CC BY
1077
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2011 Юридические науки Выпуск 2(12)
УДК 342.25
ПОЛНОМОЧИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ
К.М. Худолей
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Анализируются полномочия органов конституционного правосудия в России и за рубежом. Раскрываются спорные положения теории и практики конституционного правосудия. Обсуждаются предложения по изменению законодательства и судебной практики.
Ключевые слова: Конституционный суд; полномочия Конституционного суда; практика конституционного правосудия
Предметные полномочия Конституционного суда РФ определяются Конституцией Российской Федерацией [16. Ст. 125] и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» [27, ст. 3]. Помимо прочего, Конституционный суд РФ осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Федеративным договором и федеральными конституционными законами, может пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного кон-троля1. В науке конституционного права высказано предложение все полномочия конституционного суда разделить на четыре группы [42, с. 107].
Во-первых, к основным полномочиям конституционных судов относятся дела о проверке конституционности нормативных
© Худолей К.М., 2011
1 См., например: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. (ред. от 24.04.2008) №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [41]; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года (ред. от 31.10.2005) №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [40].
актов. Для Конституционного суда Российской Федерации, как и для всех судебных органов конституционного контроля «европейской» модели, характерен ограниченный контроль, при котором перечень нормативных актов, входящих в предмет конституционного контроля, законодательно определен. Но в настоящее время за рубежом все более заметной является тенденция к расширению объектов конституционного контроля. Например, согласно §13 закона «О Федеральном Конституционном суде» ФКС Германии рассматривает дела о совместимости «федерального права и права земель». В Сербии, Литве, Азербайджане, Беларуси, Словакии, Хорватии, Черногории, Польше, Португалии, Австрии, Словении конституционные суды проверяют законность актов президента и правительства, осуществляют проверку соответствия актов органов исполнительной власти актам президента. Как представляется, такое расширение полномочий конституционных судов является нецелесообразным по причине возможности рассмотрения такого рода дел судами общей юрисдикции и чрезмерной загруженности органа конституционной юстиции вследствие рассмотрения такого рода дел.
Стоит отметить, что, хотя предметом конституционного контроля в России могут являться законы и иные нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., Конституционный суд РФ не управомочен прове-
рять соответствие нормативных актов прежней Конституции [28]. В то время как в Болгарии, согласно решению Конституционного суда этой страны, законы и иные нормативные акты, принятые до новой Конституции, находятся вне пределов конституционного контроля. [23, с. 75]. Предметом контроля в России выступают только акты национального законодательства, в то время как в Беларуси Конституционный суд вообще вправе излагать свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь.
В юридической литературе освещена дискуссия о возможности включения в число объектов конституционного контроля законов, принятых на референдуме (рефе-рендарных законов). Согласно действующему законодательству не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Кроме того, если из заключения ЦИК РФ, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции Российской Федерации, Верховный Суд РФ направляет запрос в Конституционный суд РФ. При этом следует согласиться с Н.В. Витруком, что по данному виду производства предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции либо имеющими конституционное значение [8, с. 459].
Возникает также вопрос: может ли Конституционный суд РФ рассматривать дело о проверке конституционности рефе-рендарного закона, уже вступившего в силу? Верной нам представляется точка зрения М.А. Митюкова и А.М. Барнашова, согласно которой референдарные законы являются высшим проявлением воли носителя
государственной власти - народа, поэтому последующий конституционный контроль в отношении этих актов невозможен [1, с. 311]. Во многих зарубежных странах в конституциях прямо установлен запрет для органов конституционного контроля рассматривать дела о конституционности ре-ферендарных законов (Азербайджан, Сирия), но законодательство некоторых стран подобную возможность нередко допускает (Армения). Во Франции, несмотря на отсутствие прямого запрета в законодательстве, рассматривая аналогичные дела в 1962, 1992 и 2003 гг., Конституционный совет пришел к выводу, что референдарные законы не могут быть предметом конституционного контроля [49, р. 182]. В частности, Конституционный совет указал, что понятие «закон» относится только к актам, принятым парламентом, а не народом непосредственно на референдуме, который является «прямым выражением национального суверенитета». Кроме того, как указал Конституционный совет, по духу Конституции данный орган является «регулятором деятельности публичных властей, а референдум не составляет часть этой деятельности [12, с. 234-238].
Также представляет интерес высказанное в юридической науке мнение о необходимости в законодательном порядке предусмотреть право Конституционного суда РФ рассматривать дела о проверке конституционности законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации до их вступления в юридическую силу. Действующее законодательство не предусматривает таких полномочий у Конституционного суда РФ, кроме случаев вынесения решения этого вопроса на референдум Российской Федерации. Согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации не могут быть изменены положения ее глав 1, 2 и 9. Как отмечает Л.В. Лазарев, это конституционное положение означает, что «... парламент ограничен Конституцией, не может произвольно ее пересматривать, а орган конституционной юрисдикции является правовым защитником Конституции от Парламента» [17, с. 22]. На существование в Конституции ряда конституционных принципов, которые не могут быть отменены
или изменены, и ограничивают законодателя в конституционном правотворчестве, указывают правовые позиции конституционных судов ряда стран. Наиболее четко эта позиция сформулирована в решении №11466 Конституционного суда Италии в 1988 г. Верховный Суд Норвегии также признает существование норм и конституционных принципов, которые «могут служить основой для конституционного контроля» [48, с. 252]. Совершенно иную позицию в этом вопросе занимает Конституционный совет Франции. По мнению Конституционного совета, учредительная власть, осуществляемая народом и конгрессом парламента, ограничена лишь требованием о соблюдении республиканской формы правления (ст. 89 Конституции Франции 1958 г.). Вне этих пределов учредительная власть является «суверенной: она может отменить, изменить или дополнить любое положение, имеющее конституционную ценность» [49, р. 253]. Следовательно «ничто не мешает внести в текст Конституции новые положения, которые отходят от какого-либо принципа или нормы, имеющих конституционную ценность» [49, р. 7].
Полномочиями по предварительному конституционному контролю в отношении законов о внесении поправок к конституции обладают конституционные суды многих стран (Украина, Молдова, Румыния, Турция, Беларусь, Азербайджан). Аналогичная практика наблюдается у некоторых конституционных судов субъектов федераций. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) вправе давать заключения по проектам законов о внесении изменении и дополнений в Конституцию этой республики [15, ст. 3]. Конституционный суд Республики Адыгея дает заключения о проектах законов, предусматривающих пересмотр разд. 1 Конституции Республики Адыгея [14, ст. 110]. Конституционный суд земли Бавария также осуществляет предварительный конституционный контроль в отношении законов о внесении изменений в Конституцию Баварии.
При этом судебные органы вправе осуществлять только предварительный конституционный контроль в отношении конституционных законов. Последующий кон-
ституционный контроль в отношении данных актов является недопустимым по тому основанию, что положения конституционного закона после его вступления в силу фактически становятся частью самой конституции. Подобную правовую позицию изложил и Конституционный суд РФ: компетенция Конституционного суда не распространяется на проверку конституционных положений самой Конституции Российской Федерации, и они не могут быть признаны недействительными [29]. Согласно вышеуказанному определению Конституционного суда РФ от 1 апреля 1996 года Конституционный суд не вправе проверять конституционность самой Конституции ни по каким параметрам.
В связи с изложенными доводами
О.В. Брежнев считает возможным наделить Конституционный суд РФ осуществлять предварительный процессуальный конституционный контроль в отношении актов Конституционного Собрания о пересмотре Конституции Российской Федерации, а также законов о поправках к Конституции Российской Федерации [3, с. 13]. Следует согласиться, что акты Конституционного Собрания могут быть проверены в Конституционном суд РФ только по процессуальным основаниям в случае закрепления данной нормы в ФКЗ «О Конституционном Собрании», поскольку данный орган является выразителем учредительной власти, а его акты в силу этого не могут быть проверены ни по каким материально-правовым основаниям. Но по нашему мнению, законы о поправках к Конституции Российской Федерации должны проверяться не только по процессуальным, но и по материальным основаниям. Поэтому представляется более верной точка зрения Л.В. Лазарева, который считает необходимым в законодательном порядке предусмотреть, что Конституционный суд РФ разрешает дела о конституционности законов о поправках к Конституции Российской Федерации после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов РФ [17, с. 80]. Но по нашему мнению, законы о поправках к Конституции Российской Федерации должны быть проверены в Конституционном суде РФ до их подписании и обнародования
Президентом Российской Федерации по его обращению. Данное правомочие должно вытекать из статуса главы государства как гаранта российской Конституции. При этом сам законодатель допускает возможность возникновения конституционно-правовых споров на стадии одобрения законов о поправках к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Так, согласно действующему законодательству, Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации [30, ст. 11]. Таким образом, осуществление Конституционным судом РФ формального и материального конституционного контроля в отношении законов о поправках к Конституции Российской Федерации может предотвратить принятие актов, противоречащих главам 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, а также исключить оказание давления на орган конституционной юстиции в процессе осуществления последующего конституционного контроля данных актов в угоду изменившейся политической конъюнктуре, как это произошло на Украине.
Напомним, в декабре 2004 г. в результате «оранжевой» революции в Конституцию Украины были внесены изменения, изменившие форму правления Республики. Данный закон лишь в 2010 г. был признан Конституционным судом Украины несоответствующим Конституции по мотивам несоблюдения процедуры его принятия, несмотря на то, что сама Конституция Украины не предусматривала возможности последующего конституционного контроля законов о поправках к Конституции [34]. Согласно Конституции Украины в отношении законов, вносящих изменения в Конституцию, предусматривается только предвари-
тельный конституционный контроль. В 2006 году Верховная Рада Украины внесла изменения в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины», по которому было изъято из юрисдикции Конституционного суда Украины разрешение вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности), законов Украины о внесении изменений в Конституцию Украины, которые вступили в действие. Однако Конституционный суд Украины в решении от 28 июня 2008 г. признал данный закон не соответствующим Конституции [31]. Конституционный суд Украины в данном решении указал, что он вправе осуществлять последующий конституционный контроль относительно закона о внесении изменений в Конституцию Украины и после вступления его в силу, поскольку отсутствие судебного контроля за процедурой его рассмотрения и принятия может иметь следствием ограничение либо упразднение прав и свобод человека и гражданина, ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины либо изменение конституционного строя способом, не предусмотренным Основным Законом Украины. При этом согласно правовой позиции Конституционного суда Украины, предметом рассмотрения дел о проверке конституционности законов о поправке к Конституции в рамках последующего конституционного контроля является исключительно проверка соблюдения конституционно установленной процедуры принятия такого закона, а не его материальное содержание, которое проверяется на стадии предварительного конституционного контроля.
Конституция может стать объектом конституционного контроля в процессе толкования Основного Закона, которое является официальным и общеобязательным (Австрия, Азербайджан, Болгария, Молдова, Казахстан, Украина, Узбекистан). Отметим, что в ряде зарубежных стран конституционный суд толкует не только конституцию, но и законодательные акты. Так, в Узбекистане, Азербайджане и Украине конституционный суд кроме Конституции толкует также законы республики, а в Беларуси -указы и декреты главы государства. Данное правомочие может решить проблему соот-
ветствия между собой актов толкования, которые могут издавать различные органы (парламент, правительство, глава государства), поскольку в стране будет действовать единый интерпретационный орган. В связи с этим Т.Я. Хабриева предлагает наделить Конституционный суд РФ правом толковать федеральные законы, но только в связи с рассмотрением дел о конституционности положений последних [13, с. 73]. Однако Конституционный суд РФ итак может фактически осуществлять толкование нормативных актов, осуществляя их проверку на предмет соответствия конституции и «выясняя их конституционный смысл». Осуществление толкования законов Конституционным судом РФ может повлечь еще большую загруженность данного органа.
До настоящего времени в юридической литературе велись споры об отнесении федеральных конституционных законов к числу объектов конституционного контроля [30, с. 37; 7, с. 27; 22, с. 40]. Но данный спор был частично решен законодателем в 2010 г. Несмотря на то, что действующая редакция ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» до сих пор не говорит о возможности осуществления органом конституционного контроля проверки положений федеральных конституционных законов, в ст. 47.1 было включено важное упоминание, что такая проверка все-таки возможна и осуществляется исключительно в ходе устного разбирательства. Вместе с этим встает и такой вопрос: вправе ли Конституционный суд РФ рассматривать конституционность закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»? С одной стороны, Т.Я. Хабриева считает, что Конституционный суд обязан руководствоваться правовыми нормами, закрепленными в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» при отправлении правосудия, а не проводить проверку конституционности последнего [46, с. 145]. Но, с другой стороны, Т.Г. Морщакова не исключает проверку конституционности ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в отношении которого действует презумпция соответствия его Конституции, что отнюдь не означает его соответствия на практике [45, с. 123].
Как представляется, при рассмотрении дел о конституционности закона о конституционном суде орган конституционного контроля непременно попадет в положение «судьи, рассматривающего свое собственное дело». Именно так посчитал законодатель Санкт-Петербурга, изменив редакцию Устава этого субъекта РФ после того, как Уставный суд Санкт-Петербурга в 2004 г. признал несоответствующим Уставу Санкт-Петербурга ряд статей закона «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга». Согласно действующим положениям Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга не вправе осуществлять проверку нормативных правовых актов, устанавливающих порядок формирования, деятельности, полномочия Уставного суда Санкт-Петербурга, судей Уставного суда Санкт-Петербурга, а также толкование соответствующих статей Устава Санкт-Петербурга [44, ст. 50]. В отношении Федерального Конституционного суда такого ограничения законодателем не установлено. При этом сам Конституционный суд РФ уже рассматривал дела о проверке конституционности положений ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [36]. Думается, что, рассматривая подобные категории дел, Конституционный суд РФ в первую очередь должен исходить из критериев «самоограничения» [24, с. 77].
В юридической литературе высказано предложение наделить Конституционный суд РФ правом предварительного конституционного контроля в отношении законов, принятых Федеральным Собранием до их подписания Президентом Российской Федерации [13, с. 57]. Стоит отметить, что предварительный конституционный контроль в отношении законов, принятых парламентом, предусмотрен во многих странах мира (Франция, Польша, Казахстан, Румыния, Эстония, Беларусь). На наш взгляд, превентивный конституционный контроль может предотвратить принятие неконституционных актов и не допустить нарушение основ конституционного строя, прав и свобод граждан. Правом на обращение с запросом о проверке не вступившего в силу закона должен обладать Президент Российской Федерации как гарант российской Консти-
туции, причем в отношении тех законов, которые он не может возвратить в парламент, используя право вето, например, федеральных конституционных законов, так как они непосредственно развивают конституционные положения. Представляется, что подобные дела должны рассматриваться без проведения слушаний (ст. 47 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом сам предварительный конституционный контроль в отношении закона до его подписания главой государства не должен исключать возможности в будущем проверки конституционности этого закона после вступления его в силу в порядке последующего конституционного контроля, поскольку в ходе превентивного конституционного контроля бывает порой сложно оценить конституционность акта целиком, поскольку отсутствует практика его реализации, толкование правоприменителем [17, с. 26].
В отдельных странах конституционные суды могут признать неконституционными пробелы в правовом регулировании. Так, в Португалии Конституционный суд уполномочен «оценивать и проверять невыполнение конституции в связи с отсутствием законодательства, необходимого для реализации конституционных норм». Подобными полномочиями обладает орган конституционной юстиции и в Венгрии: выявив неконституционный пробел, Конституционный суд устанавливает срок, чтобы его ликвидировать. Конституционный суд РФ подобного конституционного контроля не осуществляет, но, признавая тот или иной закон неконституционным, орган конституционного правосудия России нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы и определяя возможные границы для законодательного регулирования на будущее.
Спорным вопросом в юридической науке остается и возможность проверки конституционности регламентов палат Федерального Собрания РФ. Они могут быть рассмотрены на соответствие Конституции, только если будут содержать нормативные предписания. Против этого активно выступает А.В. Выстропова, утверждая, что «по-
становления палат парламента не имеют нормативного характера и не являются источниками права» [9, с. 19]. Большая же часть конституционалистов склонна считать постановления источниками права при условии содержания ими нормативных предписаний [17, с. 104]. При этом особое место в системе правовых актов Российской Федерации занимают постановления Государственной Думы об амнистии. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к законам. Лишение актов об амнистии юридической силы (в случае их неконституционности) не может быть прерогативой судов общей юрисдикции, поскольку такого рода полномочия в настоящее время закреплены Конституцией РФ и федеральным конституционным законом только за Конституционным судом РФ [33]. Поэтому крайне удивительным выглядит позиция Верховного Суда РФ о необходимости проверять акты Государственной Думы об объявлении амнистии на предмет соответствия Конституции Российской Федерации исключительно в этом органе [5].
Одной из разновидностей постановлений палат Федерального Собрания являются регламенты. Следует согласиться с О.Е. Ку-тафиным, который заявляет, что регламент - это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания [18, с. 204]. По этим причинам во многих странах обязателен конституционный контроль регламентов парламента или его палат (Франция, Молдова, Румыния, Венгрия, Испания). Практика деятельности органов конституционного контроля за рубежом также свидетельствует о необходимости конституционного контроля регламентов палат. Так, после «тюльпановой» революции в Кыргызстане в 2006 г. в Конституцию Кыргызской Республики были внесены 2 изменения, касающиеся перераспределения власти в стране между высшими органами государственной власти. Данные изменения были приняты на основании Регламента Жогорку
Кенеша, противоречащего Конституции Кыргызской Республики. Поэтому признание Регламента Жогорку Кенеша Конституционным судом Кыргызской Республики несоответствующими Конституции повлекло за собой и утрату силу законов о поправках к Конституции Кыргызской Республики в 2007 г. [31].
Вызывает некоторые вопросы и включение в сферу конституционного контроля не вступивших в силу международных договоров. Стоит отметить, что согласно законодательству некоторых стран конституционные суды проверяют конституционность ратифицированных международных договоров (Португалия, Молдова, Украина, Литва, Польша, Словакия, Грузия). По ранее действующему закону Конституционный суд РФ также осуществлял данные полномочия. Кроме того, согласно положениям конституций ряда зарубежных стран, в случае признания международного договора неконституционным подлежит изменению не договор, а сама Конституция (Испания, Франция, Молдова). В российском законодательстве данные положения о приоритете норм Конституции по отношению к международным договорам не нашли своего отражения, поэтому ряд авторов даже выдвигают абсурдную идею о превосходстве международных договоров над Конституцией [20, с. 12].
В некоторых странах случаи коллизии между положениями международных договоров и конституционными нормами удалось «нивелировать» посредством конституционного толкования, не прибегая к процедуре конституционной ревизии. Например, Конституционный суд Республики Армения в постановлении от 22 февраля 2002 г. рассмотрел вопрос о соответствии Конституции Республики Армения обязательств, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и нескольких протоколов к ней. Выявив некоторое несоответствие положений Конвенции и Конституции (отдельные права и свободы, по Конституции, делегируются только гражданам, в то время как по Конвенции они принадлежат всем лицам по рождению; ряд прав и свобод, закрепленные в Конвенции и протоколах к ней, в Конституции не упоми-
наются), Конституционный суд, тем не менее, признал положения Конвенции соответствующими Конституции при расширительном толковании конституционных положений. В частности, толкованию со стороны Конституционного суда были подвергнуты нормы ст. 4 («Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе Конституции и законов - в соответствии с принципами и номами международного права»), а также ст. 43 («Права и свободы, закрепленные в Конституции, не являются исчерпывающими и не могут толковаться как отрицание других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина») [11, с. 9-18].
В практике Конституционного суда РФ более чем за пятнадцатилетний период не было случая рассмотрения дел о конституционности международных договоров, несмотря на то, что были ратифицированы весьма важные для России международные акты. При этом в ряде стран применяется обязательный конституционный контроль в отношении всех не вступивших в силу международных договоров (Армения, Таджикистан, Польша, Болгария, Литва). В России обязательному конституционному контролю подлежит только международный договор о принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ [40]. В связи с этим заслуживает внимание высказанное в юридической литературе предложение осуществлять Конституционным Судом РФ обязательный конституционный контроль всех не вступивших в силу международных договоров [10, с. 20].
Стоит также отметить, что некоторые органы конституционного контроля проверяют национальное законодательство на предмет соответствия международным правовым нормам (Беларусь, Австрия, Болгария, Венгрия, Польша, Латвия, Австрия, Венгрия, Болгария). Так, используя соответствующие полномочия, Конституционный Суд Республики Молдова признал неконституционными положения статьи Уголовного кодекса, предусматривающие уголовное наказание в виде лишения свободы сроком от 3 до 7 лет за несвоевременное воз-
вращение кредита. Принимая данное решение, Конституционный суд руководствовался нормами Европейской Хартии прав человека, согласно которым «никто не может быть лишен свободы только по той причине, что не в состоянии выполнить определенные договорные обязательства» [11, с. 196].
В законе СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР» также было предусмотрено, что, если какой-то нормативный акт или отдельная его часть нарушают основные права и свободы, закрепленные в международных актах, участником которых является СССР, такой акт или отдельное его положение утрачивают силу [38]. В настоящий момент Конституционный суд РФ не проверяет внутригосударственные акты на предмет соответствия международным актам, в чем видится определенный недостаток в правовом регулировании. Однако такой пробел не лишает Конституционного суда РФ права проверять внутригосударственные акты на предмет соответствия Конституции Российской Федерации с учетом положений международных договоров, находящихся в системной связи с конституционными положениями, развивающими и конкретизирующими их содержание.
Достаточно спорным является вопрос о том, может ли являться предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ акт о выражении обязательности международного договора (например, закона о его ратификации). Ряд ученых допускают такую возможность, считая, что проверка конституционности таких актов никак не скажется на юридической силе самого международного договора [43, с. 29]. Но большинство ученых-конституционалистов настаивают на том, что подобная проверка является недопустимой, поскольку проверка конституционности акта о выражении обязательности международного договора для Российской Федерации неизменно повлечет за собой и проверку конституционности самого международного договора, уже вступившего в силу [8, с. 205; 17, с. 274].
Весьма интересными являются положения законодательства ряда зарубежных стран о включении в число объектов кон-
ституционного контроля судебных актов (Молдова, Беларусь, Азербайджан). Отметим, что по закону 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» Конституционный суд был вправе рассматривать жалобы на конституционность судебной практики, имевшей характер обыкновения, причем до обращения в суд заявитель должен был использовать все другие способы защиты своего права [26, ст. 1]. На наш взгляд, является логичным наделение Конституционного суда РФ правом рассматривать акты высших судебных инстанций (постановления пленумов, например), поскольку они фактически носят нормативный характер. К тому же возможность признания неконституционными актов Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ положительно скажется на исполнении решений Конституционного суда РФ и соблюдении его правовых позиций судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В качестве примера следует назвать постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором имеется ряд противоречий правовым позициям Конституционного суда РФ. Так же в вышеуказанном постановлении №48 разъясняется, что «если в субъекте Российской Федерации не создан конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, то в целях реализации гарантированного
ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение дел проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ осуществляется судами общей юрисдикции». Однако в пункте 2 определения Конституционного суда РФ от 27 декабря 2005 г. №494-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия “О республиканских целевых программах”» четко сказано: «Признание нормативных актов субъектов РФ противоречащими их конституциям (ус-
тавам), по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, может осуществляться лишь органами конституционного правосудия субъектов РФ, которым такое полномочие предоставлено конституциями (уставами) субъектов РФ» [6].
Кроме того, согласно п. 11 указанного постановления № 48 судья отказывает в принятии заявления к рассмотрению об оспаривании нормативного акта, если в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть, поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. В то время как, согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами [37]. В вышеуказанном постановлении пленума имеется еще ряд других противоречий правовым позициям Конституционного суда РФ, о чем более подробно было освещено в юридической литературе, поэтому представляется верной позиция ряда ученых, предлагающих для исключения конкуренции компетенций высших судов Российской Федерации наделить Конституционный суд РФ правом конституционного контроля за постановлениями национальных судебных инстанций России, включая постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, если они не выполняют, по мнению заявителя, решения и действующие правовые позиции Конституционного суда
РФ применительно к разрешению конкретного дела [21, с. 34].
Во-вторых, к полномочиям конституционных судов относятся дела по спорам о компетенции. Споры о компетенции рассматриваются между органами, принадлежащим ко всеми ветвями власти - законодательной, исполнительной, судебной (Азербайджан), так и к отдельным - законодательной и исполнительной (Франция, Болгария), судебной и исполнительной власти (Австрия), внутри судебной власти (Египет). Если внимательно рассмотреть круг субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный суд РФ с запросом о рассмотрении дела по спору о компетенции, то возникает вопрос: вправе ли Конституционный суд РФ разрешать споры о компетенции между судами? Формально ст. 11 Конституции Российской Федерации относит суды к числу органов, осуществляющих государственную власть. В то же время ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не относит суды к числу субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный суд РФ с запросом по делам по спорам о компетенции. Ранее нами уже была высказана точка зрения, что споры о компетенции между верховными судами в России фактически имеют место, поэтому логичнее было наделить суды данным правом на обращение в Конституционный суд РФ.
В целях обеспечения принципа разделения властей по вертикали конституционные суды осуществляют проверку конституционности актов местных органов власти и органов местного самоуправления (Азербайджан, Армения, Албания, Болгария, Венгрия, Эстония, Южная Корея). Согласно действующему законодательству, проверку актов органов местного самоуправления на предмет соответствия конституциям (уставам) субъектов РФ могут осуществлять только конституционные (уставные) суды [32, ст. 27], но они созданы только в 16 субъектах РФ. Поэтому тем субъектам РФ, в которых конституционные (уставные) суды не созданы, рекомендуется заключить договоры о передаче полномочий органов конституционной (уставной) юстиции Конституционному суду РФ в порядке, преду-
смотренном п. 7 ч. 11 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
При этом в России, как и в ряде других стран (Таджикистан, например), осуществляется конституционный контроль внутригосударственных договоров. Проблема заключается в том, что согласно действующему законодательству договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектом РФ вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, а сам договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона [25, ст. 26.7]. Поэтому имеется определенная неопределенность в вопросе о том, какой акт должен являться объектом проверки в Конституционном суде РФ: договор о разграничении полномочий или федеральный закон о его утверждении. Представляется верной точка зрения, что проверке должен подлежать сам договор, но в случае признания его неконституционным федеральный закон о его утверждении также должен фактически утратить свою силу.
В-третьих, к полномочиям конституционных судов относятся дела, связанные с защитой конституционных прав и свобод граждан. Прямое отношение к такого рода полномочиям органов конституционного контроля имеет право конституционных судов ряда стран участвовать в разрешении избирательных споров и споров, вытекающих из проведения референдумов (Италия, Франция, Молдова, Казахстан, Эстония, Болгария, Индия). В России согласно законодательству Конституционный суд РФ только принимает участие в проверке соблюдения условий проведения референдума Российской Федерации, в то время как рассмотрение избирательных споров отнесено к компетенции судов общей юрисдикции. Представляется, что компетенция органа конституционного контроля в России должна быть расширена. Стоит прислушаться к точке зрения, высказанной в немецкой юридической литературе о том, что при решении избирательных споров осуществляется защита не только субъективных прав (с этой задачей могут справиться и суды общей юрисдикции), но объективного избирательного права. «Таким образом, для обоснова-
ния ходатайств о проверке правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказывает влияние на состав парламента» [48, с. 306].
Конституционные суды также нередко рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата, признают действительными мандаты депутатов парламента или президента (Франция, Чехия, Молдова, Азербайджан, Испания, Португалия, Австрия, Болгария, Греция, Эстония, Грузия). Передача полномочий по проверке действительности мандатов членов парламента органу конституционного контроля обосновывается тем, что парламент, как политический орган, не может быть объективным при решении таких вопросов. Л. Фаворо и Л. Филипп, сравнивая контроль за выборами во Франции, проводимый парламентом и Конституционным советом, отмечают, что парламентский контроль за этой деятельностью был «более политический, чем правовой, что приводило, особенно во времена 4-ой Республики, к серьезным злоупотреблениям» [49, р. 44]. Думается, что зарубежный опыт вполне можно заимствовать, тем более, что согласно действующему законодательству палаты российского парламента не осуществляет контроль за проверкой действительности мандатов его членов.
В-четвертых, к полномочиям конституционных судов ряда стран относятся дела
о проверке конституционности деятельности политических дела, дела о об отрешении от должности высших должностных лиц (ФРГ, Грузия, Молдова, Румыния, Словакия, Эстония, Чехия, Португалия, Польша, Турция, Албания, Болгария, Армения, Венгрия, Австрия, Хорватия). Ранее действующий закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» наделял орган конституционного контроля подобными полномочиями, но в настоящий момент Конституционный суд РФ только проверяет соблюдение процедуры отрешения от должности главы государства. Во многом такое сужение полномочий обусловлено тем, что Конституционный суд РФ в 1993 г. принял активное участие в разрешении кризиса власти. Новый ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ст. 3 ограничил
полномочия данного органа разрешением исключительно вопросов права. Несомненно, лишение Конституционного суда РФ права рассматривать подобные политические вопросы говорит о большей независимости данного органа от политических сил, могущих оказывать на него давление [2, с. 81]. Но вместе с тем, согласно действующему законодательству, деятельность политических партий в России оценивается исключительно на предмет законности в судах общей юрисдикции, а не на предмет конституционности, что не одно и то же. К тому же неужели суды общей юрисдикции по своей природе являются теми органами, чтобы рассматривать дела о прекращении деятельности политических партий, которые затрагивают одно из важнейших конституционных прав - право на объединение? Кроме того, согласно ст. 13 Конституции Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Думается, что деятельность политических партий по этим основаниям должна прекратиться по решению именно Конституционного суда РФ как неконституционная.
Также следует признать, что предусмотренная в ранее действующем законодательстве норма о вынесении заключения Конституционным судом РФ о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия была оправданной. Как представляется, участие органа конституционного правосудия в разрешении такого рода дел призвано обеспечить соблюдение конституционно установленной процедуры прекращения полномочий всенародно избранного главы государства. К тому же, как показывает практика конституционного развития, нередко под видом смещения с должности «заболевшего» главы государства в стране осуществляются
военные перевороты (нечто подобное едва не произошло в СССР в 1991 г.). Поэтому неудивительно, что такое полномочие предусмотрено у конституционных судов ряда стран (Азербайджана, Армения, Казахстан, Литва, Чехия). Отметим, что в ряде зарубежных стран установление обстоятельств, влекущих временное исполнение обязанностей главы государства иным должностным лицом, также отнесено к компетенции конституционного суда (например, Молдова).
Определенную связь с указанным выше имеет и право некоторых конституционных судов принимать участие в процедурах прекращения полномочий главы государства в связи с уходом в отставку. Так, при уходе в отставку Президента Азербайджанской Республики им подается соответствующее заявление в Конституционный суд, который, удостоверившись в том, что данное заявление подано главой государства лично и добровольно, принимает решение об отставке. Таким образом, речь в данном случае идет о специальной группе полномочий конституционного суда, которые, как отмечает Н.В. Витрук, связаны «с осуществлением учредительно-регистрационных актов по вопросам конституционного значения» [8, с. 12]. Исходя из этого следует согласиться с теми авторами, которые считают, что в России возможен выбор законодательной модели отставки Президента, предполагающей участие в этой процедуре Конституционного суда с учетом правовой природы и предназначения его деятельности как судебного органа конституционного контроля [4, с. 28]
Как представляются, изложенные предложения по уточнению и расширению полномочий Конституционного суда РФ позволят данному органу власти более эффективно осуществлять защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивать верховенство и прямое действие Конституции Российской Федерации на всей ее территории.
Библиографический список
1. Барнашов А. М., Митюков М. А. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законода-
тельства и судебной практики). Томск: Изд-во Томского ун-та, 1999. 405 с.
2. Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. 1993. №12. С. 79-90.
3. Брежнев О.В. Судебный контроль при пересмотре Конституции Российской Федерации и внесении в нее поправок: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 6-11.
4. Брежнев О. В. Судебный конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2. С. 26-31.
5. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. №1.
6. Вестник Конституционного суда РФ. 2006. №2.
7. Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права РФ // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2. С. 22-29.
8. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. 527 с.
9. Выстропова А. В. Акты Федерального Собрания РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 23 с.
10. Дагуев А.В. Некоторые особенности производства по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров // Юрид. мир. 2008. №11. С. 34-38.
11. Дайджест официальных материалов и публикаций в периодической печати // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2002. № 7.
12. Конституционный контроль в зарубежных странах / отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Норма, 2007. 672 с.
13. Конституционный судебный процесс / отв. ред. М.С. Саликов. М.: Норма, 2003. 416 с.
14. Конституция Республики Адыгея: принята 10 марта 1995 г. (в ред. от
23.04.2009) // Ведомости ЗС (Хасэ) -Парламента Республики Адыгея. 1995. №16.
15. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия): принята 4 апреля
1992 г. (в ред. от 17.06.2009) // Ил Ту-мэн. 2002. №47.
16. Конституция Российской Федерации: принята 13 декабря 1993 г. (в ред. от
30.12.2008) // Рос. газета. 1993. 25 дек.
17. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1998. 462 с.
18. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 448 с.
19. Кутафин О.Е. Источники российского конституционного права РФ. М.: Юристъ, 2002. 348 с.
20. Лаптев П.А. Международный договор Российской Федерации и Конституция Российской Федерации: вопросы иерархии // Рос. юстиция. 2009. №2. С. 2-6.
21. Лыгин Н.Я., Ткачев В.Н. Конституционная законность в практике судебного контроля при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов // Законность. 2008. №10. С. 30-41.
22. Митюков М.А. Парламентское право в
решениях Конституционного Суда РФ // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. №3-4.
С. 32-41.
23. Неновски Н., Жабинска М. Конституционный суд Болгарии // Государство и право. 1993. №9. С. 74-79.
24. Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004. 278 с.
25. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (ред. от 04.06.2010) №184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №42, ст. 5005.
26. О Конституционном Суде РСФСР: Закон РСФСР от 6 мая 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №19, ст. 621.
27. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. (ред. от 02.06.2009) №1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №13, ст. 1447.
28. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года №1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 13 декабря
1993 года: определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1996 г. №13-0 // Текущий архив Конституционного суда Рос. Федерации.
29. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности федерального закона от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 10 апреля 1997 г. №57-0 // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1997. №24, ст. 2804.
30. О порядке принятия и вступления в си-
лу поправок к Конституции Российской Федерации: Федеральный закон от
4 марта 1998 г. №33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №10, ст. 1146.
31. О признании неконституционной и не соответствующей п. 3 и 4 ст. 1, ст. 7 и
12, п. 2 ст. 22, ст. 58 и 96 Конституции Кыргызской Республики, главы 16-1 Закона Кыргызской Республики «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и отмене действия Закона Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 8 ноября 2006 г. и 30 декабря 2006 г.: решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2007 г. [Электронный ресурс]. Ц^±йр:// www.ferghana.ru./news/php? id=70899mode=snews (дата обращения:
27.10.2010).
32. О судебной системе Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ (в ред. от
27.12.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №1, ст. 1.
33. По делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года №492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов” в связи с запросами Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан: постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 5 июля 2001 г №11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №29, ст. 3059.
34. По делу о соответствии Конституции
Украины (конституционности) Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года №2222-ГУ по конституционному представлению 252 народных депутатов Украины (дело о соблюдении процедуры внесения изменений в Конституцию Украины): решение Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 г. №20-рп/2010 [Электронный ресурс]. Ц^: http://www.ccu.gov.ua./
dpccatalog/document?id=123438 (дата обращения: 27 октября 2010).
35. По делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положения подпункта 1 пункта 3 Раздела IV «О Конституционном Суде Украины» (в редакции Закона Украины от 4 августа 2006 года №79-^) по конституционному представлению 47 народных депутатов Украины (дело о полномочиях Конституционного Суда Украины): решение Конституционного суда Украины от 26 июня 2008 г. №13-рп/2008 [Электронный ресурс]. Ц^: http://www.ccu. gov.ua./dpccatalog/document?id=38347 (дата обращения: 27 октября 2010).
36. По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав статьей 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации: определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 14 января
1999 г. №40-О // Вестн. Конституционного суда Рос. Федерации. 1999. №2.
37. По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества «Кузбассэнерго», общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр “Гагаринский” и закрытого акционерного общества «Инновационно-финансовый центр “Гагаринский” на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 1 ч.
1 ст. 150, ст. 192 и ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного cуда РФ от 12 июля 2006 г. №182-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №40, ст. 4204.
38. Свод законов СССР. М., 1990. Т. 1.
39. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №49, ст. 4867.
40. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52, ч. 1, ст. 4916.
41. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №27, ст. 2710.
42. Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Международные отношения, 2003. 448 с.
43. Талалаев А.В. Конституционный Суд РФ и некоторые вопросы права международных договоров // Вестн. Конституционного суда Рос. Федерации. 1997. №2. С. 118-123.
44. Устав Санкт-Петербурга: принят
28 февраля 1998 г. (в ред. от 03.06.2010) // Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. №2.
45. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ»: комментарий. М.: Юрид. лит., 1996. 352 с.
46. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М.: Юристъ,
1998. 245 с.
47. Штарк К. Государственное право Германии. М.: Норма, 1994. Т. 2. 320 с.
48. Dran M. Le control juridictionnel et la gua-ratie des libertes politiques. P., 1968. P. 374-384.
49. Favoreu L., Philip L. Les grandes decisions du Conseil constitutionnel. P., 1993. 976 p.
POWERS OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE OF CONSTITUTIONAL JUSTICE
K.M. KHudoley
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Powers of bodies of the constitutional justice in Russia and abroad are analyzed. Disputable positions of the theory and practice of the constitutional justice reveal. Offers on legislation and judiciary practice change are discussed.
Keywords: the constitutional court; powers of the constitutional court; practice of the constitutional justice
