CC BY
174
проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел при реализации контрольной функции в системе обеспечения экономической безопасности страны
а. в.Грачев,
кандидат экономических наук,
преподаватель кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: grachevalexunder@rambler. ru Санкт-Петербургский университет МВД России
Ю. А. рощупкина,
старший ревизор Контрольно-ревизионного управления E-mail: juliaros@rambler. ru
ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области
В условиях масштабной криминализации, которая является серьезной угрозой экономической безопасности страны и регионов, возрастает роль органов внутренних дел как главного субъекта противодействия преступности в сфере экономики. В статье рассмотрены направления повышения эффективности органов внутренних дел при реализации ими контрольной функции в системе обеспечения экономической безопасности. Повышение эффективности рассматривается в рамках различных моделей.
Ключевые слова: криминализация экономики, органы внутренних дел, повышение эффективности, экономическая безопасность.
Статистические данные и отражаемые в них объективные реалии свидетельствуют, что одной из наиболее серьезных угроз экономической безопасности регионов России является криминализация экономических отношений, которая превратилась в основное препятствие успешного социально-экономического развития страны. Законодательство через распределение задач и функций для соответствующих субъектов системы обеспечения экономике НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕ
ческой безопасности определяет, что подразделения органов внутренних дел призваны выполнять основную работу по противодействию криминализации экономики. Однако современное состояние криминогенной обстановки в стране и регионах свидетельствует о недостаточной эффективности их деятельности, выраженной в несоответствии уровня преступности как общественным потребностям, так и критериям безопасного состояния.
В этой связи актуальность исследования проблем повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по противодействию криминализации экономики обусловлена, с одной стороны, противоречием между высокой степенью опасности и темпами роста криминализации социально-экономических отношений и ее последствий для экономической безопасности страны, а с другой стороны, недостаточной эффективностью деятельности органов внутренних дел как главного субъекта в системе противодействия криминализации. Также стоит отметить, что результативность работы органов внутренних дел, отражаемая, главным образом,
результатами борьбы с преступностью в регионе, является одним из основных критериев эффективности бюджетных расходов на их содержание.
Налогоплательщики, анализируя результаты деятельности органов внутренних дел, оценивают эффективность использования государством средств, полученных от них в виде налогов. Эффективная система органов внутренних дел побуждает хозяйствующие субъекты добросовестно платить налоги не только в рамках правоохранительной деятельности, но и с позиций их объективной потребности в создании государством общественных благ, одним из которых является защита правопорядка. Иными словами, «налогоплательщик заинтересован в обеспечении государства финансовыми ресурсами при условии их эффективного использования в интересах налогоплательщиков» [4, с. 476], важной частью которых является безопасность и защита их законных прав. Очевидна и обратная зависимость: чем менее эффективна работа органов внутренних дел, тем меньше стимулов у налогоплательщиков к уплате всех налогов, так как эти затраты являются «бесполезными», а цели, которые должны быть достигнуты за счет налоговых отчислений, остаются нереализованными.
В этих условиях хозяйствующие субъекты вынуждены самостоятельно искать пути обеспечения своей безопасности, что ведет к дополнительным издержкам, самым вероятным источником покрытия которых являются средства, скрытые от налогообложения.
Актуальными в настоящее время становятся проблемы повышения эффективности органов внутренних дел при осуществлении ими контрольных функций в рамках обеспечения экономической безопасности. Это обусловлено, во-первых, тем, что контрольно-проверочную деятельность органов внутренних дел можно определить как самостоятельный вид правоохранительной деятельности, связанный с защитой экономических интересов государства. Во-вторых, практически все направления деятельности органов внутренних дел так или иначе связаны с контролем (не обязательно финансовым).
Контрольные функции органов внутренних дел (ОВД) разнообразны по сферам деятельности в рамках обеспечения экономической безопасности. Выделяют внешнюю и внутреннюю контрольную деятельность подразделений ОВД. Внешняя контрольно-проверочная деятельность ОВД представляет собой участие субъектов этой деятельности (оперуполномоченный, ревизор, следователь) в выявлении, расследовании и пресечении эконо-
мических и налоговых преступлении, совершаемых юридическими и физическими лицами. Внутренняя — это осуществление внутреннего контроля за финансово-хозяйственной деятельностью органов внутренних контрольно-ревизионными подразделениями системы МВД России, который направлен на обеспечение внутренней экономической безопасности и защиты экономических интересов самих подразделений органов внутренних дел.
Термин «эффективный» — значит действенный, дающий нужные наилучшие результаты. Следовательно, эффективность представляет собой результативность, то есть какой-либо положительный результат деятельности (эффект), получаемый обществом (государством, организацией, человеком) на единицу использованных ресурсов. Применительно к деятельности органов внутренних дел в качестве результата можно рассматривать степень реализации цели их деятельности в соотношении с понесенными для достижения данной цели затратами. Целью контрольных действий ОВД является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. В данном случае речь должна идти только о снижении совершаемых, а не выявляемых правонарушений. В качестве затрат можно рассматривать ресурсы органов внутренних дел (финансовые, материально-технические, временные, кадровые и др.).
Повышение эффективности органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности будем рассматривать в рамках математической модели эффективности, которая имеет следующую формулу:
Эффективность = Результат / Ресурсы.
Следовательно, на первый взгляд, повышение эффективности деятельности ОВД в сфере обеспечения экономической безопасности может производиться в двух основных направлениях:
1) путем снижения (экономии) ресурсов;
2) путем увеличения количества результатов от использования установленного количества ресурсов.
В первом случае повышение эффективности связано с достижением заранее установленного результата при минимизации необходимых для этого затрат, то есть должны соблюдаться следующие условия:
Рез = const, ресурсы ^ min.
Сведение проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел к экономии ресурсов нам представляется весьма ограниченным по следующим причинам: • практически все виды ресурсов органов внутренних дел требуют не снижения, а увеличения,
- 59
о чем свидетельствуют данные о недостаточном финансировании, материально-технической и кадровой обеспеченности [6, с. 30—31];
• результаты, показываемые в настоящее время органами внутренних дел, не соответствуют общественным интересам и потребностям, а также параметрам безопасного состояния национальной и региональной экономических систем. Так, существующие на современном этапе инструменты противодействия криминализации лишь в незначительной степени замедляют криминализацию экономики и даже не способны удержать ее на определенном уровне [2, с. 4];
• потребности общества в отношении органов внутренних дел постоянно растут, что делает невозможным увеличение эффективности за счет неизменности результата и минимизации ресурсов. Растущие потребности в данном случае проявляются, с одной стороны, в увеличении количества подконтрольных органам внутренних дел хозяйствующих субъектов, а, с другой, в усложнении необходимых для выявления правонарушений контрольных и иных оперативно-розыскных процедур, что связано с постоянным совершенствованием криминальными структурами способов совершения и сокрытия преступлений.
Однако следует признать, что в частных случаях данная модель повышения эффективности применима. Так, например, при организации контрольных мероприятий снижение ресурсов при обеспечении установленного результата достигается за счет использования выборочного контроля. Он связан с выборкой как проверяемых объектов, так и документов в ходе самого контрольного мероприятия. Таким образом, сокращение затрат связано либо с сокращением количества контрольных мероприятий за определенный период времени, либо сокращением времени проведения одного контрольного мероприятия.
На практике система государственного контроля представляет собой простой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции. В результате одни хозяйствующие субъекты нередко проверяются в течение года разными контрольными органами, в то время как другие не контролируются годами. Поэтому в рамках данной модели математических ограничений повышение эффективности контрольной деятельности органов внутренних дел возможно за счет сокращения количества дублирующих
60 -
проверок хозяйствующих субъектов, чему должно способствовать повышение эффективности взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными и контролирующими органами, хозяйствующими субъектами и населением.
Кроме того, в рамках данной модели повышение эффективности деятельности органов внутренних дел связано с реорганизацией и ликвидацией подразделений, необходимость функционирования которых отпала по следующим причинам:
• изменения в социально-экономической системе;
• достижение результата, для которого данные подразделения были созданы;
• отсутствие или низкие результаты деятельности органов внутренних дел.
Другой формой повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, связанной с сокращением ресурсов при сохранении результата, является сокращение численности подразделений, результаты деятельности которых могут быть достигнуты с использованием меньшего количества кадровых ресурсов.
В итоге использование первой выделенной нами модели повышения эффективности теоретически возможно, однако сильно ограничено ввиду того, что для обеспечения экономической безопасности первоочередной задачей является снижение уровня криминализации экономики путем повышения результативности органов внутренних дел.
Второй вариант повышения эффективности деятельности органов внутренних дел может быть основан на следующей модели: Рез ^ max, ресурсы = const. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта от определенного количества ресурсов. При данном подходе очевидно, что, насколько эффективно выполняется ресурсами свое функциональное предназначение, настолько же полно и качественно удовлетворяются общественные потребности и интересы, достигается и повышается результат. Востребованность представленного подхода к повышению эффективности органов внутренних дел возрастает при переходе от модели «управление затратами» к модели «управление результатами» при планировании и исполнении расходной части сметы бюджетных средств соответствующего подразделения ОВД.
По нашему мнению, главным критерием оценки деятельности подразделений органов внутренних дел должно стать эффективное решение поставленных задач при рациональном использовании
имеющихся сил и средств. Принцип «максимальный результат при минимуме затрат» должен выполняться неукоснительно.
Актуальность данной модели повышения эффективности в настоящее время подтверждает тот факт, что причины недостаточной эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере экономической безопасности объясняется организацией деятельности подразделений, не позволяющей в полной мере использовать имеющийся потенциал.
В рамках данной модели можно предложить следующие мероприятия для повышения эффективности органов внутренних дел:
• внесение корректив в организацию деятельности подразделений центрального аппарата МВД России путем все большего их переориентирования на осуществление не практической работы по выявлению правонарушений, а управленческих функций, что позволит реально повысить его влияние на положение дел в нижестоящих органах, улучшить в целом конечные результаты работы;
• повышение самостоятельности региональных подразделений органов внутренних дел по экономическим и налоговым преступлениям, что послужит сокращению временных ресурсов субъектов теневой экономики, связанных с наличием значительного временного лага между совершением и выявлением правонарушения;
• использование инструментов математического моделирования для создания эффективной организационно-штатной структуры подразделений органов внутренних дел. Например, в работе В. А. Минаева и А. Н. Кириллычева в основу распределения кадровых ресурсов сотрудников отделов следственных подразделений органов внутренних дел положена модель взаимосвязи между взвешенной удельной нагрузкой на сотрудника аппарата ОВД и его взвешенной производительностью, использование которой позволило повысить производительность деятельности работников ОВД на 8 % путем простого перераспределения кадровых ресурсов [8].
Данный подход более реалистичен для современных условий, учитывая проблему ограниченности ресурсов органов внутренних дел.
В экономической теории «ограниченность ресурсов» является понятием, выражающим конечность ресурсов, доступных человеку и человечеству в каждый конкретный момент. Для органов внут-
ренних дел ограниченность ресурсов в сфере обеспечения экономической безопасности заключается в ограниченности сил и средств, под которыми понимаются сотрудники подразделений, финансовые, материально-технические, энергетические и иные ресурсы, используемые в решении задач по обеспечению экономической безопасности страны в целом и регионов в частности.
Деятельность ОВД должна обеспечивать убежденность хозяйствующих субъектов в том, что вероятность обнаружения их недобросовестного поведения велика, что при обнаружении фактов такого поведения будут применены санкции. В этой связи контрольные мероприятия должны основываться на принципе тотальной проверки всех хозяйствующих субъектов. Однако значительное количество подконтрольных хозяйствующих субъектов и ограниченность ресурсов органов внутренних дел приводят к печальным последствиям:
• невозможности проведения сплошного контроля (всех хозяйствующих субъектов на подведомственной территории или всех документов проверяемого объекта);
• снижению времени проведения одного контрольного мероприятия, что отрицательно сказывается на его качестве;
• увеличению временного интервала между контрольными мероприятиями. Вынужденное использование выборочного
контроля приводит к возрастанию риска необнаружения правонарушения, что снижает эффективность деятельности органов внутренних дел в рамках противодействия криминализации экономики.
В данной ситуации повышению результатов мероприятий органов внутренних дел при неизменности ресурсной базы способствует принцип адресности, который заключается в проведении контрольных и оперативно-розыскных мероприятий не на случайно отобранных объектах, а на тех, предварительный анализ налоговой, статистической и прочей отчетности которых показывает высокую вероятность теневой деятельности. При этом принцип адресности ни в коем случае не должен трактоваться как «чем меньше барьеров для проведения контроля, тем с большей вероятностью именно здесь будет сконцентрировано внимание контрольных служб государства» [7, с. 32].
Повысить эффективность проверок со стороны ОВД и других контролирующих органов можно посредством совершенствования аналитической работы, разработки методики обоснованного отбора предприятий для выездного контроля. Она
- 61
должна строиться на основе применения современных информационных технологий, широкого применения систем поддержки принятия решений. Так, например, одна контрольно-ревизионная бригада или оперативная группа за одно и то же время может проверить одно и то же количество материалов, следовательно, и затрачиваемые ресурсы одинаковы. Однако результат, полученный от использования данного количества ресурсов, может быть в разы больше, когда правильно определен объект контроля.
В этой связи предлагается обязательное проведение предварительной аналитической работы по определению подконтрольных хозяйствующих субъектов, риск совершения правонарушения которыми наибольший. Оценка риска позволяет определить приоритеты деятельности органов внутренних дел относительно хозяйствующих субъектов, которые потенциально могут быть нарушителями, что необходимо в условиях нехватки кадров и недостаточного финансирования.
Однако простого деления подконтрольных объектов на добросовестные и недобросовестные по степени вероятности совершения правонарушения недостаточно, так как в данном случае не учитывается разница между подконтрольными хозяйствующими субъектами по другим важным с точки зрения экономической безопасности признакам. Например, если преступление или правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем, то социальные и экономические последствия от его совершения не будут такими же значительными и масштабными, как от экономического правонарушения, совершенного банковским учреждением.
В этой связи предлагается осуществлять анализ риска на основе взаимосвязи показателей вероятности совершения правонарушения и величины возможного ущерба от совершения правонарушения. На рис. 1 представлена модель, которую возможно использовать для классификации под-
Высокая
Вероятность
совершения
правонарушения
Низкая
с Б
А В
Незначительный Значительный
Возможный ущерб от правонарушения
Источник: модель составлена автором.
Рис. 1. Модель классификации подконтрольных объектов по степени риска
контрольных объектов по представленным выше критериям:
На основе проведения анализа подконтрольные подразделению органов внутренних дел объекты распределяются по группам, соответствующим на рис. 1 областям А, В, С и D, где:
• область А объединяет подконтрольные объекты, у которых: вероятность совершения правонарушения мала; ущерб от возможного совершения правонарушения незначителен;
• область В объединяет подконтрольные объекты, у которых: вероятность совершения правонарушения мала; ущерб от возможного совершения правонарушения значителен;
• область С объединяет подконтрольные объекты, у которых: вероятность совершения правонарушения велика; ущерб от возможного совершения правонарушения незначителен;
• область Б объединяет подконтрольные объекты, у которых: вероятность совершения правонарушения велика; ущерб от возможного совершения правонарушения значителен. После определения групп подконтрольных объектов на основе оценки возможности совершения правонарушения и уровня ущерба от совершения правонарушения можно планировать проведение контрольных и оперативно-розыскных мероприятий. При недостаточности и ограниченности сил и средств одним из принципов планирования проведения ревизий, проверок, оперативно-розыскных мероприятий может стать приоритет проверки тех объектов, вероятность нарушений и уровень ущерба у которых наиболее значителен.
Кроме того, данный анализ позволяет дифференцировать объем выборок при проведении контрольных мероприятий с использованием выборочного метода. С целью экономии ресурсов больший объем выборки проверяемых документов должен быть у подконтрольных объектов с плохой историей и наибольшим вероятным ущербом. В итоге, во-первых, растет вероятность выявления правонарушения в ходе проводимых контрольных мероприятий, а, во-вторых, появляется возможность сократить либо численность ревизионной бригады, либо время проведения проверки более добросовестных хозяйствующих субъектов.
Таким образом, дифференцирование количества и содержания контрольных мероприятий в зависимости от риска совершения правонарушений и величины возможного материального ущерба является одним из инструментов повышения эффективности органов внутренних дел путем достижения более высокого результата за счет имеющихся ресурсов.
Данный подход позволяет решить проблему сокращения контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего бизнеса, актуальность которой в 2008 г. обозначил Президент России Д. А. Медведев. На взгляд авторов, существующие в настоящее время предложения о прекращении внезапных проверок со стороны органов внутренних дел и сохранении только плановых контрольных мероприятий отнюдь не являются средством повышения эффективности в рамках противодействия органами внутренних дел криминализации экономики. Руководствуясь принципом адаптивности системы, можно сказать, что, зная заранее сроки проведения проверок, руководители недобросовестных хозяйствующих субъектов получат больше времени для соответствующей «подготовки» к проверке и сокрытия правонарушений, что снизит процент их раскрываемости. Данный шаг неизбежно приведет к обратному эффекту — снижению эффективности деятельности органов внутренних дел при неизменности уровня криминализации.
И все же необходимость сокращения контрольных мероприятий в отношении малого бизнеса — это объективная проблема, которую предлагаемый нами подход позволяет решить следующим образом. Так как потенциально субъекты малого бизнеса по масштабам своей деятельности изначально могут причинить меньший ущерб, чем крупные организации, то количество и содержание контрольных мероприятий в их адрес изначально должно планироваться в меньших объемах. Дальнейшая же контрольная нагрузка данной категории хозяйствующих субъектов должна определяться на основе анализа истории поведения конкретного субъекта малого бизнеса. Следовательно, чем добросовестнее хозяйствующий субъект, тем меньше контрольных мероприятий должно планироваться в его адрес.
Помимо этого, эффективность контрольных мероприятий органов внутренних дел может быть выше и за счет сокращения временных ресурсов при сохранении кадровых, финансовых и материально-технических ресурсов. Сокращение временных ресурсов может быть достигнуто за счет следующих факторов:
1) систематизации опыта контрольно-ревизионной работы, в том числе:
• создания методических рекомендаций, в которых бы содержались алгоритмы действий проверяющего в конкретных сферах экономической деятельности;
• создания аналитических сборников, описывающих типовые схемы совершения экономических и налоговых правонарушений;
• создания аналитических сборников, описывающих типовые ошибки, совершаемые сотрудниками контрольно-ревизионных подразделений органов внутренних дел;
2) систематизации информационной (в том числе и нормативно-правовой) базы, необходимой для проведения контрольных мероприятий;
3) обязательного и систематического обучения сотрудников органов внутренних дел на ведомственных курсах повышения квалификации, а также семинарах и курсах, проходящих вне системы МВД России;
4) разработки, утверждения и постоянного обновления норм выборочного контроля по сферам проверки на основе методов экономико-математической статистики.
Предложенные мероприятия позволят сэкономить время проверяющего на поиск и систематизацию исходной информации, а также на составление описания проверяемого объекта.
Рассмотренные два варианта математических ограничений в рамках формулы расчета эффективности являются основными в научной литературе. Однако они недостаточно полно раскрывают возможный инструментарий повышения эффективности.
Выделим третий возможной вариант математических ограничений, в рамках которых можно рассматривать повышение эффективности деятельности органов внутренних дел:
Рез ^ ^ ресурсы ^ ^ Д Рез /Д ресурсы > 1. Данная модель предполагает увеличение ресурсов органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности, приводящее к увеличению результатов таким образом, что повышение результата больше вызвавших данное повышение дополнительных ресурсов.
Данная модель предполагает оценку необходимых дополнительных ресурсов на основе сопоставления этих ресурсов с возможным результатом от их использования. Применение дополнительных ресурсов (в условиях их общей ограниченности) возможно в том случае, если соответствующий результат будет в несколько раз больше привлеченных затрат.
На практике в контрольно-проверочной деятельности ОВД такой подход применим, к примеру, в следующих случаях:
• производительность, а, следовательно, и результативность работы сотрудника органов внутренних дел будет выше, если использовать дополнительные поощрительные выплаты в зависимости от достигнутых результатов. При- 63
чем размер премии должен быть всегда в несколько раз меньше установленных критериев, при достижении которых сотрудник получает право на такую премию;
• привлечение к сотрудничеству с органами внутренних дел сторонних специалистов в определенной сфере деятельности может привести к выявлению нарушений и возмещению ущерба в несколько раз больше, чем стоимость услуг данных специалистов;
• использование в деятельности органов внутренних дел «внештатных сотрудников», осведомителей приводит к результатам в несколько раз больше необходимых для содержания данной категории источников информации средств.
Модель использования дополнительных средств для увеличения результата с эффектом мультипликатора ставит вопрос о нахождении дополнительных средств, необходимых для вливания в деятельность органов внутренних дел (учитывая тот факт, что ресурсы ограничены).
На наш взгляд, ответ на данный вопрос можно получить в рамках двух следующих подходов:
1) интенсивный — внутреннее перераспределение ресурсов на те сферы деятельности, результат в которых наиболее необходим в данном периоде времени;
2) экстенсивный — поиск внешних дополнительных источников финансирования.
Примером первого является система поощрений и наказаний. Так, сэкономленные за счет невыплаты премий сотрудникам, показавшим наиболее низкие результаты, средства могут быть использованы для увеличения размеров поощрительных выплат наиболее отличившимся сотрудникам. Для этого целесообразно вести учет и анализ эффективности отдельно по каждому сотруднику органов внутренних дел. Необходимо установить прямую зависимость между финансированием деятельности сотрудников ОВД и их вкладом в общий доход бюджета, внедрить систему непосредственного экономического стимулирования работников служб в зависимости от масштабов действительно выявленных ими экономических нарушений (преступлений). Оптимально разработанный критерий, как и добротный закон, может стимулировать интенсивность деятельности оперативного работника, которому выгоднее правомерными средствами достичь необходимых результатов, чем попытаться это сделать обходным путем. Критерии оценки эффективности влияют не только на результаты борьбы с преступностью, но и на ряд управленческих моментов, таких, например,
64 -
как определение штатной численности, расстановка сотрудников и т. д. [5, с. 117].
Эффективность проводимых органами внутренних дел мероприятий возможна только при соблюдении принципа объективности итогов и результатов таких мероприятий. Так как результаты контрольных и оперативно-розыскных мероприятий являются основой для применения санкций (в том числе и уголовного характера), то данная сфера деятельности ОВД наиболее подвержена коррупции. Эффективность ОВД будет достигнута в том случае, когда деятельность сотрудников органов внутренних дел и ее результаты не будут находиться в зависимости (прежде всего материальной) от подконтрольного объекта. В этой связи предлагаемые ниже мероприятия по борьбе с коррупцией в органах внутренних дел одновременно призваны повысить эффективность ОВД в сфере противодействия криминализации экономики, а именно:
• ужесточение требований к кандидатам на службу в ОВД;
• повышение уровня профессионализма сотрудников;
• увеличение денежного довольствия с целью стимулирования службы в ОВД квалифицированных специалистов и сохранения кадрового профессионального ядра российской милиции;
• формирование серьезных социальных стимулов безупречной службы — достойное пенсионное и медицинское обеспечение в старости;
• обеспеченность служебными жилыми помещениями при возможности получения жилья по социальным нормам за государственный счет при наличии 20-летней выслуги;
• гарантированность получения детьми сотрудников милиции высшего образования за счет бюджетных средств или льготного кредитования;
• бескомпромиссная борьба служб собственной безопасности и прокуратуры с фактами взяточничества и недобросовестного исполнения служебных обязанностей сотрудниками правоохранительной системы.
Вместе с тем следует отметить, что перераспределение ресурсов органов внутренних дел является ограниченным инструментом повышения эффективности деятельности органов внутренних дел. В рамках экономической теории это объясняется наличием предельной полезности у используемых в деятельности ресурсов.
Существуют исследования, в которых обосновывается соответствие и даже наличие оптимального уровня криминализации для каждого уровня
условий функционирования органов внутренних дел [1, с. 91—120]. Пусть К1 — текущий уровень криминализации, соответствующий текущим условиям функционирования органов внутренних дел Уг Тогда для достижения заданного уровня криминализации К2 < К1 требуются условия У2 > У1.
Зависимость между условиями деятельности органов внутренних дел и уровнем криминализации обратная, но не линейная, что обусловлено рядом причин:
• во-первых, тем, что каждое последующее снижение уровня криминализации требует увеличения необходимых для этого ресурсов больше, чем их увеличение, которое привело к снижению криминализации до текущего уровня. Так как каждое оставшееся нераскрытым преступление теоретически организовано и реализовано с использованием более совершенных способов и схем, на его выявление и раскрытие требуется больше ресурсов;
• во-вторых, тем, что условия включают в себя не только материальные, финансовые, кадровые ресурсы, которые поддаются количественным оценкам, но и научное, организационное и информационное обеспечение, расчет величины которых осуществить достаточно сложно. На практике в настоящее время не адекватное масштабам преступности состояние ресурсной обеспеченности органов внутренних дел, включая материально-техническую и кадровую составляющие (самообеспечение, отток квалифицированных сотрудников, появление случайных людей, снижение профессионального уровня и др.), не могло не породить противоречия между правоохранительными потребностями общества, возросшими требованиями к деятельности органов внутренних дел и реальными возможностями удовлетворять потребности общества в силу ограниченной «пропускной способности», которая по данным ряда исследований занимает одно из первых мест среди факторов укрывательства преступлений. В итоге вся правоохранительная система работает в условиях крайних перегрузок, когда число неоконченных расследований уголовных дел из года в год начинает превышать число оконченных, что приводит к безнаказанности правонарушителей и росту криминализации в стране и регионах [3, с. 16].
Следовательно, имеющимися в настоящее время ресурсами невозможно намного повысить результат. Этим обоснована необходимость поиска дополнительных источников финансирования. Первым и наиболее главным источником таких ресурсов должно выступать государство, которое обязано
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
удовлетворять потребности общества в безопасности и защищать законные интересы общества, личности и хозяйствующих субъектов от преступных посягательств. Следовательно, если государство хочет увеличения результатов, оно должно гарантировать необходимые для этого результата средства. Однако реалии показывают недостаточность государственного финансирования, практически всех бюджетных сфер и рассчитывать на коренные положительные изменения в условиях глобального финансового кризиса не приходится.
В этой связи необходим поиск иных источников дополнительного финансирования с учетом такого требования внутренней экономической безопасности подразделений органов внутренних дел, как независимость. Данное требование означает принятие управленческих решений подразделениями и сотрудниками органов внутренних дел в отношении проверяемых хозяйствующих субъектов без воздействий со стороны последних. Однако в настоящее время институт спонсорства нарушает данный принцип и служит не только источником финансирования деятельности органов внутренних дел, но и средством использования органов внутренних дел в интересах спонсирующего хозяйствующего субъекта. Данное обстоятельство является одним из факторов неэффективности и нерезультативности мероприятий органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности.
Авторы предлагают следующий возможный инструментарий получения дополнительных ресурсов, который одновременно является и средством повышения эффективности мероприятий органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности.
Во-первых, необходимо включить экономическое воздействие на правонарушителей через взыскание судебно-следственных расходов с осужденного по утвержденным Минюстом и МВД тарифам. Этот шаг, предпринятый в масштабах страны, увеличит доходы, совершенно не ущемляя пенсионеров, работников бюджетной сферы и другие не причастные к совершению преступлений и незащищенные слои населения. Получаемые таким образом платежи очень реальны, поскольку две трети санкций суда имеют материальный характер.
Во-вторых, мы поддерживаем идею создания Фонда социального развития правоохранительных органов за счет части средств, полученных от возмещения вреда, причиненного экономическими и налоговыми правонарушениями. При этом основными направлениями расходования средств фонда должны быть: выплата вознаграждений гражданам,
-«- 65
приоритеты и безопасность
оказывающим содействие правоохранительным органам, материальное поощрение сотрудников правоохранительных органов и улучшение социально-бытовых условий их жизни. Однако при расходовании средств фонда необходимо учитывать, что увеличение результата от данных средств должно в разы превосходить затраты. Положительный опыт использования средств, полученных от возмещения вреда, причиненного экономическими преступлениями, имеется в подразделениях МВД Республики Татарстан.
При решении вопросов повышения эффективности контрольных мероприятий для любой системы необходимо отметить, что главной целью разрабатываемых мероприятий является сокращение совершаемых правонарушений и преступлений. В данном случае в рамках статьи в качестве основной цели рассматривается сокращение правонарушений, противодействие которым призваны осуществлять органы внутренних дел. В итоге идеальная модель взаимозависимости выявленных правонарушений и эффективности органов внутренних дел может быть отражена графически (рис. 2):
В условиях низкой эффективности органов внутренних дел (участок 1), которая отражается в незначительном количестве выявляемых нарушений qв1, малых размерах возмещаемого материального ущерба, а также в большом не приемлемом для
Количество
правонарушений
<?с2 <?в2 <?в1
Уровень 1
Уровень 2 Эффективность
- Количество выявляемых правонарушений, дв
- Количество совершаемых правонарушений, д,
Источник: составлено автором.
Рис. 2. Зависимость эффективности органов внутренних дел и количества выявленных нарушений во времени: 1, 2, 3 — периоды времени
общества и безопасности экономической системы количестве совершаемых правонарушений qc1, мероприятия по повышению эффективности (за счет более высокой организации имеющихся ресурсов, за счет привлечения дополнительных ресурсов) приведут к росту результатов органов внутренних дел (участок 2). Рост результатов приводит к положительным организационным изменениям в социально-экономической системе региона и страны. Количество выявленных нарушений стремится к предельному значению qвmax, что обусловлено:
во-первых, тем, что количество недобросовестных хозяйствующих субъектов на определенной территории есть величина ограниченная, и более результативные действия органов внутренних дел позволят ее сократить до минимума;
во-вторых, тем, что профилактическое воздействие эффективных мероприятий органов внутренних дел также сокращает количество совершаемых нарушений.
В результате со временем количество выявляемых органами внутренних дел нарушений будет сокращаться (участок 3). Однако данное сокращение является следствием не уменьшения эффективности проводимых мероприятий, а, наоборот, ее повышением, так как связано с достижением главное, цели системы обеспечения экономической безопасности в сфере противодействия криминализации экономики — сокращения совершаемых в экономической системе правонарушений.
При этом уровень эффективности на рассмотренных участках 1, 2 и 3 растет с уровня 1 (где количество совершаемых правонарушений qc1 не приемлемо для общества и безопасности экономической системы) до уровня 2 (где количество совершаемых правонарушений qc2 приемлемо с позиций безопасного состояния общества и экономики).
Кроме того, повышение эффективности орган ов внутренних дел отражается в сокращении разрыва между количествомс овершаемых и выявляемых правонарушений, что, используя обозначения на рисунке 2, можно отобразить следующим неравенством: qc2 — qв2 < qс1 — qв1 которое отражает повышение раскрываемости правонарушений.
В результате можно выделить еще один вариант математических ограничений повышения эффективности:
д
Рез ^ i, ресурсы ^ const.
Однако данные ограничения свидетельствуют о повышении деятельности органов внутренних дел при условии, что снижение результатов является следствием снижения количества совершаемых правонарушений, а не бездействием подразделений и сотрудников ОВД.
В итоге эффективная деятельность органов внутренних дел позволяет снизить используемые ресурсы при сохранении желаемого результата, что соответствует первой из рассмотренных в статье модели математических ограничений повышения эффективности:
Рез = const, ресурсы ^min.
Таким образом, повышение эффективности контрольных мероприятий органов внутренних дел в конечном итоге связано с уменьшением их присутствия в экономической системе. Чем более добросовестны хозяйствующие субъекты, тем меньше контрольных действий необходимо проводить, тем меньше ресурсов требуется для функционирования контролирующих субъектов.
В итоге минимизация контрольных мероприятий со стороны органов внутренних дел (да и вообще контролирующих органов) в отношении хозяйствующих субъектов определяется не только потребностями последних, но и интересами самих органов внутренних дел. Однако решение задачи по минимизации проверок возможно не путем навязывания сверху ограничительных для органов внутренних дел управленческих решений, а через достижение такого уровня функционирования экономической системы, когда вмешательство контрольных органов будет объективно необходимо в минимальных количествах.
Повышение эффективности за счет минимизации ресурсов — это инструмент, использование которого очень ограничено в период становления и реформирования экономики, а также кризисных периодов ее функционирования, что обусловлено ростом совершаемых правонарушений в данные периоды!. Однако в периоды стабильного устойчивого функционирования экономической системы минимизация вмешательства в нее органов внутренних дел есть объективная потребность, соответствующая критериям безопасности общества и экономики.
В заключение следует отметить, что инструменты повышения эффективности контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности должны, прежде всего, быть направлены на достижение цели органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности, а именно на «достижение такого дина-
мического состояния системы правоохранительного обеспечения экономической безопасности, которое обеспечивало бы соответствие деятельности всех ее подсистем и элементов реалиям дня, интересам личности, общества и государства, а также адекватное реагирование на новые экономические угрозы, связанные с обострением криминальной ситуации в экономической сфере» [2, с. 66].
Следовательно, показатели, характеризующие эффективность функционирования органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности, и динамика этих показателей должны объективно отражать реальное положение в обществе. Применительно к деятельности органов внутренних дел основной целью является не выявление как можно большего или меньшего количества правонарушений, а создание условий для сокращения количества совершаемых правонарушений. Иначе говоря, простая гонка за показателями, которая имеет место в настоящее время в органах внутренних дел, не позволит достичь нужного результата.
Список литературы
1. Абрамов А. Т. Экономическая безопасность мегаполиса и ее обеспечение ОВД: Дис. канд. экон. наук. М., 2007.
2. Грачев А. В. Организационно-экономические инструменты противодействия криминализации общества (на примере органов внутренних дел: Дис. канд. экон. наук. СПб, 2007.
3. Заводиленко К. А. Ликвидация теневой экономики как направление обеспечения экономической безопасности России: Автореф. дисс... канд. экон. наук. М., 2009.
4. Исаков В. А. Угрозы оппортунизма в налогообложении и механизмы их снижения: теория и проблемы российской налоговой системы // Перспективы инновационного развития региональной экономики: межвузовский сборник научных трудов / под ред. А. В. Бабкина. СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2007.
5. Каныгин В. И. О некоторых подходах к разработке критериев эффективности деятельности подразделений, обеспечивающих экономическую безопасность России // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2005, № 5.
6. Кобозев А. А. Современная система подготовки кадров органов внутренних дел (теоретические, организационные и правовые вопросы формирования и развития): автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2007. 50 с.
7. Купрещенко Н. П. Противодействие теневой экономике в системе обеспечения экономической безопасности России (теоретико-методологический подход) : автореф.дисс. докт. экон. наук. М. , 2008. 49 с.
8. Минаев В. А., Кириллычев А. Н. Оптимальное территориальное распределение ресурсов следственных подразделений ОВД // Тезисы доклада на Международной конференции «Информатизация правоохранительных систем». Ч. 2. М. , 1996.
- 67
