CC BY
33Конкордат в 1801 г. и введя Церковь в орбиту государственного регулирования, первый консул тем самым заложил основы будущего существования христианского культа во Франции. В правовой политике в отношении Церкви правительство старалось соблюсти собственные интересы и не шло на серьезные уступки, требуя их от римской курии. В эпоху Империи государство начало резкое наступление на права церковной организации, навязав папе Конкордат Фонтенбло 1813 г. Однако конфликт двух властей не привел к желаемому результату, и монарху пришлось вернуться на позиции Конкордата 1801 г.
Наполеон I стал последним абсолютным монархом во Франции. Эта форма правления достигла при нем своего расцвета и на нем же закончилась. Либеральный дух новой эпохи требовал создания иной системы властных отношений.
К.Ф. Загоруйко
2015.04.006. ЭББОТ Ф. ПЛОХИЕ ПРЕЗИДЕНТЫ: ПРОВАЛ В БЕЛОМ ДОМЕ.
ABBOTT Ph. Bad presidents: Failure in the White House. - N.Y.: Palgrave Macmillan, 2013. - X, 260 p. - (The evolving Amer. рresidency ser.)
Ключевые слова: США; американские президенты; Джон Тайлер; Миллард Филмор; Франклин Пирс; Джеймс Бьюкенен; Эндрю Джонсон; Улисс Грант; Уоррен Гардинг; Калвин Кулидж; Герберт Гувер; Ричард Никсон; Джордж Буш-мл.
В предисловии к книге профессор Университета штата Мичиган (Детройт) Филипп Эббот обращает внимание на феномен исторической памяти. Разделяя президентов на хороших и плохих, американцы, тем не менее, почитают каждого из них. Им возводятся памятники в местах их рождения, их считают главными фигурами нации, даже если эти президенты занесены в разряд худших правителей по причине войн, кризиса экономики, проявления тяжких несправедливостей, создания угрозы конституционному порядку.
В части 1 автор анализирует сложившиеся в американской науке и публицистике подходы к классификации глав государств -королей и президентов. Иногда главы государств делятся на весьма
неоднородные подгруппы, исходя из множества разнородных критериев (принадлежность к партии, вес, эмоциональность, территория, на которую распространяется власть и др.). Часто президенты оцениваются по таким критериям, как принадлежность к партии; избранные или неизбранные; кто был или не был подвергнут судебному преследованию; избран или нет большинством голосов; кто прослужил или не прослужил более чем один срок; кто был или не был подвергнут импичменту и ряд других. Эббот предостерегает, что произвольное выделение критериев может привести к бесконечным градациям (по цвету и длине волос, весу, по книгам, которые они читают, по знаку зодиака и пр.), мешающим рациональной оценке деятельности глав государств.
Выступая за унификацию критериев, Эббот в основу своего анализа берет понятие «великий», используемое в политологии. В этом контексте автор останавливается на следующей классификации: a) великий, b) почти великий, c) выше среднего, d) ниже среднего, e) провалившийся. Оценивая данную классификацию, Эб-бот пишет о трудности измерения таких уровней величия, как выше или ниже среднего, а также понятия «провалившийся». Не случайно данная классификация была подвергнута критике именно по причине сложности ее понимания.
По мнению автора, несмотря на множество вопросов, понятие «великий» президент остается наиболее стабильным и часто употребляемым. Именно величие выступает критерием оценки по многим опросам. Значительно реже используются такие критерии, как ниже среднего, провалившийся, худший. Автор предлагает наряду с понятием «великий» использовать категорию «плохой» (bad) президент. Термин «плохой» наиболее емкий и осязаемый, а главное, значительно более простой в контексте его понимания.
Далее Эббот рассматривает деятельность отдельных президентов США, которые исследователями были оценены как плохие или наихудшие правители в истории Америки. Основными критериями оценки выбраны: взаимоотношения президентов с партиями и парламентом, их отношение к правам человека и полномочиям штатов, компетентность, способность к управлению, умение проявлять гибкость и последовательность в принятии решений, способность адаптироваться к требованиям времени, уважение конституции и закона, самоконтроль с целью недопущения злоупотребления
властью. Он также рассматривает отдельные качества президентов как личностей, снижающие или повышающие их политико-социальный рейтинг: склонность к единовластию, нерешительность, умение убеждать, ораторское искусство, харизма и пр.
Автор оценивает деятельность президента США Джона Тай-лера (1790-1862), который не был избран, а стал главой государства по должности (занял ее как вице-президент после смерти действующего главы государства). Наложение Тайлером вето на закон, принятый Конгрессом о казначейском банке США, привело к исключению Тайлера как предателя из партии вигов. Другая неудача проявилась в возникновении политического кризиса в связи с продвижением его позиции по штату Техас. Сенат оценил аннексию Техаса, поддерживаемую Тайлером, как заговор рабовладельцев с целью расширения рабовладельческой территории на юге США и наложил вето на прием Техаса в состав Соединенных Штатов. Эб-бот отмечает, что Тайлер, однако, добился успеха, когда в конце своего президентского срока снова поставил на рассмотрение Конгресса вопрос о Техасе, и он был принят в состав США.
Затем автор анализирует деятельность последнего президента США от партии вигов Милларда Филмора (1800-1874), который, так же как и Тайлер, занял пост вследствие смерти предшественника. На примере Филмора Эббот показывает, что склонность к умеренной и компромиссной политике не всегда способствует успеху. Пытаясь примирить сторонников и противников рабства, Филмор в итоге не нашел поддержки ни у демократов, ни у вигов. Компромиссная политика в тот момент была свидетельством слабости, ибо в условиях четкой поляризации политических сил по вопросу о рабстве - южан и северян - требовалась ясная позиция главы государства. Эббот отмечает, что компромиссная политика привела к потере сторонников в партии вигов и проигрышу на выборах. Уход из партии вигов и вступление в маловлиятельную партию компромисса «Know nothing», занимавшую нейтральную позицию по отношению к рабовладению, также не принесли Филмору удачи. В результате он второй раз проиграл на выборах.
Неудачная компромиссная политика, которая привела в итоге к сецессии и гражданской войне, пишет Эббот, и есть вопрос об ответственности тринадцатого президента США. Однако в таком случае следовало бы связать деятельность Филмора как «плохого
президента» с деятельностью двух последующих американских президентов.
Следуя этой логике, Эббот рассматривает период правления «байронического» президента Франклина Пирса (1804-1869), которого Теодор Рузвельт или Трумэн называли орудием рабства. Исследователи в большей мере подчеркивают в нем такие качества, как изящество, привлекательность, говорливость, грациозность, элегантные манеры и пр., т. е. отмечают его байронический тип внешности, но в отношении его президентских качеств ставят оценку «плохо».
Деятельность Пирса сопровождалась социальными потрясениями и внутренними конфликтами в государстве, усиливаемыми проблемами в личной жизни. Его президентство пришлось на время, которое ставило сложные задачи по разрешению разногласий между Севером и Югом, решению вопросов рабства, защиты прав индейцев, организации строительства железных дорог и др.
Автор относит Пирса к типу неумелого и некомпетентного лидера. Пирс мог одновременно действовать нерешительно и стремительно, проявлять пассивность или настойчиво убеждать Конгресс в необходимости применения насилия. Его некомпетентность, считает Эббот, частично объясняется его сложным характером. Он был беспокойной натурой и не чувствовал времени, посвятил себя политике, ориентированной на предшественников, вставал на сторону рабовладельцев, что обостряло противоречия между северными и южными штатами.
Самым драматичным событием стало принятие под его давлением закона Канзас - Небраска 1854 г., который предоставлял жителям обеих территорий право решения вопроса о сохранении или запрете рабства. Рискованной, сопровождаемой широким политическим противодействием была и его территориальная политика, в том числе по захвату или закупке земель у Мексики, а также незанятых островов. Признавая в целом Пирса плохим политиком, Эббот в определенной мере отдает ему должное как талантливому оратору, способному общаться с населением и убеждать его, в результате чего он и был избран президентом.
Джеймса Бьюкенена (1791-1868) большинство историков считают не просто плохим, а одним из худших президентов за всю
историю США. Шатание в позициях, робость, слабость - таковы эпитеты, характеризующие деятельность 15-го президента США.
Парадокс заключается в том, что Бьюкенен в силу предыдущего административного опыта не должен был быть плохим президентом. Он - опытный функционер, до этого успевший пять сроков прослужить в Конгрессе, 11 лет - сенатором от Пенсильвании, министром по делам Великобритании и России. Несмотря на политический опыт, Бьюкенен проявил себя как лидер, не способный эффективно управлять государством. Историки отмечают его парадоксальную способность выбирать самый медленный и трудный путь решения проблем. Подобно предшествующим президентам Бьюкенен в большей мере был сторонником Юга, нежели Севера, и, следовательно, терпимо относился к рабству, что не соответствовало духу времени.
К недостаткам президентства Бьюкенена автор книги относит его неустойчивые взгляды на сецессию штатов, грубое вмешательство в судебные решения по вопросам рабства. Взгляды этого президента США на границы исполнительной власти были узкими, когда его это устраивало, и довольно широкими, когда ему было нужно проявить свою власть (иностранная политика, отношения с Конгрессом и пр.). Во внешней политике у Бьюкенена было больше неудач, чем успехов.
Автор книги считает, что возможности политического выбора у Бьюкенена были весьма ограниченными, он был неправильным президентом в неправильное время. Его позиции по поводу сецессии были скорее донкихотскими, и, балансируя, Бьюкенен в итоге неправильно воспринимал общественное мнение как Юга, так и Севера.
Эндрю Джонсон (1808-1875), так же как и Бьюкенен, считается одним из худших президентов. Он стал первым президентом, против которого рассматривалось дело об импичменте. Эббот оценивает Эндрю Джонсона как президента, который не смог использовать предоставленные возможности. Его деятельность осуществлялась в период противостояния трех властей: исполнительной, Конгресса и штатов. Джонсон, по мнению Эббота, оказался заложником перехода влияния от демократов к республиканцам и терпимого отношения к побежденным сторонникам сецессии и их расовым убеждениям.
Многие историки считают, что Джонсону, как никому другому, не хватало самокритики и самоанализа. У него все были неправы - Конгресс, спикер палаты, аристократия штатов, но только не он сам. Его вето на принятый почти единогласно Конгрессом билль об условиях обратного допущения южных штатов в Союз, а также на гражданское равноправие негров, его несогласие с кадровой политикой законодательной власти и проведение собственных кадровых назначений настроили Конгресс против него и привели к процедуре импичмента.
Несмотря на эти исторические факты, Эббот, как и в отношении других президентов, не столь категоричен в отрицательной оценке Джонсона. По его мнению, этот лидер проявил себя, с одной стороны, как стремящийся к единовластию популист, но с другой стороны, будучи поборником конституционных прав штатов, он сдерживал сецессию. Кто знает, если бы не непокорность Джонсона, смогла бы Америка успешно пройти Реконструкцию? Возможно, при другом президенте результат мог бы оказаться еще хуже.
Далее Эббот анализирует феномен широкой популярности президента Улисса Гранта (1822-1885) при жизни и низкой оценки историками результатов его деятельности. Грант дважды избирался президентом и мог быть выставлен третий раз, если бы не устоявшаяся к тому времени традиция избрания президентом одного и того же лица не более двух сроков подряд.
На момент избрания президентом Гранта в 1868 г. Америка по-прежнему страдала от гражданской войны. Задачи по реконструкции Юга встречали сопротивление. На Гранта делалась ставка как на генерала, который сможет навести порядок в целях мирного обустройства, установления избирательного права для освобожденных рабов и экономического подъема южных штатов.
Главная проблема президентства Гранта - коррупция и отсутствие профессионализма в его окружении. Плохо зная политическую систему, Грант при выборе работников администрации и министров полагался в основном на лиц, которых знал на своей родине или со времен службы в армии. Не оспаривая промахов во внутренней и внешней политике, Эббот в то же время отмечает, что в деятельности Гранта прослеживается стремление восстановить баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти, найти пути ассимиляции коренных индейцев во избежание
геноцида. Он по-своему боролся с терроризмом на Юге страны. В какой-то мере его неудачи совпали с провалом политики республиканской партии (внутренний раздор, громкие коррупционные дела республиканской администрации).
Уоррена Гардинга (1865-1923) автор книги также рассматривает как персону, вместе с его предшественниками несущую ответственность за Великую депрессию. По мнению Эббота, Гардинг был не способен защитить себя, он был слишком доверчивым и слишком провинциальным, чтобы управлять столь сложной страной. Скандалы в администрации ветеранов и департаменте внутренней политики наиболее ярко высветили эту проблему. Будучи сторонником невмешательства в экономику, он не мог предполагать, что страну ждет крах и депрессия. Потому, лишь когда это случилось, его деятельность стали связывать с этими тяжелыми временами.
Оценивая президента Калвина Кулиджа (1872-1933) и сравнивая его с предшественником, Эббот отмечает, что если Гардинг стал плохим президентом потому, что его некомпетентность привела к персональным и финансовым скандалам, то Кулидж потому, что ничего не делал. У него была репутация «мало говорящего» и «мало делающего».
Когда Кулидж пришел к власти после внезапной смерти Гар-винга, у него не было четкой политической программы и ясного понимания действий как главы государства. Он стал править в условиях, когда Конгрессом была создана комиссия по расследованию коррупции в администрации Гардинга. Вместо того чтобы дистанцироваться от Гардинга и провозгласить новый путь, Ку-лидж избрал стратегию минимализма. В итоге его объявили чуть ли не регентом Гардинга. Кулидж был как бы переходной фигурой, не имеющей гарантий на избрание и некомпетентной. Именно в силу сдержанности и минимализма Эббот считает Кулиджа одним из лучших среди плохих президентов, чья деятельность привела к Великой депрессии.
Его стремление услышать избирателей позволило ему выиграть выборы в 1924 г. По вопросам прав человека он придерживался взглядов прогрессивного крыла республиканцев и поддерживал предложения по введению прямых выборов сенаторов, предоставлению женщинам избирательных прав, принятию закона, ограни-
чивающего детский труд, предоставлению права на объединение в профсоюзы и др. В то же время Кулидж не мешал полиции подавлять забастовки, а после увольнения тех, кто превысил свои полномочия, помогал с трудоустройством.
В экономике Кулидж продолжил политику предшественника по невмешательству, что, с одной стороны, способствовало бурному экономическому росту (процветание в ревущие двадцатые), но с другой - создало почву для Великой депрессии.
При Кулидже индейцы получили американское гражданство, но проблема прав афроамериканцев обострилась в силу невнимания президента к расизму. В то время как демократы боролись за права афроамериканцев, республиканец Кулидж ограничивался общими призывами к толерантности. Именно поэтому 1920-е годы отмечены резким всплеском деятельности Ку-Клукс-Клана (численность членов этой организации достигла пяти миллионов) и судов Линча.
Завершая анализ деятельности Кулиджа, автор книги приводит интересный факт: Рональд Рейган хвалил Кулиджа за то, что в период его правления Америка достигла величайшего экономического роста и благосостояния, какого еще никогда не достигала. Он даже одобрял Кулиджа за его минимализм. Автор книги замечает, что с этим можно было бы согласиться, если бы не последовавшая затем Великая депрессия.
Далее автор анализирует период правления Герберта Гувера (1874-1964). Эббот отмечает, что когда рыночная экономика рухнула, Гувер занимал должность президента всего восемь месяцев. В книге выделяется три вопроса, ответы на которые позволяют понять, был ли Гувер плохим президентом: 1) ответственность за депрессию; 2) ответственность за продолжительность и суровость депрессии; 3) если ответы на первые два вопроса отрицательные, сделано ли все возможное для смягчения кризиса?
Немало историков описывают Гувера как некомпетентного управленца, как капитана корабля, который не знал, как управлять кораблем в шторм и, стоя на палубе, лишь ждал, что ветер стихнет. По мнению автора, Гувер не бездействовал, он поддерживал регулирование частного бизнеса, менял налоговую политику, смягчал монополию рынка. Президент убеждал предпринимателей не снижать уровень производства и заработную плату, уговаривал проф-
союзных деятелей не настаивать на повышении оплаты труда, он предложил ввести мораторий на выплату задолженности по иностранным займам и пр.
Проблема Гувера, как считает Эббот, состояла в том, что американская система управления, в которую он продолжал верить, уже не работала. Президент недооценил последствия кризиса и долго надеялся, что страна выберется в рамках старой системы. В то же время, хотя и с запозданием, но Гувер искал новые методы. Эббот подчеркивает, что Гувер (а ранее - Гардинг и Кулидж) подсказал следующему президенту средства выхода из Великой депрессии.
Ричарда Никсона (1913-1994) Эббот называет мастером сюрпризов. Никсон мог действовать быстро и не напрямую. Его стремление к власти было неутомимым. Он игнорировал конституционные рамки. Поведение Никсона во внутренней политике было настолько драматичным, что его назвали имперским президентом, действующим по принципам: «следовать необходимости», «права по способностям», «страсть к интересам», «принципы обстоятельств». Автор выделяет два ключевых момента, касающихся Никсона: турбулентное время и его способность сражаться.
Внешняя политика Никсона отличалась пацифизмом и стремлением к разрядке. На президентских выборах он выступал под лозунгом завершения войны во Вьетнаме. При Никсоне начался планомерный вывод войск США из Вьетнама, страна наладила отношения с КНР и СССР, во время визита в СССР был подписан договор ОСВ-1. Но не все было благополучно. Введение американских войск в Камбоджу привело к очередной вспышке антивоенных выступлений в США, и через два месяца американская армия вынуждена была покинуть эту страну по распоряжению Никсона.
Эббот считает, что Никсон, как и другие плохие президенты, не способен был предвидеть свои ошибки. Уотергейтский скандал и уход Никсона в отставку - не просто доказательство неправомерности и неконституционности его деятельности, а свидетельство того, что этот президент не следовал концепции ограничения власти и конституционного порядка.
Последний плохой президент, представленный в книге, -Джордж Буш-мл. (1946 г.р.). Он проявил все три основных качества плохого президента - некомпетентность, злоупотребление властью и неспособность управлять страной. Администрация Буша подверг-
лась критике за неумелое управление в кризисной ситуации, вызванной ураганом «Катрина». Злоупотребление властью и некомпетентность были проявлены в организации вторжения США в Ирак. Эббот считает, что Буш на фоне борьбы с терроризмом выдвинул концепцию права войны и права в войне. Появление новых бюрократических структур, таких как Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, свидетельствовало о тенденции усиления и бюрократизации исполнительной власти. Воспользовавшись ситуацией по борьбе с терроризмом, Буш расширял исполнительную власть различными путями: издавал акты, подменяя власть Конгресса, защищал жестокое обращение с заключенными в тюрьмах, осуществлял односторонние действия во внешней политике и принимал новые военные доктрины. Он выступал за расширение полномочий президента и исполнительной власти, снижение уровня гласности и повышение секретности. Эксперты считают, что Буш развивал унитарную теорию исполнительной власти с весьма узкими ограничениями как во внутренней, так и во внешней политике.
Определенно можно утверждать, признается Эббот, что если правит президент, злоупотребляющий властью, это опасно, но если глава государства не способен управлять страной, тогда вся политическая система функционирует плохо. Президент как лидер, не способный к управлению, может привести страну к катастрофе. В этом контексте, по мнению Эббота, Дж. Буш-мл. - уникальное сочетание всех плохих сторон президентства и потому может быть назван худшим из президентов. Чтобы окончательно это признать, поясняет автор книги, нужно дождаться лучшего президента.
В заключение Эббот подчеркивает, что основными критериями оценки деятельности президентов были такие показатели, как результативность работы, компетентность, злоупотребление властью, нарушение правовых норм и норм нравственности, а также неспособность к управлению.
И.А. Умнова (Конюхова)
2015.04.007. ПРЗЕВОРСКИЙ А, АСАДУРЬЯН Т., БОЛКЕН А.Т. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ. PRZEWORSKI A., ASADURIAN T., BOHLKEN A.Th. The о1^п of рагПате^агу responsibility // Comparative constitutional design / Ed.
