CC BY
13ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
2016.04.028. ДЕЛВОЛВЕ П. КОНСТИТУЦИОННАЯ АВТОНОМИЯ ГОСУДАРСТВ В ЕВРОПЕЙСКОМ ПРАВЕ. DELVOLVÉ P. L'autonomie constitutionnelle des États dans les droits européens // Revue française de droit constitutionnel: Numéro spécial. -Paris, 2014. - Décembre, N 100. - Р. 887-906.
Ключевые слова: конституционная автономия; конституционная идентичность; суверенитет; право Европейского союза.
Статья почетного профессора Университета Париж-Пантеон и члена Французского института - органа, объединяющего пять академий, посвящена рассмотрению правового положения государств как суверенных единиц в системе европейского права, точнее в праве Европейского союза. Автор утверждает, что термин «конституционная автономия» государств в европейском праве носит двусмысленный характер. С одной стороны, термин «европейское право» имеет несколько значений: право Европейского союза; право Совета Европы, в частности, исходящее из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее -Европейская конвенция); совокупное право 28 государств-членов, а также право 47 членов Совета Европы.
С другой стороны, выражение «конституционная автономия» является не только двусмысленным, но и странным (inusuelle), противоречивым. В правовой доктрине иногда встречаются словосочетания «процессуальная автономия» или «институциональная автономия»; в официальных документах - «национальная идентичность» (п. 2 ст. 4 Договора о Европейском союзе), «конституционная идентичность» (решение французского Конституционного совета, Конституционного суда ФРГ), но термин «конституционная автономия» не находит места в актах такого уровня. Только единственный раз он был употреблен Венецианской комиссией Со-
вета Европы в решении от 17-18 июня 2011 г. по поводу новой Конституции Венгрии. В нем указывалось, что «положения, связывающие идентичность или национальные традиции [...] могут быть рассмотрены как зависящие от национальной конституционной автономии» (с. 888). Что же касается доктрины, то названный термин в ней употребляется нечасто.
Противоречивость термина автор видит в том, что государство, учреждая свою конституцию, связывает ее со своим суверенитетом, это позволяет государству установить в конституции свои компетенцию и организацию, собственные основные правила. Термин «автономия» менее «сильный»; он включает возможность управления, но носит подчиненный характер. Если говорить о конституционной автономии, то она означает, что государства не являются полностью свободными в учреждении своей конституции.
Это ограничение полностью вытекает из права европейских институтов. Оно имеют свою собственную конституционную систему, хотя Договор, учреждающий Конституцию для Европы, не был ратифицирован. Суд правосудия ЕС в решении от 23 апреля 1986 г. (дело 294/83) квалифицировал Учредительные договоры о ЕС в качестве «основной конституционной хартии» (с. 888), а Европейский Суд по правам человека в решении от 23 марта 1995 г. по делу Loizidou vs Turquie утверждал, что Европейская конвенция является «конституционным документом государственного европейского порядка» (с. 888). Итальянский Конституционный суд в своих решениях неоднократно указывал на существование двух правопорядков. Автономия, таким образом, может быть установлена путем выявления отношений с правом Европейского союза и с Европейской конвенцией. Договор о Европейском союзе 2007 г. указывает в ст. 6, что: «...2. Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Такое присоединение не изменит компетенции Союза, как она установлена в Договорах. 3. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, составляют часть права Союза в качестве основных принципов».
Названные формулы говорят о гармонизации норм Европейской конвенции, права ЕС и конституционных прав государств -
членов Союза. Однако они ни в коей мере не избавляют от возникновения противоречий между правом европейских институтов и конституционным правом государств-членов.
Эти противоречия выявляются в результате принятия решений органами конституционной юстиции в государствах - членах ЕС. В то же время европейские суды - сначала Суд правосудия Европейских сообществ, а затем Суд правосудия Европейского союза -неоднократно подтверждали первенство европейского права по отношению к конституционному праву стран - членов организации, включая его примат и по отношению к самим конституциям. Таким образом, выявляется «драма» в отношениях конституционной автономии государств - членов ЕС с европейским правом. Эта «драма» имеет два аспекта. Один возникает при присоединении государств к европейским нормам; второй - при исполнении норм европейского права государствами-членами.
При присоединении к ЕС появляется, например, сопротивление государства вступлению в зону евро или присоединению к Шенгенским соглашениям, ограничению его суверенитета (границ), наиболее часто регулируемых конституционным законодательством государств-участников. Одной из составных частей Лиссабонского договора являются прилагаемые к нему декларации (всего 65) и протоколы (всего 37). Содержание некоторых из них свидетельствует о несогласии государств уступать свои полномочия структурам ЕС. Например, 30-й протокол говорит о нежелании Великобритании и Польши применять на своей территории положения Хартии основных свобод Европейского союза, а 35-й - об ограничениях, вводимых Ирландией в сферу регулирования правом ЕС семейного права и права на образование в этой стране.
Требования к новым государствам возникают и со стороны Европейского союза. Европейские институты стали предусматривать необходимость различного рода адаптаций, «опережающих» конституционную организацию. В 1993 г. Европейский совет установил критерии для вхождения в Европейское экономическое сообщество. Они воспроизведены в ст. 49 Договора о Европейском союзе со ссылкой на ст. 2 этого же Договора: «Любое европейское государство, которое соблюдает принципы, указанные в статье 2, и берет на себя обязательство содействовать их выполнению, может обратиться с просьбой стать членом Союза». Этими принципами
являются соблюдение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства, а также соблюдение прав и свобод человека, включая право лиц принадлежать к меньшинствам (с. 893).
Некоторые входившие в Евросоюз государства изменяли свои конституции, чтобы выполнить требования ЕС.
Конституционная автономия государств затрагивается и на стадии ратификации договоров при присоединении государств к ЕС. Прежде всего процесс ратификации предусматривает возможность проверки заключенного договора органами конституционного контроля, чаще всего конституционными судами или конституционными трибуналами, а иногда судами общего права, т.е. в зависимости от существующей в каждой стране модели конституционного контроля. Контроль может не потребовать изменений в конституции, но не всегда. Он может касаться внешних обстоятельств заключения договора или быть контролем по существу. Второй вид контроля может потребовать изменений в основном законе, которые позволили бы ратифицировать договор. Тенденции в развитии конституционализма ведут к усилению конституционного контроля за международными договорами, особенно в Европе. Такой контроль осуществлялся при ратификации Маастрихтского, Амстердамского, Люксембургского договоров, т.е. последовательных учредительных договоров Европейского союза.
При ратификации могут быть сформулированы оговорки к договорам. Такие оговорки, прежде всего, предлагаются органами конституционного контроля. Например, Конституционный суд ФРГ в решении 29 мая 1974 г. указал, что присоединение ФРГ к договорам о Европейских сообществах не может посягать на основные положения Конституции страны, если речь идет об основных правах и свободах. В результате ратификация Европейской конвенции в ФРГ сопровождалась более чем 80 оговорками, тогда как в Португалии при такой же ратификации их было всего семь, и только две в Австрии (с. 896). Франция сделала поправку в отношении применения ст. 16 Конституции 1958 г. о введении чрезвычайного положения в стране президентом республики.
При присоединении к ЕС государства соглашаются с положениями учредительных договоров, которые должны соблюдаться. На это неоднократно указывал Суд правосудия Европейских сооб-
ществ: «Будет несовместимым с требованиями коммунитарного права (права Европейского союза) любое положение национального правопорядка или любое применение, любое законодательство, административные и судебные решения, которые уменьшают эффективность коммунитарного права» (с. 897). В эту категорию попадают и конституционные положения, и таким образом затрагивается конституционная автономия государств - членов ЕС.
Если применение европейских норм закреплено в конституции, то наблюдается «счастливое» их сочетание. Однако возникает вопрос о приоритете конституционных норм, поскольку европейские нормы должны включаться во внутреннее право. Это доказывает существование конституционной автономии.
Например, в Конституции Франции 1958 г. в ст. 88-1 указывается: «Республика участвует в Европейском союзе, образованном государствами, вошедшими в него свободно для совместного осуществления определенной компетенции на основании Договора о Европейском союзе, который был подписан в Лиссабоне 13 декабря 2007 г.». Конституционный совет интерпретировал эти положения как «перенос во внутреннее право коммунитарных директив в соответствии с конституционным требованием» (с. 898). В других конституциях имеются более «сильные» формулировки. Например, в абз. 1 ст. 117 Конституции Италии 1947 г. указывается: «Законодательная власть принадлежит государству и областям при соблюдении Конституции, а также предписаний, вытекающих из регламентации Европейского сообщества и международных обязательств».
Автор рассматривает значение обязательств государств-членов в двух аспектах - материальном и процессуальном. Материальный аспект он видит в уровне правовых норм. Некоторые судебные органы стран - членов ЕС в ряде случаев считают уровень европейских норм равным конституционному. Что же касается процессуальных обязательств, то автор их понимает как возможность конституционного контроля в государствах-членах за европейскими нормами. Конституционные суды стран в этом отношении ведут себя по-разному. Конституционный суд ФРГ, например, считает, что он не должен осуществлять такого контроля в отношении прав и свобод, даже содержащихся в производном праве ЕС. Например, он отказался контролировать конституционность Регламента о рынке бананов (7 июня 2000 г.) и Директиву о рынке по
продаже газа. Конституционные суды других государств - членов ЕС предпочитают процедуру согласования с Судом правосудия ЕС. К ним относятся суды Австрии, Бельгии, Испании, Италии, Португалии (с. 901). При разногласиях эти суды запрашивают Суд правосудия ЕС на основе ст. 34 Договора о Европейском союзе, другими словами, они стремятся достичь «гармонии» при возникновении разногласий.
Заключительная часть статьи посвящена «конституционному сопротивлению» при применении норм европейского права. Оно может включать способы рассмотрения проблем, привлекающие внимание, декларации, решения политического и судебного характера. Такое «сопротивление» может опираться на конституционные нормы. Формы такого «сопротивления» разнообразны. Первая из них - возражение (exception) в отношении европейских норм, основанное на положениях собственной конституции. Ее верховенство подтверждается в решении какого-либо национального судебного органа со ссылкой, например, на ограничение европейскими нормами государственного суверенитета. Особенно часто эти органы употребляют термин «конституционная идентичность», который иногда трансформируется в «национальную идентичность государства», закрепленную в п. 2 ст. 4 Договора о Европейском союзе; под ней понимается «неразделимость основных политических и конституционных структур государства» (с. 903). Французский конституционный совет впервые применил это выражение в решении № 2006-540 от 27 июля 2006 г., отказавшись переносить положения европейской Директивы во внутреннее законодательство. Еще более жестко отреагировал Конституционный суд ФРГ в 1993 г. в отношении Маастрихтского договора, указав, что на территории ФРГ не должны применяться акты Союза, которые не покрываются положениями учредительных договоров. Решение было повторено 30 июня 2009 г. при рассмотрении этим Судом конституционности Лиссабонского договора (с. 903).
Вторым способом конституционного сопротивления автор называет сопротивление путем действия (par voie d'action), т.е. допущение возможности изменения государствами-членами своих конституций для того, чтобы помешать применению европейских правовых норм. Суд правосудия ЕС неоднократно высказывался о верховенстве норм ЕС по отношению к внутреннему праву госу-
дарств-членов, включая и их конституционное право. Поэтому изменения конституций, направленные на неприменение европейского права, стали бы рассматриваться Судом как нарушение европейского права и породили бы соответствующую реакцию в Европе. Например, последовали бы запросы в Венецианскую комиссию (Европейскую комиссию за демократию через право), что уже случалось в отношении Румынии (15 декабря 2012 г.) и Норвегии (26 марта 2011 г., 15 июня 2013 г.). В отношении таких государств со стороны Европейского союза могли бы последовать и радикальные меры, поскольку эти изменения могли бы нарушать ценности ЕС, закрепленные в ст. 2 Договора о Европейском союзе, - государства были бы обвинены в несоблюдении «человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, принципов правового государства, а также соблюдения прав человека». Лиссабонский договор предусматривает возможность исключения государств из своего состава или приостановления их членства. Автор заключает статью словами: «Следует избегать таких экспериментов и нужно, чтобы судебные и политические власти на национальном и на европейском уровнях сохраняли рассудок» (с. 906). _
В. В. Маклаков
2016.04.029. ЖАН Ж.-П., ГУРБАНОВ Р. ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ПО ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОСУДИЯ. ОРГАНИЗАЦИЯ. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. РАЗВИТИЕ. - М.: ЮНИТИ-ДАТА, 2015. - 331 с.
Ключевые слова: судебная деятельность; Европейская комиссия по эффективности правосудия; права человека; верховенство права.
Авторы книги, Жан-Поль Жан (Jean-Paul Jean), председатель Рабочей группы по оценке судебных систем Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ-GT-EVAL), профессор Правового университета Пуатри, председатель коллегии Верховного суда Франции, и Рамин Афад оглы Гурбанов, член Бюро Европейской комиссии по эффективности правосудия (European commission for the efficiency of justice), судья, ведущий научный сотрудник Института философии и права Национальной академии наук Азербайджана, посвятили свою книгу деятельности Европейской комиссии
