CC BY
1905
9.7. К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СУЩНОСТИ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Корешникова Нелли Расуловна, аспирант. Место учебы: кафедра прокурорской деятельности, Уральская государственная юридическая академия, г. Екатеринбург. E-mail: kornellya@rambler.ru.
Аннотация: Последние изменения в законодательстве РФ предусматривают новые полномочия прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона. В связи с чем, в науке возникла полемика о их месте в системе правовых средств прокурора, а так же к каким видам актов реагирования прокурора их относить. Что бы ответить на подобные вопросы необходимо четко представлять себе природу и основные признаки актов прокурорского реагирования.
Ключевые слова: средства прокурорского реагирования, полномочия прокурора, надзорная и ненадзорная деятельность прокурора, признаки актов прокурорского реагирования.
TO A QUESTION ON CONCEPT AND ESSENCE OF ACTS OF PUBLIC PROSECUTOR'S REACTION OF MODERN RUSSIAN OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR
Koreschnikova Nelli Rasulovna, postgraduate student. Place of study: public prosecutor's activity chair, Ural state legal academy, Ekaterinburg. e-mail: kornellya@rambler.ru
Annotation: Last changes in the legislation of the Russian Federation provide new powers of the public prosecutor on reactions to the revealed law-breakings. In this connection, in a science there was a polemic about their place in system of legal means of the public prosecutor and as to what kinds of acts) of reaction of the public prosecutor of them to carry. What to answer similar questions it would be necessary to imagine precisely the nature and the basic attributes of acts of public prosecutor's reaction. Keywords: means of public prosecutor's reaction, power of the public prosecutor, supervising and not supervising activity of the public prosecutor, attributes of acts of public prosecutor's reaction.
Особое место среди средств прокурорского реагирования занимают акты прокурорского реагирования. Понятие «средства прокурорского реагирования» и «акты прокурорского реагирования» взаимосвязаны, но не тождественны. Средства прокурорского реагирования определяются полномочиями прокурора по устранению нарушений закона, и реализуются по средством актов прокурорского реагирования. Следует отметить, что законом не определено понятие акта прокурорского реагирования и форма его выражения. Но поскольку правовые средства представляют собой регламентированные законом действия прокурора, изложенные, как в устной, так и в письменной форме, то акты прокурорского реагирования - это действия прокурора, отраженные в письменной форме. Другими словами, понятие «средства прокурорского реагирования», направленные на устранение нарушений закона, является абстрактным, его непосредственным материальным выражением являются «акты прокурорского реагирования».
Таким образом, акты прокурорского реагирования одна из составляющих средств прокурорского реагирования.
Для некоторых средств прокурорского реагирования не установлена специальная форма. Так, заключения прокурора при рассмотрении в суде уголовного дела может быть дано им устно. Это средство прокурорского реагирования, однако, актом прокурорского реагирования такое заключение станет, будучи закреплённым в соответствующем документе - протоколе судебного заседания. Действия прокурора по устранению нарушений неотделимы от документа, в котором находят отражение. В этой связи рассматривая акты прокурорского реагирования, как письменные документы, нельзя проигнорировать и порядок деятельности прокурора по устранению нарушений закона.
Акт прокурорского реагирования обладает рядом признаков:
1. Акты прокурорского реагирования всегда выражаются в письменной форме. По сути являясь документальным выражением установленных законом правовых средств реагирования прокурора на нарушения законности.
2. Вынесение акта реагирования - единоличное решение должностных лиц прокуратуры уполномоченных законом на использование правовых средств реагирования. Даже в тех случаях, когда принятию акта предшествовало его коллективное обсуждение.
3. Акт прокурорского реагирования носит обязательный характер, поскольку обязывает другой орган или должностное лицо реагировать на него установленным законом образом. В случае несоблюдения законных требований прокурора лицо, которому вынесен акт прокурорского реагирования, привлекается к административной ответственности. Прокурор - представитель государства, от имени которого он осуществляет надзор за точным исполнением законов, т.е. обладает особым статусом. Отсюда вытекает государственно-властный характер актов применения права, т.е. в каждом акте прокурора выражается государственно-властная воля.
4. Акты прокурорского реагирования на нарушения законности — индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами права (нарушениями законов). Иными словами имеют конкретный адресат.
5. Акт прокурорского реагирования служит юридическим фактом, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, Акт прокурорского реагирования обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внёсшего его.
6. Акты реагирования, направлены на реализацию юридических норм, так как конкретизируют общие предписания норм права применительно к определенной ситуации и лицам, официально фиксируют их субъективные права, обязанности или меру юридической ответственности, т.е. выполняют функцию индивидуального регулирования.
7. Правовой акт прокурора - одно из проявлений его деятельности по охране законности, поэтому сам этот акт должен быть принят строго на основании и во исполнение закона. Таким образом, акты прокурора, являясь документом применения права. Эти акты не могут создавать новых норм.
8. Акты реагирования должны отвечать требованиям обоснованности, законности и целесообразности.
9.Акты прокурора - документы юрисдикционного характера и должны иметь структуру, состоящую из четырех частей.
Вводная часть содержит наименование акта (протест, иск, постановление, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т.д.), место и дату принятия, наименование органа или должностного лица, которое принимает решения, по какому делу.
В описательной части описываются факты, являющиеся предметом рассмотрения, фиксируются, когда, где, кем, при каких обстоятельствах и каким способами совершены действия, т.е. фактические характеристики выявленного нарушения.
Мотивировочная часть включает анализ доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие фактических обстоятельств, их юридическую квалификацию и их обоснование, указание на официальное разъяснение применяемого закона и процессуальные нормы, которыми руководствовался прокурор (юридический анализ выявленного нарушения).
В результативной (заключительной) части формулируется решение по делу, приводиться требование или решение прокурора.
Зачастую в литературе по прокурорскому надзору рассматриваются понятие не актов прокурорского реагирования, а актов прокурорского надзора, не учитывается обстоятельство, что это разные правовые категории. Отметим еще раз, что средства реагирования используются прокурором, как в надзорной, так и в не надзорной деятельности, соответственно акты прокурора, принимаемые им при осуществлении надзорной функции - акты прокурорского надзора. Таким образом, акты надзора это разновидность актов реагирования прокурора, принимаемые им в связи с выполнением полномочий связанных так же с реагированием на вывяленные нарушения закона и направленные на их устранение, но используемые как в надзорной так и в не надзорной деятельности. Вместе с тем целесообразно рассмотреть приведенные понятия актов прокурорского надзора, с целью исследования понятия акта прокурорского реагирования, обобщив накопленный опыт отечественных ученых.
Так С. Г. Березовская, под актами прокурорского надзора понимала основанные на полномочии прокурорского надзора действие прокурора облеченное в определенную форму1 (под формами автором понимаются правовые средства прокурора). Применительно к нашему исследованию актов прокурорского реагирования, мы говорим о том, что не все действия прокурора имеющее выражение в «определенной форме» можно отнести к актам прокурора, а только действия связанные с реагированием на выявленные правонарушения.
Другой автор относил к актам прокурора, составленные в определенной форме документ, в котором содержится требование прокурора по тем или иным вопросам2. Представляется, что данное определение не отражает полностью специфику рассматриваемого понятия, его сущность, кроме того не все акты содержат требование об устранении правонарушения: так, не
1 С. Г. Березовская. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. 1954, С.73.
2 Тагунов Е.Н. О юридической силе актов прокурора по общему надзору // Вопросы советского административного права на современном этапе, М.: Госюриздат, 1963, С. 126-133.
имеет в своем содержании признака требования заявления и иски направляемые прокурором в суды или арбитражные суды.
А.Я. Сухарев, дает понятие актов прокурорского надзора, как предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а так же, охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности3. Аналогичное понятие определено Герасимовым в Настольной книге прокурора. В данном случае, авторы по сути отождествляют акты прокурора с правовыми средства, что в действительности не является верным.
Г.П. Химичева напротив, совсем опускает понятие правовые средства и рассматривает акты прокурорского надзора через призму полномочий прокурора, точнее говоря, акты прокурорского надзора - "форма полномочий прокурора»4. Ю.Е. Винокуров так же определяет акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий5. Е.Р. Ергашев определяет акты прокурорского реагирования как специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий6. Выше перечисленные определения правовой дефиниции актов не полностью отражают специфику данного явления.
Целесообразно напомнить, что средства реагирования прокурора на нарушения закона определяются его полномочиями по их устранению (отметим еще раз, что не все полномочия) и представляют собой предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих и привлечению виновных к ответственности. А материальным выражением принимаемых прокурором правовых решений являются издаваемые им правовые акты, служащие фактическим закреплением использования того или иного правового средства. Исходя из выше изложенного акты прокурорского реагирования - это предусмотренные законом, составленные в определенной письменной форме документы юрисдикционного характера, отвечающие требованиям обоснованности, законности и целесообразности, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры, посредством которых реализуются нормативно закрепленные правовые средства реагирования прокурора в процессе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Такое определение позволяет подчеркнуть неразрывное единство содержания и формы акта, что имеет
3 Прокурорский надзор: Учебник для вузов - 3-е изд. , перераб. и доп. / под. ред. А.Я. Сухарева. М.: изд-во Норма, 2009. С. 19-20.
4 Прокурорский надзор в Российской Федерации.: Учеб/ Под. ред. Химичевой Г.П. М.: Юнити, "Закон и Право", 2007. С. 96.
5 Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под. ред. Винокурова Ю.Е. М.: Юрайт-Издат, 2008, С.160.
6 Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. № 1, Екатеринбург: изд-во УрГЮА, 2007, С. 116-119.
весьма важное значение для рассмотрения природы и характерных свойств.
Законодательством предусмотрено достаточно много разновидностей актов реагирования.
Акты прокурорского реагирования можно классифицировать по различным основаниям. Выделяют следующие виды актов прокурорского реагирования:
1) по сфере применения: общие и специальные7;
2) по характеру: предупредительные, пресекательные и карательные8.
3) по функциональному назначению: надзорные и ненадзорные9;
1. Общие акты применяются в качестве мер прокурорского реагирования во всех отраслях надзора и при осуществлении всех направлений деятельности. К числу общих актов относится, например, протест прокурора, внесение представления об устранении нарушений законов.
Специальные акты прокурорского реагирования характерны для отдельных отраслей надзора и направлений деятельности (например, иск прокурора в суд).
2. Предупредительные акты прокурорского реагирования основным назначением имеют предупреждение возможного нарушения закона (характерный при мер предупредительного акта - предостережение прокурора).
Пресекательные акты используются прокурором как средство пресечения пролонгированных нарушений (например, состояние длящегося нарушения ввиду принятия незаконного акта) или нарушений постоянно совершаемых (например, нарушения, постоянно допускаемые администрацией при даче согласия на продажу квартир лицам имеющим несовершеннолетних детей). В качестве примеров пресекательные актов можно принести протест, представление прокурора.
Карательными актами являются оформленные надлежащим образом действия прокурора, направленные на привлечение виновных в нарушении законов лиц к установленной законом ответственности. Яркими примерами карательных актов являются постановление о возбуждении административного производства. Карательным актом может быть и представление, если с его помощью прокурор использует такое средство реагирования как требование привлечения лиц к материальной или дисциплинарной ответственности.
3. Акты реагирования являясь правовыми средствами прокурора по выполнению возложенных на него функций, так же подразделяются на надзорные и не надзорные акты прокурора. К надзорным относятся акты, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции. Это протест, представление, предостережение и постановление прокурора. К не надзорным актам прокурорского реагирования от-
7 Калинин В.Н. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона // Следователь. Федеральное издание. № 4, М., 2004, С. 55-61; . Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под. ред. Винокурова Ю.Е. М.: Юрайт-Издат, 2008.; Прокурорский надзор в Российской Федерации.: Учеб/ Под. ред. Химичевой Г.П. М.: Юнити, "Закон и Право", 2007.; Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб./ Под. ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И., М.: Зерцало-М, 2002.
8 Калинин В.Н. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона // Следователь. Федеральное издание. № 4, М., 2004, С. 55-61.
9 Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств,
применяемых органами прокуратуры // Российский юридический
журнал. № 1, Екатеринбург: изд-во УрГЮА, 2007, С. 116-119.
носятся - представление, а также жалоба прокурора, принесенные на незаконный судебный акт.
Некоторые авторы различают устные и письменные акты прокурорского реагирования10. С такой классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку любое действие прокурора, направленное на устранение нарушений закона, должно найти отражение в соответствующем документе. Как правильно заметил Б. В. Коробейников и В.И.Басков, акты прокурорского реагирования носят процессуальный характер, в связи с чем их должны составлять в определённой форме11. Безусловно, что наряду с использованием письменного акта прокурорского реагирования прокурор может устно разъяснить его сущность, потребовать устранения нарушений и т.д. Что касается выделение устных актов, это противоречит признаку акта, который является, прежде всего письменным документом. Правовые средства могут выражаться в устной форме, например выступление прокурора с заявлением в судебном заседании происходит именно в такой форме, но данное правовое средство фиксируется в протоколе судебного заседания, т.е. облекается в письменную форму.
Всем акты прокурора, направляемые государственным органам, общественным организациям, должностным лицам, должны быть написаны на бланке прокуратуры, в котором заполняются все необходимые данные.
Акты реагирования прокурора должны быть относительно краткими и в то же время должны содержать все необходимые реквизиты.
По общему правилу, законодатель не связывает характер нарушения с определённым актом реагирования. Прокурор вправе использовать тот акт, который окажется наиболее действенным в данной конкретной ситуации. Не исключается и одновременное использование и нескольких актов. Так, реагируя на незаконный правовой акт, прокурор может внести на него протест и представление об устранении причин нарушения закона и условий, им способствующих. Однако в некоторых случаях характер нарушений обязывает прокурора принять строго определенные решения. Так, если установлено, что лицо незаконно подвергнуто административному задержанию
несудебными органами, прокурор обязан вынести постановление об освобождении лица и т.д.
Акты прокурорского реагирования должны быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Только при этом меры прокурорского реагирования будут наиболее результативными.
Список литературы:
1. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. Общий надзор. М.: Госюриздат, 1954.
2. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. № 1, Екатеринбург: изд-во УрГЮА, 2007, С. 116-119.
10 Настольная книга прокурора/колл. авт. Под ред. С.И. Герасимова.М.: Щит-М, 2002.
11 Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб./ Под. ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И., М.: Зерцало-М, 2002., С. 145.
3. Калинин В.Н. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона // Следователь. Федеральное издание. № 4, М., 2004, С. 55-61.
4. Настольная книга прокурора/колл. авт. Под ред. С.И. Герасимова. М.: Щит-М, 2002.
5. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под. ред. Винокурова Ю.Е. М.: Юрайт-Издат, 2008.
6. Прокурорский надзор: Учебник для вузов - 3-е изд. перераб. и доп. / под. ред. А.Я. Сухарева. М.: изд-во Норма, 2009. С. 19-20.
7. Прокурорский надзор в Российской Федерации.: Учеб/ Под. ред. Химичевой Г.П. М.: Юнити, "Закон и Право", 2007.
8. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб./ Под. ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И., М.: Зерцало-М, 2002.
9. Тагунов Е.Н. О юридической силе актов прокурора по общему надзору // Вопросы советского административного права на современном этапе, М.: Госюриздат, 1963, С. 126-133.
На статью Н.Р. Корешниковой «К вопросу о понятии и сущности акпм прокурорскогс реагирования современной российской прокуратуры»
В теории прокурорского надзора с советских времен прочно утвердилась применение актов прокурорского реагирования, как основного правового средства реат нрования на выявленные нарушения шона применяемые должностными лицами прокуратуры. Понятие и сущность отдельных видов актов прокурорского реагирования, характеризуются строго определенными при знаками и практикой применения. Однако существуют обобщенные признаки, которые присущи всем беї исключения актам проку рорского реагирования в не зависимости от их вида. Кроме того в связи с последними изменениями законодательства Российской Федерации, установлены новые полномочия прокурора в частности выносить мотивированное требование прокурора, решение прокурора о приостановлении деятельности общественных и рслнгиошых органніаїшй. К каким актам прокурорского реагирования они относятся либо имеют место новая разновидность актов прокурорского реаіирования остается в науке открытым.
В связи с чем. тема предлагаемой Н.Р. Корешниквой публикации: «К вопросу о понятии и су щности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры» в настоящее время имеет акту альное значение.
В своей статье автор рассматривает проблемы свяинные с понятием и сущностью актов прокурорского реагирования, применяемые прокурорами в святи с осуществлением надзорной и ненадюрной деятельности, определяет специфические пріпнаки. которые присущи всем беї исключения актам реагирования проку рора.
В современной литературе вопрос о актах рсат ирования. разработан недостаточным образом. Вызывают дискуссии как понятие и сущность актов реагирования прокурора, так и характерные их черты, либо признаки. Все эти вопросы автор достаточно подробно рассматривает в предлагаемой статье и предлагает свое решение
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том. что предлагаемая статья Н.Р. Корешникоаой «К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры» яаляется актуальной, в научно-позновательном аспекте, содержит как новации, так и дискуссионные суждения и достойна публикации.
РЕЦЕНЗИЯ
Заведу ющий кафедрой прокурорской д Уральский государс!венной Юриднчес кандидат юридических наук, доцент
