТИ-ДАНА. М.: 2015
8 Саудаханов М.В. Местная административная юстиция Франции // Вестник Московского университета МВД России, 2011, № 7. С. 225 - 228
9 Предпринимательское право: учебник. 5-е издание. Эриашвили Н.Д., Коршунов М.Н., Алексий П.В., Петров И.В., Щербачева Л.В., Борякова С.А., Эриашвили М.И., Ткачев В.Н., Саудаханов М.В., Линев А.Н., Косов М.Е., Горелик А.П., Бы-струшкина И.В., Лобаков А.В., Сорокина А.Э. / Изд-во ЮНИ-ТИ-ДАНА, М.: 2010.
10 Организация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств: учебник. Румянцев Н.В., Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н., Саудаханов М.В., Горшенева И.А., Миронов А.Л., Егоров С.А., Галузо В.Н / Изд-во ЮНИТИ-ДАНА. М.: 2015.
