CC BY
35РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
2
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.02.001-98.02.058
МОСКВА 1998
зарубежных стран, в конституциях которых закреплены возможности федеральной интервенции.
Органом, на который возложена функция проведения юридической экспертизы,нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, является Минюст России, но результаты этой экспертизы носят рекомендательный характер. Акты на экспертизу предоставляются органами государственной власти субъектов федерации не регулярно.
Правом обращения в суд за отменой актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, наделены органы прокуратуры. Разделение двух данных полномочий: проведение правовой экспертизы и обращение в суд за отменой актов, противоречащих федеральному законодательству, необоснованно и является препятствием в формировании единого правового пространства на территории Российской Федерации.
Эффективность и качество деятельности Минюста России по обеспечению формирования единого правового пространства были бы намного выше, если бы Минюст России в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством обладал правом обращения в суд от имени Российской Федерации с заявлением по отмене актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Данное полномочие может быть реализовано в рамках административного процесса.
Нельзя не отметить, что проведение юридической экспертизы Минюстом России даже при недостаточности и несовершенстве правовой базы и ресурсов для ее осуществления имеет определенные результаты. Так, с июня 1996 г. заключения по результатам юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации высылаются в адрес законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. На отдельные из них получены ответы. Всего-около 100 ответов из субъектов Российской Федерации, в которых выражается согласие либо полное или частичное несогласие с положениями, изложенными в заключениях Минюста России. Кроме того, субъекты Российской Федерации по результатам рассмотрения заключений Минюста России направляют также законы о внесении изменений и дополнений в ранее принятые акты (около 100).
Большинство нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в нормативных правовых актах, принимаемых и разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, можно было бы избежать при возложении на органы юстиции в субъектах Федерации функции по осуществлению экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также при привлечении органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных органов юстиции к юридической экспертизе проектов этих актов. Это позволит создать на территории Российской Федерации централизованную систему юстиции, призванную обеспечить осуществление принципов единства правового пространства и правовой системы Российской Федерации.
И .А. Побережная
98.02.030. ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СО СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В ЗАПАДНЫХ ДЕМОКРАТИЯХ. (Научно-аналитический обзор).
Полномочия местных органов власти закрепляются специальными законами о местном управлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах круг полномочий местных органов чаще всего регулируется субъектами федерации. В странах англосаксонского права важным источником полномочий местных органов являются судебные преценденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие компенсацию местных органов, устанавливаемую актами парламента.
Порядок предоставления полномочий местным органам власти неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и в ряде иных стран (преимущественно англосаксонского права) утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных органов. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно
предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США данный принцип нашел отражение в так называемом "правиле Диллона" (сформулированном еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж.Диллоном), в соответствии с которыми муниципалитеты обязаны своим созданием и черпают все свои полномочия от легислатур штатов, и любое справедливое, разумное и существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципалитетов. В американском праве муниципалитеты имеют статус корпораций публичного права, которые в отличие от корпораций частного права могут реализовать только те функции, которые они непосредственно уполномочены осуществлять законом (корпорация частного права может выполнять любые функции, не запрещенные законом). Поэтому американские муниципалитеты, разрабатывая свои хартии самоуправления, обячно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.
Аналогичным образом и в Великобритании местные органы власти имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статусами, что "отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики" (10, с.7). Как отмечается в британской литературе, "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента" (14, с. 131).
Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответсвующего "частного" закона (т.е. акта, адресованного конкретному муниципалитету). Данная процедура, однако является слишком длительной и сложной. Требуемые полномочия могут быть получены и более легким способом. Порой достаточно обратиться к государственному секретарю (министру), имеющему право издать соответствующий указ. Большинство указов подлежит утверждению парламентом. По свидетельству английского исследователя Т.Бирна, последний весьма редко отказывает в одобрении таких указов, хотя порой и вносит отдельные изменения в ихтекст (13, с.79).
Действие принципа ultra vires применительно к местным органам в странах англосаксонского права в целом не следует абсолютизировать. Сколь подробным ни было бы законодательство, регулирующее полномочия местного управления, оно вряд ли может предусмотреть все вопросы, которые могут возникнуть перед тем или иным местным сообществом. Канадский исследовател) К.Г.Кроуфорд, например, отмечает, что муниципалитетам его страны в интересах населения время от времени приходится совершать действия, прямо не предусмотренные законом. Ведь избиратели вряд ли могут быть удовлетворены бездействием местных властей в решении насущных проблем со ссылкой на отсутствие у них необходимых полномочий (15, с. 97). Канадские муниципалитеты поэтому на практике проводят различие между действиями, являющимися незаконными в силу того, что они запрещены законом, и действиями, являющимися незаконными в силу того, что они прямо не разрешены законом. Предпринимаемые в интересах населения, последние чаще всего сходят советам с рук, поскольку обячно не находится желающих обжаловать такие действия в судебном порядке (15, с. 98-99).
В Великобритании некоторые изменения в доктрину ultra vires были внесены Законом о местном управлении 1972 г. ( п.137). Теперь местный совет вправе расходовать определенные суммы для достижения любой цели, которая, по его мнению, представляет интерес для соответствующей территориальной единицы или его жителей, даже если в отношении таких расходов он непосредственно не наделен статутными полномочиями. Любой пункт таких расходов должен быть одобрен специальной резолюцией, причем местный совет вправе ежегодно расходовать не более двух пенсов с каждого фунта налогов (20).
Принцип "позитивного" регулирования получил некоторое распространение и в странах с иными правовыми системами. В Израиле, например, местные органы могут осуществлять "лишь такие полномочия, какие им были непосредственно предоставлены законом" (22, с. 18). Аналогичный принцип действует и в Дании. Здесь он интерпретируется шире, чем в Великобритании, что, по свидетельству датского юриста К.Кетшера, позволяет муниципалитетам оказывать населению отдельные виды платных
15-4712
услуг, непосредственно не предусмотренные законодательством (16, с.43).
В странах континентального права в целом преобладает принцип "негативного" регулирования, в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами ( т.е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона).
В самом общем виде указанный принцип зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в ст. 42 которой говорится о том, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти" (2).
Принцип "негативного" регулирования получил распространение в конституционном праве таких крупнейших европейских государств, как Германия и Франция. В Основном законе ФРГ, в частности, говорится о том, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества" (п.2 ст.28) (8). Толкуя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что "коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления" (цит. по: 7, с. 60). В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен "общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п.1 ст. 137) (8).
Французская конституционно-правовая доктрина также предполагает, что государству следует заниматься вопросами общенационального значения, в то время как территориальные коллективы должны решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы
жителей конкретной местности. Поэтому "нет необходимости давать заблаговременный и окончательный перечень видов деятельности коллектива" (4, с. 12). Подобный подход нашел отражение, в частности, в Законе от 7 января 1983 г. Согласно данному закону, коммуны, департаменты и округа принимают меры по решению вопросов, входящих в их компетенцию, которая, в свою очередь, определяется их интересами. Любой вопрос, затрагивающий, например, интересы департамента, "в силу самого этого факта входит в компетенцию департамента как местного коллектива, если государством решение этого вопроса не передано в состав полномочий другого коллектива" (4, с.50).
Как показывает практика, наличие у мес?ных органов управления общей компетенции решать вопросы местного значения совсем не обязательно означает более высокую степень их автономии. Свобода осуществлять полномочия, непосредственно не закрепленные за местными органами в законодательстве, может носить чисто гипотетический характер, как, например, в южноевропейских странах, где "финансовых и людских ресурсов муниципалитетов не хватает даже для надлежащего выполнения задач, непосредственно закрепленных за ними законом" (21, с. 51). В законодательстве отдельных стран, устанавливающем принцип общей компетенции, зачастую отсутствует четкое разделение полномочий между различными уровнями управления, что вносит некую иерархичность в систему местного управления и приводит к тому, что разделение компетенции между нижестоящим и вышестоящим уровнями управления осуществляется на практике» последним. Принцип общей компетенции, возможно, имеет "преимущественно символическое и психологическое значение", ибо "способствует утверждению концепции муниципалитета как органа, наделенного общими властными полномочиями, действующего по своему собственному праву в интересах обеспечения благосостояния своих жителей и решающего все вопросы, которые могут возникнуть в рамках соответствующего местного сообщества" (21, с.51). Политическое значение указанного принципа в конечном итоге сводится к тому, что он побуждает граждан видеть в местных органах не столько агентов центральных властей, выполняющих административные задачи, сколько "корпоративное воплощение
местного сообщества", "первую инстанцию, куда можно обратиться в случае возникновения каких-либо проблем" (21, с.51).
Общая компетенция местных органов корректируется также многочисленными законами, обязывающими их осуществлять те или иные функции и устанавливающими соответствующие механизмы контроля. Вполне можно понять скептицизм английского исследователя Е.К.Пейджа, считающего, что конституционные гарантии общей компетенции местного управления не имеют особого практического значения, он отмечает, что законодательное закрепление общей возможности местных органов действовать в интересах своего населения давало бы им реальную свободу действий лишь при отсутствии иных форм регулирования полномочий местных властей, большинство же реально осущесвляемых последними функций предписывается им различными законами, что в условиях характерной для местного управления нехватки финансовых ресурсов оставляет муниципалитетам весьма небольшую свободу выбора оказываемых ими услуг (23, с.24).
Законодательство большинства развитых государств подразделяет полномочия местных органов власти на обязательные и факультативные (добровольные). В число обязательных полномочий обычно входят жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение: водоснабжение, общественная безопасность, здравоохранение, освещение и уборка улиц, содержание дорог, контроль за загрязнением окружающей среды и др. Объем обязательных функций, предписываемых законом, может зависеть от численности населения соответствующей территориальной единицы.
Государство обычно устанавливает минимальные стандарты подобных услуг, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действий или же бездействия местных властей. При невыполнении местными органами своих обязательных функций возможны следующие меры воздействия по отношению к ним: с местных властей может быть взыскан ущерб, вызванный таким невыполнением; они могут быть лишены правительственных субсидий; соответствующие функции могут быть осуществлены властями вышестоящего уровня управления за счет местного органа; в некоторых случаях местный совет может быть распушен и т.д.
Факультативные полномочия реализуются местными органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (по мнению шведского исследователя С-С. Ландстрема, осуществление таких полномочий собственно и является "местным самоуправлением" (19, с.69)). К ним обычно относятся различные виды обслуживания населения и организации его досуга: жилищное строительство, ремонт домов, муниципальный транспорт, создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, строительство и обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек и т.п. Стандарты подобных услуг, как правило, не устанавливаются всерху, а разрабатываются непосредственно на местах.
Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так называемую "делегированную" (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, т.е. компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. В Германии, например, функции местного управления делятся на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не считаются непосредственно местными и образуют так называемую "делегированную сферу влияния". Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.
Три сферы полномочий местных органов устанавливает и законодательство Финляндии, различающее добровольные функции (относящиеся к общей сфере деятельности коммун), функции, непосредственно установленные законом, а также функции, вытекающие изданных сверху поручений (6, с 148).
Японский Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает два вида делегированных функций. Первый вид полномочий делегируется совету как юридическому лицу. Местные власти обязаны выполнять данные функции, принимая необходимые нормативные акты в порядке обычной процедуры. Другой вид делегированных полномочий именуется "агентскими функциями". Центральные власти обычно передают их какому-либо местному административному органу, чаще всего главе исполнительной власти
соответствующего территориального подразделения (функции также могут делегироваться школьным советам, комитетам по общественной безопасности и иным административным органам на местах). Осуществляя данные функции, местный орган функционирует исключительно в качестве агента государства под строгим контролем со стороны соответствующего министра центрального правительства (на уровне префектуры) или же губернатора префектуры (на уровне муниципалитета). За реализацию агентских функций административный орган несет ответственность не перед местным советом, а перед соответствующей контролирующей инстанцией, и представительный орган не вправе принимать какие-либо решения по данным вопросам (24, с.43).
Общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Данная ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. Показательно, что в Германии в настоящее время обязательные и порученные дела составляют 80-90% от общего объема дел, выполняемых местными органами.
Реальные возможности местных органов власти самостоятельно осуществлять функции на практике ограничиваются как достаточно жестким контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, так и деятельностью на местах различных специализированных организаций (публичных корпораций, агентсв по региональному планированию и развитию и т.п.), высокая степень автономии которых определяется их финансовой самостоятельностью и имущественной зависимостью. Подобным организациям зачастую передается право выполнять отдельные муниципальные функции.
В Великобритании такие публичные корпорации осуществляют свою деятельность на территории всей страны. Так, важные административно-управленческие функции выполняют Управление автономной энергии, Управление гражданской авиации, Почтовое ведомство, Управление водных ресурсов, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. Параллельно с такими организациями растет число публичных корпораций,
осуществляющих свою деятельность в пределах отдельных территориальных единиц и регионов (Лондонское транспортное управление, Региональные больничные управления и др.).
В Канаде подобные корпорации могут быть как совершенно независимыми от местных советов, так и находиться в определенном подчинении по отношению к последним. Объем полномочий специализированных организаций обячно зависит от политического курса правительства соответствующей провинции. Правительственный депертамент, активно осуществляющий какую-нибудь программу, вполне может быть заинтересован в изъятии той или иной функции из ведения муниципального совета и ее передаче соответствующей специализированной корпорации, деятельность которой представляется провинциальным властям более управляемой и предсказуемой. Подобным организациям в Канаде могут быть поручены такие функции, как образование, полиция, здравоохранение, библиотеки, парки, больницы, планирование, транспорт, газо- электро- и водоснабжение (15, с. 127). передача специализированным корпорациям отдельных функций (например, в области образования) может носить обязательный характер. Иногда канадские муниципалитеты имеют право выбора: осуществлять ту или иную функцию самим или передать ее соответствующей корпорации.
Увеличение числа, активизация деятельности вышеупомянутых специализированных организаций в странах современного мира свидетельствует о некоторых изменениях в традиционном взгляде на муниципалитеты как на основных производителей местных благ и Цруслуг. Так, в одном из документов британского правительства (White Paper Competing for Quality), изданном в 1991 г., подчеркивается, что на современном этапе правительство видит роль местных органов прежде всего в качестве так называемых "обеспечивающих властей". Их задача в конечном итоге сводится к "выявлению насущных потребностей населения, установлению приоритетов, определению стандартов предоставляемых услуг и поиску наиболее оптимальных путей обеспечения этих стандартов", что означает "отказ от традиционной модели, в рамках которой местные власти практически все услуги оказывали самостоятельно", и "гораздо большее разделение функций предоставления услуг и стратегической ответственности за эти услуги" (цит. по: 25, с.442).
Муниципальные органы, передавая отдельные службы в частные руки на контрактной основе (для определения указанного феномена в научной литературе был даже введен специальный термин — "контрактное государство" (17, с.45)), все более превращаются " в некие эквиваленты ассоциаций потребителей" (5, с.181), выступающие в роли заказчиков, лишь оплачивающих услуги, предназначенные конечным потребителям. Подобное положение дел позволяет отдельным исследователям говорить о своеообразной "тихой революции" (25, с.75), становлении "новой, неполитической модели местного управления" (21, с.70), в рамках которой деятельность местных властей начинает оцениваться гражданами (выступающими, в первую очередь, в качестве потребителей услуг) с точки зрения конечного результата, рыночных принципов эффективности, а не политических соображений.
Широкое использование специализированных организаций в осуществлении управленческих функций на местах способствует внедрению рыночных механизмов в муниципальную деятельность, обеспечивает более высокое качество и оперативность предоставляемых услуг. Усиливается конкуренция, определяющая стремление компаний-контрактантов к тому, чтобы по истечении срока контракт с ними был возобновлен. В свою очередь, муниципальные предприятия вынуждены перестраиваться, постоянно приспосабливаясь к изменяющимся условиям рынка. Все большее распространение приобретают торги услуг (тендер), на которых зачастую побеждают крепкие частные компании, способные предложить наиболее выгодные условия.
Деятельность специализированных организаций по оказанию услуг населению способствует деполитизации муципальных функций, позволяет обходить отдельные ограничения, характерные для государственного сектора, и, в частности, выплачивать штатным сотрудникам более высокую заработную плату, чем это предусмотрено соответствующими государственными тарифами, тем самым привлекая к работе на местном уровне более квалифицированных специалистов.
Многие исследователи тем не менее не склонны трактовать данное явление как сугубо позитивное. Они задают во многом риторический вопрос о том, насколько свободный рынок способен обеспечить качество и экономичность предоставляемых услуг, не
Нанося при этом ущерба конечным потребителям. Кроме того, диффузия муниципальных функций нарушает целостный, комплексный подход к местному управлению (и особенно к вопросам местных финансов), способствует некоторой утрате общей перспективы развития того или иного муниципалитета.
Наряду со специализированными организациями на местах обычно активно действуют региональные отделы центральных министерств и ведомств (так называемые "государственные периферийные службы"). В Великобритании практически все министерства и центральные ведомства имеют региональные отделы, состоящие из чиновников министерства. Так, региональные отделы министерства по охране окружающей Среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения — вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности — стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости — вопросами использования рабочей силы.
В странах континентального права различаются две основные модели функционирования периферийных служб государства — интегрированная и неинтегрированная (функциональная) (12, с.84; 18, с. 234-236). типичным примером первой модели является Франция. Здесь все периферийные службы, функционирующие на территории соответствующей административно-территориальной единицы, подчинены представителю государственной администрации, через которого они поддерживают связи со своим министерством и аппарат которого осуществляет необходимое техническое обслуживание большинства периферийных служб.
Во французских департаментах общее руководство деятельностью государственных периферийных служб (таких, как управления социальными и санитарными делами, сельского хозяйства, ветеринарии, архитектуры, архивов, мер и весов, генеральное казначейство и др.) осуществляет префект. Через последнего также проходит корреспонденция между периферийными службами и их министерствами. Такое положение дел существовало, однако, не всегда. До реформы, начатой в 1953 г. и завершенной в 1964 г., "каждое министерство поддерживало прямые связи со своими
16-4712
подразделениями в департаментах, причем префектура была ничем иным, как действующим на уровне департамента подразделением министерства внутренних дел" (4, с. 59). Реформа начала 80-х годов формально даже усилила руководящие позиции префекта по отношению к периферийным службам. Если раньше префект лишь "вдохновлял и. координировал" деятельность этих служб, то теперь, согласно Закону от 2 марта 1982 г., он непосредственно "руководил службами государства в департаменте" (цит.по: 3, с.39). На практике подобное руководство бывает весьма затруднено вследствие усложнения правительственного аппарата и роста числа министерств. Кроме того, по мере развития системы коммуникаций происходит усиление неформальных связей между министерствами и их периферийными службами, в то время как через префекта продолжают осуществляться лишь их официальные отношения. Да и далеко не все службы контролируются префектом. Так, вне его контроля традиционно функционируют периферийные службы министерств обороны, финансов, образования, юстиции, а также инспекции труда и Национального института статистики и экономических исследований.
В рамках же функциональной модели (Италия, Бельгия, Израиль) имеют место непосредственные вертикальные связи между министерствами и их региональными отделами, минуя государственную администрацию на местах. Министерства здесь обычно самостоятельно осуществляют техническое обслуживание своих периферийных служб.
Управление отдельными ^отраслями местной жтзни может осуществляться и по специальным округам. Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Здесь различаются школьные и специальные округа (первых в настоящее время насчитывается около 14,5 тыс., вторых — около 33 тыс.(1, с.14). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования (в такие округа объединена большая часть начальных и средних школ). Различаются два типа школьных округов — независимые и зависимые. В 33 штатах функционируют лишь независимые школьные округа, в то время как в 12 штатах имеются оба типа данных округов. Подавляющее большинство школьных округов (90,6%) (11, с. 401) являются независимыми, т.е. функционируют автономно от каких-либо иных органов управления
как в административном, так и в финансовом отношении. Механизм управления независимыми школьными округами отчасти напоминает муниципальную систему "совет — управляющий". Жители этих округов избирают школьные советы в составе пяти — семи человек (как правило, на непартийной основе). Затем школьный совет нанимает профессионального администратора. Кроме того, совет обычно разрабатывает основы школьной политики, а также бюджет округа, устанавливает величину налогов, взимаемых на свои нужды, имеет право получать и распоряжаться федеральными и штатными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав, осуществлять строительство школьных зданий и т.п.
Зависимые округа практически лишены какой-либо автономии и функционируют преимущественно в качестве своеобразных департаментов местного управления. Школьные советы в зависимых округах назначаются чаще всего сверху соответствующим местным исполнительным органом с согласия представительного органа (в отдельных зависимых округах школьный совет вообще не формируется), затем школьный совет назначает суперинтенданта, который и управляет всей системой школьного образования в округе.
Специальные округа управляют отдельными местными службами. На территории США они расположениы неравномерно, и 50% всех специальных округов приходятся на следующие восемь штатов: Калифорния, Пенсильвания, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраска и Вашингтон (11, с.262). По функциональному признаку Консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет 19 основных типов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по водоснабжению, электроснабжению, охране вод, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов являются одноцелевыми по своему назначению. В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех — пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы — в Орегоне и Аризоне. В штате Юта оба вышеназванных метода используются в равной пропорции. Члены руководящего совета чаще всего занимают свои посты по совместительству, и его заседания проводятся, как правило, не чаще 2 раз в месяц. Член руководящего совета обычно избирается на 3 - 4 года, причем сроки
полномочий различных членов нередко перекрещиваются в целях придания работе совета преемственности и стабильности.
Границы специальных округов порой не совпадают с традиционными административно-территориальными границами. Они могут охватывать как небольшую территорию (чаще всего сельскую местность), так и несколько графств, а иногда даже выходить за пределы какого-либо одного штата.
Специальные округа обычно обладают значительной автономией, которая, в частности, выражается в наличии у них независимых источников финансирования. Бюджет специальных округов, как правило, не нуждается в одобрении со стороны местных властей. Большинство таких округов финансируется за счет поступлений от потребителей оказываемых ими услуг (плата за транзит, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п.). Школьные, а также некоторые специальные округа (например, канализационные и парковые) вправе взимать налоги с недвижимости, находящейся на их территории. Округа могут выпускать облигации для финансирования капитального строительства (школ, мостов, аэропортов), а также получать субсидии от различных уровней управления вплоть до федерального.
Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы муниципальной деятельности, оказания населению услуг, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены местными властями. Городским органам управления, например, зачастую не хватает территориальной юрисдикции для осуществления таких функций, как транспортное сообщение между городами, водоснабжение, управление инфраструктурой крупных морских портов, лишь часть которых находится в пределах города, и т.п. С помощью специальных округов удается частично преодолевать жесткие финансовые ограничения, характерные для деятельности местных органов общей компетенции. Последние, например, не могут взимать с жителей соответствующего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их необходимыми услугами. Местные власти обычно весьма неохотно идут на увеличение обычных налогов в целях финансирования этих услуг, поскольку подобные шаги, как правило, весьма негативно воспринимаются населением и могут сказаться на результатах очередных выборов. Кроме того, на многие специальные округа не
распространяются ограничения, связанные с заработной платой государственных служащих, что дает им возможность привлекать действительно квалифицированных специалистов и надлежащим образом оплачивать их труд.
Система специальных округов, границы которых не всегда совпадают с границами графств и муниципалитетов, дает возможность решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении существующей системы административно-территориального деления. Финансирование же деятельности специальных округов за счет платы за услуги, поступающей непосредственно от их потребителей, а не за счет общих муниципальных налогов, делает эти услуги более адресными.
Специальные округа, однако, имеют не только достоинства, но и недостатки. В американской литературе отмечается, в частности, своеобразный "закулисный" характер их деятельности, фактическая неподотчетность специальных округов населению (9, с.222). Имеет место и неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении, чем округа, не имеющие таких финансовых поступлений. Какой-либо механизм перераспределения излишков доходов отдельных округов на финансирование иных местных нужд (как это практикуется в рамках муниципалитетов) в данном случае отсутствует. Богатые округа становятся богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых дивидентов по облигациям или же на строительство новых, не обязательных с точки зрения насущных потребностей соответствующей территории, но финансово выгодных объектов. Наличие округов способствует фрагментации механизма местного управления, делает его более громоздким и менее скоординированным, затрудняет осуществление единой согласованной муниципальной политики.
Специальные округа получили распространение не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т. д. В отличие от американских округов они лишены самостоятельных источников финансовых посуплений. Их
деятельность субсидируется провинциальными и местными органами общей компетенции, что ставит округа под жесткий административный контроль со стороны последних.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Административное право зарубежных стран / Отв. ред. Козырин А.Н. — М.: Спарк, 1996. -229 с.
2. Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах западной Европы / Отв. ред.Маклаков В.В. — М.: ИНИОН, 1993. — С. 115-126.
3. Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской Пятой республике // Там же. - С. 25-42.
4. Организация административной власти во Франции. — М.: Посольство Франции 1993.- 131 с.
5. Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. — М.: Арена, 1993. — 320 с.
6. Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. — М., 1992.-№ 7.-С. 147-151.
7. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. — М.: Изд-во МГУ, 1982. — 137 с.
8. Федаративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1991.-469 с.
9. Adruian Ch.R. State and local govenment. - N.Y.: McCrow-Hill, 1972. - VIII, 600 p.
10. Ashford D.E. British dogmatism and French pragmatism: Central — local policymaking in the welfare state. — L.: Allen & Unwin, 1982. — XII, 496 p.
11. Bingham R.D. State and local govenment in an Urban society. — Milwaukee: Tandom House, 1986. - X, 502 p.
12. The Blackwell encyclopedia of political institutions / Ed. Bogdanor V. — Oxford: Blackwell, 1987. - XVI, 667 p.
13. Byrne T. Local government in Britan. — L.: Penguin, 1994. — XXXVI, 655 p.
14. Chandler J.A. Public policymaking for local govenment. — L.: Croom G=Helm, 1989. — X,202 p.
15. Crawford K.G. Canadian municipal government. — Toronto: Toronto Unic. press, 1975.
- XIV, 407 p.
16. Decentralization and local government: A Danish — Polish comparative study in political systems / Ed. RegUiski j., Georg S., Jensen H.T., Needham B. — New Brunswick: Transaction publishers, 1988.- VIII, 271 p.
17. Elcock H. Local government: Politicians, professionals and the public in local authorities.
- L.: Methuen & Co., 1982. - XII, 330 p.
18. Fried R.C. Prefectoral linkage of nation and locality // Comparative local politics: A systems-functional approach / Ed. Goldsmith J., Gunderson G. — Boston: Holbrook, 1973. - P. 229-242/
19. Landstrem S-S. Sweden // Studies in comparative local government. — Hague, 1970. к Vol. 4, N 1,-P. 69074.
20. Local government Act 1972. — L.: Government publ., 1972. — 123 p.
21. Local government in Europe: Trends and developments / Ed. Batley R., Stoker G. — Houndmills: Macmillan, 1991. - XIV< 239 p.
22. Local government in Israel / Ed. Elazar D., Kalchheim Ch. — Lanham: Univ. press of America, 1988. - XXXIV, 426 p.
23. Page E.C. Localism and centralism in Europe: The political and legal bases of local self-government. — Oxford: Oxford univ. press, 1991. — IX, 186 p.
24. Samuels R.J. The politics of regional policy in Japan. — Princeton: (N .Y.) Princeton Univ. press, 1983. - XXV, 290 p.
25. Taykor K. European union: The challenge for local regional government // Polit. quart. — L„ 1995. - Vol. 66, N 1. - P. 74-83.
26. Wilson D. Structural "solutions" for local government: An exercise in chasing shadows? // Parkuamentary affairs. - L„ 1996. - Vol. 49, N 3. - P. 441-454.
А.И. Черкасов
