CC BY
431
Основные концепции конституционного контроля и конституционного правосудия:
политико-правовое обоснование
N
Ol
Z •
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я <
S I
н
о ф
со
Клишас А.А.'
In article the European and American systems of the constitutional control, structurally functional features of the constitutional control over foreign countries are investigated; it is considered рецепция models of the specialized judicial bodies of the constitutional control; specificity of process of becoming and development of the constitutional bases of judicial authority in Latin America is defined.
Конституционный контроль и конституционное правосудие необходимы там, где становится целесообразным (или даже крайне желаемым) вмешательство специальных судебно-контрольных институтов в нормотворческую деятельность в первую очередь высшей законодательной власти, а также в целях обеспечения эффективного контроля за работой правительства как высшего государственного органа исполнительной власти1.
В целом, характеризуя европейскую модель, можно выделить следующие институционально-функциональные и юрис-дикционные особенности, позволяющие рассматривать ее в качестве самостоятельной системы конституционного контроля, кардинально отличающейся от практики конституционной юстиции, сложившейся в рамках американской (североамериканской) модели2.
Во-первых, органы конституционного контроля, действующие во многих европейских государствах (за исключением тех стран, где сложились так называемые гибридные, или «смешанные» системы конституционной юстиции) не входят в традиционную систему судов общей юрисдикции, осуществляя свои прерогативы вне сферы полномочий уголовных, гражданских, трудовых, административных, мировых и прочих судебных учреждений.
Во-вторых, к юрисдикции органов конституционного контроля отнесены вопросы соотносимости с Конституцией страны различных нормативных правовых актов органов государственной власти (причем — не только всех трех ветвей без исключения, но и любого уровня) и местного самоуправления. Последнее представляет собой особую, своего рода
исключительную компетенцию, которой не обладает ни один суд общей юрисдикции. В этом случае речь идет, условно говоря, о контрольных прерогативах в узком смысле слова. Кроме того, органы конституционного контроля вправе осуществлять и некоторые другие функции, как правило, не свойственные судам общей юрисдикции: а) выступать судебной инстанцией, «политическим трибуналом» 3 в отношении высших должностных лиц государства (подобными полномочиями наделены, в частности, органы специализированного судебного контроля крупнейших западноевропейских федераций — Австрии4 и Германии); б) действовать в качестве избирательного суда при проведении общенациональных референдумов (как, например, во Франции и в Италии); в) рассматривать вопросы конституционности политических партий и общественных движений.
В-третьих, специфический характер органов конституционного контроля — в отличие от судов общей юрисдикции — проявляется в статусе тех судей, которые непосредственно осуществляют конституционное правосудие. При этом следует особо подчеркнуть, что в государствах, Конституции которых регламентируют вопросы судоустройства и судебной организации, все возрастающее значение начинают приобретать «конституционные принципы, лежащие в основе правового статуса судей: назначаемость (реже — избираемость ординарных судей парламентом по представлению главы государства и частичное избрание членов конституционных судов парламентами); несменяемость судей; независимость судей; судейская несовместимость; судебный им-
Профессор кафедры конституционного контроля и муниципального права Московского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.
мунитет и др. Все эти принципы тесно взаимосвязаны друг с другом и подчинены общей задаче обеспечения независимости суда и высокого профессионального уровня судей» 5.
В подавляющем числе стран, применительно к которым можно говорить о наличии специализированной или неспециализированной конституционной юстиции, институт пожизненного назначения судей отсутствует. Чаще всего судьи назначаются на строго фиксированный срок (шесть лет в Португалии, девять лет во Франции6, в Испании и Италии7, 12 лет в Австрии и Германии). Причем важно подчеркнуть, что в некоторых случаях процесс обновления персонального состава осуществляется в определенных пропорциях, по частям, в чем наглядно проявляется процесс преемственности в организации и деятельности органов конституционного контроля, ассоциируемых с европейской моделью (так, во Франции ротация Конституционного совета осуществляется на одну треть каждые три года).
Срочный характер деятельности судей, осуществляющих конституционный контроль, способствует привлечению к реализации соответствующих функций, направленных на защиту Основного закона, тех людей, которые отражают господствующие или превалирующие — на тот момент — в общественном сознании взгляды на процессы конституционного и государственного развития. В этом видится одна из принципиальных особенностей статуса тех членов судейского корпуса, которые в отличие от представителей североамериканской судебной системы, действующих пожизненно8, вправе быть «носителями» конституционно-контрольных прерогатив лишь в течение строго определенного срока. При этом тот факт, что соответствующий судья является членом органа конституционного контроля на, так сказать, «срочной основе» в конечном итоге не оказывает какого-то существенного, более того — определяющего воздействия на его независимость. Так как ее базовые критерии обеспечиваются не невозможностью отправить (досрочно) в отставку или неназначением по каким-либо формально-юридическим основаниям, а жестким запретом повторного назначения или переизбрания на непосредственно второй срок.
Не менее важной гарантией от судейского произвола, некомпетентности и не-
профессионализма органов конституционного контроля, безусловно, необходимо рассматривать следующее обстоятельство. Процедура назначения и квалификационные требования, предъявляемые к претендентам на должность члена Конституционного суда или Конституционного совета (за исключением тех, кто ее занимает «ex officio»), во многих европейских государствах устанавливаются непосредственно в Основном законе. Что не в последнюю очередь говорит о значении органов конституционного контроля, которое они приобрели за последние десятилетия, и той роли, которая им принадлежит в процессе стабилизации общественных отношений на рубеже веков.
В отличие от североамериканской практики формирования судебных учреждений в подавляющем большинстве случаев члены органов специализированного и неспециализированного конституционного контроля назначаются с непосредственным участием нескольких высших институтов публичной власти9 (втчастности, совместно главы государства и руководителей палат парламента, иногда — судебных структур). Цель вполне оправданна: максимальным образом не только исключить превалирование какой-либо ветви власти, но и избежать односторонней ориентации учреждений конституционного контроля. Подобная процедура формирования органов конституционного контроля, в рамках которой указанные публичные институты формально как бы отделяются (обособ-ляяются) от системы судов общей юрисдикции, позволяет им в полном объеме осуществлять функции, связанные с защитой Основного закона от посягательств со стороны государства или его представителей.
В-четвертых, специфический характер конституционного контроля, осуществляемого в рамках «европейской» модели, напрямую связан и с теми особенностями, которые просматриваются в институте конституционного запроса, жалобы или заявления10. Чаще всего, за небольшим исключением, которое лишь подтверждает общую направленность, правом запроса обладают органы государственной, в том числе судебной, власти и физические лица. При федеративной форме государственного устройства сказанное относится не только к центральным, но и к региональным институтам публичной власти (ярким примером является
N
OI
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
CL
ce
CQ s
H
о о z о я с о m ф VO >5
о *
о ф
у s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Австрия11). Причем важно подчеркнуть, что те права, которыми в этой сфере общественных отношений наделены отдельные индивиды, носят не только ограниченный характер, но и незначительны (или существенным образом локализованы) с точки зрения их объема и конкретного содержания12.
Вместе с тем, рассуждая о своего рода «незначительном» характере правомочий физических лиц как субъектов конституционной жалобы, надо иметь в виду, что речь идет не о факультативности, вторич-ности тех прав, защиты которых добивается отдельный индивид или группа граждан. В первую очередь ограничения касаются тех рамок, в пределах которых кто-то вправе требовать защиты со стороны органов конституционного контроля.
Например, в Испании — одном из европейских региональных государств — право запроса можно использовать применительно не ко всем, закрепленным в Конституции, основным правам и свободам, а лишь в отношении тех из них, которые допустимо рассматривать в порядке «процедуры ампаро».
Говоря в этой связи об испанском конституционном правосудии, следует иметь в виду, что защита фундаментальных прав от нарушений со стороны органа публичной власти или должностного лица происходит посредством иска («demanda de amparo»), который вправе внести как непосредственно тот гражданин, чьи конституционные права нарушены, так и «народный защитник» или министерство юстиции. Иск подобного рода может быть подан, если исчерпан обычный судебный порядок разрешения конфликта. Решение конституционного суда, принятое в рамках «процедуры ампаро», объявляет акт неконституционным лишь в отношении заинтересованной стороны, а не в отношении всех лиц, которых оно напрямую затронуло13.
В свою очередь, в Германии физические лица (и их объединения) вправе обратиться в Конституционный суд по любому из продекларированных основных прав и свобод. «Каждый имеет право, как отдельно, так и вместе с другими лицами, — записано в ст. 17 Основного закона 1949 г., — обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учреждения и в органы народного предста-вительства»14.
Более того, согласно пункту 4 а ст. 93 Федеральный Конституционный суд раз-
решает дела о конституционных жалобах, которые могут быть поданы каждым гражданином, утверждающим, что публичная власть нарушила одно или несколько из его основных прав, закрепленных в ст.ст. 20 абзац 4, 33, 38, 101, 103 и 104 Конституции.
Во Франции, в соответствии со ст. 61 Конституции 1958 г. (в редакции конституционного закона № 93—952 от 29 октября 1974 г.) правом передачи органических законов до их промульгации Конституционному совету для вынесения решения об их непротиворечии Конституции Пятой республики наделены: глава государства, премьер-министр, председатели обеих палат парламента, шестьдесят депутатов или шестьдесят сенаторов. В связи с чем нетрудно заметить, что правом обращения в Конституционный совет не обладают территориальные коллективы (самоуправляющиеся сообщества), более того в число подобных «субъектов» не входят и граждане.
По мнению некоторых авторов, факт «отстранения» граждан и их объединений от возможности защищать собственные права и свободы непосредственно объясняется характером конституционного контроля, который применительно к деятельности Конституционного совета, осуществляющего проверку правовых актов высшего законодательного органа, является предварительным, в отличие от Государственного совета, наделенного правом последующего контроля нормативных актов исполнительной власти. В контексте сказанного деятельность Конституционного совета скорее напоминает одну из стадий законодательного процесса, в рамках которого, за исключением такой формы прямой демократии как референдум, отдельные граждане или их коллективы какими-либо правомочиями не обладают.
В-пятых, в рамках «европейской» модели, наряду с конкретным конституционным контролем (который осуществляется и при «американской» системе, в контексте деятельности судов общей юрисдикции) действует и такая форма конституционно-правовых отношений, как абстрактный контроль.
Итак, временем количественного и качественного роста структур конституционной юстиции следует рассматривать середину ХХ в. В Австрии уже в 1946 г. была возобновлена деятельность Конституционного суда. Аналогично произошло
создание органа специализированного конституционного контроля в Италии, где ему был предоставлен конституционно-правовой статус. Институт судебного конституционного контроля в Италии был формально закреплен в Конституции Италии 1947 г., однако реально функционировать Конституционный суд Италии стал лишь в 1956 г. 15
В послевоенной Германии в отличие, например, от таких европейских федеративных государств как Австрия или Бельгия, где законодательно не предусмотрен дуализм специализированной юстиции и конституционное правосудие осуществляется лишь Федеральным конституционным судом (при отсутствии подобных судебно-контрольных институтов в субъектах Федерации), не только на общегосударственном (федеральном), но и на земельном уровне были созданы конституционные суды16. Иными словами, в Германии конституционная юстиция осуществляется в рамках модели двухуровневого конституционного контроля (с характерными для него специфическими чертами и особенностями) — Конституционным судом Федерации и органами специализированного конституционного правосудия субъектов в ее составе. При этом соотношение общенациональной и региональной (земель) юрисдикции в сфере осуществления специализированного конституционного контроля регламентируется следующим образом.
Во-первых, закон субъекта Федерации может предоставить Федеральному конституционному суду право рассмотрения конституционных споров в пределах одной земли, а прочим высшим судебным институтам — Федеральной судебной палате, Федеральному административному, Федеральному финансовому, Федеральному трудовому и Федеральному социальному судам — решение в последней инстанции дел, касающихся применения права земли.
Во-вторых, в том случае, если какой-либо специализированный орган судебного контроля признает неконституционным закон, о действительности которого возник вопрос при решении конкретного дела, процесс приостанавливается. Коллизия разрешается таким образом: если речь идет о нарушении Конституции субъекта Федерации, должно быть получено решение суда земли, компетентного в разрешении конституционных споров, а если речь идет о нарушении федерально-
го Основного закона 1949 г., — то решение Федерального конституционного суда.
В-третьих, если в споре о праве возникает сомнение, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного гражданина17, суду необходимо получить решение Федерального конституционного суда.
Наконец, если региональный (земли) орган специализированного конституционного контроля расходится в толковании Основного закона с решением Федерального конституционного суда или органа конституционной юстиции другого субъекта Федерации, он должен обратиться за решением в Федеральный конституционный суд18.
В отличие от Германии во Франции, крупнейшем западноевропейском унитарном государстве, возобладала концепция охраны Конституции, прав и свобод человека и гражданина в рамках системы парламентаризма. Особым органом конституционного контроля по Конституции Пятой республики стал Конституционный совет, что — с формальной точки зрения — не могло не свидетельствовать о позитивных тенденциях, связанных с представительными формами осуществления государственной власти. Специфика статуса Конституционного совета как органа, контролирующего соблюдение Основного закона страны, выражается, в том числе, в процедуре формирования его состава: три члена совета назначаются главой государства, три — председателем верхней палаты парламента, три — председателем нижней палаты19.
Функции конституционного контроля, осуществляемого данным органом, и несовместимые с функциями министра или члена парламента, проявляются в следующем. Во-первых, все законы до промульгации их президентом и регламенты палат до их принятия должны быть направлены на рассмотрение Конституционного совета, который дает заключение о том, соответствуют ли они Конституции 1958 г. В том случае, если орган конституционного контроля придет к заключению, что тот или иной нормативный правовой акт противоречит Основному закону, он вправе его отменить. Во-вторых, кроме полномочий по осуществлению конституционного контроля, к юрисдикции Конституционного совета относятся вопросы, связанные с подго-
N 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
товкой и проведением выборов главы государства и общенациональных референдумов, рассмотрением коллизий, возникших в процессе формирования депутатского корпуса. Решения Конституционного совета окончательны и не подлежат обжалованию20.
Вместе с тем, характеризуя современную политическую систему Франции, одним из важнейших институциональных механизмов которой становится орган конституционного контроля, нельзя не согласиться с тезисом, что очевидное усиление исполнительной власти сопровождалось изменением роли Парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив в ст. 34 предметы ведения, по которым парламент вправе принимать законодательные акты, Конституция тем самым «покончила с основным принципом парламентаризма — верховенством Парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции Парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Гарантом нового баланса законодательной и исполнительной властей... выступает Конституционный совет — нововведение V Республики. Однако следует отметить, — констатирует А.Н. Пилипенко, — что конституционные механизмы защиты сфер законодательной и исполнительной властей от взаимных нарушений далеко не равноценны.
Если исполнительная власть
21
вправе
обратиться в Конституционный совет, считая, что Парламент вторгся в сферу ее полномочий, то Парламент в аналогичном случае такого права не имеет, поскольку контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституцион-
ного совета»
22
Идея создания автономного — с институциональной, функциональной и юрисдикционной точек зрения — Конституционного суда была воспринята на Кипре в 1960 г.23, в Турции в 1961 г.24 и даже в социалистической Югославии в 1963 г. Позднее Конституционный суд был учрежден Конституциями Испании 1978 г.25 и Португалии 1982 г. Особый судебный орган конституционной юстиции появился в 1983 г. в Бельгии26. Таким образом, мы вправе признать, что «судебная охрана Конституции, хотя и в разных формах, стала типичной для большинства государств Западной Европы»27.
Институт судебного конституционного контроля постепенно утвердился
практически во всех странах Западной Европы28, а также во многих государствах Азии, Африки и Латинской Америки29.
Временно вне рамок этой общей тенденции оставались социалистические государства (или, как следует из актов конституционно -учредительного характера, страны «народной демократии»)30 и, за редким исключением, некоторые развивающиеся государства «социалистической ориентации», так как в этих государствах не применялся классический принцип разделения властей, поскольку господствующим признавался принцип верховенства высшего законодательного (представительного) органа страны. Конституционное правосудие признавалось несовместимым с принципом формального верховенства представительного органа, наделенного всей полнотой государственной власти. Осуществление конституционного контроля иным независимым публичным институтом означало бы отрицание подобного верховенства и ограничение всевластия парламента.
Специальные органы конституционного контроля получают свое формально-юридическое закрепление и институциональное развитие лишь в условиях начавшегося кризиса тоталитарной системы социалистических государств. Причем первоначально их компетенция значительно ограничивается, примером чего могут служить Югославия 1970-х гг., Венгрия31, Польша, Чехословакия и СССР.
Помимо этого свои особенности, безусловно, приобретает процесс становления института конституционного контроля и конституционного правосудия в развивающихся странах.
Следует отметить, что как в постсоциалистических, так и в развивающихся государствах в известной степени наблюдается рецепция моделей специализированных судебных органов конституционного контроля, действующих в странах Западной Европы, реже (нередко по целому ряду причин объективного характера) — в Соединенных Штатах. В том, что касается развивающихся стран, целесообразно — прежде всего — говорить о рецепции конституционно-правовых моделей бывших метрополий. Причем применительно к отдельным регионам мира, сказанное с полным основанием относилось к судебным системам в целом в одних случаях или непосредственно к конституционной юстиции — в других. Так, подчеркивая специфику становления и раз-
вития конституционных основ судебной власти государств Латинской Америки, один из авторов отмечает: «Роль и значение судебной власти в странах Латинской Америки определяется особенностями ис-торико-политического и социально-экономического характера. Судебная власть в большинстве латиноамериканских стран носит рецептуальный характер, поскольку ее основные принципы построения и функционирования были заимствованы у европейских государств и США» 32.
В некоторых постсоциалистических государствах рецепция во многом происходит по принципу географической близости либо по принципу преимущественного финансирования процессов создания конституционной юстиции из-за рубежа33.
Во многих развивающихся странах модели конституционного правосудия были существенно модифицированы или интерпретированы таким образом, что в целом ряде отношений стали значительно отличаться от классических вариантов. Примерами таких государств могут служить английские колонии и доминионы Бангладеш, Индия, Малайзия, Пакистан, Гана, Нигерия. Созданный в бывших французских колониях их первыми конституциями, принятыми в начале 1960-х гг., институт конституционного контроля в основном был тождествен европейской модели, причем с сугубо французскими особенностями в части влияния парламента на осуществление конституционной юстиции34.
Первые Конституции целого ряда африканских и азиатских государств, — в том числе, освободившихся от колониальной зависимости — предусматривали создание специальных органов конституционного контроля. Однако вскоре данный институт в большинстве из них был упразднен или превратился в формальную, номинальную структуру, лишенную реального политико-правового содержания.
Характерно, что развитие института конституционного контроля в развивающихся государствах напрямую зависело от стабильности политических режимов, а также от их содержательных характеристик. В той группе государств, где установились относительно стабильные демократические политические режимы, институт конституционного контроля постепенно стал эффективно осуществлять свои функции. Более того, в этих странах
произошло постепенное повышение его роли и места в системе власти, шире — в политической системе государства, а также в политико-правовом развитии страны. Причем, как отмечается в некоторых исследованиях, в последнее время в развивающихся странах модель института конституционного правосудия «стала принимать смешанный, гибридный характер, откровенно отходя от классической американской или европейской мо-дели»35.
Ярким примером отхода от практики бывшей метрополии, может служить деятельность Верховного суда Индии, который — со времени принятия действующей Конституции — трансформировался в один из основных институтов государственной власти, так как именно он «фактически конструирует в настоящее время существующий правопорядок и оказывает значительное влияние на политическую жизнь в государстве»36. При рассмотрении любого дела Верховный суд вправе давать толкование конституционных положений, а формулируемое им право обязательно для всех судов страны. Он может объявить неконституционным любой нормативный акт, противоречащий Основному закону Индии. Причем чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих основные права граждан37.
В 80-90-х гг. ХХ столетия четко обозначился процесс демократизации общественной жизни, который постепенно приобрел глобальный характер. Такое развитие социально-политической ситуации не могло не оказать известного влияния на развитии института конституционного контроля. Процесс демократизации общественной жизни затронул все страны, совершающие переход от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии. Причем сказанное выше, непосредственно касается как постсоциалистических государств, так и развивающихся стран38. Например, по мнению многих авторов, «конституционное развитие восточноевропейских стран характеризуется как определенной общностью, так и значительной спецификой».
Попытаемся проиллюстрировать это на примере учреждения следующих органов специализированного конституционного контроля: в Польше — Конституционного трибунала, в Румынии — Конституционной палаты, в Болгарии, Венгрии39, Словакии, Чехии40 и Югославии — Конституционного суда.
N 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
Так, основными функциями Конституционного трибунала Польши и Конституционной палаты Румынии является осуществление конституционного надзора. Указанные органы законодательно уполномочены принимать решение о приостановлении вступления в силу любого нормативного акта, противоречащего Основному закону страны. В то же время их деятельность осуществляется строго в рамках системы парламентаризма, поскольку решение о соответствии Конституции государства, приостановленное этими органами закона или иного нормативного акта, вправе принять только парламент — Сейм в Польше, Палата депутатов и Сенат в Румынии: «Конституционный трибунал был задуман как орган, не входящий в судебную систему государства, — пишет по этому поводу И.А. Андреева, — вспомогательный по отношению к парламенту, чья деятельность направлена на упрочение верховенства высшего представительного органа в сфере правотворчества. Впоследствии его роль была усилена как органа конституционного контроля. Решения Конституционного трибунала о несоответствии закона Конституции подлежат рассмотрению Сеймом. Если Сейм признает решение этого Трибунала обоснованным, он вносит соответствующие изменения в закон, либо отменяет его в части или в целом» 41.
Конституционные суды в Болгарии, Венгрии, Словакии, Чехии и Югославии42 (Сербии и Черногории) также признаются органами конституционного контроля. Однако они приобретают право самостоятельного принятия решений в части аннулирования вступившего в силу закона или подзаконного акта. Известно, что в своих решениях органы конституционной юстиции вышеперечисленных стран нередко констатировали, что они являются автономными государственными органами, выведенными за рамки трех классических ветвей власти43.
Из приведенных примеров следует, что подобная интерпретация функций и статуса органов конституционного контроля и конституционного правосудия в системе государственного механизма, характерная для романо-германской (континентальной) правовой системы, в целом придерживается теории Ганса Кельзена. Исключением в этом отношении представляются только, пожалуй, Польша и Румыния.
Безусловно, нельзя рассматривать концепцию специализированного кон-
ституционного контроля, опираясь исключительно на доктринальные постулаты, сформулированные в начале ХХ столетия, какими бы прогрессивными и демократическими они на тот период ни казались.
В связи с этим44, говоря о тех тенденциях, которые наблюдаются в европейских государствах в течение последних 15 лет, не будет большим преувеличением констатация того, что на рубеже веков «четко обозначились два главных направления в эволюции европейской модели конституционного контроля: первое — увеличение объема проверяемых на предмет конституционности правовых норм, второе — расширение круга субъектов и возможностей обращения в органы конституционной юстиции» 45.
Сравнительно-правовой анализ статуса и юрисдикции специализированных институтов конституционного контроля, действующих в различных европейских государствах46, позволяет сгруппировать несколько устойчивых направлений деятельности судебных учреждений, непосредственно связанных с осуществлением тех функций, которые в своей совокупности — в большей или меньшей степени — ассоциируются с европейской моделью конституционной юстиции:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
1)предварительный47 (превентивный, предупредительный) контроль конституционных изменений, международных договоров, законов и иных нормативных правовых актов до их промульгации (подписания и обнародования) и вступления в силу48; последующий (репрессивный) контроль — абстрактный и конкретный — на основе обращений судов и индивидуальных жалоб49;
официальное толкование конституций, законов и иных нормативных правовых актов50;
разрешение правовых конфликтов и споров между публичными органами разных уровней власти (конфликт компетенций между субъектами Федерации, между ними и самой Федерацией, кроме того, коллизии по поводу «горизонтального распределения» властных функций)51;
контроль над деятельностью партий и иных общественно-политических объединений;
определение конституционности и законности осуществления непосредственных форм демократии — референдумов, плебисцитов и выборов;
7) утверждение в должности избранных депутатов;
8) определение статуса и правомочий государственных служащих;
9) решение вопросов отрешения от должности главы государства и других высших должностных лиц52;
10) констатация правовых и иных обстоятельств, оправдывающих роспуск представительных органов, в том числе парламента.
Весьма показательно, что в последнее время рецепция европейской системы судебного конституционного контроля происходит и в Латинской Америке53.
При этом, говоря о специфике процесса становления и развития конституционных основ судебной власти как одной из самостоятельных сфер общественных отношений, важно иметь в виду следующую особенность, характерную для многих государств континента. Осуществляя чисто судебные функции, суды в странах Латинской Америки официально — и в доктрине, и в правоприменительной практике — рассматриваются властно-публичными учреждениями, стоящими на защите личности от посягательств со стороны государства и его органов, являясь гарантами прав и свобод человека и гражданина54.
В подавляющем большинстве стран суды и судебные системы в целом согласно положениям основных законов декларируются в качестве институтов, не только призванных олицетворять собой сам факт наличия «защитных механизмов», непосредственно вытекающих из высшей юридической силы норм и предписаний Конституции, но и — посредством реализации функций конституционного контроля — осуществляющих это на практике55.
Вместе с тем нельзя игнорировать то обстоятельство, что на протяжении многих лет в значительной мере обусловливавшего процесс конституционного и государственного строительства, что общие демократические принципы организации и деятельности судебной системы (тем более если их рассматривать в контексте «латиноамериканизации» принципа разделения властей и системы «сдер-жек и противовесов») стран Латинской Америки, в свое время заимствованные из практики Соединенных Штатов (рецепция элементов англосаксонской правовой традиции, в том числе «habeas corpus» и «habeas data») и некоторых раз-
витых европейских государств континентальной правовой семьи (прежде всего Франции, Испании, Португалии в частности «juicio de amparo»)56 «в условиях социально-экономической отсталости большинства стран этого региона, длительного господства военно-диктаторских режимов, низкого уровня политической и правовой культуры значительной части населения приобрели в этих условиях иное, зачастую негативное содержание»57.
С другой стороны, начиная с последней трети ХХв., все отчетливее просматривается тенденция, связанная с отказом — частичным или полным — от системы конституционного контроля и конституционного правосудия, осуществляемого исключительно судами общей юрисдикции. Правда, оговоримся, что в ряде случаев утвердительно говорить приходится действительно всего лишь о тенденции, в основе которой лежит целый спектр — в основном объективных и исторически обусловленных — причин. В том числе, речь идет о трансформациях, прямо или косвенно связанных с переоценкой «классической» доктрины разделения властей, наблюдаемой во многих странах континента 58.
В некоторых государствах это приводит к формированию вполне самостоятельных с точки зрения статуса и функций органов конституционного контроля (надзора), действующих вне рамок системы общих судов, в ряде случаев наблюдается известная конвергенция элементов американской и европейской моделей, итогом которой является появление смешанных, или гибридных форм конституционной юстиции.
Институционально это выражается, в частности, в существовании закрепленного Конституцией 1988 г. Верховного федерального суда Федеративной Республики Бразилии, Конституцией Колумбии 1991 г. Конституционного суда, относительно автономной Конституционной палаты Верховного суда Коста-Рики и т.д.
Проиллюстрируем отмеченную тенденцию на примере Колумбии, где до начала 1990-х гг. действовал Основной закон 1886 г. — одна из самых старых латиноамериканских конституций и Коста-Рики, где осуществление судебной власти всех уровней регулируется Конституцией 1946 г.
В частности, новая Конституция Колумбии изменила полномочия Верховного суда, который может выступать в качестве кассационной инстанции и осу-
N
OI
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
ществлять правосудие по отношению к президенту страны, депутатам и сенаторам, высшим должностным лицам, послам, губернаторам и т.д. в случае совершения ими противоправных действий.
Другие полномочия, ранее входившие в его компетенцию, были переданы впервые созданному Конституционному суду, члены которого избираются Сенатом на восемь лет без права переизбрания из кандидатур, предложенных президентом, Верховным судом и Государственным советом. Конституционный суд является гарантом соблюдения Основного закона и соответствия ему всех остальных законодательных актов и постановлений, определяет конституционность созыва референдума или Конституционной ассамблеи для изменения действующей Конституции (прежде всего с точки зрения соблюдения процедурных вопросов), принимает решение о правомерности международных соглашений, которые не
должны противоречить колумбийскому законодательству и т.д.
Любой гражданин Колумбии вправе непосредственно обратиться в Конституционный суд с требованием защиты своих основных прав и свобод. Косвенно признав существование в стране проблем, связанных с нарушением прав человека, Конституция 1991 г. ввела должность защитника народа, подчиняющегося Генеральной прокуратуре59.
Особо следует подчеркнуть, что впервые в истории страны, отдавая дань уважения традициям и обычаям коренного индейского населения, на территории его компактного проживания было разрешено осуществлять судебные функции в соответствии с принятыми местными нормами и процедурами, если последние не противоречат Конституции и колумбийскому законодательству. Мелкие споры между гражданами и общинами могут разрешаться мировыми судьями.
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Литература и примечания
1. Martin Vida, Maria Angeles. Fundamento y limites constitucionales de las medidas de acción positive. — Madrid: Civitas, 2003; Martin, Robert Ivan. The most dangerous blanch: how the Supreme Court of Canada has undermined our law and our democracy. — US. McGill-Queen's. U. Pr., 2003; Martin de la Vega, Augusto. La setencia constitucional en Italia. — Madrid: Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, 2003 и др.
2. Конституционное право: словарь. М., 2001. С. 143—144.
3. В данном случае речь идет исключительно о судебном (квазисудебном) контроле, так как в некоторых государствах встречается такая форма контроля, как политический контроль.
4. В соответствии со ст. 142 Конституции Австрии Конституционный суд рассматривает дела в связи с обвинениями, которые влекут предусмотренную Основным законом ответственность верховных органов федерации и земель за допущенные ими в ходе их официальной деятельности виновные правонарушения. Об этом см.: Конституция Австрии // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 84—85.
5. Конституционное право государств Европы. С. 253. Применительно к принципу судейской назначаемости выделяются две основные системы: а) конкурсная система (примером могут служить Италия, при назначении магистратов, Португалия, Франция и др. страны), б) система обычного (простого) профессионального отбора.
6. Напомним, что по Конституции 1946 г. во Франции действовал специальный контрольный орган — Конституционный комитет, состоявший из должностных лиц высших органов политической власти (Президента, председателей палат парламента и ежегодно меняемых представителей палат).
7. Конституция Французской Республики (статья 56) // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 676, 409, 446.
8. Правда, в самом тексте раздела 1 статьи III Конституции 1787 г. слово «пожизненно» закреплено в следующем значении: «... Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока ведут себя безупречно.». Цит. по: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных стран. М. 2003. С. 247.
9. Например, Конституционный суд Португалии (статья 224 Конституции 1976 г.) состоит из тринадцати судей, причем десять из них назначаются Ассамблеей Республики, а трое — кооптируются решением этих десяти. Шестеро из общего состава судей (и назначенных Ассамблеей Республики, и кооптированных) выбираются в обязательном порядке из числа судей других судов, а остальные — из числа профессиональных юристов. См.: Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 580.
10. Юдин Ю.А. Модели конституционного контроля. Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 18; Штайнбергер Г. Модели конституционной юрисдикции. Страсбург, 1994. С. 76; Педедзе Д. Конституционная жалоба в Республике Латвия: основные проблемы и тенденции развития // Конституционное правосудие: вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Ереван: Центр конституционного права Республики Армения, 2002—2003. 2002. Вып. 4 (18) — 2003. 1(19). С. 148-158.
11. Согласно ст. 144 Конституции Австрии, Конституционный суд рассматривает жалобы на решения органов управления, если лицо, подавшее жалобу, утверждает, что таким решением нарушено его право, гарантированное конституционным законом, или что нарушение его прав связано с применением противозаконного постановления, противоконституционного закона или противоправного государственного договора. При таких же условиях Конституционный суд рассматривает жалобы на непосредственное осуществление органом управления приказа или принудительного воздействия, направленного против определенного лица. Причем жалоба может быть подана лишь после того, как дело рассмотрено во всех других инстанциях, к ведению которых оно относится. Об этом см.: Конституция Австрии // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 85.
12. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 139-140.
13. Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М., 1997. С. 49-50.
14. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. C.140; Langer S. The protection of fundamental rights by the Federal Constitutional Court, in particular, by way of a constitutional complaint // Конституционное правосудие: dестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 34-51.
15. Constitutional Court of Italy and Human Rights Protection // Конституционное правосудие: вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 115-123. Конституционный суд Италии, впервые сформированный через девять лет после принятия действующей Конституции, вправе принимать решения о неконституционности законодательных актов, тем самым - отменяя их действие. За прошедшие десятилетия специализированный орган конституционного контроля Италии более тысячи раз принимал решения подобного рода, относящиеся к различным отраслям права, по вопросам, чаще всего возникающим в ходе судебного разбирательства.
16. Реллеке Г., Гек В.К., Левер В. Федеральный Конституционный суд / Государственное право Германии: в 2-х т. М., 1994. Т. 1. С. 272-310; Блюмель В. Компетенция по отправлению правосудия / Государственное право Германии: в 2-х т. М., 1994. Т. 2. С. 75-79; Штарк К. Толкование Конституции // Государственное право Германии: в 2-х т. М. 1994. Т. 2. С. 315-318.
17. Согласно статье 25 Основного закона Германии, общепризнанные нормы международного права «являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории Федерации». См.: Основной закон Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 189.
18. Обращаясь к практике разрешения коллизий между федерацией и субъектом (субъектами) в ее составе, нельзя не признать одного важного обстоятельства. Опыт многих зарубежных федеративных государств, и Германия не является в этом смысле каким-то исключением, свидетельствует в пользу того, что прямых конфликтов между федерацией и ее субъектами, иными словами, двусторонних споров, носящих «чисто федеративный характер», можно встретить крайне мало. Значительно чаще вопросы, непосредственно затрагивающие федеративные отношения, в том числе соблюдение каждой из сторон норм, регламентирующих соответствующую компетенцию, принципов верховенства общенациональной Конституции и федерального законодательства, «решаются обычно в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке конкретного конституционного контроля». Об этом см.: Михайлова М.Ю. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах: дис. ... к.ю.н. М., 2005 С. 52.
19. Статья 56 Конституции Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М. 1997. С. 676.
20. По мнению ряда исследователей, которое в целом заслуживает определенной поддержки, во Франции h« Пятой республики сложилась «смешанная» (или гибридная) система конституционного контроля, согласно которой рассмотрение конституционности законов, регламентов палат парламента, международных договоров и распределение полномочий между высшим законодательным органом и правительством осуществляется Конституционным советом (во многом идентичным институтам, характерным для «европейской» модели) и Государственным советом, рассматривающим конституционность актов исполнительной власти в случаях превышения последней своих полномочий. См., например: Конституционное право: словарь. М., 2001. С. 458.
21. Согласно ст. 37 Конституции 1958 г., вопросы, не входящие в сферу законодательства, «носят регламен-тарный характер. Законодательные акты, изданные по этим вопросам, могут быть изменены декретами, о принятыми после заключения Государственного совета. Те из этих актов, которые будут приняты после вступления в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом только после установления Конституционным советом их регламентарного характера.». См.: Конституция Французской Респуб- ^ лики // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 672. Ш
22. Пилипенко А.Н. Вводная статья к Конституции Французской Республики // Конституции государств ^ Европейского Союза. М., 1997. С. 661. _
23. Pikis G. Judicial protection of Human Rights in Cyprus // Конституционное правосудие: вестник конфе- н ренции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 132-139.
24. В целом, судебная система Турции состоит из уголовно-гражданских судов правосудия (адлие), адми- I нистративных (идари) и специальных судов (хусуси).
25. Sanchez Goyanes, Еnrique. Constitucion Espanola Comentada. - Madrid: Paraninfo, 1998. P. 9-64, 163-174.
26. Конституции государств Европейского Союза. М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997; Diez Hochleitner, Javier; Martinez Cahdevila, Carmen. Derecho de la Union Europea. - Madrid, 2001 P. 755-870.
27. Иностранное конституционное право / под ред. В.В. Маклакова. М.: Наука, 1996. С. 352-353.
28. Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. М.: Большая Российская энциклопедия. Юристъ, 1997. С. 122-123. 5
29. Латинская Америка и Карибы. Политические институты и процессы / отв. ред. З.В. Ивановский. М.:
CJ
VO >5 О
2 о
Изд. «Наука», 2000. С. 82, 158-159, 261-262, 325-326, 342-343 и др.; Mayer, J.P. Trayectoria del т Pensamiento Politico. Mexico: Fondo de Cultura Economica, 1996. P. 120-257; Friedmann, W El Derecho en una Sociedad en Transformacion. Mexico: Fondo de Cultura Economica, 1996. P. 41-78.
30. Государственное право СССР и советское строительство: учебник / под ред. Н.П. Фарберова. М.: Изд. J «Юридическая литература», 1986. С. 67-77. _
31. Например, согласно Конституции Венгрии 1983 г. органом конституционного контроля являлся Конс- О титуционно-правовой совет, основные функции которого слабо отражали предназначение публичных институтов подобного рода, а деятельность - скорее имитировала осуществление специализированного конституционного контроля (надзора), чем его непосредственную реализацию.
32. Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. М.: Изд-во «Анкил», ¡5 2001. С. 90. В целом, говоря о тех особенностях, с которыми ассоциируется процесс становления инсти- _ тутов судебной власти и осуществление судебных функций в рамках практической реализации принци- <
*
s i
па разделения властей, можно согласиться с выводом о том, что на правовые системы государств этого региона — в большей или меньшей степени — оказали влияние континентальная, англосаксонская и со- _ циалистическая правовые системы. В результате на латиноамериканском континенте «сложились сме- £ шанные правовые системы, учитывающие и региональные особенности, что, естественно, прямо опре- ф
СО
деляет структуру, принципы и порядок функционирования судебной отрасли власти в странах Латинской Америки.». Там же. С. 91.
33. Наглядной иллюстрацией процесса рецепции конституционно-правовой модели бывшей метрополии может служить статус и полномочия Конституционного совета Алжира, созданного для контроля за соблюдением Конституции, принятой на референдуме 28 ноября 199б г. См. подробнее: Конституция Алжира I MA. Сапронова. Государственный строй и конституции арабских республик. M. С. 13б, 152—153.
34. Конституция Сирии I MA. Сапронова. Государственный строй и конституции арабских республик. M. С. 309-311.
35. Mихайлова M^. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах. С. 51; Об этом см.: Lopez Betancourt, Eduardo. Derecho constitucional... P. 249-255; Carbonell, Miguel (coords.). Jueces y derecho. Problemas contemporaneos. Mexico: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004; Gonzalez Perez, Jesus. Derecho procesal administrativo. Mexico: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005; Fix-Zamudio, Hector. Estudio de la defensa de la Constitucion en el ordenamiento mexicano. Mexico: UNAM, Instituto de Investigaciones Juridicds, 2005.
36. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии I пер. с англ.: С.Ю. Кашкина, З.И. Луковниковой; под общ. ред. M.M. Сайфулина; вст. ст. M.M. Сайфулина, С.Ю. Кашкина. M.: «Прогресс», 198б.
37. Кашкин С.Ю. Политические институты и конституционное право Индии I/ Иностранное конституционное право. M. 1997. С. 308-309.
38. Конституции государств Восточной Европы I под ред. Д.А. Ковалева. M.: ИНФРА-M, 199б. С. 119-133.
39. Страшун Б.А. Основы венгерского конституционного права I/ Иностранное конституционное право. M.: Юристъ, 199б. С. 4б9-471.
40. Duchon F. Human Rights Protection before the Constitutional Court II Конституционное правосудие: вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 7б-90.
41. Андреева И.А. Политические институты и конституционное право Польши II Иностранное конституционное право. M.: Юристъ. 199б. С. 423.
42. Алексеенко И.Г. Восточная Европа: революция в конституционном праве. Днепропетровск: Буквица, 1997. С. 137-140; Андреева Г.Н. Политические институты и конституционное право Болгарии I/ Иностранное конституционное право. M. 1997. С. 498-500.
43. Economical and social rights, regulation and practice in Slovenia II Конституционное правосудие: вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 159-218.
44. Конституция Испании II Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. С. 408.
45. II Конституционное право государств Европы. M., 1997. С. 270.
46. Безусловно, сформулированные выводы могут быть обобщены, применительно к государствам «молодой демократии» других регионов мира. См., например: Салихов M.C Защита прав человека в Конституционном суде Республики Таджикистан II Конституционное правосудие: вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Указ. ранее. С. 124-131.
h« 47. Конституция Португальской Республики I/ Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. С. 592-593.
48. Конституция Французской Республики II Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. С. б77.
49. Исходя из положений ст. 1б1 Конституции Испании, Конституционный суд обладает юрисдикцией на
0 территории всей страны и имеет полномочия для: «а) рассмотрения заявлений о неконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона. Объявление неконституционности юридической нормы, имеющей силу закона, лишает ее этой силы, даже если решение или решения не обесценят ее значения для суда.». См.: Конституция Испании I/ Конституции государств Европейского Союза. M.
5 1997. С. 410.
50. Основной закон Федеративной Республики Германии II Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. С. 213-214.
e 51. Конституция Австрии II Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. С. 79. Ш 52. Конституция Португальской Республики I/ Конституции государств Европейского Союза. M. 1997. 2 С. 580.
_ 53. Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. С. 90-149; Gonzalez н Fernandez, Jose Ant. La Justicia Popular administrativa I/ Nuevo Derecho Constitucional Mexicano. Mexico:
Ed. Porrua, 1988. P. 427-432; Lomelin Ortega, Roberto. El Nuevo Federalismo. La descentralizacion. Mexico:
1 Ed. Porrua, 1988. P. 177-20б. Я 54. Carillo Flores, Antonio. La Justicia Federal y la Administracion Publica. Mexico: Editorial Porrua, 1978. P. 141157; Borrel Navarro, Miguel. El Juicio de Amparo Laboral. Mexico: Ed. PAC, 1988. P. 5, 7-9.
55. Azuela, Mariano. Aportacion al estudio del amparo contra leyes I/ Revista Jurídica Veracruzana. Tomo VII. ё Num. 1, marzo de 1957. P. 9, 11-12.
56. Клишас А.А. Конституционная юстиция в зарубежных странах: монография. M., 2004. С.86-92; Ruiz Torres, Humberto Enrique. Curso general de amparo. Mexico, 2007. P. 41-57.
2 57. Орлов А.Г. Указ. ранее. С. 91-92.
Ф 58. Alvarez, Mario I. Apostillas al tema de la Justicia I/ Cronica Legislativa. Mexico., 1995. P. 93-10б. у 59. Ивановский З.В. Республика Колумбия I/ Латинская Америка и Карибы. M. 2000. С. 158.
2
0
1
о *
0 s s 2 ф Ч
л *
< s
1 H
о ф
CQ
CM
vo
>: о
