CC BY
438
9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АДВОКАТУРА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
9.1. ЭКОНОМИКОМАТЕМАТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Песчанских Георгий Владимирович, д.э.н., доцент. Должность: профессор. Место работы: Академия экономической безопасности МВД России, кафедра математики и информационных технологий. E-mail: [email protected] Аннотация: Разработана система показателей эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию экономической и налоговой преступности. Эта система показателей устанавливает взаимосвязь результатов работы органов внутренних дел с расходами на их содержание. Данная система показателей позволяет сравнивать различные органы внутренних дел и их подразделения с точки зрения эффективности использования финансовых и иных имеющихся ресурсов. Это дает возможность определять, на какие направления работы необходимо направлять дополнительные финансовые средства, чтобы как можно сильнее повысить общую эффективность деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: экономическая безопасность, экономическая преступность, налоговые преступления, эффективность деятельности органов внутренних дел, эффективность расходования бюджетных средств.
ECONOMIC AND MATHEMATICAL ESTIMATION METHODS OF EFFECTIVE WORK OF LAW-ENFORCEMENT AGENCIES
Peschanskikh Georgy Vladimirovich, Dr of Economics, associate professor. Position: professor. Place of employment: Economic security academy of MIA Russia, mathematics and information technologies chair. E-mail: [email protected] Annotation: The factors of effective counteractions of law-enforcement agencies economic and tax crimes are worked out. They interconnect the results of law-enforcement agencies activity with the running costs. These factors allow to compare different law-enforcement agencies and their departments in relation to the effective use of financial and other resources. This helps to define which areas need supplementary financing to increase efficiency of law-enforcement agencies activity.
Keywords: economic safety, economic crimes, tax crimes, effective work of law-enforcement agencies, efficient expenditure of budget funds.
1. ВВЕДЕНИЕ
Вопрос реформирования органов внутренних дел (ОВД) от обсуждения необходимости и глубины преобразований в последнее время все более переходит
в плоскость практических решений1. Целевые ориентиры и практическое наполнение реформ должно стать закономерным продолжением проводимого в последние годы поэтапного перехода к программноцелевому методу финансирования деятельности органов исполнительной власти, в том числе, органов внутренних дел. При таком подходе общество «заказывает» и «оплачивает» услуги органов внутренних дел по обеспечению порядка, выявлению, предотвращению и пресечению преступлений, отнесенных к их компетенции. Это согласуется с положениями основополагающих документов последнего времени, что главной задачей МВД России является защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, охрана и защита здоровья и жизни людей от преступных посягательств2. Для практического применения программно-целевого метода федеральные органы исполнительной власти ежегодно направляют в Минфин России и Минэкономразвития России доклад о результатах основных направлений деятельности, который призван показать порядок расходования бюджетных средств на их достижение. Чтобы установить взаимосвязь между результатами деятельности органов внутренних дел и финансовыми затратами на ее осуществление необходимо построить экономикоматематическую модель для определения и обоснования «стоимости для общества услуг, оказываемых органами внутренних дел», а также, для оценки целесообразности их «приобретения по такой цене».
Правоохранительная деятельность органов внутренних дел, при таком подходе рассматривается по аналогии с оказанием услуг на коммерческой основе, а ее планирование, по аналогии с «бизнес проектами», изучается с точки зрения повышения отдачи от финансовых затрат на него. Сразу отметим, что это не означает, что если одни преступления требуют больших финансовых затрат на их выявление и расследование, чем другие, то ими не надо заниматься по соображениям экономической целесообразности. Степень отдачи от финансовых вложений может быть основанием для разделения преступлений на группы (по видам). При этом сравнение таких групп между собой уже не является задачей экономического анализа.
Такой экономический подход допустим на макро уровне, но он неприемлем на микроуровне - вне зависимости от экономической целесообразности должны быть приняты исчерпывающие меры к выявлению всех совершенных преступлений, а каждое зарегистрированное преступление должно быть расследовано. Экономический анализ не может служить аргументом в обосновании целесообразности сосредоточения усилий на тех или иных направлениях правоохранительной деятельности, но он может помочь в изучении качества организации и управления этой деятельностью,
1 Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»
Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
эффективности ее осуществления, например, при рассмотрении ее результатов в течение нескольких периодов времени, их сравнении в различных административно-территориальных образованиях и т.п. «Современные вызовы и угрозы социально-экономической безопасности государства требуют качественно новых подходов и конструктивной оценки прежней организации оперативно-служебной деятельности, реализуемой в системе МВД России»3.
Многообразие целей, стоящих перед российскими органами внутренних дел, приводит к тому, что при оценке результатов их деятельности в настоящее время используется целая группа показателей. По мнению профессора Горошко И.В., эту группу можно разделить на две части: общесистемные (для оценки в целом деятельности органов внутренних дел) и отраслевые показатели (для оценки деятельности отдельных служб и подразделений)4.
Наиболее распространённым общесистемным критерием, отражающим результаты деятельности оВд, является показатель раскрываемости преступлений -процентное отношение количества раскрытых преступлений к числу зарегистрированных (ЭФрассл):
ЭФрассл _ ПР расследов / ПР зарегистр (1)
Где ПР зарегистр, ПР расследов - количества зарегистрированных и расследованных преступлений, соответственно.
Среди используемых критериев деятельности органов внутренних дел, как указывает И.В.Горошко, «отсутствуют экономические показатели оценки эффективности, позволяющие соизмерить весь комплекс затрат ресурсов (людских, материальных, финансовых) с результатами деятельности по предотвращению потерь от преступности»4.
В период экономического кризиса немаловажным является оценка экономической эффективности деятельности органов внутренних дел (ЭФД1), которую можно определить, например, как соотношение количества зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр) к затратам на содержание органов внутренних дел (ФИНовд)5:
ЭФД1 = ПРзарегистр / ФИНовд (2)
Такие простые показатели не всегда могут дать адекватную оценку ситуации, вскрыть ее причины, показать перспективные направления деятельности. Для примера изобразим на одном графике расходы федерального бюджета на содержание органов внутренних дел (Приложение 1) и количество зарегистрированных преступлений (Приложение 2) с 2003 по 2009 годы (Рис. 1). Также представим рассчитанные по формулам (1) и (2) значения показателей ЭФрассл и ЭФД1 за указанный период (Рис. 2).
3 Нургалиев Р.Г. Министерство внутренних дел - важнейший правоохранительный институт государства Российского (стратегические приоритеты и перспективы развития) // Вестник Академии экономической безопасности 2009г. №12 - с.5-9
4 Горошко И.В. Математическое моделирование в управлении органами внутренних дел. - М., 2000.
5 Опальский А.П., Песчанских Г.В. Подходы к разработке экономико-математических методов оценки эффективности деятельности органов внутренних дел // Вестник Академии экономической безопасности 2009г. №8 - с.89-95
[^Расходы федерального бюджета на ОВД (млрд. руб.) Зарегистрировано преступлении (всего, тысяч)
Рисунок 1. Сопоставление расходов федерального бюджета на содержание органов внутренних дел (ФИНОВД) с количеством зарегистрированных (выявленных) ими преступлений
зарегистр).
Если не принимать в рассмотрение расходы федерального бюджета на ОВД, то показатель эффективности ЭФрассл (Рис. 2) убеждает в том, что, с 2006 по 2009 год, происходит неуклонный рост раскрываемости зарегистрированных преступлений. Этот факт, несомненно, позитивно характеризует органы внутренних дел.
В тоже время, из рисунка 1 следует, что с 2003 по 2006 годы рост расходов федерального бюджета на ОВД сопровождался ростом количества выявленных и зарегистрированных преступлений. Однако, начиная с 2006 года при продолжающемся возрастании расходов федерального бюджета на ОВД, наблюдается снижение количества зарегистрированных преступлений. Если взглянуть на показатель, характеризующий количество преступлений, которое регистрируется на каждый вложенный в органы внутренних дел миллион рублей (ЭФД1), то видно, что он снижается на протяжении всего периода с 2003 по 2009 годы (Рис. 2).
—■— Эффективность расследования преступлений - °о
—Л- Экономическая '.эффективность - чарегнстрпр преступлен мін руб.
Рисунок 2. Показатель раскрываемости преступлений (ЭФ-рассл) (1) - процентное отношение количества раскрытых преступлений к числу зарегистрированных (проценты) и показатель экономической эффективности деятельности органов внутренних дел (ЭФД-|) (2) - количество преступлений, зарегистрированных на каждый «вложенный» в органы внутренних дел миллион рублей (количество зарегистрированных преступлений деленное на миллионы рублей).
Из представленных на рисунках 1 и 2 показателей напрашиваются определенные выводы. В период с 2003 по 2009 годы произошло почти четырехкратное увеличение расходов федерального бюджета на содержание органов внутренних дел. Численность личного состава в указанный период времени не сократилась. При этом, начиная с 2006 года, неуклонно снижается количество зарегистрированных преступлений. Более того, эффективность работы по расследованию зарегистрированных преступлений в этот период не демонстрирует кардинальных изменений.
Такое «падение» эффективности деятельности ОВД обосновывает стоящий на повестке дня вопрос о необходимости реформирования органов внутренних дел. По заявлению министра внутренних дел Р.Нургалиева, «те организационные мероприятия, которые проводились в предыдущие пять лет, в определенной мере исчерпали себя, решив первоочередные задачи правоохранительных институтов. Происходящие изменения в системе МВД России имеют системный характер, затрагивающий социально-экономические, политические, технико-
технологические, информационно-аналитические, собственно правоохранительные стороны деятельности ОВД».
Для результативности проводимых реформ системы МВД России примененная нами выше оценка является слишком грубой и слишком обобщенной. При формировании оценок нами не учитывалось влияние инфляции, изменения численности населения и уровня его жизни, уровня безработицы и другие факторы, влияющие на криминогенную ситуацию. Кроме того, нарастающие «инвестиции» в органы внутренних дел не могут дать мгновенную отдачу - рост результативности имеет временную задержку.
Важным является то, что из представленных характеристик нельзя понять, является ли падение числа зарегистрированных в период с 2006 по 2009 год преступлений следствием снижения качества работы по их выявлению, роста латентной (скрытой) составляющей преступности или это - следствие улучшения криминогенной ситуации в стране (снижение количества совершаемых в стране преступлений).
Интегральное понятие «уровень преступности» состоит из конкретных преступлений, которые различаются по степени тяжести, общественной опасности, трудозатратам, которые необходимы для их выявления, расследования и т.п. За один и тот же период времени, на фоне общего снижения количества преступлений может наблюдаться рост особо тяжких преступлений, таких как умышленных убийств, причинения тяжкого вреда здоровью, в том числе со смертельным исходом, или связанных с незаконным оборотом наркотиков. Следовательно, наряду с интегральными (обобщенными) характеристиками, можно и нужно говорить и о дифференциальных показателях бюджетных расходов и их соотношении с раскрываемостью конкретных видов преступлений. Необходимо рассматривать не только органы внутренних дел, в целом, но и отдельные виды осуществляемой ими деятельности, а также, отдельные подразделения, осуществляющие деятельность по противодействию тем или иным видам преступлений, имеющуюся в их распоряжении численность личного состава. Это далеко не полный перечень факторов, которые необходимо принимать во внимание при оценке эффективности деятельности органов внутренних дел в привязке к расходам федерального бюджета на их содержание.
В соответствии с Положением6 одной из основных задач МВД России является организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений. В данной работе ограничимся рассмотрением эффективности деятельности оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел при решении этой задачи. Разработаем
6 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927).
сначала общие показатели, подходящие для описания преступлений всех видов. Затем, покажем пути формирования отраслевых показателей для оценки деятельности по отдельным направлениям, соответствующих подразделений органов внутренних дел.
Особое внимание обратим на преступления экономической направленности, в том числе, налоговые преступления. В период выхода из общемирового экономического кризиса это направление деятельности органов внутренних дел является особенно актуальным.
2. ОБЩИЕ ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ И СЛЕДСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ЦЕЛОМ
Представленный в выражении (2) показатель эффективности деятельности органов внутренних дел (ЭФД1) можно подвергнуть критике. Общество ожидает от органов внутренних дел, как снижение уровня преступности, которое должно выражаться в сокращении общего числа совершенных преступлений, росте процента выявления совершенных преступлений и их регистрации, но при этом - сокращении количества зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр), росте их доли, которая была расследована (ПРрасследов). С этой точки зрения выражение (2) решает только часть этой задачи, содержит промежуточный, а не конечный результат деятельности ОВД, в котором заинтересовано общество.
Неоднозначной является роль показателя зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр) в оценке эффективности деятельности органов внутренних дел. С одной стороны, чем выше эффективность деятельности ОВД, тем ниже уровень преступности и тем меньше должно быть количество зарегистрированных преступлений. С другой стороны, деятельность ОВД будет тем более эффективной, чем больше органы внутренних дел выявят и зарегистрируют преступлений.
При невысоком уровне преступности, когда значительное внимание уделяется профилактической деятельности, видимо, более целесообразным является первый из этих двух подходов. В этом случае, значения показателя эффективности расходования бюджетных средств на правоохранительную деятельность и профилактику преступлений должны быть тем более высокими, чем ниже расходы бюджета на эту деятельность (ФИНОВд) и чем меньше количество совершаемых (и регистрируемых) преступлений (ПРзарегистр). Обратно пропорциональную зависимость этих показателей, в простейшем виде, можно представить в виде соотношения (3).
ЭФД2 = (1/ ФИНовд) * (1/ ПРзарегистр) (3)
Использование этой зависимости (3) в применении к современной России дает не вполне адекватную оценку криминогенной ситуации и влияния на нее органов внутренних дел (Рис. 3).
Крайне невысокие значения показателя ЭФД2 (3) и неуклонное его снижение (Рис. 3) показывает, что оценивать российскую правоохранительную систему с точки зрения профилактики и предупреждения преступлений пока преждевременно. Произошедшая в последние годы некоторая стабилизация этого показателя (ЭФД2) внушает оптимизм, но пока деятельность ОВД целесообразно оценивать с точки зрения выявленных, зарегистрированных и расследованных ими преступлений.
жетных средств на правоохранительную деятельность с акцентом на профилактику и предупреждение преступлений (ЭФД2) (3) (1/млн.преступлений/млрд.рублей).
Говоря об эффективности какой-либо деятельности, принято оценивать отношение единиц произведенного товара, выполненных работ, оказанных услуг к произведенным финансовым затратам.
ЭФД = РЕЗвыход / ФИНвход (4)
Где:
ЭФД - экономическая эффективность деятельности по получению запланированного результата.
РЕЗвыход - количество единиц произведенного товара, выполненных работ, оказанных услуг, полученных в результате деятельности.
ФИНвход - финансовые затраты, используемые для осуществления деятельности.
Именно это соотношение (4) положено в основу представленной выше оценки деятельность органов внутренних дел (1). Однако, при переходе от выражения (4) к выражению (1) было сделано не вполне оправданное допущение, что деятельность ОВД сводится только к расследованию преступлений. За пределами рассмотрения остались, например, выявление и профилактика преступлений иные виды деятельности, без которых не обходится ни расследование преступлений, ни другие виды деятельности - информационно-аналитическое обеспечение, материально-
техническое обеспечение, услуги связи, организационно-управленческая работа и др.
Также, оценивая эффективность деятельности органов внутренних дел как отношение расследованных преступлений к зарегистрированным (1), неявно делаются и другие не вполне обоснованные допущения.
Во-первых, при этом делается неявное предположение, что все преступления были зарегистрированы. Это не так, что особенно ярко проявляется в отношении латентных преступлений. Для получения более корректных результатов необходимо заменить количество зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр) на количество совершенных (ПРсовершен). Однако, такие попытки наталкиваются на трудности оценки количества совершаемых преступлений, например, отличающихся высокой латентностью. Так, налоговые преступления регистрируются только после их выявления правоохранительными или налоговыми органами.
Во-вторых, такое отношение могло бы быть корректным в отношении сотрудников подразделений, непосредственно занятых деятельностью по выявлению и расследованию преступлений, но в отношении тыловых, обеспечивающих, медицинских, научных, учебных подразделений, управленческого аппарата (центрального аппарата МВД России, руководства УВД (ГУВД,
МВД) субъектов Российской Федерации) такой подход является очень спорным. Т.е., это соотношение может характеризовать эффективность только части подразделений (оперативных и следственных), но не органов внутренних дел, в целом.
В-третьих, такой подход не учитывает косвенное влияние деятельности органов внутренних дел на поддержание уровня правопорядка в государстве. Качество работы органов внутренних дел, несомненно, оказывает влияние на потенциальных преступников, планирующих совершение преступлений. Они принимают во внимание качество работы ОВД при оценке рисков быть пойманными и наказанными и с учетом этого принимают решение о совершении преступления или отказе от него. Наряду с ущербом, возмещенным в ходе расследования преступлений, в качестве положительной оценки деятельности ОВД можно учитывать предотвращенный ими ущерб, а также сокращение затрат на содержание учреждений исправительной системы.
Отметим еще один негативный фактор, обусловленный подходом, который представлен в выражении (1). Если общество будет стимулировать повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в представленном выше виде (ЭФрассл), то более выгодным станет финансирование деятельности по расследованию наиболее простых преступлений. Выявление и регистрация латентных преступлений будет снижать эффективность работы в таком ее понимании. Также невыгодно будет заниматься трудозатратными преступлениями, которые, как правило, отличаются тяжестью и общественной опасностью. Сотрудник, расследовавший при одинаковом уровне денежного содержания, большее количество мелких преступлений, в соответствии с подходом в выражении (1) будет иметь более высокую эффективность. Т.е. такой подход противоречит нормам права, которые требуют, чтобы все преступления были выявлены и раскрыты. Более того, его применение может спровоцировать отход органов внутренних дел от реализации основного своего предназначения - обеспечения безопасности общества.
Таким образом, следует сделать вывод, что попытки ввести единый универсальный, комплексный показатель эффективности деятельности органов внутренних дел по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, в целом, сталкиваются со значительными трудностями. Тем не менее, предпримем попытку сформировать показатель, характеризующий зависимость результатов этой деятельности от объемов ее финансирования и сформировать на этой основе подходы для сравнения эффективности деятельности как отдельных органов внутренних дел, так и входящих в их состав оперативных и следственных подразделений.
В качестве одного из показателей эффективности деятельности ОВД может быть комбинация ранее представленных оценок ЭФрассл (1) и ЭФД1 (2), например, их произведение5.
ЭФД3=ЭФД1 *ЭФрассл_
_(ПРрасследов/ПРзарегистр) (ПРзарегистр/ФИНОВД)_ (5)
_ ПР расследов/ФИНОВД
Вспоминая о разной степени участия оперативных и следственных подразделений в выявлении (и регистрации преступлений), а также в их расследовании это выражение для эффективности деятельности ОВД можно представить следующим образом (6):
ЭФДз=ПР расследов / (ФИН след + ФИН опер) (6)
Где: ФИНслед, ФИНопер - общее финансирование деятельности оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел.
Другой возможной комбинацией ранее представленных оценок (1) и (2) может быть их отношение, в котором эффективность расследования преступлений (ЭФ-рассл) делится на финансовые затраты на эту деятельность (7).
ЭФД4=ЭФрассл/ФИНОВД, (7)
_ ПРрасследов/(ФИНОВД ПРзарегистр)
В этом случае эффективность деятельности (ЭФД4) возрастает при росте числа расследованных преступлений (ПРрасследов) или при снижении финансовых затрат (ФИНовд). В случае роста числа регистрируемых в стране преступлений (ПРзарегистр) эффективность будет снижаться. Это будет служить сигналом для общества, что стратегия борьбы с преступлениями не приводит к снижению уровня преступности в целом.
Для сопоставления эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию преступлениям различного вида выражение (7) можно переписать в виде, включающем сумму всех зарегистрированных (ПРзарегистр = ПР зр + ПР зр + ПР зр + ...) и всех расследованных (ПРрасследов = ПР1рс + ПР2рс + ПР3рс +...) в стране преступлений:
ЭФД4=(ПР3рс+ПР2рс+ПР3рс+.)/(ФИНoвд*(ПРзíр+ПР2íр+ПР3зр+.)) (8)
Где: ПР'зр, ПР'рс - количество зарегистрированных и расследованных преступлений определенного вида (статьи, главы или раздела Уголовного кодекса Российской Федерации).
Теперь разобьем выражение (8) на слагаемые (9, 10):
ПР'рс . ПР1»
ЭФД,=
ФИНовд' ПР1»
. ПРУ ФИНовд ПРг»
(ПР’» + ПРг» + ...)
ПР2»
(ПР1» + ПР2» + ...)
ЭФД<=К
ПР1«,
♦К2,
ФИНовд* ПР1»
=к'пр • ЭФД.<" ♦ К2™- ЭФД,|?> + К1, ПР1,
ПР
ПРУ ФИНовд- ПР?»
ЭФД,151 ♦ ...
Кпр =
(ПР'»+ПРг„+...)
(9)
(10)
(11)
преступлений, зарегистрированных и расследованных '-м органом внутренних дел.
Доработаем выражение (10) для случая, когда оно описывает эффективность деятельности органов внутренних дел - УВД (ГУВД, МВД). Введем в выражение (10) коэффициенты Р'суб , которые показывают долю финансовых средств, направляемых на обеспечение работы соответствующих ОВД.
ФИНовд = ФИН'с*, + ФИН2сб + ФИН3,у, н
р, _ ФИН'зо
г суб- .
ФИНовд
(12)
(13)
В результате, выражение (10) можно переписать в следующем виде:
ЭФ&=
ПР'„
1 ПР г'суб ФИН1,
■ПР'»
ПРУ
(14)
Здесь К'пр - коэффициент, показывающий долю преступлений '-го вида в общем количестве зарегистрированных преступлений.
Таким образом, нам удалось представить общую эффективность деятельности органа внутренних дел (ЭФД4) в виде суммы слагаемых, относящихся к отдельным видам преступлений, которые суммируются с учетом весовых коэффициентов (К'пр) - доли этого вида преступлений в общем объеме зарегистрированных преступлений.
Отметим, что выражение (10) получилось достаточно общим. Оно позволяет трактовать полученные при проведенной разбивке слагаемые не только как вклады по видам преступлений (статьям, главам или разделам УК РФ). Группировка преступлений, относящихся к территории их обслуживания, позволяет сформировать аналогичное выражение для суммирования эффективностей деятельности нескольких оВд. При этом выражение (10, 11) будут иметь такой же вид. Изменится только смысл индекса «'». В этом случае он будет означать не номер статьи УК РФ, а номер ОВД. Соответственно ПР'зр , ПР'рс будет означать количество
+ К'пр' Ре** фИН2суб ПР2» +
ЭФД,=К'„р* Р'с* ' ЭФД,ю*-Ч + К^пр* Р2с* ‘ ЭФД,^-21 + ... (15)
ЭФД4«*'-|>= ФИН'суб *'пР|ар (16>
Таким образом, суммарная оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений напрямую зависит от эффективности работы УВД (ГУВД, МВД) по субъектам Российской Федерации (ЭФД4(суб-°), с учетом степени криминогенности соответствующей территории (К'ПР) и уровня финансирования органа внутренних дел, в зону оперативной ответственности которого она входит (р'суб).
Сформированные показатели оценки эффективности деятельности (15) и (16) можно рассматривать как общесистемные показатели, которые профессор Горош-ко И.В. предлагал использовать для оценки органов внутренних дел, в целом4. Теперь они должны быть дополнены отраслевыми показателями для оценки деятельности отдельных служб и подразделений органов внутренних дел.
3. ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ
ЭКОНОМИЧЕСКИМ И НАЛОГОВЫМ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ
Сформируем ряд отраслевых показателей для оценки эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел, занимающихся борьбой преступлениями экономической направленности4: преступлениями против собственности (Глава 21 Уголовного кодекса Российской Федерации - УК РФ), преступлениями в сфере экономической деятельности (Глава 22 УК РФ), в том числе, налоговыми преступлениями (статьи 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ), преступлениями против интересов службы в коммерческих и иных организациях (Глава 23 УК РФ) и некоторыми другими преступлениями.
В отличие от общеуголовных преступлений, которые не имеют значительной латентной составляющей, для экономических и налоговых преступлений между количеством совершенных преступлений (ПРсоверш) и зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр) имеется существенная разница. В этой связи с этим возникает сомнение в достаточной обоснованности применения показателей эффективности деятельности органов внутренних дел, сформированных выше (10 и др.). Эти показатели несомненно характеризуют эффективность работы сотрудников и подразделений ОВД, но они не показывают в какой мере это влияет на уровень пре-
ступности соответствующего вида. Общество интересует не столько сокращение числа зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр), сколько - сокращение числа совершенных преступлений (ПРсоверш). Выше, при формировании показателей эффективности деятельности ОВД (10 и др.) мы неявно полагали, что количество зарегистрированных преступлений равно числу совершенных. Это не всегда верно.
Рассмотрим, можно ли во всех сформированных выше показателях (при рассмотрении преступлений экономической направленности и налоговых преступлений) заменить количество зарегистрированных преступлений (ПРзарегистр) на количество совершенных преступлений (ПРсоверш)?
В этом случае показатель эффективности деятельности ОВД по противодействию экономическим и налоговым преступлениям можно представить как отношение числа расследованных преступлений к общему количеству совершенных в стране преступлений данного вида7:
ЭФД5=ПР расследов / ПР соверш
(17)
Где: ПРс
ПРр
, - количество совершенных и
расследованных ОВД экономических и налоговых преступлений, соответственно.
Эффективность деятельности ОВД по противодействию экономическим и налоговым преступлениям (ЭФД5) естественным образом можно представить в виде произведения сомножителей, один из которых условно можно сопоставить с оперативно-розыскной деятельностью. Другой сомножитель, в большей мере будет характеризовать следственную деятельность:
Здесь: ЭФДопер , ЭФДслед - эффективности деятельности оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел по выявлению и расследованию совершенных преступлений экономической направленности, соответственно.
Приведенное выше выражение (17) может получить практическое применение только после решения проблемы определения общего количества совершенных преступлений данного вида (ПРсоверш). Для преступлений, связанных с уклонением от налогообложения, приблизительное значение этого показателя можно оценить, используя особенности совершения преступлений этого вида через оценку причиненного ими ущерба. Например, можно использовать экспертные оценки суммы неуплаченных в стране налогов (ПУэксп), а именно, умножить эту оценочную величину на отношение количества выявленных (и зарегистрированных) органами внутренних дел налоговых преступлений (ПРзарегистр) к величине причиненного при этом ущерба (например, сумме неуплаченных налогов) (ПУзарегистр) (20).
_ ПР3;
ПР0
зарегистр *г-|\/
□V 1 |Уэ>
| и зарегистр
(20)
7 Опальский А.П., Песчанских Г.В. К вопросу разработки методов оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию преступлениям экономической направленности // Вестник Академии экономической безопасности 2009г. №12 - с.72-77
Для оценки ожидаемых налоговых поступлений имеется достаточное количество расчетных методик, которые позволяют оценить разницу между налогами, которые должны были быть уплачены и реально поступили в бюджетную систему8. Для оценки общего количества совершенных налоговых преступлений можно использовать то обстоятельство, что каждое такое преступление имеет финансовую составляющую, которую можно оценить и которая вносит свой вклад в те или иные статистические показатели. Учет поступления налогов хорошо налажен и централизован в ФНС России.
Оценка общего количества совершенных преступлений экономической направленности является такой же сложной задачей, как в случае налоговых преступлений, но и она поддается приблизительному решению. Как и в случае с налоговыми преступлениями, для ответа на этот вопрос можно использовать финансовый ущерб от выявленных преступлений экономической направленности и экспертные оценки потерь для экономики, связанных с преступностью этого вида.
Так, бывший руководитель Росфинмониторинга Виктор Зубков сообщал, что объём «подозрительных» денег, подлежащих проверке со стороны этого ведомства, составил в 2004 году 23 триллиона рублей, а в правоохранительные органы было направлено 1 720 материалов, имеющих перспективу возбуждения уголовного дела9. Авторы полностью отдают себе отчет в приблизительности этих и подобных экспертных оценок.
Помимо экспертных оценок для получения общего количества совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш) может применяться также балансовый метод, который основан на сопоставлении взаимосвязанных показателей и выявлении финансовых средств по неизвестным причинам «выбывших» или «поступивших» в экономику. Кроме этого, искомый показатель может рассчитываться исходя из связи между ним и имеющейся косвенной информацией10. Также используются расчетные методы, основанные на системе выборочных исследований и косвенных оценок или информации о результатах контрольной работы налоговых органов11.
Для расчета приблизительного количества преступлений экономической направленности, совершаемых в стране, воспользуемся экспертными оценками бывшего руководителя Росфинмониторинга Виктора Зубкова, заявившего, что «объем теневых денег в экономике России составляет 400 миллиардов рублей»12. Используя эти данные можно использовать выражение (20) для оценки общего количества совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш) и, далее, для расчета эффективности работы правоохранительных органов по их выявлению (ЭФД5) (17).
8 Песчанских Г.В. «Налогообложение хозяйствующих субъектов. Проблемы теории и практики деятельности правоприменительных органов» // Сборник научных трудов. Приложение к журналу «Аудит и финансовый анализ» 2005г. №2 - с.4-49.
9 РИА Новости, 22.06.2005 г.; Российская газета, 24.06.2005 г.
10 Методологические положения по статистике, вып.2 -М: АНО ИИЦ «Статистика России», 1998. -244 с.
11 Вопросы измерения ненаблюдаемой экономики, Материалы семинара, Москва 22-24.05.2002г. / - Москва: Издание «Российско-Европейского центра экономической политики» программы ТАСИС Европейского союза», 2002. -184с.
Методологические положения по статистике, вып.2 -М: АНО ИИЦ «Статистика России», 1998. -244 с.
12 РИА Новости, 30.11.2005 г.; Сайт Минфина России http://mjnfjn.ru
Для формирования стратегии деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с преступлениями экономической направленности и определения степени достижения поставленных целей в период экономического кризиса особенно важным является оценка наносимого такими преступлениями финансового ущерба. При оценке эффективности деятельности органов внутренних дел по выявлению и расследованию преступлений экономической направленности целесообразно учитывать суммарную величину установленного причиненного этими преступлениями ущерба и ту его часть, которая была возмещена органами внутренних дел.
Показатель эффективности деятельности органов внутренних дел по возмещению ущерба (ВУрасследов), причиненного выявленными и расследованными преступлениями экономической направленности (ПУзаре-гистр) можно представить в следующем виде:
ЭФВ1 _ ВУрасследов / ПУзарегистр (21)
По аналогии с ранее сделанными замечаниями можно сказать, что данный показатель эффективности деятельности по возмещению ущерба касается только установленного причиненного ущерба (по зарегистрированным преступлениям). Полностью причиненный ущерб (по всем совершенным преступлениям) -ПУсоверш - является более широкой категорией и может быть приблизительно получен исходя из экспертных оценок. С учетом этого, выражение (21) можно доработать следующим образом:
Выражение (22) отличается от показателя (21) сомножителем, который отражает долю ущерба, причиненного преступлениями, которые были выявлены и зарегистрированы, от общего ущерба, причиненного всеми совершенными преступлениями.
Эффективность деятельности по возмещению ущерба, причиненного преступлениями, (с учетом финансовых затрат на эту деятельность) можно рассматривать как «окупаемость» органов внутренних дел - ЭФВз:
По аналогии с показателем эффективность деятельности ЭФД (7), можно ввести характеристику показывающую, насколько повышается эффективность возмещения установленного причиненного ущерба при повышении финансирования органов внутренних дел -ЭФВ4:
В итоге, используя общие и отраслевые показатели можно всесторонне оценить эффективность деятельности органов внутренних дел (соответствующих подразделений) по выявлению и расследованию экономи-
ческих (налоговых) преступлений, совершенных в Российской Федерации и ее субъектах. Эти показатели включают, как оценку правоохранительной деятельности ОВД по выявлению и расследованию преступлений, так и степень эффективности расходования финансовых средств, выделяемых на борьбу с преступностью.
4. КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО БОРЬБЕ С ЭКОНОМИЧЕСКИМИ, НАЛОГОВЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
Представим некоторые количественные оценки сформированных выше показателей. Используем исходные данные из приложений 1 и 2. В частности, в приложении 1 будем использовать данные о расходах на органы внутренних дел, а не на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, в целом.
Сравним показатели экономической эффективности деятельности органов внутренних дел ЭФД1 и ЭФДз (Рис. 4). Критерий ЭФД1 (2) показывает насколько увеличится количество зарегистрированных преступлений на каждый дополнительно «вложенный» в оВд миллион рублей. Критерий ЭФДз (5) показывает, насколько увеличится количество расследованных преступлений на каждый дополнительно «вложенный» в ОВД миллион рублей.
Экономическая эффективность деятельности ОВД
2003
2004
2005 2006
2007
2008
2009
—♦—Расследовано преступлении на каждый "вложенный" млн руб.
—Д- Зарегнстріфовано преступлении на каждый "вложенный" млн руб
Рисунок 4. Показатели экономической эффективности деятельности органов внутренних дел: ЭФД1 (2) - количество зарегистрированных преступлений на каждый «вложенный» в органы внутренних дел миллион рублей и ЭФД3 (5) - количество расследованных преступлений на каждый «вложенный» в органы внутренних дел миллион рублей.
Динамика критериев ЭФД1 и ЭФДз на рисунке 4 показывает, что увеличение расходов федерального бюджета на органы внутренних дел, в целом, имеет все более низкую результативность. Постепенное сближение линий на рисунке 4 говорит о том, что традиционный для ОВД показатель ЭФрассл (1) неплохо «работает» в качестве стимула повышения раскрываемости преступлений. Однако, динамика показателей на рисунке 4, видимо, демонстрирует неэффективность повышения расходов федерального бюджета на содержание ОВД, которое уже не вызывает ожидаемого результата. Необходим переход к финансированию интенсивных методов правоохранительной деятельности. В этой ситуации критерии оценки органов внутренних дел должны стимулировать не столько высокую результативность деятельности, сколько высокую ее эффективность, применение новых методов работы, избирательность в работе, которая окажет максимальное профилактическое воздействие на криминогенную ситуацию в стране.
По этому принципу сформирован показатель эффективности ЭФД4 (7), в котором эффективность расследования преступлений (ЭФрассл) делится на финансо-
вые затраты на эту деятельность (ФИНовд). Более того, в выражении (10) нам удалось разделить данный показатель на составляющие преступления, подразделения или их группы. Это дает возможность рассчитывать, «вложение» в какую из подсистем в структуре органов внутренних дел, принесет максимальное повышение эффективности деятельности всей системы ОВД, в целом. При этом, решение о том, какое направление деятельности ОВД развивать - с более высокой или с более низкой эффективностью деятельности - остается за руководством МВД России.
Рассмотрим показатель эффективности ЭФД4 и влияние, которое оказывают на него преступления экономической направленности, деятельность соответствующих подразделений органов внутренних дел.
Как видно из рисунка 5 на протяжении последних лет значения показателя эффективности ЭФД4 и его составляющие испытывают неуклонное снижение. При этом для повышения общей эффективности деятельности органов внутренних дел по расследованию выявленных преступлений наиболее «выгодными» являются «вложения» борьбу с преступлениями экономической направленности, а среди них - в
противодействие преступлениям против собственности.
Повышение эффекпвност деятельности ОВД (°о)при повышении расходов на содержание (на 1 млрд руб )
2003
2004
2005
2006
2007
2008
♦ Всего преступлений -а- Преступлений экономической направленности •О • преступлении против собственносш -□ • преступлений в сфере экономической деятельности
Повышение эффекпшност деятельноеIи ОВД (Л©) при повышении расходов на содержание (на 1 млрд.руб )
2009
■ Всего преступлений § прошв собственности ■налоговых преступлений ВТ проспиленнн по ст 199 УК РФ
□ «коиомическон ндтравленности Ив сфере экономнч. деятельности Ипрестуштешш по ст 198 УК РФ
Рисунок 5. Характеристика ЭФД4 (7) показывает рост эффективности деятельности органов внутренних дел (процент расследованных преступлений из числа зарегистрированных - ЭФрассл) на каждый миллиард рублей, дополнительно израсходованный на содержание органов внутренних дел (проценты / млрд. руб.).
Расходование дополнительных финансовых средств в противодействие преступлениям в сфере экономической деятельности (в целом) повышает ее эффективность еще меньше, чем в среднем по органам внутренних дел (Рис. 5). В тоже время, преступления, предусмотренные отдельными статьями Главы 22 УК РФ, при «вложении» в эти направления деятельности дополнительных финансовых средств, демонстрируют рост эффективности, заметно превышающий как средние значения по всем преступлениям, так и значения для преступлений экономической направленности, преступлений против собственности. Наиболее высокий рост эффективности расследования преступлений наблюдается при расходовании финансовых средств на противодействие налоговым преступлениям, особенно, предусмотренным статьей 198 УК РФ -«Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица» (Рис. 6).
Тем не менее, как следует из выражений (10) вклад в суммарное повышение эффективности деятельности органов внутренних дел от отдельных направлений их деятельности зависит от весовых коэффициентов (11) и может быть не столь значимым, как можно ожидать.
Рисунок 6. Характеристика ЭФД4 (7) показывает рост эффективности деятельности органов внутренних дел (процент расследованных преступлений из числа зарегистрированных - ЭФрассл) на каждый миллиард рублей, дополнительно израсходованный на содержание органов внутренних дел (проценты / млрд.руб.).
Рассмотрим, какой вклад в суммарное повышение эффективности внесут рассмотренные выше преступления экономической направленности, налоговые преступления. В выражении (10) весовые коэффициенты К'пр представляют по сути своей долю зарегистрированных преступлений данного вида от общего их количества. Как видно из рисунка 7 доля налоговых преступлений в общей их структуре невысока - около 1%. Таким образом, наиболее эффективно расследуемые ОВД преступления составляют весьма незначительную часть от общего объема их работы.
Прес1уплення экономической направленности - 14% и Преступления прошв
0 собственносш
■ Налоговые преступления 1% ст. 198. ст. 199 УК РФп др. г 2% ■ Иные преступления в сфере
7% экономической деятельности
1П Иные преступления ЭКОНОМ1Р1еСКОЙ направленное ш
Рисунок 7. Доля преступлений экономической направленности (в целом и по видам) от общего количества преступлений, зарегистрированных в 2009 году. Для преступлений экономической направленности: К'ПР = 14%.
Тем не менее, из-за высоких значений ЭФД4® (10) вклад преступлений экономической направленности в суммарную эффективность деятельности органов внутренних дел вида ЭФД4 (7) составляет почти 20%. Преступлений против собственности - 6%.
Из представленного обсуждения можно сделать вывод, что наиболее эффективно органы внутренних дел осуществляют расследование налоговых преступлений и преступлений против собственности. Однако невысокая доля таких преступлений в общем их количестве может указывать на недостаточность работы по их выявлению. Преступления этих видов являются латентными, что говорит о возможности роста их выяв-ляемости.
Из числа рассмотренных налоговых преступлений, наиболее эффективно расследуются дела по ст. 198 УК РФ - «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица». Это может служить подсказкой законодателю, что при более значительном переносе налоговой нагрузки с юридических на физических лиц, вопросы налогового администрирования будут решаться более эффективно.
Наряду с повышением эффективности расследования зарегистрированных преступлений, важным для общества является повышение доли выявленных пре-
ступлений от числа совершенных. Решение этой задачи является особенно актуальным в отношении отличающихся латентностью преступлений экономической направленности. В период выхода из мирового экономического кризиса это приобретает жизненно важное значение для государства.
Для расчета приблизительного количества преступлений экономической направленности, совершаемых в стране, используем оценку бывшего руководителя Росфинмониторинга Виктора Зубкова, заявившего, что «объем теневых денег в экономике России составляет 400 миллиардов рублей»12:
ПУэксп = 400 миллиардов рублей (25)
Это высказывание В.Зубкова было сделано в 2005 году, что позволяет думать, что эти данные относятся к 2004 году. С использованием выражений (20) и (25) можно рассчитать, что оценочно в 2004 году было совершено более 584 тысяч преступлений экономической направленности (ПРсоверш), т.е. в 1,45 раз больше, чем зарегистрировано. Этот коэффициент показывающий, во сколько раз больше совершено преступлений, чем зарегистрировано, фактически является коэффициентом латентности преступности данного вида:
Л соверш/заремстр= ПЧ/ = 1,45 (26)
I 1Узарегистр
Аналогичным образом можно использовать высказывания экспертов для оценки коэффициента латентности налоговых преступлений. Так, по различным экспертным оценкам, в «теневом» секторе российской экономики создается от 25% до 40% ВВП, которая не охватывается налогами. В 2002 году В. Пансков высказал мнение, что в консолидированный бюджет страны ежегодно недопоступает от 30% до 50% налогов13. Проводившиеся в 2004 году Счетной палатой контрольные и экспертно-аналитические мероприятия показали, что из-за сокрытия доходов и объектов налогообложения в бюджеты всех уровней ежегодно недопоступает от 30% до 40%14. Этот диапазон налоговых утечек соответствует диапазону значений коэффициента латентности налоговых преступлений от 1,42 до 1,67. Эти оценки, в целом, согласуются со значением коэффициента латентности преступлений экономической направленности: Л=1,45. В дальнейшем будем использовать именно это значение коэффициента латентности.
Для преступлений неэкономической направленности, оценочные значения коэффициента латентности, как правило, также рассчитываются через косвенные показатели и могут варьироваться у различных авторов в достаточно широком диапазоне. Так, в сфере незаконного оборота наркотиков, как правило, дают оценки латентности наркопотребителей, а не наркопреступлений. Так, коэффициенты латентности наркопотребителей, полученные сотрудниками ННЦ Наркологии Минздравсоцразвития России под руководством Кошкиной, находились в диапазоне от 1,1 до 4,015, а группа исследователей из Института Экономики УРО РАН под руководством А.Куклина дает значения коэффи-
13 Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации. -М: Международный центр финансово-экономического развития, 2002, с.94.
14 Сайт http://klerk.ru со ссылкой на пресс-релиз Управления информации и общественных связей Счетной палаты.
15 Расчеты проводились Е.А.Кошкиной и др. в рамках ФЦП
«Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы».
циента латентности наркопотребителей в 2004 году равные 5,516.
Применим коэффициент латентности Л=1,45 для расчета количества совершенных в 2004 году преступлений экономической направленности по видам (20). В результате получим, что в 2004 году было совершено приблизительно 160 тысяч преступлений против собственности, более 68 тысяч преступлений в сфере экономической деятельности, из которых около 16 тысяч налоговых преступлений (в том числе, примерно 4,1 тысяч преступлений по ст. 198 УК РФ и около 5,3 тысяч преступлений по статье 199 УК РФ).
При расчете этих показателей были сделаны не вполне обоснованные допущения, например, что степень латентности преступлений равна степени латентности причиненного ущерба. Т.е., доля зарегистрированных преступлений (от числа совершенных) равна доле установленного причиненного ущерба (от суммы причиненного ущерба, в целом). Выражение (20) является математическим представлением этого допущения.
Также было сделано допущение, что степень латентности преступлений экономической направленности является одинаковой для всех их видов. Т.е., для преступлений против собственности, преступлений в сфере экономической деятельности, налоговых преступлений по ст. 198 УК РФ коэффициент латентности является одинаковым и составляет: Л=1,45. Или, что то же самое, из преступлений экономической направленности любого вида в 2004 году было выявлено и зарегистрировано только 69%.
Это допущение противоречит сделанным нами выводам о существенных различиях между отдельными видами преступлений экономической направленности. Так, из рисунка 7 следует, что налоговых преступлений выявляется относительно немного. В тоже время, уголовные дела о таких преступлениях расследуются наиболее эффективно. Трудно представить, что при этом они характеризуются такими же значениями коэффициента латентности, как и все остальные преступления экономической направленности.
Пойти на такие допущения вынудила скудность информации, которая дает возможность косвенным образом оценить истинное количество совершенных преступлений. Еще большие допущения придется сделать для оценки количества преступлений, совершенных в 2003 и в 2005-2009 годах. После 2005 года ни В.Зубков, ни В.Пансков, ни аналитики Счетной палаты не делали никаких публичных заявлений о своих экспертных оценках.
Можно предложить три способа оценки количества преступлений экономической направленности в эти годы. При этом должно быть сделано одно из трех допущений.
В первом способе предполагается, что «объем теневых денег в экономике России...» на протяжении ряда лет является постоянной величиной и «... составляет 400 миллиардов рублей»12.
Во втором способе делается допущение, что на протяжении ряда лет коэффициент латентности (26), характеризующий долю выявляемых преступлений от
16 Методика расчета социальной стоимости наркомании в регионе / Под науч. ред. Н.Н. Иванца, А.А. Куклина, Е.А. Кошкиной. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2005;
Проблемы исследования наркотизации регионов России / Кук-лин А.А., Быстрай Г.П., Калина А.В., Ойхер Д.Я., Камаровская А.А. Препринт. - Екатеринбург: УрО РАН, 2005.
числа совершенных, сохраняет свое значение на уровне Л=1,45.
В третьем способе предполагается, что на протяжении ряда лет количество преступлений экономической направленности (в целом и по видам) является постоянной величиной и соответствует значениям, рассчитанным для 2004 года.
Обсудим поочередно выводы, следующие из предположений, которые делаются в трех перечисленных выше способах.
Количество преступлений экономической направленности (способ X? 1)
1500 -
§
Р 1000
І 500 -
\ \ ’ О / х ^ i4- А,- ♦ 4 A N, ▲
4 W ^ ф Q
2003 2004
2005
2006 2007 2008 2009
-Зарегистрировано
—•- Совершено
Рисунок 8. Количество зарегистрированных преступлений экономической направленности (ПРзарегистр) и рассчитанное первым способом оценочное количество совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш(сп-1)).
На рисунке 8 представлено рассчитанное первым способом количество совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш(сп_1)) и дано его сравнение с количеством зарегистрированных преступлений экономической направленности (ПРзарегистр). Из рисунка 8 видно, что построенный таким образом график совершенных в стране преступлений экономической направленности имеет значительные колебания и никак не согласуется с ходом кривой зарегистрированных преступлений экономической направленности.
Прпчнненный и возмещенный ущерб по преступлениям экономической направленное пі
600 -
»о
£ 400 -п
I 200 і
/ J \ ' 1
/ / \ ' 1
І / \ ' /
л s / s / \' 1 У / " Ш "А
я к ■ ■ ■
2003 2004 2005 2006
200"
200S 2009
—А- Причиненный ущерб
- Возмещенный ущерб
2003
2004 2005
ш -( >рг<!НОК внутренних дел — о- Следственных подразделений
2006 2007 2008 2009
* -д - < )перативных подразделении
Рисунок 10. Эффективность деятельности органов внутренних дел по расследованию (пресечению) совершенных преступлений (ЭФД5<сп-1) в процентах) и вносящие в нее вклад сомножители, характеризующие деятельность оперативнорозыскных (ЭФД опер) и следственных подразделений (ЭФД след).
Причина таких колебаний видится в том, что при расчете были использованы данные о величине выявленного причиненного при этом ущерба (ПУзарегистр) (20). Как видно из рисунка 9 величина ущерба, причиненная преступлениями экономической направленности (ПУзарегистр) имеет неравномерную динамику. При использовании первого способа, линия количества совершенных преступлений (ПРсоверш(сп-1)) на рисунке 8 имеет динамику, обратную к линии выявленного причиненного при этом ущерба (ПУзарегистр) на рисунке 9.
Показатель эффективности деятельности органов внутренних дел ЭФД5, характеризует степень расследования (пресечения) совершаемых в стране преступлений экономической направленности (17). В силу особенностей формирования этого показателя в способе № 1, его динамика по годам будет повторять ход кривой выявленного причиненного при этом ущерба (ПУзарегистр) (20). Представление эффективности деятельности ОВД по противодействию экономическим и налоговым преступлениям (ЭФД5(сп-1)) в виде произведения сомножителей (18, 19) (Рис. 10) показывает, что неравномерность динамики происходит от сомножителя, который можно сопоставить с оперативнорозыскной деятельностью (ЭФД опер). Видимо, эта составляющая деятельности ОВД по противодействию экономическим и налоговым преступлениям требует большего внимания и совершенствования.
Количество преступлении экономической направленноеш (способ № 2)
«- 800 -
2004
2005
- Зарегистрировано
—Совершено
Рисунок 9. Возмещение материального ущерба (ВУрасследов), причиненного выявленными и расследованными преступлениями экономической направленности (ПУзареГистр). Ход этих кривых не зависит от допущений, которые делаются в перечисленных выше трех способах.
Эффекгнвность деятельносш ОВД (в о) по расследованию совершенных преступлений экономической направленносш (способ № 1)
Рисунок 11. Количество зарегистрированных преступлений экономической направленности (ПРзарегистр) и рассчитанное вторым способом оценочное количество совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш<сп-2)).
Рассчитанное вторым способом количество совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш^-21) и его сравнение с количеством зарегистрированных преступлений этого вида (ПРзарегистр) показано на рисунке 11. Особенности формирования показателя эффективности деятельности органов внутренних дел эФД^-21 (17, 18, 19) в способе № 2, таковы, что он имеет очень гладкую динамику по годам. Это обусловлено сутью второго способа - постоянным по годам коэффициентом латентности: Л=1,45. Сомножитель, характеризующий деятельность следственных подразделений (ЭФД след) будет таким же, как и в первом способе (Рис. 10), а сомножитель, относящийся к оперативно-розыскным подразделениям, во все годы
будет иметь одинаковые значения: ЭФДо
(сп_2) _
69%. В
(сп_2)
будет
период с 2003 по 2009 год показатель ЭФД5( плавно изменяться в пределах 49-57%.
Рассчитанное третьим способом оценочное количество совершенных преступлений экономической направленности будет постоянной величиной. На графике, аналогичном рисунку 11, это будет прямая линия, которая будет проходить параллельно оси ОХ на уровне значений для 2004 года: ПРсоверш^-3- 584,3 тысячи преступлений.
При расчете этого показателя эффективности деятельности ОВД по противодействию экономическим и налоговым преступлениям (ЭФД5(сп-3)) способом № 3,
его динамика по годам будет иметь вид, показанный на рисунке 13. При допущении, что количество совершенных преступлений экономической направленности (ПРсоверш^-3’) на протяжении ряда лет остается постоянным, можно говорить о снижении эффективности оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел на этом направлении (Рис. 13). Количество зарегистрированных преступлений этого вида (ПРзарегистр) в последние годы только снижается.
Эффективность деятельносш ОВД (°о) по расследованию совершенных преступлений экономической направленное™ (способ № 3)
Ш Органов внутренних дел * *д - Оперативных подразделений
—о- Следственных подразделений
Рисунок 13. Эффективность деятельности органов внутренних дел по расследованию (пресечению) совершенных преступлений (ЭФДб0"-3* в процентах) и вносящие в нее вклад сомножители, характеризующие деятельность оперативнорозыскных и следственных подразделений.
По результатам расчета ряда характеристик деятельности ОВД тремя различными способами можно сделать ряд методологических замечаний. Для обоснованного моделирования степени влияния органов внутренних дел на скрытую часть преступности количество общедоступных для анализа исходных данных явно недостаточно. В распоряжении исследователей имеются отдельные косвенные данные, характеризующие финансовую составляющую скрытой части экономической преступности. В тоже время финансовые результаты правоохранительной деятельности ОВД имеют существенный разброс. Это ставит под сомнение обоснованность использования в модельных расчетах финансовых характеристик скрытой части экономической преступности и результатов деятельности на этом направлении органов внутренних дел.
Показатели количества совершаемых и выявляемых (регистрируемых) преступлений носят более планомерный характер и с большей степенью обоснованности могут использоваться при моделировании оценок эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию экономической преступности. Однако, в этом случае большие сомнения вызывают прямые экспертные оценки оставшейся невыявленной части совершенных преступлений экономической направленности .
Таким образом, для повышения точности и обоснованности оценок эффективности борьбы органов внутренних дел с преступлениями экономической направленности, необходимо совершенствовать систему получения исходных данных, характеризующих состояние «теневого» сектора экономики, скрытой, неформальной, нелегальной экономической деятельности, а также, латентной составляющей преступности в этой сфере.
На рисунке 14 показаны количественная оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по возмещению ущерба (ВУрасследов), причиненного выявленными и расследованными преступлениями экономической направленности (ПУзарегистр) - ЭФВ1, рассчи-
танная по формуле (21), и количественная оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по возмещению ущерба (ВУрасследов), причиненного совершенными преступлениями экономической направленности (ПУсоверш) - ЭФВ2, рассчитанная по формуле (22).
Эффективность деятельносш органов внутренних дел (%) по возмещению ущерба, причиненного преступлениями
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
—•—возмещение ущерба. Причинение! о совершенными преступлениями —возмещение ущерба, причинении! о выявленными! преступлениям!
Рисунок 14. Эффективности деятельности органов внутренних дел по возмещению ущерба (ВУрасследов), причиненного выявленными и расследованными преступлениями экономической направленности (ПУза^™^) - ЭФВ-1 (в процентах) и, причиненного совершенными преступлениями экономической направленности (ПУсоверш) - ЭФВ2 (в процентах).
Представленная на рисунке 14 динамика показателей ЭФВ1 и ЭФВ2 позволяет говорить о том, что в 2009 году произошло существенное падение эффективности возмещения ущерба, причиненного совершенными преступлениями. При этом, эффективность возмещения ущерба, причиненного выявленными и расследованными преступлениями осталась на прежнем уровне. Это дает основания предполагать, что всемирный экономический кризис вызвал рост ущерба от совершаемых преступлений. Возможно, изменилась структура совершаемых преступлений экономической направленности и наносимого ими ущерба. Однако, реакция органов внутренних дел на эти изменения, пока, запаздывает.
Рассмотрение эффективности деятельности органов внутренних дел по возмещению причиненного ущерба (ЭФВ1) по видам преступлений, показывает, что в 2009 году резко сократилась эффективность возмещения ущерба, причиненного преступлениями против собственности (Рис. 15). При этом, эффективность возмещения ущерба, причиненного налоговыми преступлениями испытывает рост. Особенно резко возрастает эффективность возмещения ущерба, причиненного преступлениями, предусмотренными ст. 198 УК РФ (Рис. 15). Это может служить еще одним доказательством сделанного нами ранее вывода, что «вложение» дополнительных финансовых средств в борьбу с налоговыми преступлениями может принести наибольший эффект, а также, что правоохранительные и контрольные органы лучше справляются с задачей налогового администрирования в отношении физических лиц. В тоже время, это показывает, что эффективность деятельности ОВД по возмещению ущерба, наносимого преступлениями против собственности (Рис. 15) в период кризиса существенно снизилась.
Рассчитываемое по формуле (23) отношение возмещения ущерба, причиненного преступлениями экономической направленности, отнесенное к расходам федерального бюджета на содержание органов внутренних дел (ЭФВ3), в последние три года также снижается. В 2007 году «окупаемость» органов внутренних дел составляла 61 копейку на каждый израсходованный на их содержание рубль федерального бюджета, в 2008 году - 41 копейку, в 2009 году - 35 копеек.
Эффективность деятельности ОВД (°о) по возмещению ущерба, причиненного выявленными и расс ледованными преступлениями экономической направленное™
1
§ °-8 ¡0,6 |о,4
0,2 0
□ экономической направленное™ § прошв собственное™
В в сфере экономим, деятельное™ □ начоговых преступлений 0преступлении по ст 198 УК РФ Я преступлешш по ст 199 УК РФ
Рисунок 15. Эффективность деятельности ОВД по возмещению ущерба (ВУрасследов), причиненного выявленными и расследованными преступлениями экономической направленности (ПУза^гастр) - ЭФВ-1 (в процентах).
Иным образом ведет себя характеристика ЭФД4 (24), показывающая, насколько повышается эффективность возмещения установленного причиненного ущерба при повышении финансирования органов внутренних дел. На каждый дополнительно израсходованный на органы внутренних дел миллиард рублей федерального бюджета эффективность их деятельности по возмещению ущерба, причиненного выявленными преступлениями экономической направленности, в 2007 году могла возрасти на 0,27%, а в 2008 году - на 0,29%. В 2009 году значение показателя ЭФД4 существенно снизилось. Каждый миллиард рублей, дополнительно израсходованный в 2009 году на ОВД, смог бы повысить эффективность работы по возмещению ущерба только на 0,03%.
Таким образом, можно резюмировать, что с течением лет дополнительные финансовые расходы федерального бюджета все в меньшей и меньшей степени увеличивали эффективность деятельности органов внутренних дел по выявлению преступлений экономической направленности и возмещению причиняемого ими ущерба. В 2007 году расходы федерального бюджета на содержание органов внутренних дел выросли на 23,7 млрд. рублей, в 2008 - 27 млрд. рублей, в 2009 году 51,4 млрд. рублей (Приложение 1). Не все эти дополнительные средства были потрачены на выявление и расследование преступлений экономической направленности. Используя выражения (7) и (24) легко понять, что повышение эффективности расследования преступлений экономической направленности могло составить около 1%, а повышение эффективности возмещения причиненного ущерба - еще меньше.
5.ЗАКЛЮЧЕНИЕ Представленные расчеты характеристик эффективности противодействия ОВД преступлениям экономической направленности наглядно показывает, что экстенсивный путь развития органов внутренних дел закончился. Простым повышением расходов на содержание ОВД задачу улучшения криминогенной ситуации в стране не решить. Видимо поэтому, повышая в 2010 году расходы федерального бюджета на содержание ОВД только на 10,8 млрд. рублей, руководство страны одновременно с этим поставило вопрос о совершенствовании деятельности органов внутренних дел Российской Федерации1.
Министр внутренних дел Р.Нургалиев ставит задачу интенсификации деятельности ОВД и повышения ее эффективности3. Для решения этой задачи в настоящей статье предпринята попытка сформировать количественные показатели, которые позволяют единым образом оценивать эффективность деятельности органов
внутренних дел в целом, УВД (ГУВД, МВД) по субъектам Российской Федерации и по направлениям деятельности. Предложенная в статье система показателей оценки органов внутренних дел развивает действующие в настоящее время стимулы к повышению эффективности расследования преступлений. Она призвана стимулировать органы внутренних дел на повышение эффективности расследования преступлений, причем не только выявленных, а всех совершаемых в стране преступлений. Предложенная система оценок призвана нацелить органы внутренних дел на рачительное отношение к выделяемым на их содержание бюджетным средствам, осуществлять маневр финансовыми, кадровыми (штатными) и иными ресурсами для более эффективного достижения поставленных целей - снижение количества совершаемых в стране преступлений, повышение уровня их выявления и расследования органами внутренних дел.
Традиционные показатели работы органов внутренних дел (1) сосредотачивают внимание на конечном результате работы и внутренней согласованности в работе подразделений ОВД. В сравнении с традиционным подходом, предлагаемая система оценок эффективности деятельности органов внутренних дел акцентируется также и на начальном этапе «работы» с преступлениями - их выявлении. Не отрицая, что работа следственных подразделений является показателем качества работы органа внутренних дел, в целом, данный подход вводит оценку качества работы оперативных подразделений по выявлению совершаемых преступлений. Это позволяет сравнивать расходы бюджета не только с внутренней «слаженностью» работы ОВД, но и с тем, насколько эта работа сокращает уровень реальной, а не регистрируемой преступности, какой вклад она вносит в обеспечение экономической безопасности государства.
Изложенный в статье экономико-математический способ оценки эффективности деятельности органов внутренних дел призван оптимизировать финансовые затраты на их содержание, более обоснованным способом распределить их между подразделениями и органами, оценивать в какой мере ими реализуется стратегия выбора наиболее эффективных и экономичных мер по снижению уровня преступности в стране. Такой экономико-математический способ оценки эффективности деятельности органов внутренних дел позволяет использовать программно-целевой метод при определении оптимальных расходов федерального бюджета на их содержание и оценивать качество их работы по «предоставлению обществу услуг» по обеспечению его безопасности2.
В тоже время, настоящая работа, показывая подходы к разработке экономико-математических способов изучения деятельности органов внутренних дел, количественной оценки ее эффективности, ставит вопросы по дальнейшему совершенствование процедур формирования исходных данных, характеризующих скрытую часть экономической преступности, доработке формульного аппарата для более обоснованного ее учета. Также, для развития представленного экономико-математического способа оценки эффективности деятельности ОВД требуется уточнение способов интерпретации оценок, получаемых с использованием представленных расчетных алгоритмов, а также, апробация предлагаемого подхода в практической деятельности органов внутренних дел.
Приложение 1
Расходы федерального бюджета на финансирование МВД России (органов внутренних дел)
Отчетный период (год) Нормативный правовой акт Показатели (млрд. руб.)
МВД России в т.ч., правоохранительная деятельность и обеспечение
безопасности государства из них, органы внутренних дел
2003 № 176-ФЗ от 24.12.2002 г. 118,853 84,844 68,161
2004 № 186-ФЗ от 23.12.2003 г. 169,650 133,317 112,562
2005 № 173-Ф3 от 23.12.2004 г. 223,135 176,922 140,886
2006 № 189-ФЗ от 26.12.2005 г. 246,202 190,099 155,102
2007 № 238-ФЗ от 19.12.2006 г. 288,708 221,398 178,816
2008 № 198-ФЗ от 24.07.2007 г. 332,209 252,476 205,770
2009 № 204-ФЗ от 24.11.2008 г. 417,286 310,811 257,200
2010 № 308-Ф3 от 02.12.2009 г. 442,920 328,829 267,995
Приложение 2
Отдельные сведения о результатах деятельности органов внутренних дел (ф.1-А)
2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009
Количество преступлений зарегистрировано (тыс.преступлений)
Всего 2 756.4 2 893.8 3 554.7 3855,4 3582,5 3209.9 2 788 1
в т.ч., преступлении экономической направленности, выявленных сотрудниками правоохранительных органов 376,8 402,4 437,7 489,6 459,2 448,8 410,3
из них преступлений против собственности 102,4 109,9 113,9 118,5 131,3 129,6 122,6
в сфере экономической деятельности 38,4 47,1 73,3 92,3 84,7 80,7 78,9
налоговые преступления 3,5 11,1 16,4 19,4 19,9 20,0 21,3
в т.ч. ст. 198 УК РФ 0,9 2,8 4,1 4,7 5,0 5,5 5,1
ст. 199 УК РФ 1,4 3,6 4,9 6,3 6,8 7,1 6,6
Количество преступлений, уголовные дела и материалы о которых окончены расследованием либо разрешены (тыс.преступлений)
Всего 1 518,7 1 569,3 1 698,7 1 794,5 1 775,2 1 713,4 1 527,1
в т.ч., преступлении экономической направленности, выявленных сотрудниками правоохранительных органов 308,6 314,5 325,4 353,0 349,6 341,0 304,2
из них преступлений против собственности 83,5 89,2 92,1 97,1 108,8 104,0 91,2
в сфере экономической деятельности 13,9 17,5 26,8 31,1 35,9 37,1 30,9
налоговые преступления 2,9 6,7 11,7 15,8 16,3 16,6 17,9
в т.ч. ст. 198 УК РФ 0,8 2,1 3,5 4,4 4,5 5,1 4,8
ст. 199 УК РФ 1,1 1,9 3,1 4,5 5,2 5,7 5,4
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Размер причиненног (мп о материального ущерба РД- руб )
По преступлениям экономической направленности, выявленных сотрудниками правоохранительных органов 75,169 275,444 1399,617 127,572 223,840 1142,459 1075,675
из преступлений против собственности 46,369 103,181 973,525 35,724 61,758 40,293 952,084
них в сфере экономической деятельности 13,449 149,562 337,411 77,317 147,010 87,863 103,779
налоговые преступления 4.446 142,333 641,655 49,387 105.808 61,000 48.997
в т.ч. ст. 198 УК РФ 0,232 1,522 3,538 2,409 3,423 4,147 2,670
ст. 199 УК РФ 4,149 112.582 93,692 26,483 48,222 41,550 33,791
Сумма наложенного ареста на имущество, добровольно погашение ношение к пресі (мп й задолженности, изъятых денег, имущества и предметов, имеющих от-гупной деятельности РД- руб )
По преступлениям экономической направленности, выявленных сотрудниками правоохранительных органов 50,139 58,946 584,767 75,296 108,323 84,642 89,071
из преступлений против собственности 30,153 26,961 525,376 18,368 41,679 21,398 25,279
них в сфере экономической деятельности 10,188 22,141 45,718 49,510 56,627 51,391 49,178
налоговые преступления 2,388 14,679 530,057 41,034 68,322 45,877 37,031
в т.ч. ст. 198 УК РФ 0,085 0.444 1,006 1,322 1,703 3,387 2,810
ст. 199 УК РФ 2,208 8,905 10,462 16,503 33,090 27,558 22,448
Рецензия
на статью доктора экономических наук, доцента Песчанских Г.В. «Экономико-математические методы
оценки эффективности деятельности органов внутренних дел»
Мировой экономический кризис негативно отразился на деятельности многих хозяйствующих субъектов в России, что породило рост количества преступлений экономической направленности, изменило структуру этого вида преступности и повысило сложность совершаемых деяний. Однако, реакция органов внутренних дел на эти процессы, мягко говоря, запаздывает.
Процесс поиска новых форм и методов работы идет неинтенсивно. Создается впечатление, что руководство МВД России в этом не очень заинтересованно. Видимо это стало одной из причин, побудившей Президента Российской Федерации принять решение о принятии мер по совершенствованию деятельности органов внутренних дел.
Рецензируемая статья касается одного из вопросов, поставленных Президентом России, - оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, вообще, и по обеспечению эконом0438еской безопасности государства, в частности. Государство, конечно должно и дальше наращивать финансирование органов внутренних дел и здесь, естественно, встает вопрос об эффективности расходуемых бюджетных средств. Первоочередные направления работы ОВД и их оценка должны быть объективными, а не искаженными фактором личной заинтересованности чиновников отдельных ведомств.
Для решения этой задачи в статье применены экономико-математические методы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию экономической и налоговой преступности. Разработаны показатели, характеризующие взаимосвязь достигаемых результатов в противодействии преступности с расходами на содержание органов внутренних дел.
Важным для решения поставленных Президентом России задач представляется выделенная в работе группа общесистемных показателей, которая позволяет давать оценку органам внутренних дел, проводить их сравнение между собой, выделять в них наиболее эффективно работающие подразделения. В работе показано, что такой подход дает возможность предлагать приоритетные направления развития, обосновывать этот выбор ростом эффективности деятельности и экономией бюджетных средств, расходуемых на содержание органов внутренних дел.
Наряду с этим, в статье приведены отраслевые показатели, характеризующие эффективность использование органами внутренних дел финансовых и иных имеющихся ресурсов для повышения результативности деятельности по противодействию преступлениям экономической направленности, в том числе, налоговым преступлениям.
Сформулированные в статье экономико-
математические способы сравнения органов внутренних дел и их подразделений не подвержены личностному фактору и, с этой точки зрения, могут считаться объективными. В то же время, в статье достаточно большое внимание уделено вопросам объективности используемых исходных данных. Показана степень достоверности получаемых результатов и направления дальнейшего совершенствования использованных в статье экономико-математических методов расчета эффективности деятельности как органов внутренних дел, в целом, так и отдельных их подразделений, обеспечивающих экономическую безопасность на поприще борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями.
Статья носит прикладной характер. При наличии сильного теоретико-методологического аппарата автор статьи приходит к вопросам практического применения теоретически полученных результатов. Предлагаемые в статье подходы апробированы на статистических данных прошлых лет. На этой основе сделаны выводы о качестве используемого теоретикометодологического аппарата и сформулированы обос-
нованные предложения органам внутренних дел по приоритетным направлениям дальнейшего совершенствования их работы.
Рецензируемая статья является законченной, целостной, важной в практическом плане научной работой и может быть рекомендована к опубликованию в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, генерал-майор милиции, доктор экономических наук, профессор А.А. Крылов.
