CC BY
27КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
2011.02.006. ПЕГОРАРО Л. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА: ИТАЛЬЯНСКИЙ СЛУЧАЙ В КОНТЕКСТЕ ОБЩЕЙ ТЕОРИИ И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВА.
PEGORARO L. Revisión constitucional: El caso italiano en el contexto de la teoría general y del derecho comparado // Boletín Mexicano de derecho comparado. - México, 2008. - А. 41, N 123. - P. 895-931.
Статья итальянского исследователя, преподавателя кафедры сравнительного публичного права Университета Болоньи Л. Пегораро, посвящена особенностям конституционного строительства в Италии и его месту в мировых конституционных процессах с точки зрения сравнительного права. Она состоит из четырех частей: I. «Введение»; II. «Учредительная власть, учрежденная власть, конституционная реформа и границы ревизии»; III. «Особенности конституционной реформы в Италии»; IV. «Выводы: Значение итальянского опыта».
Во введении автор отмечает, что итальянский опыт в области конституционного права последних 20 лет представляет собой, образно говоря, «превосходный испытательный стенд» для различных теорий, разработанных в течение последних двух веков по вопросам ревизии конституции. Конституция Италии с 1948 г. до настоящего времени изменялась в самых разных случаях (в некоторых - как, например, в 2001 г. - масштабно и глубоко), многочисленными были и попытки ее контроля. Нередко конституционному контролю подвергалась сама процедура пересмотра, что стимулирует исследование данной темы в рамках общей теории права, сравнительного права, политической доктрины и политики права. Автор обращает внимание на то, что на вопрос о пределах конституционной реформы может быть дан как логический, так и юридический ответ, и они не обязательно совпадают.
Вторая часть статьи начинается с исследования различия между учредительной властью и учрежденной властью, раскрытого в многочисленных работах в рамках разных политических и юридических доктрин. Оно состоит в том, что первая рассматривается как власть, устанавливающая новую конституцию, которая рождается из революционного акта навязывания и, следовательно, находится вне юридических правил, вторая - власть, которая опирается на установленные правила. К этой второй категории относится и власть, пересматривающая конституцию, не выходя за пределы полномочий учредительной властью. Между двумя видами власти существует глубокая связь, которая различным образом интерпретируется юридическими теориями и школами (в работе проанализированы основные точки зрения по данному вопросу). Сложность разграничения сфер учредительной и учрежденной власти в вопросе ревизии конституции на практике привела к разным решениям. В одних конституциях (как, например, испанской) проведено разграничение частичной ревизии от общей как более социально-политически значимой, в других (например, пакистанской), чтобы избежать противоречий, установлена ее абсолютная возможность.
Вопрос о различиях между учредительной и учрежденной властью затрагивает такие аспекты конституционной реформы, как: 1) возможность реформы конституций, которые не предусматривают специфических процедур для своего изменения (доминирующая точка зрения состоит в том, что гибкие конституции могут быть изменены посредством обычной процедуры; однако имеются и противоположные теоретические и практические конструкции, в соответствии с которыми из-за отсутствия установленной процедуры пересмотра вводится запрещение изменений); 2) существование различия между прямо установленными и подразумеваемыми пределами, а также между подразумеваемыми и логическими пределами; 3) проблема различной степени жесткости конституционных положений (как, например, в Конституции Испании).
Прямо установленные пределы пересмотра конституции, как и прежде, касаются в первую очередь самой возможности ревизии. Однако в отличие от прошлого, когда существовали запреты пересмотра положений о монархической форме правления, в современных конституциях преобладает запрет на изменение республикан-
ской формы правления. В федеративных государствах нередки конституционные положения, запрещающие изменения территориальной структуры. В самых разных странах встречаются положения, защищающие от пересмотра права и свободы человека и гражданина, независимость и суверенитет государства, отношения между государством и церковью, смешанную экономическую систему, пропорциональную избирательную систему, распределение полномочий, независимость суда и т.д. Эти положения, создающие материальные пределы пересмотра конституции, нередко сочетаются с временными (запрет частых пересмотров, пересмотров во время чрезвычайного положения и т.д.).
Наряду с прямо установленными пределами пересмотра конституции существуют подразумеваемые пределы, часть из которых является простым расширением значения конституционных положений в результате толкования (например, расширительное толкование положений о запрете пересмотра республиканской формы правления в сочетании с характеристикой государства как демократического позволяет распространить этот запрет и на положения о демократии). Однако вопрос о подразумеваемых пределах способен увести в сферу политики, а не права.
Логические пределы конституционной реформы не относятся ни к прямо установленным в конституции пределам, ни к подразумеваемым, они заложены в природе вещей. В статье приводится парадокс, сформулированный известным датским юристом Россом, который отметил, что установленный в конституции единственный легитимный порядок ее реформирования, будучи измененным, создает новые правовые нормы ее реформирования.
В третьей части автор анализирует особенности конституционной реформы в Италии. В Учредительном собрании Италии принцип жесткости конституции не вызвал серьезного противостояния прежде всего в силу распространенности понимания компромиссного и договорного характера текста как основы для соглашений сил, объединенных общими идеалами, но идеологически далеких друг другу. В результате возобладала идея сделать процедуру одобрения реформы конституции более сложной, но не до такой степени, чтобы создавать препятствия необходимым в будущем изменениям. Наиболее дискуссионными были вопросы о возможности референдума (из-за минимального числа региональ-
ных советов, которые могли бы требовать его проведения), промульгации актов президентом и некоторые другие. Однако прежде всего дискуссия сконцентрировалась на пределах конституционной реформы, сформулированных в ст. 139, «Республиканская форма правления не может быть предметом конституционного пересмотра». В Италии отсутствуют чрезмерные препятствия к изменению конституции по вопросам, по которым имеется соглашение политических сил, однако она предохраняет от изменений при отсутствии такого согласия.
В отличие от других стран (например, Испании), инициатива пересмотра Конституции Италии свободная: поскольку Конституция хранит по этому вопросу молчание, то все обычные субъекты права законодательной инициативы обладают этим правом. Статья 138 Конституции Италии1 предусматривает сложную процедуру с участием двух палат и потенциально возможным проведением референдума по инициативе одной из палат, граждан или областных советов, что заложило возможность оставить последнее слово за одним из участников процесса, однако сложившаяся республиканская практика такова, что каждый раз, когда политические силы приходят к широкому соглашению, пересмотр происходит быстро и без недоразумений. Такое положение вещей продолжалось до 2001 г., когда принятое палатами предложение о реформе было отвергнуто референдумом.
Кроме положения, запрещающего изменять республиканскую форму правления, Конституционный суд Италии усмотрел пределы пересмотра и в положениях Конституции, образующих «ядро прав человека», которые характеризуются как «неприкосновенные». Кроме того, Конституционный суд распространил охрану
1 Статья 138 предусматривает: «Законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. Эти законы выносятся на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьдесят тысяч избирателей, или пять областных советов. Закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов. Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов».
высших принципов конституционного порядка на выполнение Ла-теранских соглашений (между итальянским государством и католической церковью) и процедуры ЕС. Принципы охраны Конституции могут быть установлены постфактум, после конкретного случая. Тогда подразумеваемые пределы превращаются в выраженные, так как Конституционный суд получает возможность интерпретировать Конституцию и устанавливать юридические правила посредством разрешения конституционных конфликтов.
Автор отмечает, что до сих пор нет анализа теории пределов конституционного пересмотра. Ведущаяся экспертами дискуссия по вопросам конституционной реформы служит для того, чтобы ослабить разработку предложений о пересмотре конституции, открыто вредных для учрежденного конституционного порядка; она готовит юридические оправдания будущих конституционных решений суда по этому вопросу.
В заключение автор делает два основных вывода. Первый касается особенностей политической и избирательной систем. Анализ итальянского порядка пересмотра конституции в сопоставлении с практикой показывает, что существует тесная связь между ухудшающими ситуацию процедурами и избирательной системой или (в политологическом ключе) политическим порядком. При пропорциональной избирательной системе и некоторых структурных условиях (постоянное присутствие в правительстве партии центра при всегда исключенной оппозиции, разделяющей конституционные ценности) процедура пересмотра оказалась приспособленной для демонстрации поверхностного согласия всех или почти всех политических сил и не подходящих для глубоких преобразований политических институтов. Единственно возможными оказались ограниченные изменения, принятые большинством в 2/3 парламента, т.е. без передачи на референдум. С переходом избирательной системы на мажоритарную новая легитимация правительства сломала сложившуюся в течение полувека практику: Конституция пересматривается под давлением большинства, и референдум превращается в легитимацию не конституции всех, а конституции, желаемой конкретным большинством.
Второй вывод относится к качеству конституционных текстов. Конституции, выражающие ценности, осознанные и прочувствованные обществом, явились результатом соглашений между
антагонистическими политическими силами, но они обычно существуют длительно и технически достаточно отработаны. Пересмотры, произведенные под давлением большинства, носят отпечаток спешки, нередко лишены систематичности и несовершенны в техническом плане.
Г.Н. Андреева
2011.02.007. КАРДЕНАС Х. КОНСТИТУЦИЯ И РЕФОРМА НЕФТЯНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ.
CÁRDENAS J. Constitución y reforma petrolera // Bolitin Mesicano de derecho comparado. - México, 2008. - A. 41, N 123. - P. 151-180.
Дискуссионная статья сотрудника Института правовых исследований Национального автономного университета Мехико Х. Карденаса посвящена актуальной проблеме конституционности приватизации нефтяной промышленности. Она состоит из восьми частей (I. «Экономический и политический контекст дискуссии»;
II. «Конституционные положения о нефти и углеводородах»;
III. «Когда конституционная реформа неконституционна?»
IV. «Обман в Конституции»; V. «Кто должен контролировать орган, изменяющий Конституцию?»; VI. «Неконституционность инициатив Кальдерона»; VII. «Средства защиты против инициатив Кальдерона»; VIII. «Заключение»).
Автор подчеркивает, что в национальной дискуссии по поводу нефти и углеводородов важно не поддаться магии слов. Следует помнить, например, что «государственное управление» - понятие, использованное Карлосом Салинасом1, было нужно, чтобы преобразовать «стратегическую» сферу активности государства из исключительно публичной в «приоритетную» и открытую частному сектору и таким образом оправдать массовую приватизацию государственных предприятий во время пребывания у власти его правительства.
В статье показана эволюция мексиканской экономической модели и ее правового регулирования с начала 80-х годов ХХ в. -
1 Салинас де Гортари, Карлос (р. 1948 г.) - Президент Мексики в 19881994 гг. Во время президентского правления процесс приватизации резко ускорился: были проданы сталелитейные заводы, государственные банки и другие объекты государственной собственности.
