CC BY
37МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
2015.03.038. КЁНИГ-ВИТКОВСКАЯ ММ. ПРОБЛЕМАТИКА «ЭКОЛОГИЧЕСКИХ БЕЖЕНЦЕВ» В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ. КБМ0-1ШТК01№8КЛ М.М. РгоЫешагука «исИоа/со^' srodowisko-^усИ» w prawie шiedzynarodowyш // Panstwo i prawo. - W-wa, 2013. -N 10. - 8. 5-20.
Ключевые слова: международное право; право ЕС; окружающая среда; экологические беженцы; климатические беженцы; охрана экологических прав.
Изменения окружающей среды, в том числе изменения климата породили как внутреннюю, так и межгосударственную миграцию. Большинство «экологических мигрантов» перемещаются в границах государства, но наблюдается и рост миграции, носящей международный характер. Миграция, вызванная изменениями климата, особенно выросла в малых островных государствах (Кирибати, Мальдивы, Тувалу), государствах, расположенных в дельтах больших рек (Бангладеш, Египет, Нигерия, Вьетнам), африканских странах, затронутых процессами опустынивания. В связи с этим в доктрине международного права обсуждаются вопросы сукцессии, признания, гражданства в отношении территорий некоторых государств, которым угрожает исчезновение в связи с повышением уровня вод Мирового океана.
Как отмечает автор, термин «экологические беженцы» является правовым понятием, употребляемым в международном праве для определения межгосударственных и внутригосударственных миграций, вызванных как изменениями окружающей среды, так и деятельностью человека. Он охватывает тех, чье бегство было обусловлено и чрезвычайными явлениями (наводнения, извержения вулканов, торнадо, землетрясения и проч.), и медленно протекающими процессами (опустынивание, затопление островов или уча-
стков суши на континентах). Однозначного определения данного термина нет, наряду с ним используются и другие, например, «экологические эмигранты», «климатические беженцы», «экологические переселенцы», хотя все чаще применяется оборот «миграция, вызванная факторами окружающей среды» (с. 6). Термин «экологические эмигранты» содержится в документах Международной организации по вопросам миграции (1МО), а термин «миграции, вызванные условиями окружающей среды» - в проекте Конвенции о международном статусе лиц, переселяемых в связи с изменениями окружающей среды. В новейших документах Европейского союза чаще всего употребляются понятия «миграция по экологическим причинам» и «лица, перемещенные в связи с экологией». Первое охватывает всех эмигрантов, второе - тех, кто был вынужден переселиться из-за изменений окружающей среды (вынужденные мигранты).
Понятие «экологические беженцы» впервые появилось в 70-е годы ХХ в. В докладе, подготовленном Эль Хиннави для Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), оно было сформулировано так: это лица, вынужденные (временно или постоянно) покинуть местожительство из-за существенной деградации окружающей среды (природной или вызванной человеком), угрожающей их безопасности или значимо влияющей на качество жизни. Это определение продолжает использоваться в документах ЮНЕП и с некоторыми модификациями большинством авторов, занимающихся данной проблематикой. Под понятием «уничтожение окружающей среды» понимается любое физическое, химическое и (или) биологическое изменение в экосистеме (либо в природных ресурсах), которое временно или постоянно делает окружающую среду непригодной для жизни человека. В докладе были выделены три основные категории экологических беженцев и одна дополнительная:
1) временно переселенные в результате экологических катастроф;
2) постоянно переселенные в связи с изменениями окружающей среды;
3) мигрирующие из-за постепенного ухудшения экологических условий.
Дополнительная группа - перемещенные в связи с деструкцией окружающей среды, вызванной военными действиями.
Эта классификация экологических беженцев используется и поныне.
Терминологические вопросы, указывает автор, имеют не столько доктринальное, сколько практическое значение, поскольку от их решения зависит отнесение экологических эмигрантов к определенной категории с вытекающими из этого последствиями -оказание мер помощи международно-правового характера, в том числе при решении вопроса о переселении в третьи государства. Хотя все эти аспекты неоднократно обсуждались в рамках форумов ООН, Совета Европы, Европейского союза и предстают как вызов не только властям отдельных государств, но международному сообществу в целом, необходимого правового регулирования в области охраны прав экологических или климатических беженцев до сих пор нет. На форумах ведется бесплодная дискуссия, в том числе связанная с расширением правовой категории беженцев и экологических беженцев. Самым важным международно-правовым актом в данной сфере является Женевская конвенция от 28 июля 1951 г. (наряду с Нью-Йоркским протоколом от 31 января 1967 г.). Ее положения не позволяют признать категорию экологических беженцев по субъектному признаку и потому, что факт деградации окружающей среды не может быть квалифицирован как преследование или угроза преследованием. Также высказан аргумент: лицо должно требовать охраны со стороны своего государства, а беженцем оно становится после пересечения границы (с. 9).
Автор анализирует позиции, закрепленные Конвенцией 1994 г. о статусе беженцев в арабских государствах, Конвенцией Организации Африканского единства 1969 г., Декларацией в Картахене 1984 г., относящейся к беженцам государств Центральной Америки, Мексики, Панамы. Попытки включить в категорию беженцев экологических эмигрантов и здесь оцениваются специалистами как не имеющие особых шансов на успех. Определенные возможности в данной ситуации предоставляют международные акты о правах человека и гражданина благодаря использованию инструмента восполняющей охраны, но ее возможности слабы.
На форумах разного уровня широко обсуждается новый международный акт, который урегулировал бы проблемы так называемых экологических беженцев, а также необходимые изменения и дополнения действующих актов. Например, предлагается разра-
ботка и принятие нового протокола к Рамочной конвенции ООН об изменениях климата 1992 г., внесение изменений в Женевскую конвенцию 1951 г. и т.п. Есть и предложения о принятии специального акта, которые, правда, жестко критикуются. Несмотря на критические оценки, пишет автор, в литературе подчеркивается, что идея разработки данного акта способствует тому, что внимание международной общественности привлечено к экологической миграции и к укреплению парадигмы охраны окружающей среды в международном праве. Она пишет: «В этом контексте следует вспомнить, что в теоретических дискуссиях и на международных политических форумах все чаще представлены механизмы системы управления «экологическими» миграциями, действующей в случаях миграции, вызванной постепенными изменениями окружающей среды, в том числе изменениями климата. Разработка таких механизмов может оказаться более продуктивной и результативной, чем создание трудных для обоснования правовых категорий "экологические беженцы" или "климатические беженцы"» (с. 13-14).
М.М. Кёниг-Витковская анализирует нормы первичного и вторичного права ЕС в отношении экологических беженцев. Так, ссылаясь на ст. 78 Лиссабонского договора, она указывает, что ЕС обладает компетенциями на введение определенных изменений в связи с категорией экологических беженцев, поскольку Евросоюз решает вопросы совместной политики в сфере предоставления убежища, восполняющей охраны и временной защиты, имеющих целью признание соответствующего статуса каждого гражданина третьего государства, нуждающегося в международно-правовой охране, и соблюдает принцип мп-гей^ешей (невыдача). Данное положение устанавливает также, что политика ЕС должна соответствовать Женевской конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. по вопросам статуса беженцев, а равно иным международно-правовым актам. Таким образом, Лиссабонский договор предоставляет правовые основания для гармонизации имеющейся практики государств - членов ЕС в данной области, согласно принципу взаимопомощи, закрепленному в абз. 3 ст. 5 Лиссабонского договора. С точки зрения вторичного права ЕС и его перспектив вопросы экологических беженцев регулируются двумя директивами: Директивой Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. о минимальных нормах для квалификации и статуса граждан третьих государств или
лиц без гражданства как беженцев либо как лиц, которые по иным причинам нуждаются в международной охране, а также о содержании охраны (так называемая квалификационная директива) и Директивой Совета 2001/55/ЕС от 20 июля 2001 г. (так называемая временная директива), которая может быть основой восполняющей охраны. Первая из названных директив определяет критерии и минимальные стандарты квалификации. Согласно ст. 15 существенный вред охватывает: а) смертную казнь или ее исполнение; б) пытки либо негуманное, либо унижающее достоинство обращение; в) серьезную и индивидуализированную угрозу жизни гражданскому населению либо отдельным лицам, возникающую в результате насилия недискриминационного характера в ситуациях международных или национальных военных конфликтов. Поскольку ст. 15 содержит исчерпывающий список элементов, квалифицирующих понятие существенного вреда, Директива не может быть интерпретирована как основа признания статуса так называемого экологического беженца. Сформулированные во второй директиве условия и стандарты временной охраны беженцев могли бы интерпретироваться расширительно, чтобы охватить своими предписаниями и экологических беженцев. Но здесь имеются серьезные ограничения, поскольку Директива касается массового наплыва беженцев и регулирует в основном процедурные вопросы.
Некоторые государства - члены ЕС, например Финляндия, выработали правовой механизм, относящийся к признанию временной охраны в ситуации «экологической катастрофы». Некоторые, например Великобритания, признают в подобных ситуациях охрану ad hoc, а в Литве и Латвии интерпретация национального права позволяет применять институт временной охраны (с. 18).
Анализ правовых актов, позиций доктрины и мнений, представляемых на политических форумах по вопросу экологических беженцев, позволяет автору заключить:
а) в международном праве имеется пробел относительно экологических беженцев;
б) эта категория не подпадает под действие Женевской конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г.;
в) отсутствие международно-правового признания приводит к тому, что данная категория мигрантов лишена правовой охраны и испытывает нарушения прав человека;
г) государства не склонны признавать данную категорию беженцев, поскольку это связано с необходимостью признания их правовой охраны, влекущей политические и экономические следствия;
д) в международном праве для этой категории мигрантов существует институт восполняющей охраны, но ограниченного характера, опирающийся на принципы международного права охраны прав человека;
е) как в доктрине, так и на политических форумах обсуждается вопрос о принятии международного правового инструмента (например, в форме договора), регулирующего проблемы, связанные с миграциями (как внутригосударственными, так и межгосударственными), с точки зрения ответственности международного сообщества за охрану экологических беженцев;
ж) Европейский союз может и должен играть ведущую роль в международном сообществе, выдвигая инициативы в сфере политики, касающейся «экологических эмигрантов» (с. 19-20).
А.А. Рёрихт
2015.03.039. МЕНКЕС М. ПЕРЕСМОТР СТАТУСА НАБЛЮДАТЕЛЯ ЕС ПРИ ООН (МЕЖДУ РЕГИОНАЛИЗМОМ И УНИВЕРСАЛИЗМОМ).
MENKES M. Rewizja statusu obserwatora UE przy ONZ (miedzy re-gionalizmem a universalizmem) // Panstwo i prawo. - W-wa, 2012. -N 11. - S. 85-97.
Ключевые слова: ООН; наблюдатель ЕС при ООН; статус наблюдателя ЕС; международные организации.
В статье доктора М. Менкеса (Высшая торговая школа в Варшаве) рассматриваются история возникновения института наблюдателя ЕС при ООН, этапы переговоров о признании такого статуса и расширении его полномочий, анализируются права наблюдателя и их ограничения.
Автор отмечает, что в деятельности ООН как универсальной организации сразу после ее образования возникли проблемы взаимодействия с универсальными и региональными организациями (образованиями), выразившиеся в пересечении и дублировании
