CC BY
202011.04.014. УЭРТА ОЧОА К. КОНСТИТУЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ НАД ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТЬЮ. HUERTA OCHOA С. Mecanismos constitucionales para el control del poder político. - 3 ed. - México: Univ. nacional autónoma de México, 2010. - 191 p.
Третье издание1 монографии преподавателя Автономного национального университета в г. Мехико, исследователя Института правовых исследований этого же университета Карлы Уэрты Очоа -показатель не только актуальности темы, но и научной ценности ее работы. Автор углубленно занимается проблемами теории права, экологическим, административным и конституционным правом, известна работами в области юридической техники2. Содержание книги отражает достижения и этих областей правовой науки.
Задача автора - создать теоретические предпосылки для усиления контроля за политической властью. Исследование построено следующим образом: от общетеоретических рассуждений о необходимости контроля автор переходит к анализу понятия «контроль», а от него - к исследованию реалий правового регулирования в Мексиканских Соединенных Штатах. Монография состоит из введения, семи глав и заключения.
Исследование теоретических основ взаимодействия публичной власти и общества позволяет автору прояснить природу контроля. Ей собраны и проанализированы взгляды выдающихся философов, историков, политологов, социологов и юристов (Аристотеля, Ж. Бодена, Ж.Ж. Руссо, Б. Спинозы, М. Вебера, Д. Валадеса, К. Левенштайна, К. Хессе и др.). В правовом государстве власть урегулирована правом и осуществляется согласно принципу легитимности, который предполагает существование ме-
1 Первое издание - 1998 г., второе - 2001 г.
2
Huerta Ochoa С. Interpretación constitucional // La ciencia del derecho procesal constitucional: Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho. T. VI: Interpretación constitucional y jurisdicción electoral. - México, 2008. - Р. 281-323; Huerta Ochoa С. Conflictos normativos. - 2 ed. -México, 2007; Huerta Ochoa С. La interpretación de la normativa en materia de urbanismo // Régimen jurídico del urbanismo. Memoria del Primer congreso de derecho administrativo Mexicano. - México, 2009. - P. 463-480; Huerta Ochoa С. Artículos transitorios y derogación // Boletín Mexicano de derecho comparado. - México, 2001. -N 102. - Р. 811-840; и др.
ханизмов контроля. Ограничение действий управляющих является гарантией от злоупотребления властью, которая должна действовать исключительно в формах, предписанных законами.
Простого определения (и ограничения) полномочий управляющих недостаточно для эффективного контроля; он должен быть дополнен юридической ответственностью государственных служащих и другими специальными правовыми механизмами. Разделение функций управления создает отношения координации и кооперации между различными властными органами. Автор считает, что жесткость классической теории разделения властей Монтескье в настоящее время неприменима, поскольку исключает многообразие отношений между органами, в том числе и носящих характер контроля. Без сомнения, на его теории базируется функциональная структура современных государств. Цель разделения властей не только состояла в дифференциации органов, она предполагала равновесие между ними; баланс, который затруднил бы чрезмерное влияние одного органа или упразднение другого.
Структура власти в соответствии с полномочиями включает законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть выполняет много функций, среди которых наиболее важная -законотворчество, реализуемое парламентом. Законодательная власть является властью «обсуждающей», дискуссия относительно целесообразности принятия закона необходима, она соответствует принципам ее деятельности. Важнейшие характеристики этой власти - ее представительный характер и публичность. В конституции определены не только функции законодательной власти, но и порядок их осуществления, наиболее важные парламентские процедуры. Помимо законотворческой функции, законодательная власть осуществляет целый ряд полномочий, включая контроль за исполнительной властью.
Как следует из названия, задача исполнительной власти - исполнение законов, т.е. ясное, четкое и полное проведение в жизнь предписаний законов. Исполнительная власть обладает рядом полномочий, связанных с законодательной деятельностью: правом законодательной инициативы, утверждения и опубликования законов. Кроме того, исполнительная власть наделена регламентарными полномочиями, которые, по мнению автора, являются исключением из принципа разделения властей. Она кроме многочисленных
полномочий в административной сфере оказывает публичные услуги, представляет страну вовне. Исполнительная власть уравновешивает законодательную власть и контролирует ее.
Судебная власть призвана обеспечить эффективность правовой системы, ограничить власть и защитить граждан от злоупотреблений управляющих посредством защиты конституции и фундаментальных прав. В число ее других полномочий входит применение законов, кроме того, она выполняет роль уравновешивающей власти по отношению к законодательной и исполнительной. Судебная власть обеспечивает верховенство конституции и иерархию актов, установленную в ней. Автор отмечает, что относительно последней в Конституции Мексики 1917 г. содержится оригинальное положение, которое явилось предметом многочисленных интерпретаций. Статья 133 гласит: «Настоящая Конституция, законы Национального конгресса, изданные на ее основе, и все договоры, соответствующие Конституции, заключенные с одобрения сената Президентом Республики или подлежащие заключению в дальнейшем, составляют верховное право всей Федерации»1. Выражение «верховное право всей Федерации» может быть понято таким образом, что Конституция, законы и договоры являются актами одного уровня, но, пишет автор, поскольку Конституция регулирует процесс создания законов и договоров, она автоматически становится актом высшего уровня по отношению к ним (с. 23).
Функциональная зависимость между органами, включенными в «трехчастную» структуру осуществления власти, кооперация властей, исключающая концентрацию власти в руках одного органа, создает равновесие и ограничения власти. Средства, которые определяют границы не только между властными органами, но и внутри них, различаются в зависимости от специфики политической системы страны.
Конституция как юридический акт должна предусматривать контроль за политической властью, поскольку одна из функций конституции - обеспечение и гарантии политического процесса.
Автор детально излагает нормы Конституции Мексики 1917 г. применительно к каждой из властей: порядок формирования, осо-
1 Здесь и далее Конституция Мексиканских Соединенных Штатов цитируется по изданию: Конституции государств Америки. - М., 2006. - Т. 1. - С. 459568.
бенности функционирования, контроль за другими ветвями власти, и выявляет лакуны в демократических механизмах контроля. Особенность государственной организации Мексики состоит в доминировании в государственном механизме исполнительной власти в сочетании с доминированием одной партии. Это оказало сильное влияние как на формы взаимодействия властей, так и на возможности каждой из них осуществлять контроль за другими ветвями власти. Полномочия каждой из властей шире их названия. Так, законодательная власть помимо собственно законотворческой деятельности принимает решения по вопросам территориального устройства Федерации, обладает правом учреждать и упразднять федеральные должности, комплектует и содержит вооруженные силы (национальную армию, военно-морской флот, военно-воздушные силы) и регламентирует их организацию и порядок службы в них, учреждает монетные дворы, устанавливает курс национальной валюты, объявляет амнистию осужденным судебными органами Федерации, предоставляет отпуск Президенту, выступает в качестве Избирательной коллегии (для определения лица, замещающего Президента в случае его полной неспособности выполнять свои функции), реализует другие полномочия (ст. 73 Конституции Мексики). Таким образом, Конгресс в Мексике обладает значительным своеобразием, аккумулируя некоторые полномочия, которые в других странах традиционно относят к полномочиям исполнительной власти. Кроме того, в Конституции помимо полномочий собственно Конгресса отдельно закреплены исключительные полномочия Палаты представителей (ст. 74) и Сената (ст. 76). Основы контроля, осуществляемого законодательной властью (автор именует его законодательным контролем), также сформулированы в Конституции Мексики. Его формы достаточно разнообразны, часть из них вытекает из полномочий законодательной власти, а часть прямо сформулирована, например, в п. 1 ст. 76 Конституции, согласно которому к исключительным полномочиям Сената отнесено полномочие «анализировать внешнюю политику, проводимую федеральной исполнительной властью, основываясь на ежегодных посланиях, которые Президент Республики и Государственный секретарь представляют Конгрессу». Законодательный контроль осуществляется в трех аспектах: в отношении законодательства, финансовый и политический.
Доминирование исполнительной власти придает своеобразие мексиканской системе разделения властей. Полномочия Президента вытекают из трех основных источников: Конституции, органических законов и политической системы (идея была сформулирована известным юристом Х. Карписо (I Сагр1/о)). Отсюда следует, что возможности контроля исполнительной власти за деятельностью законодательной лежат не только в правовой сфере, они могут определяться обычаем или политической системой (например, ролью групп давления). Вместе с тем по Конституции Президент наделен обширными полномочиями: в законодательной области (право законодательной инициативы, право вето, право заключения международных договоров и дипломатических соглашений, подлежащих утверждению Сенатом, обнародования и проведения в жизнь законов, принятых Конгрессом, экстраординарные законодательные полномочия Президента, например в случае иностранного вторжения); в административной сфере (право назначать должностных лиц, которых не назначает Конгресс); в юрисдикционной сфере (право помилования осужденных за преступления, подпадающие под юрисдикцию федеральных судов, а также лиц, осужденных за преступления в федеральном округе). Кроме того, Президент является главой вооруженных сил. В работе показано, как разнообразные полномочия мексиканского Президента в сочетании с преобладанием в Конгрессе одной партии позволяют контролировать законодательную деятельность Конгресса.
Конституционные основы работы судебной власти урегулированы в ст. 94 Конституции Мексики, согласно которой она осуществляется Верховным судом, Судом по электоральным делам, окружными коллегиальными и единоличными судами и судьями округа. Управление, надзор и дисциплинарные полномочия судебной власти федерального уровня (за исключением Верховного суда) осуществляются Федеральным судебным советом. Кроме того, п. VI ст. 20 Конституции Мексики предусматривает суд присяжных. Судебная власть осуществляет контроль за актами законодательной и исполнительной власти. Независимость судебной власти -необходимый элемент контроля за политической властью, поэтому различные институты и нормы гарантируют функциональную и личную независимость судей. Детально анализируя компетенцию
судебной власти, автор разделяет ее полномочия по конституционному контролю и по политическому контролю.
Традиция доминирования Президента и одной партии, подчеркивает автор, позволяет исполнительной власти контролировать деятельность Конгресса. Несмотря на определенные шаги по демократизации политического режима в стране, в силу зависимости депутатов от своей партии, недостаточного привлечения специалистов для заслушивания их мнения и других причин, большинство законов по-прежнему принимается по инициативе исполнительной власти, причем без обстоятельного обсуждения в Конгрессе. Автор предлагает включать в состав комиссий палат парламент представителей всех партий, исключив большинство партии Президента, что будет способствовать учету максимально широкого спектра мнений по законопроектам и рассматриваемым вопросам.
Вместе с тем в работе отмечается, что даже контроль, предусмотренный конституционно, и изменения, внесенные реформами, могут быть не вполне эффективными в силу причин, лежащих за пределами правовой материи, - требуются изменения политического порядка.
Г.Н. Андреева
2011.04.015. САНТЬЯГО К О. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В СОБСТВЕННОМ КОНТЕКСТЕ: КУЛЬТУРНАЯ СФЕРА КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА.
SANTIAGO C.O. El derecho constitutional en su contexto: El ámbito cultural del constitucionalismо // Teoría y realidad constitucional. -Madrid, 2008. - N 21. - P. 331-353.
Профессор конституционного права университета г. Валья-долид (Испания) Карлос Ортега Сантьяго исследует важнейшие ценности современной конституционной культуры в исторической ретроспективе. В статье прослежено постепенное накопление составляющих современной конституционной культуры в разные исторические периоды вплоть до современности.
Автор подчеркивает особую значимость конституционного права, которое в отличие от других отраслей права воздействует на общество наиболее радикальным образом: оно обеспечивает создание политической структуры, посредством которой принимаются общие для всех граждан решения, затрагивающие свободы челове-
