CC BY
79вается, что наличие процесса децентрализации вовсе не свидетельствует о снижении роли государства в управленческой сфере. Регионализация, передача управленческих функций местному самоуправлению, функциональным парагосударственным органам сопровождается следующими признаками: концентрацией центральной власти при решении общегосударственных задач; «огосударствлением» местного самоуправления; усилением контролирующих функций государства по отношению к «децентрализованной администрации». В главе анализируются соотношение экономической и юридической трактовок понятия «приватизация», приватизации и децентрализации, приватизации и конституции; показана эволюция конституционного регулирования приватизации - от положений об отчуждении государственной собственности к положениям о приватизации. Описываются виды конституционных норм о приватизации как основы для децентрализации на примере Аргентины, Гондураса, Португалии, Швеции, Люксембурга и др. стран.
А.В. Четвернина
2011.02.016. АНДРЕЕВА Г.Н. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В СТРАНАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ. (Обзор).
Административная юстиция в странах Латинской Америки меняется. Исследование этих изменений приводит ученых к различным, нередко критическим выводам. В данном обзоре нашли отражение позиции ученых-административистов Аргентины, Венесуэлы, Колумбии, Мексики, Уругвая и Чили.
Аргентина. Председатель аргентинской Ассоциации административного права Х.Л. Саломони в своем исследовании (9) сосредоточился на следующих аспектах темы: происхождение института административных споров, анализ положений Конституции 1853 г. (действующей с изменениями, внесенными реформами 1860, 1957 и 1994 гг.) и концепция Хуана Баутиста Альберди -главного идеолога этой Конституции. Конституция Аргентины 1853 г. не только установила принципы, права и гарантии граждан и иностранцев, а также систему органов государства, но и предусмотрела ответственность этих органов на разных уровнях (в частности, ст. 100 о компетенции Кабинета министров предусматривает, что полномочия осуществляются при политической ответственно-
сти этого органа). Согласно ст. 123 Конституции Аргентины каждая провинция принимает собственную Конституцию, определяет свою институциональную структуру и наделена полномочиями по регулированию общественных отношений, в том числе и в административной сфере. Федеративное устройство не могло не оказать влияния на реализацию идеи ответственности государства. Автор выделяет два этапа применительно к административным спорам. На первом этапе (с 1864 по 1994 г.) состояние и эволюция федерального и провинциального уровней были следующими: существовало 24 административных провинциальных системы рассмотрения административных споров, урегулированных в провинциальных кодексах об административных спорах, которые существенно различались между собой; на федеральном уровне действовало несколько законов, регулирующих отношения в данной сфере. На втором этапе (с 1994 г. по настоящее время) изменения в области административных споров связаны с растущим воздействием на национальное право международного права.
Система органов, рассматривавших административные споры, неоднократно менялась: по Конституции 1819 г. был создан Высокий суд юстиции, который занимался административными спорами, но было запрещено объявление административных актов неконституционными. По Конституции 1826 г. этими вопросами уже занимался Суд юстиции, положения о котором были включены в главу о судебной власти. Наконец, Конституция 1853 г. установила в ст. 95 (ныне ст. 109) принцип, который стал определяющим для организации и деятельности органов административной юстиции: «Ни в каком случае Президент не вправе осуществлять судебные функции, присваивать себе полномочия по разрешению рассматриваемых в суде дел или возобновлять рассмотрение дел, по которым было вынесено окончательное решение». По поводу происхождения этой статьи в научной литературе Аргентины ведется дискуссия: одни авторы находят национальные корни данной нормы (Регламент о разделении властей 1811 г.), другие считают, что сказалось влияние ст. 108 Конституции Чили 1833 г. Однако независимо от происхождения эта норма оказала глубокое влияние на определение границ полномочий исполнительной власти и административную юстицию, поскольку стимулировала оценку полномочий исполнительной власти с точки зрения соблюдения данного
конституционного принципа и соответственно перестройку системы исполнительной власти.
Сложившаяся система административной юстиции в Аргентине верифицирована на федеральном уровне и представлена системой судов - частью первой инстанции с универсальной юрисдикцией, частью специализированных (столичные суды по административным спорам); на уровне провинций - высшими трибуналами юстиции, органами, имеющими общую судебную компетенцию и вместе с тем являющимися единственной инстанцией по рассмотрению административных споров.
Что касается современного этапа, начавшегося с конституционной реформы 1994 г., то, по мнению автора, аргентинские юристы находятся в состоянии растерянности, поскольку имеет место отрицание многих принципов, составляющих основу аргентинской государственности. По сути, под влиянием международного права и процессов интернационализации происходит смена парадигмы права. Во-первых, возросло значение международных актов (в п. 22 ст. 75 новой редакции Конституции прямо перечислены международные акты о правах человека, которым придана сила Конституции и в отношении которых установлен особый порядок отмены). Во-вторых, конституционно предусмотрена возможность делегирования полномочий и юрисдикции наднациональным организациям (п. 24 ст. 75 Конституции). В-третьих, в результате ратификации международного соглашения страна подчинена международному арбитражу по ряду вопросов, касающихся сферы публичных услуг. Таким образом, имеет место делегирование аргентинских юрис-дикционных полномочий международным организациям в различных сферах. При этом для каждого из инкорпорированных в аргентинское право международных юридических порядков характерен свой собственный способ разрешения конфликтов, который, будучи включенным в национальный порядок, требует серьезной перестройки всех национальных институтов. В настоящее время реальной гармонизации национальных и международных элементов в аргентинском правопорядке не произошло, и для поисков путей объединения их в единое целое необходимы серьезные обсуждения учеными актуальных проблем административного права.
Венесуэла. Профессор административного права католического Университета им. Андреса Бельо (Венесуэла) В.Р. Эрнандес
Мендибле (2) отмечает, что в конституциях Венесуэлы традиционно отражались процессуальные вопросы осуществления правосудия, однако при этом обычно не включались положения, создающие гарантии эффективности судебного процесса (за исключением конституционных положений об ампаро). Статья 257 Конституции Венесуэлы 1999 г., напротив, содержит характеристику судебного процесса как «фундаментального инструмента реализации юстиции» и требует, чтобы судебные процедуры были «краткими, устными и публичными». Таким образом, благодаря данной норме принцип устного характера рассмотрения споров приобрел универсальный характер и стал применяться гораздо шире, чем ранее. Он введен в целый ряд правовых актов, регулирующих различные аспекты судебной системы (применительно к делам по семейному праву, трудовым спорам и др.), и детализирован. В области административного права сложилась иная ситуация. Административный процесс в общем и целом ранее регулировался Органическим законом о Верховном трибунале юстиции 1976 г., который предписывал, главным образом, письменный процесс, допуская в определенных случаях и устный. Вступивший в силу Органический закон о Высшем трибунале юстиции 2001 г., в целом следуя предыдущему акту, в отношении принципа устности по многим положениям является регрессом. Автор выражает сожаление, что закон, принятый после вступления в силу Конституции 1999 г., является, по сути, неконституционным и не развивает закрепленного в ней важнейшего принципа судебного процесса. Анализ современной ситуации с административным процессом заставляет автора критически исследовать основные точки зрения в дискуссии об устности административного процесса, выделить принципиальные аспекты его обеспечения и сформулировать положения о реформе, необходимой для его реализации на практике. К последним относятся такие необходимые изменения, как модификация организационной инфраструктуры трибуналов, обеспечение их необходимыми современными техническими средствами (электронными, телематическими и т. д.), подбор новых судей, подготовка адвокатов, обновление текущего законодательства.
Колумбия. Член Государственного совета Колумбии Л. Род-ригес Родригес в своей статье (8) рассматривает колумбийскую систему административной юстиции в сравнительно-правовом ас-
пекте. Это позволяет ему показать, что, с одной стороны, на нее сильное влияние оказала французская система, поэтому создана независимая и отличная от судов общей юрисдикции административная юстиция, с другой стороны, в отличие от французской системы административная юстиция в Колумбии является по Конституции составной частью судебной ветви власти. Кроме административной юстиции и судов общей юрисдикции в стране существует конституционная юстиция и судебные органы специальной юрисдикции (коренных народов и институт мировых судей). Первые упоминания о специализированных органах административной юстиции специалисты связывают с Декретом Симона Боливара от 30 октября 1817 г. За прошедшее время был накоплен богатый опыт в данной области. Современная система административной юстиции в Колумбии носит плюралистический характер. Она имеет два уровня: высшим органом системы административной юстиции является Государственный совет, состоящий из 27 членов, избираемых магистратами на восемь лет, а на уровне департаментов действуют административные трибуналы. Кроме того, статутный Закон об административной юстиции, детализирующий положения Конституции 1991 г., предусмотрел существование административных судов. Эти органы наделены достаточно широкой компетенцией. Государственный совет помимо собственно рассмотрения судебных споров по административным делам, которыми занимаются все органы административной юстиции в соответствии со своей компетенцией, выступает также как высший консультативный орган правительства (ст. 237 Конституции Колумбии). Следует отметить, что эта функция организационно отделена от судебной: ее осуществляют специальные составы и судьи. Кроме того, Государственный совет выступает как помощник законодателя при подготовке проектов законов и кодексов, наделен полномочиями по решению вопросов, связанных с выборами, а также участвует в назначении целого ряда высших должностных лиц (части членов Высшего совета юстиции, членов Конституционного суда, Генерального прокурора и Генерального контролера Республики). Таким образом, с одной стороны, создана система органов административной юстиции, независимая от контролируемой ими администрации, в деятельности органов административной юстиции доминируют именно судебные функции, с другой -
присутствует несколько странная для административной юстиции функция участия в инвеституре высших должностных лиц, что создает опасность политизации административной юстиции.
Мексика. Мигель Перес Лопес - преподаватель-исследователь конституционной теории и административного процессуального права Автономного университета Ацкапотцалько (Мехико) -углубленно исследует особенности правовых актов, регулирующих статус органов административной юстиции в Мексике. Обновление Федерального закона о процедуре административных споров в 2005 г.1 повлекло изменение и других актов, в том числе Органического закона о Федеральном трибунале административной и фискальной юстиции 1996 г., который был пересмотрен в 2006 г. В статье, посвященной этому акту (6), автор выделяет наиболее существенные изменения в новом Органическом законе, касающиеся двух аспектов: а) радикального структурного изменения функций Федерального трибунала административной и фискальной юстиции; б) попытки гармонизировать положения Федерального закона о процедуре административных споров и Органического закона о Федеральном трибунале административной и фискальной юстиции как в отношении структуры органов административной юстиции, так и в процессуальном отношении.
Суть структурных изменений, введенных Органическим законом, состоит в том, чтобы разгрузить Верхнюю палату Федерального трибунала административной и фискальной юстиции от выполнения административных функций, с тем чтобы она полностью посвятила себя осуществлению судебной власти в качестве руководящего органа Трибунала (эволюция всей судебной системы в этом направлении была намечена еще судебной реформой 1994 г.). Для этого согласно ст. 39 Закона создается Управляющий и административный совет, наделенный автономией и соответствующей компетенцией, позволяющей ему обслуживать Трибунал, обеспечивая управление им, поддержание дисциплины, карьерный рост магистратов и публичных служащих, эффективное осуществление судебного процесса. Управляющий и административный совет состоит из пяти членов, председательствует в нем Председатель Три-
1 В настоящее время этот акт действует в новой редакции от 28 января 2010 г. - Прим. авт.
бунала, два члена являются магистратами Верхней палаты и два -региональных палат и избираются соответствующими палатами сроком на два года без права переизбрания на новый срок сразу же после окончания предыдущего. Новая организация Трибунала базируется на идее сотрудничества Управляющего и административного совета с Верхней палатой Федерального трибунала административной и фискальной юстиции: наиболее важные решения (например, подготовка проекта внутреннего регламента Трибунала) или акты Управляющего и административного совета дисциплинарного характера требуют утверждения Верхней палатой Трибунала.
В результате произведенных изменений согласно ст. 2 Закона Трибунал теперь состоит из Верхней палаты, региональных палат и Управляющего и административного совета. Новеллы Закона касаются и других аспектов организации Трибунала, которые прямо относятся к его природе как административного органа: автономия в реализации бюджета суда; создание органов суда; утверждение списка публичных служащих Трибунала; режим магистратов (назначение, продолжительность службы, перемещение по служебной лестнице и увольнение и т.д.); назначение запасных магистратов для региональных палат. Кроме того, предусмотрено увеличение периода нахождения в должности с двух до трех лет для Председателя Трибунала.
Новый Закон внес некоторые серьезные изменения процессуального характера: предусмотрел возможность повторного рассмотрения спорных актов Трибуналом, уточнил материальный аспект компетенции Трибунала, установил критерий определения территориальной компетенции региональных палат, определил полномочия инструктирующего магистрата, по-новому урегулировал статус экспертов. Эти изменения направлены на согласование административного процессуального права на федеральном уровне, с тем чтобы четче установить правовые основания для деятельности Трибунала при разрешении все более сложных конфликтов между органами государственного управления и частными лицами. Вместе с тем автор рассматривает эти изменения как промежуточные, поскольку в Мексике осуществляется судебная реформа. Она повлечет дальнейшие изменения в организации и деятельности Федерального трибунала административной и фискальной юстиции,
чтобы он мог привлекать служащих публичной администрации к административной ответственности в соответствии с новым конституционным мандатом.
Автор статьи, посвященной Органическому закону о Трибу -нале по административным спорам федерального округа Мексики (7), отмечает, что этот орган был создан в 1971 г. Он стал пятым органом административной юстиции в Мексике. В 1995 г. Ассамблея представителей федерального округа, реализуя свои новые полномочия, приняла Закон о Трибунале по административным спорам федерального округа, который претерпел пять крупных реформ к 2004 г. В 2009 г. был принят Органический закон о Трибунале по административным спорам федерального округа, по-новому регулирующий осуществление административного судопроизводства в столице Мексики. Этот акт воспринял многие изменения, внесенные в административное судопроизводство Федеральным законом о процедуре административных споров и Органическим законом о Федеральном трибунале административной и фискальной юстиции, а также сходные структурные изменения. Трибунал по административным спорам федерального округа состоит теперь из Верхней палаты, пяти обычных палат (три из которых являются основными, а две вспомогательными, однако последние могут в определенных законом случаях выступать в качестве основных по первой инстанции) и Управляющего совета Трибунала (созданного по образцу Управляющего и административного совета Федерального трибунала административной и фискальной юстиции). Произведенные изменения направлены на усиление автономии столичного органа административной юстиции, что продолжает общую линию судебной реформы.
Г. Мата Гудиньо - член Ассоциации магистратов трибуналов по административных спорам Мексики - провел сравнительный анализ деятельности органов административной юстиции по пяти субъектам федерации: четырем штатам (Гуанахуато, Халиско, Ну-эво Леон, Юкатан) и федеральному округу (3), и выявил значительные различия по всем параметрам, в частности, в отношении актов, регулирующих статус органов административной юстиции (в федеральном округе действует Закон о Трибунале по административным спорам федерального округа, в Юкатане - Закон об административных спорах, в Халиско, Нуэво Леоне и Гунахуато -
законы об административной юстиции), наименований органов (в Халиско - административный трибунал, в остальных субъектах -трибунал по административным спорам), числа магистратов и палат (значительные вариации, за исключением Юкатана, где один магистрат), компетенции (разные комбинации полномочий) и т.д. Содержательный анализ организации и деятельности данных органов приводит автора к печальному, по его выражению, выводу, что депутаты представительных органов субъектов и члены соответствующих правовых комиссий этих органов уделяют мало внимания приведению в соответствие, актуализации и упрощению норм, относящихся к административной юстиции и защите прав граждан в этой области.
Известный мексиканский специалист по административной юстиции А. Нава Негрете полагает, что в Мексике в настоящее время сформировался любопытный феномен: всегда или почти всегда штаты копируют или следуют за тем, что создается законодателем федерального округа, однако в настоящее время в административной сфере активно реализуют свои полномочия по созданию законодательства федеральные органы, и некоторые штаты начали следовать в этом отношении модели, отраженной в федеральных актах (как, например, в Герреро и Юкатане), в то время как законодательство федерального округа является более передовым в отношении административных споров (4, с. 353).
Уругвай. Понятие «административная юстиция» в Уругвае, отмечает доктор права и социальных наук Главного университета Республики Уругвай и директор Института информационного права факультета права того же университета К.Е. Делпиаццо (1), использовалось в прошлом для обозначения функции Трибунала по административным спорам в противоположность «обычной юстиции», под которой понималась деятельность органов судебной ветви власти. Термин «административные споры» при этом толковался в широком смысле, т.е. как вообще любые споры, связанные с административным правом и административной деятельностью. Однако в результате реформы 1934 г. Конституция ввела в употребление термин административные споры в узком значении слова, отнеся к ним только споры, связанные с отменой Трибуналом по административным спорам административных актов, принятых государственными органами. Действующая в настоящее время
Конституция содержит раздел XVII «Об административных спорах», которая подробно регулирует статус Трибунала по административным спорам, порядок рассмотрения административных споров, обжалования решений и т.д. Согласно ст. 309 этот орган рассматривает «иски о признании недействительными вступивших в законную силу административных актов, издаваемых администрацией в осуществление ее функций и противоречащих нормам права или издаваемых с выходом за пределы ее полномочий», «дела об оспаривании вступивших в законную силу административных актов иных государственных органов, департаментских органов власти, автономных учреждений и децентрализованных служб», а согласно ст. 313 и «споры о компетенции, основанные на законодательстве», и дела о разногласиях, возникающих между различными органами исполнительной власти. Следовательно, делает вывод автор, понятие «административные споры» уругвайского права не совпадает с понятием административной юстиции в других странах.
Организация рассмотрения административных споров в статье характеризуется как смешанная по сравнению с монистическими системами, в которых административные споры рассматриваются обычными судами, и по сравнению с дуалистическими системами с выделением административных судов, поскольку содержит черты обеих систем. Функция рассмотрения административных споров разделена между Трибуналом по административным спорам и судебной властью, независимыми от исполнительной власти, иерархически их систему завершает Верховный суд. Положения о судебной власти сосредоточены в разделе XV Конституции «О судебной власти», в которой установлено, что судебная власть осуществляется Верховным судом и другими судами в порядке, установленном законом (ст. 233), определен состав Верховного суда и порядок замещения должностей в нем (ст. 234), срок полномочий судей (ст. 237), компетенция Верховного суда (ст. 239 и 240), других судебных органов, порядок их организации и деятельности, а также статус судей (ст. 241-255) и осуществление проверки конституционности актов Верховным судом (ст. 256261), в то время как положения о Трибунале по административным спорам выделены конституционно в другой раздел (XVII). Разделение функций между судебной властью и Трибуналом по судебным спорам подчеркивается и в тексте Конституции, в частности,
тем, что в ст. 313, устанавливающей в целом компетенцию Трибунала по административным спорам, содержится оговорка о том, что все дела о соответствии правовых актов Конституции разрешает Верховный суд.
Таким образом, можно сказать, что функции рассмотрения административных споров разделены следующим образом: Трибунал отменяет акты государственных органов и решает споры между государственными органами, основанные на законодательстве; судебная власть разрешает споры о возмещении, споры между государственными органами, основанные на конституции, а также споры, связанные с наказанием и процедурой ампаро. Такая сложная система разграничения компетенции далека от совершенства и требует дальнейшего изменения. Автор анализирует основные аспекты возможных изменений, характеризуя систему административных споров как «незавершенную революцию» для административного права начала третьего тысячелетия.
Чили. Название статьи, которую написал сотрудник кафедры административного права факультета права Университета Чили Р. Пантоха Бауса - «Необъяснимое отсутствие административной юстиции в Чили» (5) - раскрывает направление размышлений автора. С одной стороны, нельзя не признать, что чилийский конституционный и обычный законодатель обладают значительным динамизмом. В результате применения Конституционного органического закона об основах государственной администрации 1970 г. была обеспечена децентрализация публичных услуг. С другой стороны, наблюдается его странная неэффективность в области административной юстиции в стране, где давно сложилась система судов общей юрисдикции, существует военная юстиция, конституционная юстиция, юстиция по избирательным спорам и налоговая юстиция. Автор задается вопросом о том, какие факторы превращают Чили в исключение на западной «карте» административной юстиции? В их числе он выделяет два основных. Во-первых, история показывает, что каждое правительство противится контролю и стремится к неограниченной власти и свободе действия. Второй относится к финансовой области: создание системы административных судов требует дополнительных средств, что является проблемой для страны. Однако аргументация со ссылкой на эти факторы, по его мнению, несостоятельна, поскольку все остальные страны испаноязычного
мира «преодолели» эту тенденцию поведения правительств, а с финансовой точки зрения реализация в 2005 г. реформы уголовного права и гражданского процесса в области семейного права потребовала и новых институтов, и замещения тысяч новых должностей, и переподготовки специалистов, и многих миллионов долларов на ее реализацию, но они были найдены. Автор последовательно и критически рассматривает чилийскую доктрину по вопросу об организации административной юстиции, позицию органов судебной власти, генерального контрольного ведомства Республики и выражает мнение, что в будущем органы административной юстиции станут важной фундаментальной частью институтов Республики.
Список литературы
1. Delpiazzo C.E. La justicia administrativa en Uruguay // Justicia administrative: Segundo ingreso Iberoamericano de derecho administrativo. - México, 2007. -P. 147-170.
2. Hernández-Mendible V.R. La oralidad en el orden jurisdiccional administrativo // Ibid. - P. 265-298.
3. Mata Gudiño G. Análisis comparativo del marco jurídico en materia de justicia administrativa en cinco estados de la República Mexicana // Ibid. - P. 325-351.
4. Nava Negrete A. Estudios administrativos. - México: Univ. nacional autónoma de México, 2009. - 445 p.
5. Pantoja Bauzá R. La inexplicable ausencia de una justicia administrativa en el Estado de Chile // Justicia administrativa: Segundo congreso Iberoamericano de derecho administrativo. - México, 2007. - P. 147-170.
6. Pérez López M. La nueva Ley del Tribunal Federal de Justicia fiscal y administrativa // Boletín Mexicano de derecho comparado. - México, 2008. -N 122. - P. 1063-1077.
7. Pérez López M. Un nuevo capítulo de la jurisdicción administrativa de la ciudad de México: Apuntamientos sobre la Ley orgánica del Tribunal de lo contencioso administrativo del distrito Federal // Ibid. - 2010. - N 128. - P. 925-942.
8. Rodríguez Rodríguez L. La justicia administrativa en el derecho comparado en Colombia // Justicia administrative: Segundo congreso Iberoamericano de derecho administrativo. - México, 2007. - P. 469-498.
9. Salomoni J.L. El contencioso administrativo en la República Argentina: Sus principales características en las etapas de conformación nacional y de internacionalización del ordenamiento jurídico // Ibid. - P. 499-536.
