CC BY
88
Болотина Е.В., Пузанов Ю.П., Тищенко А.Г. Основные тенденции эволюции муниципального... Е.В. Болотина*, Ю.П. Пузанов**, А.Г. Тищенко***
Основные тенденции эволюции муниципального управления во Франции в новейшее время
В течение пятнадцати лет, с 1870 по 1884 гг., во Франции происходил процесс конституирования Третьей республики. В это время были разработаны и приняты конституционные законы, ряд законов и подзаконных актов, юридически закрепивших республиканскую форму правления, а также регулирующих порядок деятельности органов государственной власти и управления, их структуру и компетенцию1.
Конституция Третьей республики отличается от других французских конституций как по форме, так и по содержанию. Конституционные законы отразили определенный компромисс в борьбе республиканцев и монархистов по поводу формы правления во Франции2. Можно заключить, что для модели децентрализации времен Третьей Республики характерно своеобразное соотношение равновесия между единым государством и политическим представительством местного населения. Законы 1871 и 1884 гг. способствовали тесному переплетению двух систем территориальной организации, коими являются децентрализация и деконцентрация. Как показали многочисленные наблюдения социологов, для местной администрации характерно тесное взаимодействие между префектом и народными избранниками, причем отношения между ними выходят за рамки отношений, порождаемых опекой. Источник стабильности такой модели в ее соответствии принципу равенства, а также в механизмах политического представительства, где одним из основных приемов стало
^3
совмещение должностей3.
Период до начала Первой мировой войны обычно рассматривается французскими историками как расцвет либеральной демократии и апогей парламентаризма4. С 1893 г. в парламент входят социалисты. Происходит усиление правительственной власти за счет президентской, но этот процесс сопровождается интенсивной сменой правительств (за 39 лет правительства сменились 48 раз). К концу XIX в. сложилась доктрина и практика так называемой регламентарной власти, согласно которой правительство может издавать нормативные акты без специального делегирования ему законодательных полномочий.
Относительно муниципального управления этого периода можно сделать вывод, что последующие реформы Третьей Республики вплоть до Второй мировой войны сводились к ослаблению административной опеки и расширению полномочий местных органов. В качестве примеров таких реформ можно назвать законы 1890, 1899, 1907 и 1926 гг., касающиеся финансового режима департаментов, облегчения условий экономического вмешательства территориальных коллективов с учетом развития городского строительства5. Однако следует отметить, что дальнейшего развития названные реформы не получили и явились скорее ориентиром в поиске направлений повышения эффективности местного управления.
Не следует забывать, что 30-е гг. Франция, как и большинство других европейских государств, переживала бурные события: тяжелый экономический кризис, развал финансовой системы, рост социальной напряженности, подъем левых сил и, наконец, создание во Франции правительства Народного фронта. В итоге III Республика показала себя неспособной противостоять подъему тоталитарной угрозы. Политическая нестабильность, парламентская беспринципность, нарушение «правил игры», установленных Конституцией 1875 г., отсутствие механизмов быстрого и жесткого принятия важных политических решений, необходимых в периоды кризисов, привели страну к национальной катастрофе: военному поражению Франции летом 1940 г., немецкой оккупации и учреждению «режима Виши» (1940-1944 гг.)6.
10 июля 1940 г. в Виши Национальное собрание передало принадлежавшую ему учредительную власть правительству маршала Петена. Принятые им «конституционные акты» 1940-1941 гг. передавали в руки Петена всю полноту государственной власти7. При «режиме Виши» впервые были созданы регионы - реформа объединяла в себе элементы централизации и стремление решать экономические вопросы в рамках более крупных, чем департамент,
* Докторант факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета МВД России, майор милиции, кандидат юридических наук, доцент.
** Кандидат юридических наук.
*** Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
территориальных единиц. Законом от 19 апреля 1941 г. с целью обеспечения общественного порядка и хозяйственной деятельности в условиях военного времени были созданы 17 регионов (6 на неоккупированной территории и 11 в зоне оккупации), каждый из которых включал в себя несколько департаментов8. Во главе регионов, находившихся вне зоны оккупации, были поставлены региональные префекты, каждый из которых являлся одновременно префектом одного из департаментов. В число полномочий префекта входила деятельность по экономическому регулированию и руководство полицией на территории региона. Префект также являлся начальником всех государственных служащих региона. В целом система во многом повторяла нацистскую систему гауляйтеров, несмотря на ряд различий. Парадоксальным образом регионы были сохранены и усилены в период Освобождения (1944-1946 гг.), причем поставленные на место префектов комиссары Республики обладали чрезвычайными полномочиями. Последнее отнюдь не способствовало их популярности, и Конституционная Ассамблея ликвидировала в 1946 г. как должность комиссара, так и региональный уровень управления. Однако годом позже острота общественно-политической ситуации в стране, в частности, в связи с забастовочным движением9, вынудила правительство создать структуры, призванные координировать действия гражданских и военных властей для обеспечения порядка. Так возникли «генеральные инспекторы администрации с чрезвычайной миссией», которые осуществляли свои полномочия в пределах зон, объединяющих несколько департаментов, по образцу военных округов.
К концу 1944 г. Франция была в основном освобождена. Важнейшим вопросом внутриполитической жизни страны после ее освобождения являлись будущее государственного строя, разработка новой конституции. В октябре 1946 г. референдумом была утверждена новая конституция, и в декабре этого же года Конституция-ГУ вступила в силу.
Согласно Конституции, территория Франции делится на департаменты, округа, кантоны10 и коммуны.
В департаментах и коммунах существуют органы управления как избираемые населением, так и назначаемые центральными органами власти.
Во Франции имеется 90 департаментов (включая о. Корсику) с различной численностью населения и размерами территории. Например, на территории Бельфор11 проживают 86,6 тыс. жителей, а в департаменте Нор — почти 2 млн.
Для Франции характерно сосредоточение всех нитей управления на местах в руках представителей центральной власти, проводящих ее политику. Таким лицом в департаменте является префект.
Префект назначается декретом президента по представлению Совета министров и подчинен всем министрам, в первую очередь министру внутренних дел, имеющему право отменить любое решение префекта. Как представитель правительства в департаменте, префект следит за осуществлением законов и постановлений. На него возложена задача поддержания порядка. Он руководит государственной полицией в департаменте и осуществляет контроль за деятельностью муниципальной полиции. Он периодически направляет министру внутренних дел доклады по политическим, экономическим и административным вопросам12. Префект имеет право определять по своему усмотрению все случаи «преступлений против безопасности государства» и передавать дела в трибунал.
Префект возглавляет административный аппарат департамента, ему подчинены супрефекты и мэры. Он может назначать в своем департаменте на некоторые государственные должности, контролирует деятельность различных государственных учреждений и ведомств в департаменте.
Префект осуществляет также административную опеку и контроль над выборными органами в департаментах - генеральным советом и муниципальными советами. Он подготавливает вопросы для обсуждения на заседании генерального совета. Решения, принятые советом, проводятся в жизнь также префектом.
Конституция 1946 г. лишила префекта права ведать департаментскими расходами и определять их назначение. Однако практически он этим правом пользуется. Кроме того, префект распоряжается ассигнованиями, выделенными в государственном бюджете для нужд департамента.
При префекте имеется кабинет, члены которого назначаются министром внутренних дел.
Наряду с префектами во Франции существуют также так называемые «генеральные инспекторы администрации с чрезвычайными полномочиями», стоящие во главе каждого из восьми районов, на которые разбита вся территория страны. Учреждение должности генеральных инспекторов администрации свидетельствует о стремлении правящих кругов Франции к еще большему подчинению местных органов центральной власти. Перед этими чиновниками поставлена задача борьбы с демократическим движением в подведомственных им районах13.
В каждом департаменте имеется выборный орган местного управления — генеральный совет. Он состоит из советников, избираемых сроком на шесть лет на основе мажоритарной избирательной
системы по одному от каждого кантона, независимо от числа его жителей. Обновление генерального совета происходит по половинам каждые три года.
Правом быть избранными в генеральный совет обладают граждане, достигшие 25-летнего возраста и имеющие в данном департаменте либо постоянное местожительство, либо недвижимую собственность. Не могут быть генеральными советниками судьи, полицейские комиссары и некоторые другие чиновники. Для избрания в первом туре кандидат должен получить абсолютное большинство голосов. В том случае, если ни один из кандидатов не получает абсолютного большинства, назначается второй тур, в котором для избрания достаточно относительного большинства.
Генеральный совет собирается дважды в год на обычные сессии. Их общая длительность составляет полтора месяца. Законом предусматривается также возможность созыва чрезвычайных сессий совета. Ежегодно генеральный совет избирает председателя, вице-председателя и секретаря. Префект департамента имеет свободный доступ на заседания генерального совета и может там выступать.
Статус генерального совета и его полномочия были определены в законе от 10 августа 1871 г., действующем с небольшими изменениями и сейчас.
Генеральные советники участвуют в выборах членов второй палаты Парламента - Совета республики.
Генеральный совет принимает бюджет департамента. В его компетенцию входит создание различных департаментских служб, управление общественным и частным имуществом. Генеральный совет решает в принципе вопрос о проведении тех или иных общественных работ. Однако свобода действий генерального совета остается ограниченной. За его деятельностью осуществляют надзор центральные органы власти. Они могут вносить изменения в принимаемый генеральным советом бюджет департамента или вообще отменять некоторые из его наиболее важных решений. С другой стороны, исполнителем решений генерального совета является, как указывалось выше, не сам совет, а префект. Префект практически осуществляет контроль за деятельностью генерального совета и имеет право в ряде случаев требовать отмены решения генерального совета (либо же просто его аннулировать).
Таким образом, главную роль в департаменте играет не избираемый населением генеральный совет, а назначаемый сверху префект.
Самой низшей административно-территориальной единицей во Франции являются коммуны. Их насчитывалось в тот период около 38 тыс.
Во главе каждой коммуны стоит муниципальный совет, избираемый на шесть лет. В него входят от 9 до 34 членов. В коммунах с населением свыше 9 тыс. человек на муниципальных выборах применяется принцип пропорционального представительства, во всех других коммунах — мажоритарный принцип.
Муниципальный совет собирается четыре раза в год (в феврале, мае, августе и ноябре) на обычные сессии, которые длятся, как правило, пятнадцать дней. Кроме этого, он может быть созван по решению префекта, супрефекта и мэра, а также по требованию одной трети членов совета.
Муниципальный совет создает и организует коммунальные службы, принимает бюджет и следит за его выполнением, вырабатывает статус муниципальных служащих, составляет планы благоустройства городов и сел и т.п. Кроме того, он выделяет своих представителей для участия в выборах Совета республики. Муниципальный совет сам обязан выполнять возложенные на него функции и не может передавать свои права мэру или какой-либо комиссии14.
Правительство и его представители держат под жестким контролем практическую деятельность муниципальных советов, имеют право по некоторым вопросам (например, финансовым) вмешиваться в деятельность муниципальных советов и подменять собой советы. Обращает также на себя внимание тот факт, что муниципальным советам запрещено заниматься всякой политической деятельностью. В частности, они не могут публиковать прокламации и обращения, высказывать пожелания политического характера.
Префект департамента имеет право временно, не более чем на один месяц, прекращать деятельность муниципального совета, а правительство - распускать совет и назначать новые выборы. В промежуток между роспуском и новыми выборами правительством назначается специальная делегация из трех-семи человек. Она осуществляет некоторые чисто административные функции муниципального совета.
Главой муниципальной исполнительной власти является мэр. Он избирается муниципальным советом из числа его членов сроком на шесть лет тайным голосованием. Для избрания необходимо получить абсолютное большинство голосов. Если в первых двух турах ни один из кандидатов в мэры не получает абсолютного большинства, проводится третий тур, в котором для избрания достаточно простого большинства. Мэру в его работе помогают также избираемые советом один или несколько заместителей. Мэр может быть временно отстранен от своей должности префектом
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
или министром внутренних дел, а также отозван мотивированным декретом. В этом случае он не может в течение минимум одного года быть избранным на должность мэра или его заместителя.
Мэр выступает в двух качествах: как представитель центральной власти и как представитель коммуны. Он следит за исполнением законов и постановлений, устанавливает факты нарушения порядка в коммунах, где нет полицейского комиссара, в ряде случаев обладает правами судебного следователя, может быть призван выступить в роли представителя прокурорского надзора в трибунале исправительной полиции, ведает актами гражданского состояния, следит за претворением в жизнь социальных и школьных законов, за составлением списков избирателей и осуществляет ряд других функций. В качестве главы муниципальной исполнительной власти мэр исполняет решения муниципального совета, подготавливает бюджет коммуны, председательствует в муниципальном совете, назначает, продвигает по службе и смещает коммунальных должностных лиц.
Мэру предоставлены значительные права в области охраны порядка в коммуне. Под наблюдением и строгим контролем префекта мэр осуществляет, главным образом путем издания соответствующих распоряжений, различные мероприятия по поддержанию порядка. Когда мэр действует как представитель государства, он находится в подчинении префекта департамента, который может в любое время аннулировать или изменить решение мэра, причем последний не имеет права обжаловать действие префекта. Вышестоящие органы контролируют также деятельность мэров как представителей коммуны.
Особый режим управления продолжает существовать в Парижском районе (г. Париж и его окрестности), а также в Лионе и Марселе - двух самых крупных после столицы городах Франции. В Париже есть муниципальный совет, состоящий из 90 членов, избираемых по системе пропорционального представительства сроком на шесть лет. Однако полномочия этого совета чрезвычайно ограниченны, во всяком случае, муниципальный совет в Париже пользуется меньшими правами, чем любой муниципальный совет в провинции. Ежегодно парижский муниципальный совет избирает председателя15. Его роль сводится в основном лишь к руководству дебатами во время заседаний совета. В департаменте Сена, включающем в себя окрестности Парижа, так же, как и во всех департаментах Франции, имеется генеральный совет, состоящий из 150 членов, в число которых входят 90 муниципальных советников Парижа. Права этого генерального совета весьма небольшие.
Главную роль в органах управления Парижского района играют префект департамента и префект полиции, обладающие фактически всей полнотой власти в столице Франции и ее рабочих предместьях. В двадцати округах Парижа имеются представители префекта департамента. Им произвольно присвоены титулы «мэров» и «заместителей мэров», хотя они являются назначаемыми государственными чиновниками, а не выборными должностными лицами.
Таким образом, Конституция 1946 г. фактически сохранила прежнюю модель местного управления, как и прежний порядок контроля правительства за деятельностью местных органов.
В условиях новой волны социально-политических противоречий, возникших в 50-е гг., обусловленных начавшейся структурной модернизацией национальной экономики, во многом проводимой за счет трудящихся, поражениями в колониальных войнах и крахом колониальной империи, многие политические группировки хотели не только дальнейшего усиления исполнительной власти, возвышения главы государства, но и придания ему особых правомочий некоего надпартийного арбитра16. Названные факторы, а также события в Алжире сталит причиной отмены Конституции 1946 г., но об этом несколько позже.
По мнению французских ученых17, новые задачи, поставленные перед государством -планирование, экономическая политика, размещение производительных сил, освоение территорий -привели к необходимости пересмотреть территориальную организацию. Центральная администрация создает социальные структуры, ответственные за реализацию новых программ, прежде всего -Генеральный комиссариат по планированию и Комиссию по освоению территории. Данные структуры проводят в жизнь идею адаптации административно-территориального деления к новым условиям. Происходит регионализация управления, не нарушающая традиционной управленческой модели. Вместо комплексной реорганизации деконцентрированной администрации реформы приводят к дублированию руководящих структур. Метод реорганизации - постепенный и эмпирический. Организаторы реформ ищут компромисс между новаторами и сторонниками «статус-кво», между адаптацией государства и стремлением к децентрализации. Бесконфликтность такой модернизации еще и в том, что она избавляет от необходимости пересмотра законодательства и от связанных с этим дебатов.
Начиная с 1954 г., создаются ассоциации по экономическому развитию, призванные устранять трудности в связи с процессом урбанизации. В эти структуры входят представители экономических и социально-политических кругов, а также депутаты местных органов. Затем ассоциации сливаются в комитет по экономическому развитию, признаваемый государственными властями как официальный партнер. Такой способ социально-экономического представительства окажет существенное влияние на дальнейший ход развития французского общества18.
В 1957 г. (декрет от 22 мая) все действующие законы, касающиеся различных аспектов деятельности коммун, были объединены в Кодекс коммунальной администрации19. В 1977 г. (декрет от 27 января) Кодекс коммунальной администрации был трансформирован в Кодекс коммун, который являлся до 1996-2000 гг. формой существования нормативных актов, касающихся организации коммун.
В рамках национального плана модернизации и развития правительство решает перекроить административную карту страны так, чтобы обеспечить оптимальную координацию политических программ, и французская территория декретом от 30 июня 1955 г. была разделена на 21 «программный регион»- преимущественно в целях экономического планирования, более эффективного осуществления региональных социально-экономических программ.
Принятие Конституции 1958 г. знаменовало рождение Пятой Республики20.
Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в ст. 72 Конституции 4 октября 1958 г. в разделе «О местных коллективах»21. Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются «территориальными сообществами (collectivites territoriales) Республики». Термин «территориальные сообщества» остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен), однако можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин «сообщество» применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин «местные сообщества» используется в юридических документах как синоним «территориальных сообществ», несмотря на споры относительно его применимости к регионам.
Ст. 72 устанавливает, что «эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом». Вопрос о «свободном управлении» постоянно обсуждается французскими юристами22, и число разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.
Та же ст. 72 предписывает существование в департаментах «представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов». Тем самым должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.
В 1959-1960 гг. принимаются нормативные акты, утверждающие новые территориальные единицы - округа «регионального действия». Такое деление более удобно для осуществления планирования, размещения производительных сил и освоения территорий, хотя исторические границы игнорируются полностью.
Декретами от 14 марта 1964 г. были учреждены административные регионы на базе «программных» (постоянная руководящая структура, предназначенная для проведения в жизнь программ по освоению территории и экономическому развитию), в которых была создана своя администрация, возглавляемая префектом региона, которому содействует региональная комиссия, включающая чиновников по особым поручениям разных министерств. Префект является председателем региональной административной конференции - консультативного органа, состоящего из префектов департаментов региона, главного казначея и генерального инспектора по национальной экономике. Тем же декретом создается комиссия по экономическому развитию региона (CODER) -консультативный орган, куда входят представители органов местного управления, представители общественности, профсоюзов, эксперты. Эта комиссия упразднена в 1972 г., одновременно с созданием регионального публично-правового института. Именно этому административному звену предстояло претерпеть существенные изменения после 1981 г.
Французские исследователи в целом дают положительную оценку проводимым реформам, указывая, однако, что при этом обилии преобразований в отношениях между государством и местными органами традиционная модель государственного устройства сохраняется в прежнем виде. Тем не менее происшедшая реорганизация имела ощутимое политическое значение23.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
С середины 60-х гг. региональная реформа приобретает не только административное, но и политическое значение, которое еще более усиливается в 1969 г., когда генерал де Голль представляет свой проект региональной реформы, достаточно смелый, основанный на идее, что «многовековая приверженность централизации, которая была необходима нашей стране для обеспечения и сохранения ее единства... больше не требуется» и что «напротив, именно в деятельности регионов следует видеть ростки завтрашней мощи» (из речи в Лионе 24 марта 1968 г.)24.
В тексте проекта 1969 г. регион предстает как плацдарм для претворения в жизнь новых политических идей, поскольку он наделяется статусом административно-территориальной единицы с особой компетенцией. Новая единица имеет оригинальную организацию. В региональном совете уживаются два типа представительства: советники, избираемые населением, и советники, назначаемые управлениями по экономике, социальной сфере и культуре. Однако самостоятельность региона ограничена тем фактом, что исполнительная власть находится в руках префекта региона и что отсутствуют соответствующие административные службы25.
Такая компетенция наносит удар по интересам политических партий и органов местного управления, которые в подавляющем большинстве не принимают реформу. Проект, представленный на референдум одновременно с проектом реформы Сената, отвергнут французским народом 27 апреля 1969 г. В связи с этим разработчикам региональной реформы 1972 г. пришлось проявить большую осторожность и сговорчивость.
Реформа, предложенная президентом Помпиду, явилась компромиссным вариантом, где регион мыслился созданным «как объединение департаментов, а не как орган опеки, с целью обеспечения управления наиболее крупными хозяйственными объектами и службами и службами коллективного значения». Такая концепция соответствовала интересам различных политических сил, выступающих за сохранение традиционных форм представительства. При этом прежнее административнотерриториальное деление остается без изменений. Регион квалифицируется как территориальный публично-правовой институт. Управление регионом осуществляют три органа:
- региональный совет, образованный из выборных представителей региона, являющийся представительным органом. Совет включал в равных пропорциях: членов парламента, избранных на территории региона; представителей генеральных советов; представителей муниципальных советов; представителей городских объединений и советов коммун численностью более 30 тыс. жителей. Выборы, таким образом, не являлись прямыми. В остальном права регионального совета совпадали с характеристиками генерального совета;
- социально-экономический совет, консультативный орган, являющийся выразителем социальных, экономических и профессиональных интересов;
- префект региона, орган исполнительной власти (одновременно префект одного из департаментов).
Полномочия региона касаются главным образом экономической сферы. Они сводятся к проведению исследований, составлению проектов и участию в финансировании.
В результате закон от 5 июля 1972 г. наделил регионы особым статусом, превращавшим их в юридические лица с отнесением к их компетенции вопросов экономического планирования26. При этом регион не наделялся статусом управленческой единицы.
Помимо региональной реформы, необходимым элементом модернизации французского государства в исследуемый период явилась также реформа департамента, поскольку он оставался главным звеном системы муниципального управления Франции27.
Департамент оказывается в оригинальном положении. С одной стороны, он управляется местными выборными органами, а с другой - префектом, который наделен исполнительной властью и является представителем государства на территории департамента. Двойное подчинение департамента - одна из наиболее характерных черт французской системы территориальной администрации28, широко изученная социологами, которые, в частности, пришли к выводу, что «в центре системы формируются отношения, с одной стороны, между префектом и депутатами органов местного самоуправления и, с другой стороны, между префектом и начальниками периферийных государственных органов»29.
Ведомство префекта является, таким образом, ядром одновременно и деконцентрированной, и децентрализованной системы администрации. Реформа 1964 г. как раз учитывала специфику модели организации департамента.
Первостепенной задачей реорганизации государственных служб была рационализация представительства государственной администрации. Во времена IV Республики отмечался беспорядочный рост числа периферийных государственных служб, что привело к необходимости
провести их унификацию как на уровне региона, так и на уровне департамента. Отраслевые службы на уровне департамента были реорганизованы в управления.
Декрет от 14 марта 1964 г. (о префектах департаментов) был направлен на усиление единства отраслевых периферийных служб, что позволило бы устранить традиционные для государственных служб отношения по вертикали.
Полномочия префекта пересмотрены так, чтобы он стал единственным представителем правительства и утвердился в своей роли координатора деятельности периферийных служб. В тексте декрета уточняется, что префект является «представителем государства, правительства и каждого из министерств на территории департамента». Ниже говорится: «Под руководством компетентных министерств префект организует и координирует деятельность департаментских служб и государственных учреждений гражданской администрации, а также обеспечивает общее руководство сотрудниками вышеперечисленных служб». Наконец, «только префекту могут делегировать свои полномочия министры». Действие декрета не распространяется на управление образованием, налоговую инспекцию и инспекцию труда.
Усиление роли префекта встретило сопротивление руководителей отраслевых периферийных служб, убежденных, что специфика возложенных на них обязанностей требует сохранения независимости от префекта. Неприятие власти префекта выразилось, в частности, в том, что эти руководители начали устанавливать непосредственные отношения как со своими министерствами, так и с депутатами местных органов самоуправления30.
В таких условиях префектам становилось все труднее удерживать свое превосходство над отраслевыми службами, в связи с чем потребовался еще один декрет (он был принят 10 мая 1982 г.) об усилении прерогатив префекта.
Подводя итог, следует отметить, что несмотря на то, что французское государство всегда характеризовалось как унитарное с высокой степенью централизации, однако, начиная со второй половины 60-х гг. XX в., в стране начался процесс регионализации.
1 См. подробнее: Бочкарев С.В. Конституирование Третьей Республики во Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб.,
1999.
2 См.: Антюхина-Московченко В.И. Третья республика во Франции 1870-1918. М., 1986. С. 285.
3 См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород, 1999. С.20.
4 См.: Turpin D. Droit constitutionnel. P., 1992. P. 308.
5 См. подробнее: Renan Le Mestre. Droit des collectives territoriales. P., 2004. Р 51-52.
6 См.: Наумова H.H. Утверждение французского парламентаризма (III и IV Республики). В кн.: Разделение властей / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 228-229.
7 См. подробнее: Officiel. P., 1940-1941.
8 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 202.
9 См. подробнее: История Франции. Т. 3. М., 1973.
10 В состав каждого департамента входит от двух до пяти округов, делящихся, в свою очередь, на несколько кантонов. Округа и кантоны не являются ни юридическими лицами, ни автономными административными единицами. В отличие от департаментов и коммун, в них нет органов управления, избираемых населением. В кантонах вообще нет никаких органов управления, в них образованы лишь некоторые службы (юстиции, жандармерии, мостов и дорог и т. п.). По кантонам происходят выборы в генеральный совет департамента. Во главе округа стоит супрефект, наблюдающий за поддержанием порядка и исполнением законов. Находясь в прямом подчинении префектов, супрефекты осуществляют большую часть функций префектов по контролю за деятельностью коммунальных органов.
11 Бельфор является в административном отношении департаментом, но называется по традиции «территорией»
12 См.: Глебов В. Государственный строй Франции. М., 1958. С. 58-59.
13 См. там же. С. 60-61.
14 См. там же. С. 62-63.
15 В Париже в указанный период нет выборного мэра. Институт мэра был ликвидирован в столице вскоре после подавления Парижской коммуны.
16 См.: Всеобщая история государства и права / Под ред. К.И. Батыра. М., 2001. С. 415.
17 См.: Доменак Ж. Указ соч. С. 21.
18 См.: Межкоммунальное сотрудничество во Франции. М., 1995.
19 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 203.
20 См. подробнее: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1986.
21 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2 т. / Отв. ред. Н.А. Крашенинникова. Т. 2. М., 2003. С. 179-180.
22 См., напр.: Bernard P . Le grand tournant des communes de France. Armand Colin,1 969; Burdeau F. Libert^s libert^s locales
cMries. Cujas, 1983 ; Renan Le Mestre. Droit des collectives territoriales. P., 2004.
23 См.: Доменак Ж. Указ. соч. С. 22.
24 См. подробнее: Officiel. P., 1968.
25 См.: Доменак Ж. Указ. соч. С. 23.
26 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 204.
27 См.: Одинцова А. Территориальное управление во Франции //Вопросы экономики. 1991. № 5. С. 63-75.
28 См.: Культура местной власти во Франции. М., 1994. С. 10-12.
29 Quermonne J.L. L’appareil administrqtif de l’Etat. P, 2001. P. 115.
30 См.: Доменак Ж. Указ соч. С. 24.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
