CC BY
78ются как надежные партнеры в договорных отношениях и, как следствие, получают лучшие условия в сделках. Таким образом, они компенсируют свои усилия, направленные на соблюдение международного права.
Государства, нарушающие права человека, в результате шейминга со стороны НПО теряют свою репутацию. Однако они могут ответить на предъявленные им обвинения и восстановить свою репутацию, исполняя постановления ЕСПЧ и взаимодействуя с Комитет министров СЕ. Таким образом, структурный процесс построения репутации важен не только для государств с безупречной репутацией. Он дает возможность исправить репутацию путем изменения линии поведения.
Н.В. Кравчук
2018.01.040. АНДРЕЕВА Г.Н. СЕЦЕССИЯ В ИССЛЕДОВАНИЯХ ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРАВУ СТРАН ЕС. (Обзор).
Ключевые слова: сецессия; страны ЕС; конституционное право; запрет сецессии; деволюция; государственная независимость; суверенитет; конституционная реформа; теория договора; легитимность референдумов о независимости.
Право ЕС не предусматривает и не запрещает сецессию [13, с. 110], оставляя этот вопрос на усмотрение национального законодателя. В национальном конституционном праве допустимость или запрет сецессии основаны на интерпретации особенностей соответствующих положений конституции данного конкретного государства. Наличие в конституции положений, прямо позволяющих се-цессию, существенно упрощает ее практическое осуществление. Так, допустимость сецессии Шотландии определяется ее вхождением в состав Великобритании на основании договора, оформленного также Актом о союзе с Шотландией 1707 г. - составными частями неписаной конституции Великобритании [10, с. 19, 93]. Конституции, содержащие прямой запрет сецессии, интерпретируются специалистами по конституционному праву однозначно, однако в конституциях стран ЕС нет такого рода положений [11, с. 177], поэтому конституции в целом и его отдельные положения, которые могут относиться к сецессии, могут интерпретироваться по-разному.
Федеративная Республика Германия. В Германии вопрос об отделении какой-либо ее части в настоящее время непосредственно на повестке дня не стоит, но обсуждается учеными, поскольку, например, Баварская партия «прорабатывает» его как потенциально возможную тактику и отражают свою позицию в партийных документах [14]. Федеральный конституционный суд Германии свою отрицательную позицию обосновал в решении от 16 декабря 2016 г. по жалобе гражданина из Баварии по поводу запрета на проведение референдума по вопросу о сецессии данной земли. Суд исходил из того, что ФРГ - государство, основанное учредительной властью всего немецкого народа. Земли в составе ФРГ не являются «Herren» («хозяева», «господа») Конституции, соответственно они не могут принимать решения, изменяющие определенный Основным законом ФРГ конституционный порядок, поскольку он установлен народом, которому принадлежит суверенитет. Как отмечается в литературе, аргументация данного решения Федерального конституционного суда ФРГ даже не допускает возможности конституционной реформы, разрешающей сецессию [12].
Немецкая научная доктрина строится на том, что Основной закон ФРГ 1949 г. не содержит положений, прямо разрешающих или запрещающих сецессию [8, с. 711]. Юристы обращаются прежде всего к анализу абзаца 1 ст. 20 Основного закона, который устанавливает федеративный принцип государственного устройства Германии1. Сам по себе федеративный принцип может быть истолкован как в пользу возможности сецессии, так и в качестве основания для ее запрета. В преамбуле Основного закона ФРГ содержится перечень входящих в федерацию земель, что доктринально трактуется противниками наличия оснований для сецессии в Основном законе как указание об установке конституционного законодателя на создание нерушимой связи субъектов федерации [8, с. 710].
Сторонники идеи сецессии в ФРГ ссылаются в качестве возможного ее основания на договорную теорию образования федеративного государства, по которой государства-участники могут по своей воле как войти в данное государство, так и выйти из него. При этом для выхода не требуются специальные, посвященные
1 Согласно абз. 1 ст. 20 Основного закона «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». См.: Конституции государств Европы: В 3 т. - М., 2001. - Т. 1. - С. 587.
именно ему положения. Эта конституционно-правовая теория популяризируется, в частности, на сайте Баварской партии [14]. Если рассматривать Основной закон ФРГ как договор, на основании которого возникла Федеративная Республика Германия и который продолжает обеспечивать государственные интересы его участников, то земли должны быть признаны самостоятельными участниками этого договора. Известный факт, что парламент Баварии в свое время не ратифицировал данный акт, также рассматривается как аргумент в пользу возможности сецессии. Кроме того, как одна из сторон договора, Бавария не может быть связана им на вечные времена [14]. В качестве других обоснований возможности сецессии выдвигаются такие аргументы, как наследование нынешним ландтагом принадлежавшего ландтагу 1949 г. права решать данный вопрос; положение ст. 178 Конституции Баварии о «свободном самоопределении народа Баварии»; необходимость соблюдения не только на уровне федерации, но и применительно к субъектам демократического принципа народовластия (абз. 2 ст. 20 Основного закона), что означает возможность реализовывать интересы большинства на уровне земель и т.д. [14]. Наличие такой аргументации, хотя и не бесспорной, свидетельствует о том, что конституционное регулирование в данной сфере в ФРГ неоднозначно.
Итальянская Республика. В Италии Конституционный суд в целом ряде решений [12] подчеркнул «единый и неделимый» характер государства, установленный в ст. 5 Конституции Италии. Тем не менее в решении 118 от 29 апреля 2015 г. по поводу законодательства 2014 г., принятого в области Венето о проведении референдума по вопросу об объявлении независимости, Конституционный суд определенно о сецессии не высказался. Суд отметил, что референдум, будучи процедурой, предусмотренной в Конституции, не может, тем не менее, использоваться в противоречии с ее содержанием. Региональный устав должен регулировать жизнь автономии в гармонии с конституционными принципами. Таким образом, каждая автономия может устанавливать собственные критерии и условия, расширяя участие населения в принятии решений или в контроле за актами автономии, может вводить новые виды референдумов по предметам, но предусмотренным Конституцией. Относительно неконституционности законодательства Венето о консультативном референдуме по вопросу о независимости у Конституционного суда не было сомнений [12]. Таким образом,
региональный референдум по такого рода конституционным вопросам исключается, по сути, вообще из числа конституционных референдумов (поскольку маловероятно, что этот вопрос будет инициирован на общенациональном уровне), а нынешнее устройство Италии приобретает характер решения «на века», т.е. принятого за другие поколения, что не может не вызывать возражений конституционалистов [12].
Активность населения области Венето по вопросам независимости имела продолжение в виде подготовки референдума о расширении ее прав по образцу автономий, например, автономии Южного Тироля (о статусе Южного Тироля см.: [1]). К Венето присоединилась Ломбардия. 22 октября 2017 г. в этих итальянских областях был проведен консультативный референдум по вопросу о расширении их прав. В обеих областях референдумы признаны состоявшимися, и в них за расширение прав области проголосовало 98% (Венето) и 95% (Ломбардия) участвующих в референдуме избирателей [3]. Однако юридическая сторона данных референдумов неоднозначна. Референдум консультативный, соответственно, формально власти он не обязывает. Вопрос о расширении прав областей решается путем переговоров региональных властей с центральным правительством, проведение референдума не требуется, поэтому представители центрального правительства подчеркивали, что потраченные на референдум средства (30 млн евро в Ломбардии и 14 млн евро в Венето) могли быть использованы более рационально [3]. Однако успешный положительный консультативный референдум означает народную поддержку действий региональных властей, поскольку они теперь выполняют прямо выраженные и референдарно оформленные пожелания населения.
Королевство Испания. Одним из ключевых положений Конституции Испании 1978 г. является положение о единстве и неделимости нации1, которое не может быть преодолено путем политического соглашения центра и регионов. Это означает, что центр и регионы не могут проводить реформы, радикально меняющие структуру испанского государства. Конституция Испании жесткая, предусмотрен сложный порядок ее изменения. Конститу-
1 Согласно ст. 2 Конституции Испании 1978 г. «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев». См.: Конституции государств Европы: В 3 т. - М., 2001. - Т. 2. - С. 50.
ционный суд Испании наделен полномочием ревизии актов и процедур центральных и региональных представительных учреждений. В своих решениях он неоднократно подчеркивал необходимость соблюдения принципа неделимости государства и недопустимость сецессии с точки зрения соблюдения Конституции. Центральный аргумент Суда - вопрос о национальном суверенитете. Он недвусмысленно указал в своих решениях, что положение п. 2 ст. 1 Конституции Испании - «носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти» -является «основанием всего нашего правопорядка» и означает, что национальный суверенитет принадлежит исключительно испанскому народу, который только и может быть источником учредительной власти [5, с. 201]. Для того чтобы региональный референдум по вопросам сецессии был легитимным, требуется проведение реформы Конституции Испании 1978 г. [6, с. 84]. В Испании существует обширная литература по вопросу о сецессии, обычно активизация дискуссии по этому вопросу связана с очередными отрицательными решениями Конституционного суда, как это было, например, в 2010 г. в связи с политическим кризисом в Каталонии [12]. В решениях Конституционного суда Испании применительно «к общегосударственным интересам» как юридически неопределенному понятию используется сформулированная им доктрина ««специальной конституционной трансцендентности», которая предоставляет Суду широкие возможности для толкования Конституции и принятия решений [9, с. 535-536].
Кроме того, в Конституции Испании имеется ст. 155, позволяющая центральному правительству вводить свое правление, отстраняя региональное руководство1 для защиты общегосударствен-
1 Согласно ст. 155 Конституции Испании 1978 г. «1. Если автономное сообщество не выполняет обязательства, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает Председателя автономного сообщества. Если ответа с его стороны не последует, Правительство может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке или для защиты упомянутых общегосударственных интересов. 2. В осуществление мер, предусмотренных в предыдущем пункте, Правительство может давать соответствующие распоряжения любым органам автономных сообществ». См.: Конституции государств Европы: В 3 т. - М., 2001. - Т. 2. - С. 88.
ных интересов. На практике эта статья была применена в 2017 г. центральными властями Испании к Каталонии, причем в достаточно жесткой форме. Проведение запрещенного центральным правительством референдума о независимости Каталонии, признание парламентом Каталонии его результатов и принятие им 27 октября 2017 г. в связи с этим резолюции о независимости региона повлекли применение центральной властью ст. 155 Конституции. Центральные власти распустили каталонский парламент, назначили досрочные выборы и отстранили каталонское правительство от управления Каталонией. Каталонский парламент признал это решение и прекратил работу до проведения досрочных выборов [4]. Национальная судебная коллегия Испании приняла решение об аресте восьмерых членов отстраненного от власти правительства Каталонии. Арестованных министров обвиняют в мятеже, подрывной деятельности и растрате государственных средств. В случае признания их виновными в попытке мятежа им грозит до 30 лет лишения свободы. По состоянию на 31 октября 2017 г. Прокуратура Испании добивается ареста еще пятерых членов каталонского кабинета (включая главу каталонского правительства К. Пучдемо-на), не явившихся на судебное заседание в Мадриде [2].
Великобритания. Эта страна является примером гибкого подхода к вопросу о сецессии. Сепаратистские настроения в Шотландии существовали задолго до появления ЕС, поскольку до 1707 г. она была независимым государством. Их стимулировали связь с ЕС и экономический кризис. Основным аргументом сепаратистов стало утверждение, что шотландские налогоплательщики платят слишком много в бюджет и взамен не получают адекватной отдачи [13, с. 104].
Опыт Шотландии в научной литературе рассматривается как уникальный в силу упомянутого выше договора об объединении, а также принципа верховенства Парламента Великобритании, в силу которого, хотя в Великобритании и не установлено право на сецес-сию, решение этого вопроса не составляет серьезной конституционно-правовой проблемы [11, с. 174]. В 1998 г. Вестминстерский парламент принял решение о возвращении части полномочий Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии. Деволюция в отношении Шотландии была материализована в виде Акта о Шотландии и референдума 18 сентября 2014 г. В результате данного референдума Шотландия осталась в составе Великобритании, однако новый
уже общенациональный референдум - Вгехй - вновь изменил ситуацию в стране и потребовал новых конституционно-правовых решений, поскольку большинство избирателей в Шотландии высказались против выхода из ЕС. В референдуме о выходе из ЕС в целом по стране участвовали 72% избирателей, в Шотландии явка была ниже - 67,2%. При этом за выход в целом по стране проголосовали 51,9% избирателей, а в Шотландии за выход 38% избирателей и 62% против [7, с. 320]. Это актуализировало возможность повторного референдума о независимости Шотландии [7, с. 325]. Вопрос о том, что предпочтут шотландцы: выйти из Соединенного Королевства и остаться в ЕС или остаться в Королевстве и выйти из ЕС, остается открытым, поскольку в ситуации утраты Шотландской националистической партией абсолютного большинства в шотландском парламенте и выхода самой Великобритании из ЕС проведение такого референдума проблематично [7, с. 326].
Шотландская националистическая партия и шотландское правительство, которые традиционно выступают инициаторами отделения Шотландии, исходят из того, что в случае обретения независимости Шотландия останется в составе ЕС, перерыва в пребывании не будет и переход в состояние государства-члена произойдет «без каких-либо формальностей». Эксперты ЕС считают, что независимость, полученная в результате отделения от одного из государств-членов, влечет целый ряд политических, экономических, социальных, правовых и процедурных проблем [13, с. 114115]. Для Шотландии выделяют еще ряд особых проблем: вопросы денежной единицы, государственной границы с Великобританией, статуса военных баз Великобритании на территории Шотландии, разделе публичного долга с Великобританией [13, с. 127-130].
Список литературы
1. Андреева Г.Н. Конституционно-правовые основы автономии Южного Тироля: Аналитический обзор // Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4, Государство и право: РЖ / РАН. ИНИОН. - М., 2017. - № 4.-04.012.
2. Арест экс-членов правительства Каталонии обостряет ситуацию, заявил эксперт // РИА Новости. - Режим доступа: https://ria.ru/world/20171103/ 1508148513.html (дата обращения: 30.10.2017).
3. Грозит ли референдум в Венето и Ломбардии развалом Италии? // Международная панорама, 23 октября 2017 г. Официальный сайт ТАСС. - Режим дос-
тупа: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4669277 (дата обращения: 30.10.2017).
4. Парламент Каталонии признал решение испанских властей о его роспуске // РИА Новости. - 2017. - 30 окт. - Режим доступа: https://ria.ru/world/20171030/ 1507824994.html (дата обращения: 30.10.2017).
5. Bar Cendón A. El proceso independista de Cataluña y la doctrina jurisprudencial: Una vision sistematica // Teoría y realidad constitucional. - Madrid, 2016. - N 37. -P. 187-220.
Бар Сендон А. Независимость Каталонии и правовая доктрина: Системный взгляд.
6. Breda V. La devolución de Escociа el referendum de 2014: ¿Cuáles son las repercusiones potenciales en España? // Teoria y realidad constitucional. - Madrid, 2013. - N 31. - P. 69-88.
Бреда В. Деволюция в Шотландии и референдум 2014 г.: Каковы возможные последствия для Испании?
7. Castellá Andreu J.M. El Referéndum sobre el Brexit: Una historia inacabada // Revista de Derecho Político. - Madrid, 2016. - N 97. - P. 297-334.
Кастелья Андреу Х.М. Референдум о Brexit: Неоконченная история.
8. Doerfert C. Sezession im Bundesstaat - Nein Fragen an das Grundgesetz // Zeitschrift für das juristische Studien. - Gießen, 2016. - N 6. - S. 710-712. Дёрферт К. Сецессия в федеративном государстве - нет вопросов к Основному закону.
9. González Hernández E. El articulo 155 CEE y la LO 15/2015 de 17 de octubre de reforma de la LOTC¿ Ineludible reciprocidad o circulo perverso? // Teoría y realidad constitucional. - Madrid, 2016. - N 37. - P. 529-557.
Гонсалес Эрнандес Е. Статья 155 Конституции Испании и Органический закон 15/2015 от 17 октября о реформе Органического закона о Конституционном суде: Неизбежная взаимозависимость или порочный круг?
10. Hood Phillips O., Jackson P., Leopold P. Constitutional and administrative law. - L., 2001. - 855 P.
Худ Филипс О., Джексон П., Леопольд П. Конституционное и административное право.
11. López Basaguren А. La indepedencia de Escocia en la Unión Europea: Los efectos de la secession de territories en la UE entre política y derecho // Teoría y realidad constitucional. - Madrid, 2014. - N 33. - P. 69-98.
Лопес Басагурен А. Независимость Шотландии в ЕС: Последствия сецессии территорий в ЕС между политикой и правом.
12. Montilla Martos J.A. El referendum de secession en Europa // Revista de derecho constitucional Europeo. - Madrid, 2016. - N 26. - Mode of access: http://www. ugr.es/~redce/REDCE26/articulos/11_MONTILLA.htm (дата обращения: 30.10.2017).
Монтилья Мартос Х. А. Референдум о сецессии в Европе.
13. Piris J.-C. La Union Europea, Cataluña y Escocia (Cuestiones jurídicas sobre las recientes tendencias secesionistas en los estados miembros de la UE) // Teoría y realidad constitucional. - Madrid, 2016. - N 37. - P. 101-134.
Пири Ж.-К. Европейский Союз, Каталония и Шотландия (Правовые вопросы о современных сецессионистских тенденциях в государствах-членах ЕС)
14. Juristische Wege zur Eigenstaatlichkeit // Bayernpartei. - Mode of access: http:// landesverband.bayernpartei.de/unabhaengigkeit/juristische-wege-zur-eigenstaatlich keit/ (дата обращения: 30.10.2017).
Правовые пути к собственной государственности.
