CC BY
887
- -J* . -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
граждан не только на равный доступ к государственной службе, но и на участие в управлении делами государства и управлении кадровыми службами;
♦ углубление стратегического содержания процесса защиты права граждан на равный доступ к государственной службе и на участие в управлении делами государства;
♦ рациональность отношений между гражданами, службами, служащими в ходе правозащитных действий органов государственного управления.
Благодаря применению и реализации этих прав граждан и правозащитных процессов система народовластия способна инновационно поддерживать, координировать, субординировать и направлять в нужное русло отношения управляемых объектов, равно как и собственное движение к заранее запрограммированной цели. Используемые здесь такие институты как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность на модернизацию» выражают цели и поведение субъектов настоящей системы отношений правовой защиты статуса государственного служащего.
Уточнение категориальной сущности и определения стратегии развития государственной службы показало, что отсутствие четкого определения инновационного развития служебной деятельности и ее правовой защиты сдерживает объективный, матери-
ально-правовой и процессуально-правовой подходы к организации эффективной системы правозащиты профессиональной служебной деятельности в единстве с защитой прав человека.
Определять инновационную стратегию развития системы участия самих служащих в защите прав человека целесообразно в двух аспектах. Во-первых, как информационно-целенаправленную деятельность по установлению приоритетов инновационного развития службы, достижению обоснованных прогрессивных и не стандартных управленческих решений. Во-вторых, как стратегию, ориентированную на использование и развитие инновационных ресурсов защиты ее субъектов службы в России в целом. В результате такого двухаспектного исследования могут быть выявлены служебно-правовые особенности становления законодательства о защите и профессиональной служебной деятельности и права граждан на анализ этой деятельности.
Положительные черты процесса защиты прав человека в этой системе, а также устойчивое повышение эффективности, профессионализма и компетентности служащих, свидетельствует о стабильном развитии государственной службы в интересах осуществления прав и свобод граждан, которое не должно нарушать права и свободы других лиц.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВО ФРАНЦИИ
М.В. САУДАХАНОВ,
кандидат юридических наук
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуется система местного самоуправления Франции; проводится анализ этой системы; делаются соответствующие выводы.
Ключевые слова: местное самоуправление, административное право, Франция.
LOCAL GOVERNMENT IN FRANCE
M. V. SA UDAKHANOV,
candidate of jurisprudence
Annotation. In this article we explore the local government system of France. The author makes the analysis and gives the conclusions.
Keywords: local government, administrative law, France.
Вместо независимых органов, выполняющих функции, возложенные на них парламентом, во Франции, традиционно, существовала прямая передача власти центром местным органам, действую-
щим от имени или под наблюдением Министерств в Париже. Однако, городские советы (еще до реформ 1982 г.) имели общую юрисдикцию по местным вопросам. Сегодня Франция управляется, по большей
-ii.^'fe-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
части, путем соглашении между центральной и местными властями (например, в планировании).
Во Франции существуют три основных уровня местного самоуправления. Франция разделена на 22 региона, каждый из которых объединяет несколько из 96 департаментов. Хотя департаменты и сами подразделяются на округа, которые, в свою очередь, делятся на кантоны, все это деление имеет несущественное значение с точки зрения административных органов. Гораздо большее значение имеют коммуны — составные части кантонов. В отношении размера и населения, коммуны могут значительно отличаться друг от друга. Более двух третей имеют население меньше чем 500 человек. В последние годы значительное количество коммун объединились, кооперируясь по разным административным вопросам, регулируемым законодательством. Хотя и существует более 700 объединений коммун, есть девять больших городских агломераций в таких областях как Бордо и Страсбург. Также существует около 18 000 постоянных объединений из двух и более коммун, которые согласились на объединение для выполнения конкретных функций1.
До определенных изменений, которые были внесены Законом от 2 марта 1982 г. «О децентрализации», центральное правительство доминировало над местным самоуправлением. Каждый департамент имел префекта, поддерживавшего баланс между властями, которому при этом помогал избранный общий совет. Созданный Наполеоном, но основанный на должности интенданта, учрежденной Ришелье, префект является чиновником центрального правительства и отвечает за большинство функций центрального правительства в своем департаменте. Например, за дороги, но не за образование. Он является связующим звеном между более низкими уровнями административной власти и Министерством внутренних дел. Также префект может обращаться с рекомендациями к органам местного самоуправления и является ответственным за внутренний порядок и безопасность в своем департаменте. До 1982 г., он также осуществлял контроль над решениями местных властей и был вправе аннулировать их из-за их неправомерности. В связи с этим префект оказывал большое влияние на деятельность местной власти.
Одной из основных целей закона 1982 г. была «демократизация» и «деконцентрация» власти на ме-
стах. Значительные властные полномочия, особенно в области экономического планирования и региональной инфраструктуры, были переданы избираемым региональным советам, которым новые региональные префекты, сохранившие ответственность за общественный порядок, могли давать соответствующие рекомендации. Исполнительная власть легла на Президента Регионального Совета, который стал важной политической фигурой. Хотя и ограниченные в ресурсах, регионы оказали значительное влияние на местные экономические инициативы и на строительство лицеев.
На уровне департаментов, исполнительная власть в настоящее время принадлежит не префекту, а Президенту общего совета департамента. Совет же наделен властными полномочиями в экономической и социальной сферах.
Структура коммун, за исключением вопросов финансового контроля, изменениям не подверглась. На уровне коммуны мэр является представителем центральной власти, хотя и избирается (обычно на шесть лет) муниципальным советом. Мэр ответственен через префекта перед центральным правительством за поддержание законопорядка внутри своей коммуны.
При выполнении своих «полицейских функций», ни мэр, ни префект ни в какой мере не подчиняются общему или муниципальному советам. Мэр может быть подвергнут дисциплинарному взысканию только префектом, а последний, в свою очередь, только Министром. Гражданин, недовольный решением, которое может быть как положительным, так и отрицательным, например, отзыв лицензии или отказ в принятии каких-либо мер, не может жаловаться в муниципальный совет. Единственным выходом для него является обращение в административный суд или в Государственный Совет.
Мэр представляет в коммуне исполнительную власть, но может также действовать как представитель коммуны и как представитель государства. В первом случае он регистрирует рождения, браки и смерти, контролирует проведение выборов и выполняет функции военного комиссара по призыву новобранцев. Мэр также обладает значительными автономными полномочиями (как и префект) в области поддержания законности и правопорядка.
1 Stevens A. The Government an Politics of France ch. 6.
№ 7 / 2012
Вестник Московского университета МВД России
133
- -Jt. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
-G/Hi^jflb'
Автономия была также предоставлена чиновникам из местных органов самоуправления. До этого чиновники департамента были обычными государственными служащими, в то время как служащие в коммунах являлись настоящим местным самоуправлением. Специальные нормативные акты регулируют набор и карьерное продвижение служащих местного самоуправления (закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе, и закон от 27 декабря 1994 г.).
Автономия местных и региональных властей обеспечивается несколькими путями. Во-первых, в соответствии со своим решением о децентрализа-ционных реформах (25 февраля 1982 г.) Конституционный Совет настоял на том, что, в целях соответствия законодательству, решения местных органов власти могут передаваться префектом в органы административной юстиции для проверки их законности. Процедура передачи данных решений на предмет проверки их законности является одной из гарантий правопорядка.
Во-вторых, был реструктурирован бюджетный контроль. Новый орган «Региональная Счетная Палата» была создана в каждом регионе. Она выполняет те же функции по проверке счетов местных органов власти. Но также у данного органа есть и другие функции. Он готовит заведующих финансовыми отделами (которые все еще назначаются центральным правительством). Палата также дает рекомендации префекту, когда местные органы власти не могут вовремя составить бюджет или если бюджет не соответствует нормам законодательства2.
Во Франции префект просто принимает шаги, рекомендованные Палатой в области налогообложения, связанного с бюджетом. Апелляции на действия Региональной счетной палаты можно подавать в Суд по налогам и сборам, финансовый суд административной юстиции, образованный незадолго до Революции3. В-третьих, не стоит забывать, что большая часть
денег для местного самоуправления поступает от дотаций со стороны центрального правительства.
Таким образом, коммуны и департаменты обладают большой свободой действий. Однако, это не означает, что коммуны могут делать все, что им нравится, так как существуют следующие важные ограничения.
1. Мэр, а не совет, отвечает за общественный порядок.
2. Большинство важных административных решений в коммуне (особенно годовой бюджет) должны быть одобрены властями департамента, а в некоторых случаях и Региональной Счетной Палатой. В некоторых случаях (создание получастной компании, акционером которой будет являться коммуна) необходимо согласие административных секций Государственного Совета. Несмотря на реформы, система контроля остается детально проработанной и важной.
3. Решения мэров, муниципалитетов, регионов, департаментов и региональных советов, а также префектов могут быть отменены или изменены в местных судах административной юстиции и Государственном Совете.
Французские органы местного самоуправления, в особенности коммуны, рассматриваются как часть административных органов и подлежат контролю со стороны более высоких структур.
Необходимо отметить, что существует сильное давление по поводу реформирования и рационализации системы на уровне коммун. Создание, начиная с 1966 г., «городских агломераций» позволяет интегрировать важные государственные службы в рамки коммун. Агломерации управляются объединенными советами, члены которых не только избираются, но и назначаются муниципальными советами. Эти и другие формы реорганизации не затронуты законом 1982 г. «О децентрализации».
2 1987 АС 625.
3 La Cour des Comptes et les institutions associees (Paris, 1971).
