CC BY
116
ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СТРАНАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ
М.А. Штатина
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматриваются понятие, виды и система источников административного права в странах Латинской Америки.
Источникам административного права в латиноамериканской юриспруденции неизменно уделяется большое внимание. Ученые подчеркивают своеобразие админист-ративно-правовых источников, их отличия от источников конституционного права и других правовых отраслей. Наряду с разработкой самого понятия источников административного права выявляются их сущностные характеристики, выстраивается их система, подробно характеризуется каждый из их видов.
Прежде всего следует отметить, что в административно-правовой науке стран Латинской Америки используется многозначный термин «источники права» (fuentes del derecho), аналогичный же ему термин «форма права», весьма распространенный во многих других государствах мира, практически не применяется. Это во многом объясняется особенностями становления и развития административного права в регионе, неспособностью формальных подходов выявить неоднозначную проблематику данной правовой отрасли.
Формирующееся в латиноамериканских государствах с середины XIX в. административное право, в соответствии с господствовавшими тогда либеральными доктринами, было призвано ограничить произвол государства, защитить права и свободы граждан. Однако реальная политико-правовая действительность внесла свои коррективы в идеалистические планы либералов. Хроническая политическая нестабильность, многополярность общества, нерасчлененность политики и права приводили к тому, что политические, а не правовые императивы реализовывались на практике. Административное право становилось лишь техническим орудием в руках политиков. В результате в административно-правовой науке и законодательстве всех стран Латинской Америки на протяжении многих десятилетий наблюдается известная дихотомия: с одной стороны, наука основывается на естественноправовых подходах, определяя понятие и роль конкретных правовых институтов, в том числе и источников права, а с другой — учитывая реальность, обращается к формальному, строго позитивистскому подходу. Вследствие этого в законодательстве закрепляются как конструкции, позволяющие ограничивать произвол администраторов, так и предоставляющие им чрезмерные дискреционные полномочия.
Не случайно и понятие источников права, используемое в мире еще со времен Тита Ливия, в латиноамериканской административно-правовой науке трактуется неоднозначно. Различные правовые доктрины в латиноамериканских странах неизменно подчеркивают значимость дуалистического подхода к источникам административного права, в соответствии с которым выделяются материальные и формальные источники. Под материальными источниками понимаются факторы,
влияющие на формирование административного права, а под формальными — формы выражения права. Таким образом, единым понятием — источники административного права — объединяются разнородные по своей сути явления.
Латиноамериканские исследователи стремятся сконструировать комплексное определение источников права, позволяющее дать целостное и непротиворечивое представление о них. В качестве примера можно привести дефиницию эквадорского ученого М. Поссо Зумаррага: источники права — «социальные деяния, в которых отражается определенный критерий для разрешения конфликта интересов» [11]. Данное определение, рассматривающее источники права с точки зрения популярной в современной Латинской Америке конфликтологии, в целом верно отражает специфику административно-правовой отрасли. Административное право, призванное способствовать поиску оптимального взаимодействия публичных и частных интересов, всегда действует в зоне конфликта. Социальными деяниями, отражающими критерии для разрешения конфликта интересов, являются, с одной стороны, деяния, способствующие формированию административного нрава (материальные источники), а с другой — и результаты этих деяний, выраженные в конкретных правовых актах (формальные источники).
Материальными (реальными) источниками признаются «все реальные проявления созидательных сил, борющихся за создание административного права» [7, р.86] — факторы, обусловливающие как формирование административного права, так и его содержание. В системе материальных источников латиноамериканские ученые выделяют два основных компонента: элементы, процессы и факторы, оказывающие воздействие, с одной стороны, на процесс формирования права и его содержание в целом, а с другой -— на возникновение конкретных административноправовых норм.
В латиноамериканской научной литературе подчеркивается, что на процесс формирования административного права воздействуют и, следовательно, должны быть признаны реальными источниками административного права общественные потребности и ценности — экономические, политические, культурные и др. Однако стоит отметить, что потребности и ценности — явления разного порядка и потому они предопределяют различные пути развития административного права. Ориентация на потребности приводит к прагматическому, а ориентация на ценности — к культурологическому подходу в административном праве, каждый из которых явно прослеживается в странах Латинской Америки.
Когда основными материальными источниками считались реальные потребности человека, общества и государства, административное право было ориентировано на решение прежде всего прикладных, утилитарных задач. В условиях примата политики над экономикой и правом реальные потребности правящей политической элиты практически отождествлялись с потребностями общества. Основными задачами административного права становились задачи поддержания общественного порядка, обеспечения управляемости государственного атшарата, проведения очередных структурных административных реформ.
Когда главными материальными источниками признавались ценности, административное право нацеливалось на решение стратегических долгосрочных задач, учитывающих ценностные ориентиры общества.
Ценности — ведущее понятие любой культуры. В каждой из латиноамериканских стран становление национального самосознания происходило на основе синтеза различных культур, учета порой противоречивых ценностных установок. Признание ценностей в качестве источников административного права неизбежно приводит к пониманию необходимости сложного, многослойного построения этой правовой отрасли. Не случайно латиноамериканские учебники по административному праву представляют собой солидные многотомные труды, отражающие разные правовые подходы к различным объектам и субъектам административного права. В частности, дифференцируются правовые режимы управления городской,
сельской местностью и индейскими общинами; при формировании управленческого механизма учитываются различия в социальном составе населения и, как следствие этого, — различия их ценностных ориентаций.
Если утилитарные задачи административного права определяются государством в лице политиков, то ценностные ориентиры вырабатываются различными группами и слоями общества.
Кроме того, к материальным источникам относят процессы, влияющие на возникновение конкретных административно-правовых норм. Ими признаются процедуры создания административно-правовых норм и все факторы, влияющие на реализацию этих процедур. Так, известный латиноамериканский административист Серра Рохас подчеркивает, что источниками административного права прежде всего являются процедуры, формы, акты или действия и другие средства создания или толкования, в которых берут свое начало принципы и законы в целом [13].
Подчеркнутое внимание к процедурным и процессуальным нормам, характерное для административного права во всех странах Латинской Америки, первоначально складывалось под влиянием англо-американского права. Но включение административных процедур в систему источников административного права - оригинальная, характерная особенность латиноамериканской науки. Оно стало фактическим признанием первичности процедурных норм по отношению к материальным, что традиционно для административного права стран Латинской Америки. В связи с этим в одних странах, как в Колумбии, процедурные и процессуальные акты кодифицировались раньше материальных, а в других включались в любой административно-правовой институт неотъемлемой частью.
Формальными источниками признаются «средства, с помощью которых материализуется право» [14, р. 90], формы выражения правовых норм, на основании которых возникают административно-правовые отношения. Источники формирования административно-правовой нормы, такие как процедуры, из понятия формальных источников права исключаются. Понятие формальных источников права рассматривается в качестве собственно правового. Считается, что они неотъемлемой частью входят в административное право.
Систему формальных источников административного права ученые представляют во многих вариантах, как расширяющих, так и сужающих объем исследуемого понятия. В научной и учебной литературе можно встретить и очень подробное описание всего многообразия источников административного права, и весьма лаконичные классификации, выявляющие лишь наиболее значимые элементы системы. Так, М. Поссо Зумаррага дает детальный перечень источников административного права: во-первых, конституция и законы; во-вторых, декреты, регламенты, статуты, ордонансы, соглашения, резолюции, инструкции, циркуляры и учебники для администраторов; в третьих — обычаи, юриспруденция и научная доктрина [10]. А мексиканский исследователь Т. М. Луис Рубен относит к формальным источникам лишь закон, регламенты и юриспруденцию [11].
Кроме материальных и формальных источников административного права в юриспруденции латиноамериканских стран рассматриваются также писаные и неписаные источники права [11]. Трактовка понятий писаных и неписаных источников в латиноамериканской юриспруденции не отличается каким-либо своеобразием. Считается, что писаные источники права (или позитивное право) составляют правовые нормы, разработанные государственными органами или публичными учреждениями и объединенные в письменных документах, таких как конституция, законы, регламенты, решения муниципалитетов. Неписаные источники административного права создаются обществом, действуют в случае пробела в нормах писаного права и оказывают воздействие на формирование писаных административноправовых источников.
Следует обратить внимание на серьезное изучение в странах Латинской Америки неписаных источников административного права, несмотря на то, что право-
вые системы латиноамериканских стран тяготеют к континентальной правовой семье, в которой доминирующую роль играют писаные источники. Дело в том, что воздействие неписаных источников на правовую систему порой кардинальным образом изменяет реализацию административно-правовых норм. А поскольку в латиноамериканских странах административная практика отнюдь не всегда подчиняется букве закона, изучение правовых обычаев, принципов права и научных доктрин приобретает особую ценность. Например, в странах Латинской Америки детально разработаны такие административно-правовые принципы, как принцип политического единства и административной автономии, имеющий основополагающее значение для организации управления на местах, и принципы карьерной системы, обеспечивающие стабильность государственной службы. Формулируя и толкуя ад-министративно-правовые принципы, латиноамериканские ученые ссылаются не только на классические доктринальные труды, но и на утратившие юридическую силу нормативные правовые акты.
Многие латиноамериканские ученые, как и испанские авторы, считают, что признание за неписаными источниками силы правовых источников всецело зависит от воли государства. Если государство не признает их, в том числе и путем санкционирования, то их положения не приобретут силы правовых норм, а они сами не станут источниками административного права [12, р. 140; 14, р. 91-92]. Другие исследователи подчеркивают, что неписаные источники административного права фактически определяются обществом, однако если они не признаются государством, они могут стать лишь материальными, но не формальными источниками права.
Традиционна для латиноамериканской юриспруденции также классификация источников административного права на первичные и вторичные.
Первичными источниками административного права неизменно называются нормы административно-правового характера, содержащиеся в конституциях. Все остальные нормы считаются вторичными (ёепуадоз). Такой подход не случаен. В латиноамериканских конституциях, многие из которых написаны почти поэтическим языком, объединяются ценностный и утилитарный подходы к правовому регулированию. Благодаря конституции материальные и формальные источники административного права приобретают свойство системности.
Нормы конституции считаются первичными ценностно-социальными регуляторами. При этом одни авторы обращают внимание на программные положения конституций и их способность определять пути общественного развития, другие — на нормы, гарантирующие сохранение общественного порядка, третьи — на конституционные принципы, служащие основой формирования правовой системы в целом и административного права в частности. Как указывает Л. Санчес Агеста, конституция выделяет важнейшие ценности, которые обеспечивают выживание социума; определяет тот минимум структурных элементов власти, при наличии которых может быть обеспечен общественный порядок; обеспечивает основы правопорядка [15].
Признание конституции первичным источником административного права также отражает тесные взаимосвязи и взаимозависимость конституционного и административного права. Административное право, как и конституционное, изучает вопросы организации и функционирования государства. Многие проблемы государственного строительства исследуются и конституционным, и административным правом, причем в ряде случаев конституционные нормы напрямую воздействуют на публичную администрацию и не требуют какой-либо конкретизации в других нормативных правовых актах. Так, во всех латиноамериканских конституциях закрепляется структура публичной администрации, определяются нормотворческие и регламентарные полномочия законодательной и исполнительной властей.
Особенности социально-политического развития государств региона обусловили особую роль конституций среди источников административного права в странах Латинской Америки. Если в развитых западных странах конституции всегда слу-
жили основой стабильности правовой системы, то в латиноамериканских государствах, существовавших в условиях хронической политической нестабильности, конституции представляли собой, как это ни парадоксально, наиболее мобильный источник административного права. Часто сменявшиеся у власти руководители государства закрепляли в конституциях изменения политического курса страны, но порой просто не успевали привести нормы текущего законодательства в соответствие с конституционными положениями. Специальные административно-правовые законы зачастую «переживали» не одну конституцию.
Учитывая ситуацию нестабильности, творцы конституции и ныне стремятся в тексте основного закона отразить все важнейшие вопросы, непосредственно связанные с осуществлением государственной власти. Основные законы стали крайне детализированными, очень объемными документами. В латиноамериканских основных законах, с одной стороны, значительно расширен предмет конституционноправового регулирования, а с другой — существенно повышен удельный вес административно-правовых норм. Многие вопросы, считающиеся в других странах предметом административно-правового регулирования, устанавливаются в государствах Латинской Америки на конституционном уровне. Типичны в этом отношении нормы Конституции Перу 1993 г. [3], которая подробно закрепляет правовой статус публичной службы (гл. VI раздела I), основы взаимоотношений государства и нации, территориального устройства (гл. I разд. II), самым детальным образом регламентирует структуру и полномочия органов исполнительной власти (разд. IV), в том числе правовой статус Президента и вице-президентов (гл. IV), Совета Министров (гл. V), финансового контрольного органа - Публичного министерства (гл. X), Народного защитника (гл. XI), органов безопасности и вооруженных сил (гл. XII), а также регулирует процессы децентрализации, положение регионов и муниципалитетов (гл. XIV).
Кроме того, источники административного права в латиноамериканских правовых доктринах подразделяются на основные и дополнительные.
Основные источники создают условия и служат основанием возникновения административной деятельности вообще и административно-правовых отношений в частности. Основными источниками помимо конституции считаются законы и нормативные акты административных органов.
Дополнительные источники помогают уяснению смысла административноправовых норм, интерпретируют их, уточняют в процессе правоприменения. Дополнительными, субсидиарными источниками признаются прежде всего неписаные источники административного права: судебная практика (юриспруденция), правовые обычаи, правовые доктрины.
Интересна своеобразная трактовка рядом латиноамериканских научных школ закона как основного источника административного права. С одной стороны, безусловно признается принцип законности, в соответствии с которым любой из государственных органов и государственных служащих может осуществлять лишь прямо указанные в законе полномочия. В связи с этим закон рассматривается в качестве основного источника административного права, а все другие источники - как акты вторичные, дополняющие или разъясняющие закон. С другой стороны, ученым приходится учитывать некоторую иллюзорность для стран Латинской Америки идеальной картины законности и принимать во внимание колоссальное влияние исполнительной власти на формирование административного права. В связи с этим в латиноамериканских странах широко распространена дуалистическая концепция закона, предусматривающая выделение формальных и материальных характеристик закона. Считается, что формальные признаки закона могут быть присущи одним актам, а материальные — другим и поэтому можно различать законы в формальном и материальном смысле.
Под формальным законом понимается собственно закон — акт, принятый парламентом или на референдуме и имеющий форму закона. Критериями выделения
формальных законов являются, таким образом, субъект и процедура их принятия.
Под законом в материальном смысле понимаются акты, затрагивающие важнейшие вопросы и принятые в качестве первичных. Критериями выделения закона в материальном смысле признаются его содержание и место в системе источников права. Законами в материальном смысле могу ? быть не только статуты парламента, но и акты главы государства, правительства и даже министра, принятые по вопросам собственной компетенции или по вопросам компетенции парламента. Такие акты органов исполнительной власти в материальном смысле рассматриваются в качестве законов, а в формальном — в качестве административных актов.
Среди формальных законов в ряде стран выделяются конституирующие, органические, рамочные и текущие законы.
Конституирующими законами признаются акты, которые исчерпывающим образом регламентируют тот или иной правовой институт, подотрасль или отрасль права. Обычно конституирующие законы принимаются в форме кодексов. Тенденция кодификации административно-правовых институтов и норм проявилась в странах Латинской Америки значительно ранее, чем в других государствах. Первыми еще в конце XIX — начале XX в. были приняты муниципальные кодексы. В настоящее время административное право стало правовой отраслью столь сложной по предметам правового регулирования и столь обширной, что кодификация административно-правовых норм в одном акте ни в одной из стран континента не представляется возможной. Ставятся и решаются задачи кодификации подотраслей административного права. Так, в Мексике Налоговый кодекс Федерации, Санитарный кодекс, Таможенный кодекс, Федеральный закон о государственных служащих рассматриваются в качестве актов кодификации соответствующих подотраслей административного права.
Поскольку основным критерием выделения отраслей права в странах Латинской Америки является не предмет, а метод правового регулирования, то сходные ситуации могут регламентироваться в разных нормативных правовых актах, имеющих одинаковую юридическую силу, но относящихся к различным отраслям права. Для предотвращения и разрешения возможных коллизий в некоторых странах установлены специальные правила. Так, в Колумбии определяется иерархичность правовых норм, содержащихся в различных кодифицированных актах. Если нормы одного уровня специализированности, содержащиеся в разных кодексах, противоречат друг другу, то приоритет правовых норм определяется по следующей схеме: нормы гражданского, торгового, уголовного, уголовно-процессуального кодексов и гражданско-процессуального, административного, финансового, избирательного, военного, полицейского кодексов, кодекса развития, геологоразведочного (de Minas), социального обеспечения, публичного образования [6]. Таким образом, нормы частного права в большинстве случаев превалируют над нормами публичного права, что сближает латиноамериканские и англосаксконские подходы к реализации правовых норм.
Органические законы — акты парламента, принятые в особом порядке на основе прямого указания конституции, по наиболее важным вопросам правового регулирования и наделенные более высокой юридической силой по сравнению с обычными (текущими) законами. В настоящее время в форме органических законов принимаются акты, регламентирующие статус ведущих административно-правовых институтов. В подавляющем большинстве государств Латинской Америки приняты органические законы о публичной администрации (например, в Венесуэле, Коста-Рике, Мексике, в Перу — об исполнительной власти, в Чили — о государственной администрации).
Текущие законы классифицируются учеными по уровням и сферам действия. Так, в Мексике выделяют федеральные, национальные и локальные (провинциальные) законы. Федеральные законы, такие как Закон о почте, распространяют свое действие на всю территорию страны и реализуются федеральными органами. На-
циональные законы, подобно кодексам, распространяются на всю территорию страны, но осуществляются территориальными органами. Локальные законы распространяются на определенную территорию страны и осуществляются соответствующими местными властями.
Несмотря на лояльное отношение правовой доктрины к расширению сферы президентского влияния и признание законами в материальном смысле ряда актов исполнительной власти, законодательство в странах Латинской Америки очень настороженно относится к институту делегирования. Во многих конституциях закреплен прямой запрет делегирования законодательных полномочий парламента. Так, Конституция Аргентины в ст. 76 запрещает делегирование законодательных полномочий исполнительной власти. Исключения из этого общего правила допускаются только по отношению к вопросам, касающимся администрирования или требующим срочного разрешения. Но и в таких случаях делегирование разрешается только на определенный срок и с учетом установленных Конгрессом требований [2].
Акты делегированного законодательства могут рассматриваться как имеющие сложную правовую природу: по содержанию они представляют собой законы в материальном смысле, по форме — административные акты.
В период демократизации латиноамериканские государства стремятся ограничить полномочия главы государства в законодательной области и определить на конституционном уровне условия, при которых президент имеет право принимать акты, как по содержанию, так и по юридической силе равные закону. В большинстве латиноамериканских стран такие источники права в настоящее время обрели форму декретов-законов.
Декрет-закон — нормативный правовой акт главы государства, имеющий силу закона. Процедура принятия декретов-законов и предметы их правового регулирования, как правило, специально оговариваются в конституциях и актах парламента. Так, в соответствии со ст, 29 Конституцией Мексиканских Соединенных Штатов декреты-законы могут приниматься только в случаях крайней необходимости: «в случаях иностранного вторжения, серьезного нарушения общественного порядка или при любом другом событии, ставящих общество перед серьезной опасностью или перед угрозой конфликта» [1, с. 59-60]. Они не должны касаться вопросов уголовного, избирательного, процессуального права, а также правового статуса политических партий; принимаемые в период между сессиями Конгресса, декреты-законы приобретают юридическую силу в полной мере только в результате их последующего одобрения Конгрессом.
Таким образом, дуалистический подход к закону, с одной стороны, адекватно отражает сложившуюся на Латиноамериканском контененте правовую реальность, когда верховной властью, в том числе и законодательной, фактически обладает президент. С другой стороны, он оправдывает сложившееся положение, вуалируя проблему отказа от верховенства закона рассуждениями о формальном и материальном законе. Но тем самым данный научный подход обозначает проблему и подготавливает пути ее решения.
Собственные полномочия президента по изданию нормативно-правовых актов латиноамериканские ученые относят к регламентарным полномочиям — праву уточнять положения закона, определять технические вопросы, необходимые для его исполнения. Глава государства, принимая регламентарные акты, не вправе искажать дух, намерения и аргументацию закона, что закреплено, например, в п. 10 ст. 236 Конституции Венесуэлы. Регламенты не должны регулировать вопросы, относящиеся к предметам законодательного регулирования, не могут искажать законодательные нормы. В Венесуэле они не должны определять виды правонарушений или других административных проступков, устанавливать наказания, налоги или другие публичные обязательства личного или имущественного характера [5, art. 87].
Многие ученые объединяют нормативные правовые акты всех административных органов понятием регламентов. Так, авторы аргентинского курса «Публичное
право» определяют регламент как «одностороннее предписание, направленное на осуществление административной функции, непосредственно влекущее за собой общие юридические последствия» [8, р. 515]. Регламентарные полномочия в странах Латинской Америки, как и в странах континентальной правовой семьи, считаются неотъемлемым элементом административной власти. Общепризнанно, что сам правовой статус исполнительных органов предполагает право издавать предписания не только индивидуального, но и общего характера. В регламентарных актах публичная администрация уточняет предписания законов, определяет порядок их применения.
Регламент имеет общий характер в том смысле, что распространяется на неопределенный круг лиц, и нормативный характер, поскольку содержит правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение. Считается, что регламентарные акты могут уточнять только такие законы, применение которых возложено на исполнительные органы. Исполнительные органы должны принимать регламенты, поскольку в законах содержится политическое решение той или иной социально значимой проблемы, в то время как административные органы должны определять технические параметры такого решения [9, р. 309-316].
В ряде стран акты административных органов классифицируются в зависимости от их источника и предмета. Так, в Перу выделяются высшие декреты и высшие резолюции. Высшие декреты (decretos supremos) — нормативные правовые акты, принимаемые Президентом Республики и регулирующие на национальном уровне отраслевые или многоотраслевые проблемы. В некоторых случах высшие декреты нуждаются в утверждении Совета министров. Высшие резолюции (ге-soluciones supremos) посвящаются специфическим отраслевым вопросам. Как высшие декреты, гак и высшие резолюции должны быть контрасигнованы соответствующими министрами.
Если первостепенное значение регламентов для формирования административного права можно оспаривать, то количественно они, бесспорно, превосходят все другие источники административного права.
Дополнительные источники административного права признаются источниками не столько самих правовых норм, сколько методов и принципов их толкования. В этом смысле дополнительные источники считаются источниками административного права в известной мере условно.
Спорным в латиноамериканских правовых доктринах является вопрос отнесения обычая к источникам административного права. Одни авторы полагают, что правила, сложившиеся в обществе и применяемые на практике, лишь тогда имеют правовое значение, когда они получили закрепление в законах или непосредственно выводятся из конституционных принципов. Но в любом случае эти обычаи должны касаться не административно-правового статуса частных лиц, а положения администрации [11, р. 516]. При этом сторонники неуклонного соблюдения принципа законности подчеркивают, что правовые обычаи могут регулировать только дискреционные, не связанные непосредственными указаниями закона полномочия администрации, осуществляемые на основе свободного усмотрения [13].
В других исследованиях обычай как источник административного права допускается и трактуется даже более широко, чем это принято в большинстве стран мира. Источником административного права в таких случаях признается не только правовой обычай, но и обычай, основанный на нормах христианской морали. Расширительная трактовка правового обычая основывается как на традициях латиноамериканского законодательства, так и на общих нормах, закрепленных в законах. Например, в Панаме на основании ст. 13 Гражданского кодекса для регулирования конкретных правоотношений могут применяться как общие обычаи, так и обычаи, соответствующие христианской морали. Причем признается, что обычаи христианской морали должны соблюдаться прежде всего должностными лицами государства.
Неоднозначно решается также проблема правомерности включения судебной практики (jurisprudencia) в систему источников административного права. Одни
авторы утверждают, что деятельность судебных органов имеет лишь правоприменительный характер и новых административно-правовых норм суды создавать не должны. В связи с этим судебная практика не может считаться источником административного права. Другие ученые включают судебную практику в систему дополнительных и неписаных источников, акцентируя внимание на правовых доктринах, разрабатываемых судами. Так, по мнению мексиканских ученых, судебная практика весьма условно может считаться источником административного права, поскольку она по сути является источником не формирования, а толкования права и влияет на процесс правоприменения. Но по своим юридическим последствиям положения, определенные судебной практикой, приближаются к нормам права. Например, положения, установленные Верховным судом на пленарных заседаниях по вопросам толкования Конституции, законов, федеральных регламентов и заключенных мексиканским государством международных договоров, обязательны для всех судебных органов страны (ст. 192 Закона об ампаро) [13].
Почти во всех исследованиях по административному праву латиноамериканских стран в качестве источника административного права указывается также и правовая доктрина. Но при этом неизменно подчеркивается своеобразие этого источника. Во-первых, доктрина не может существовать без формальных (позитивных) источников права и прежде всего законов, поскольку она помогает ставить и решать те правовые проблемы, которые были заложены в законодательстве и проявились на практике. Во-вторых, доктрина, как правило, не создает новых правовых норм, а лишь помогает их правильному применению. Таким образом, правовая доктрина считается неформальным дополнительным источником, но не правовых норм, а форм и методов их толкования.
В латиноамериканских государствах, как и в странах континентальной правовой семьи, признается концепция Г. Кельзена об иерархичности правовых источников и выстраивается четкая система источников административного права. Нередко иерархичность административно-правовых источников закрепляется законодательно. Например, Общий закон о публичной администрации Коста-Рики в ст.6 устанавливает, что источники, определяющие правовое положение публичной администрации, с учетом их юридической силы должны располагаться в следующей последовательности: Конституция — международные договоры и нормы Центральноамериканского сообщества — законы и другие акты, имеющие силу закона — декреты высших органов исполнительной и других властей, конкретизирующие положения законов по вопросам их компетенции — другие нормативные акты исполнительной власти, уставы и регламенты децентрализованных учреждений — другие нормы, принятые в соответствии с регламентами центральных и децентрализованных органов — автономные регламенты исполнительной власти и децентрализованных учреждений [4].
Итак, характерным для латиноамериканской правовой науки стал многофакторный и многомерный подход к изучению источников административного права. Обращая внимание на сложные процессы и явления, обусловливающие формирование административно-правовых норм, латиноамериканские ученые изучают источники административного права в различных пространственных и временных плоскостях, стремятся учесть разнообразие условий и факторов, воздействующих на административное право.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Сост. О.А.Жидков. — М.: Прогресс, 1986.
2. Constitucion de laRepublica Argentina. — Buenos Aires, 1994.
3. Nueva Constitucion Politica del Peru. — Lima, 1993.
4. Ley General de la Administracion Publica // http:www.todoelderecho.com/cr/enlaces
5. Ley Organica de la Administracion Publica. Art.87 // Gaceta Oficial. № 37.305 de 17 de octubre de 2001.
6. Corte Constitucional de Columbia, Sentencia C-434-92, Julio.
7. BielsaA. Derecho Adminisrtativo. T.I. -—Buenos Aires, 1955.
8. Derecho Publico. Dir. J. Sarmiento Garcia. —Buenos Aires, 1997.
9. Dromi R. Derecho Administrativo. — Buenos Aires. 2000.
10. Posso Zumarraga M. Las fuentes del Derecho Administrativo y el ordenamiento ju-ridicovigente//http://www.dlh.lahora.com.ec/paginas/judicial/ paginas/D.Administrativo.20.htm
11. Riascos Gomez L.O. Las Fuentes del Derecho Administrativo en el Derecho Co-lombiano // Ensayo Juridico de Derecho Administrativo. La Administracion Estatal y el Systema de Fuentes Formales en el Derecho Administrativo Colombiano, a Partir de la Constitucion de 1991. —Bogota, 2000.
12. Ricasens Siches L. Direcciones Contemporaneas del Pensamiento Juridico. — Barcelona, 1935.
13. Tovar Medina Luis Ruben. Fuentes del Derecho Adminisrtativo // Mundo Fiscal. №16. Abril de 2002.
14. SanjurF. Fuentes del Derecho Administrativo.
15. Sanches Agesta L. Derecho Politico. — Granada, 1959.
SOURCES OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE COUNTRIES OF LATIN AMERICA
M.A. Shtatina
The Department of Administrative and Financial Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is devoted to the concept, system and peculiarities of the sources of administrative law in the Latin American countries.
