CC BY
17
ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
2011.03.052. ПЕРЕФОРМАТИРОВАНИЕ СТРАТЕГИЙ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ: НОВЫЙ КОНСЕНСУС?
Retooling poverty reduction strategies: towards a new consensus? // World economic and social survey 2010: Retooling global development. -New York: United Nations, 2010. - Р. 15-45.
Вторая часть ежегодного обзора экспертов ООН мирового экономического и социального положения стран мира в 2010 г. посвящена проблемам борьбы с бедностью.
Финансовый кризис и рецессия, указывают эксперты ООН, привели к изменению подхода к борьбе с бедностью: от рыночного фундаментализма к государственному вмешательству в экономику. Цели развития тысячелетия (ЦРТ), сформулированные в Декларации тысячелетия ООН (2000), представляют собой наиболее всеобъемлющую программу борьбы с бедностью и экономического развития, вместе с тем они не содержат конкретной стратегии. Исследования стратегия снижения бедности в отдельных странах, проводимые экспертами ООН (Poverty reduction strategy papers, PRSP), предлагают определенный набор действий, но он подвергается критике за недостаточную целостность и несогласованность с целями экономического развития. Согласование подходов к снижению бедности и устойчивому экономическому развитию требует интеграции макроэкономической политики с экологической и социальной. Данное согласование, по мнению экспертов ООН, должно осуществляться прежде всего на национальном, а не международном уровне. Однако для достижения этой цели следует произвести определенные изменения в глобальном управлении, с тем чтобы обеспечить достаточные условия для национального самоопределения.
Первоначально в 1950-1960-е годы борьба с бедностью не была целью программ экономического развития, которые разрабатывались для индустриализации развивающихся стран (РС). Развитие промышленности поддерживалось с помощью протекционизма в торговле, дешевых кредитов, субсидий, государственных инвестиций в инфраструктуру. Экономический рост должен был привести к увеличению благосостояния населения за счет роста заработной платы и снижения безработицы. Скачок в капиталоотдаче, по мысли экономистов тех времен, означал рост доходности, которая в свою очередь позволяла увеличить сбережения, направляемые на внутренние инвестиции. С течением времени все это должно было привести к росту благосостояния широких слоев населения РС.
На практике данная стратегия оказалась неэффективной. ТНК предпочитали не создавать производства в РС, а экспортировать продукцию. Более того, акцент на индустриализацию означал «городской крен», в то время как большинство населения РС занимаются сельским хозяйством, которое является основным источником дохода. Хотя были и исключения: так называемые «восточноазиат-ские тигры» первоначально ориентировались на импортозамеще-ние и использование западных технологий. В отличие от стран Латинской Америки и Африки, страны Восточной Азии взяли на вооружение селективную промышленную политику и создавали отдельные кластеры экспортоориентированных отраслей, одновременно повышая производительность труда в сельском хозяйстве. В результате они достигли более сбалансированного состояния экономики.
Новые подходы к экономическому развитию - «перераспределение с ростом» («redistribution-with-growth») и «базовые потребности» («basic needs»), разработанные в 1970-е годы в Международной организации труда, определили борьбу с бедностью не только в качестве основной цели, но и как средство ускорения роста. После Всемирной конференции по занятости 1976 г. данный подход был принят администрацией Дж. Картера и Агентством США по международному развитию (United States Agency for international development, USAID) и президентом Всемирного банка Р. Макнамарой. Во многих регионах Азии и Латинской Америки недостаток внимания к сельскому хозяйству был восполнен через
так называемую «зеленую революцию». Ее суть состоит в увеличении продуктивности земледелия с помощью новых видов зерновых, механизированной ирригации, химических удобрений. В отдельных случаях «зеленая революция» увеличила занятость, особенно на мелких фермах. Однако, отмечают эксперты ООН, указанные новые подходы не были доминирующими в политике РС.
В 1980-е годы проблемы занятости отошли на второй план, и акцент был перенесен на принципы государства как «ночного сторожа». Концепция развития была переформулирована как «рост без государства на национальном уровне» и «глобализация без уравновешивающей силы на международном уровне». Она получила название «вашингтонский консенсус». Тем не менее, по утверждению экспертов ООН, рыночные реформы не привели к устойчивому росту экономики большинства РС, не говоря уже о снижении бедности.
В 1990-е годы идея «базовых потребностей» возродилась в ежегодных докладах ООН о человеческом развитии (Human Development Reports), подготавливаемых в рамках Программы развития ООН. Во многих случаях ликвидация субсидий, введение оплаты социальных услуг и их приватизация не оказались успешными ни в плане снижения затрат, ни с точки зрения расширения охвата населения социальными услугами. К концу 1990-х годов снова пришло понимание необходимости возврата к борьбе с бедностью в качестве отдельной задачи, что и нашло отражение в принятии 8 сентября 2000 г. Генеральной ассамблеей ООН Декларации тысячелетия, в которой борьба с нищетой провозглашена главной целью человечества. В нынешних условиях мирового экономического кризиса появился более сбалансированный взгляд на роль государства в экономическом и социальном развитии общества.
К сожалению, отмечают эксперты ООН, в этой декларации не содержится детализованного плана повышения благосостояния населения РС. Она представляет собой набор целей, которые желательно было бы достичь. Поэтому ее реализация на практике часто ограничивается увеличением ассигнований на образование, здравоохранение и другие базовые социальные программы. Более того, выполнение условий «рыночной ортодоксии» обязательно для любой РС, рассчитывающей на реструктуризацию долга перед про-мышленно развитыми странами (ПРС) или получение займов от
Международного валютного фонда (МВФ) или Всемирного банка. В случаях, когда выполнение основных принципов «вашингтонского консенсуса», включая ортодоксальную макроэкономическую политику стабилизации и либерализацию торговли и финансов, не поспособствовало созданию новых рабочих мест, стратегия снижения уровня бедности оказалась набором компенсаторных мер социальной политики, ограниченных воздействием извне. Порой макроэкономические ограничения сдерживали государственные расходы на социальную политику даже тогда, когда имелись доступные внешние финансовые ресурсы. Этот пример, по мнению экспертов ООН, иллюстрирует несоответствие между нуждами национального развития и повесткой дня, диктуемой ПРС.
По данным Всемирного банка, в 2005 г. 26% населения мира (1,4 млрд. человек) жили на сумму менее 1,25 долл. в день (с. 20). При этом имеются региональные диспропорции: в Африке 50,4% живут за чертой бедности, в Южной Азии - 40,3, Восточной Азии -17,9, Латинской Америке - 8,2% (с. 22). Доля бедных в РС с 1981 по 2005 г. снизилась с 52 до 24,7%. В КНР за тот же период этот показатель упал с 84 до 15,9%. Во Вьетнаме прогресс еще более впечатляющий - с 90,4 до 17,1%.
В других регионах мира прогресс менее существенный: в Южной Азии за 1981-2005 гг. доля бедных сократилась с 59,4 до 40,3%, в Африке - с 53,7 до 51,2%.
В результате этих процессов региональное распределение бедности изменилось. В 1981 г. 56,5% всех бедных жили в Восточной Азии и Тихоокеанском регионе, к 2005 г. 71,7% людей, существующих на сумму менее 1,25 долл. в день, - жители Южной Азии и Африки. Исходя из нынешних темпов снижения бедности в этих регионах они не смогут выполнить целевые показатели, заложенные в ЦРТ. Кроме того, сама граница бедности (1,25 долл. в день) очень низка. В 2005 г. более 1,2 млрд. человек жили на сумму 1,25-2 долл. в день (с. 24).
Эксперты ООН выделяют следующие основные факторы, определяющие успех программ борьбы с бедностью.
Во-первых, распределение. Экономический рост менее эффективен в плане снижения уровня бедности в странах с высоким первоначальным неравенством в доходах или в государствах с такой моделью развития, которая дает преимущество богатым. И на-
оборот, равномерная бедность является хорошим стартовым условием для повышения благосостояния. Самыми яркими примерами стран этой категории являются Китай, Южная Корея и Вьетнам, сделавшими рывок в снижении бедности. Дело в том, что в 19401950-е годы все три государства предприняли масштабные земельные реформы, перераспределившие участки между крестьянами, составлявшими в то время большинство населения. Подобные меры возможны только в исключительных ситуациях, таких как победа в войне, революция и деколонизация. В обычных условиях перераспределение ресурсов наталкивается на правовые и политические препятствия.
Во-вторых, инвестиции в человеческий капитал. Многочисленные исследования показывают, что успехи «восточноазиатских тигров» и некоторых латиноамериканских стран в борьбе с бедностью связаны с инвестициями в образование. Оно развивает способности людей, дает необходимые знания для предпринимательской деятельности и разработки новых технологий. Кроме того, образование увеличивает доступ бедных слоев населения к общественным благам и к процессу принятия политических решений. Для женщин образование зачастую означает снижение фертильно-сти, что благоприятно для повышения уровня благосостояния РС.
В-третьих, модель роста. Первоначально теоретики экономического роста рассматривали эту проблему сквозь призму перехода от традиционного общества к современному, означавшего сокращение доли сельского хозяйства, появление промышленности и сферы услуг. Отдельные РС проходят тот же путь. Так, в КНР с 1970 по 2003 г. доля промышленности подскочила с 28 до 60%, а сельского хозяйства упала с 49 до 12%. Сейчас значение сельского хозяйства как трамплина для большинства РС никто не преуменьшает. В Южной Азии с 1970 по 1990 г. доля индустрии изменилась по сравнению с тем же Китаем незначительно - с 14 до 22% (с. 28). Очевидно, что для этих стран проще повысить производительность сельского хозяйства, чем произвести структурные преобразования. Тем не менее очевидна взаимосвязь между снижением бедности и изменением структуры экономики в пользу промышленности и сферы услуг. Все РС, сделавшие скачок в развитии, использовали активную промышленную политику для поддержки экономической диверсификации и технологического обновления. Такая политика
включала в себя согласование мер макроэкономического регулирования с селективным протекционизмом, экспортными субсидиями, инвестициями в человеческий капитал и стратегическими альянсами с ТНК. Все это позволило данным странам получить выгоды от глобализации. Экономический рост в этих государствах был основан на повышении производительности труда, приводившей к увеличению заработной платы и снижению бедности. В отличие от азиатских тигров, многие страны Африки и Латинской Америки демонстрируют снижение производительности труда.
В-четвертых, развитие сельского хозяйства и сельской местности. Как уже отмечалось ранее, рост производительности труда в этой сфере является стартовым пунктом развития экономики. Образцом в этом плане является аграрная реформа в Китае 1970-х годов. Она сместила акцент с коллективного на индивидуальное хозяйство, либерализовала цены на сельскохозяйственную продукцию, институционализировала ее маркетинг, обеспечила поддержку государства новым технологиям ведения хозяйства. По контрасту эта сфера экономики не получила должной поддержки в странах Южной Азии и Африки. Большинство бедных в РС живут в сельских районах и зависят от сельского хозяйства, которое является основным источником их существования. Поэтому без прорыва здесь невозможно решить проблему бедности.
В-пятых, интеграция в глобальную экономику. Развитие народного хозяйства, стимулируемое торговлей, ассоциируется с более динамичными экспортными структурами. Если страны Восточной Азии смогли диверсифицировать свои экономики, то другие РС с менее высокими темпами роста экспортируют товары с низкой добавленной стоимостью. Многие такие страны, экспортирующие сырье (зерно, нефть, газ), потеряли свою долю в мировой торговле за последнее десятилетие. Кроме того, они более подвержены торговым кризисам в связи с более высокой волатильностью цен на сырье, чем на промышленную продукцию. Глобализация не привела к ожидаемым благоприятным результатам. Экономике отсталых государств нужно время для диверсификации, которую нельзя провести сразу. Бедные страны не имеют производственных мощностей, инфраструктурного и человеческого потенциала и торговых связей для развития экспорта. Однако они могут конкурировать на рынке сельскохозяйственной и сырьевой продукции. К то-
му же им следует рассмотреть возможность развития первичной промышленной переработки сырья. Важным аспектом является и контроль над потоками капитала. Наиболее успешные страны Восточной Азии контролируют капитал через государственную собственность в банковском секторе. Сравнение Малайзии и Индонезии в этом плане очень показательно. Малайзия, в отличие от Индонезии, контролировала потоки капитала и смогла защитить экономику от глубокой рецессии, вызванной оттоком финансового капитала. В условиях, когда почти все страны мира присоединились к ВТО, РС сложно использовать протекционизм и другие меры защиты внутреннего рынка. Однако в рамках Уругвайского раунда переговоров ВТО некоторым наиболее отсталым странам дали больше времени на воплощение принципов свободной торговли, отмену субсидий и т.п.
В-шестых, социальная политика и социальная защита. Такие страны, как Коста-Рика, Шри Ланка, Китай, штат Керала в Индии, Южная Корея, Сингапур и Малайзия добились значительных успехов в области социальной политики. В отличие от них Бразилия и ЮАР сконцентрировались на экономическом росте и в итоге столкнулись с усилением имущественного неравенства. Политика первой группы стран оказалась более продуктивной. Экономическому подъему в этих государствах способствовало наличие грамотной и здоровой рабочей силы. Социальная политика достигла апогея в 1970-е годы; она выражалась в субсидиях на товары и услуги, хотя на практике основными бенефициарами были горожане. Субсидии не только поддерживали уровень доходов, но и позволяли тормозить увеличение заработной платы, что благотворно сказалось на развитии промышленности. Горожане также получали социальную защиту в виде медицинского страхования и пенсий. В связи с долговым кризисом начала 1980-х годов социальная политика претерпела существенные изменения. Субсидии и социальные трансферты стали восприниматься как слишком затратные и вызывающие неконтролируемые бюджетные дефициты. Более того, распространилось мнение, что они подрывают экономическую эффективность и не служат двигателем роста. Однако доля социальных расходов в бюджетах большинства стран не изменилась. Плата за пользование социальными услугами стала рассматриваться как способ повышения их качества. Увеличение имущественно-
го неравенства в Африке, Латинской Америке и Южной Азии привело к осознанию высокой цены макроэкономической стабилизации. Новые целевые социальные программы были разработаны для защиты бедных. Некоторые из них получили финансирование международных финансовых институтов. К сожалению, эти программы оказались очень ограниченными и не смогли компенсировать последствия финансовых потрясений. Фактически социальная и экономическая политика оказались оторванными друг от друга. Акцент по-прежнему делался на макроэкономической стабилизации и реформировании социальной сферы, в том числе на приватизации образования, здравоохранения, пенсионной системы.
К концу 1990-х годов настала новая фаза социальной политики. Многие страны находились в фазе экономического роста и смогли аккумулировать определенные финансовые ресурсы для новых социальных программ. Либерализация торговли увеличила спрос на высококвалифицированную рабочую силу. Экономические кризисы 1990-х годов выявили неспособность социальных программ обеспечить эффективную защиту и привели к их реформированию. Отныне акцент делается на стимулировании инвестиций в человеческий капитал среди бедных слоев населения. Например, выплачиваются субсидии матерям за направление детей в школу вместо использования их в домашнем хозяйстве. Это привело к увеличению количества детей, обучающихся в школах. Подобные программы легко администрировать, они дают немедленный эффект и обходятся сравнительно недорого (несколько процентов ВВП), что делает их политически привлекательными. Однако у них имеются и существенные недостатки, поскольку они не направлены на решение проблемы бедности. Например, увеличение расходов на образование приводит к большему охвату бедных детей образованием, что не гарантирует автоматически более высокого дохода в будущем.
В-седьмых, политические институты и эффективность управления. Исторический опыт свидетельствует, что эффективное государство является непременным условием решения проблемы низкого уровня жизни. Некоторые страны Восточной Азии и Латинской Америки оказались способными не только снизить зависимость от внешнего мира и ускорить экономический рост, но и снизить уровень бедности через различные инновационные соци-
альные программы. Государственная политика в отдельных РС очень различается по своей эффективности - от «очень эффективной» до «разрушающей». Основным вызовом мирового развития является поиск путей трансформации «разрушающего» государства в «очень эффективное».
Формулирование ЦРТ представляет собой большой шаг вперед к выработке консенсуса относительно целей развития. Однако этот документ не содержит четкой стратегии экономического роста. Недавний финансовый кризис поставил под сомнение принципы, лежащие в основе пресловутого «вашингтонского консенсуса». Иными словами, сейчас имеется вакуум в размышлениях об эффективных стратегиях роста и снижения бедности.
Существует несколько вызовов, которые затрагивают борьбу с бедностью: старение населения, миграция, изменение климата и др.
Старение населения происходит как в ПРС, так и в РС, хотя для первых это уже насущная проблема. Оно является результатом прогресса в человеческом развитии: снижения детской смертности, улучшения здравоохранения, приведшего к увеличению продолжительности жизни. Как следствие в ПРС вопрос о экспоненциальном росте затрат на здравоохранение и пенсионное обеспечение находится в центре политических дискуссий. Некоторые РС сталкиваются с подобными проблемами, хотя и с меньшей остротой.
Нехватка рабочей силы в богатых странах может быть компенсирована миграцией избытка молодежи из РС. Это, в свою очередь, может поспособствовать снижению бедности в этих регионах мира. Однако миграция может быть только частью решения проблемы, поскольку она вызывает политические, культурные и религиозные трения в странах золотого миллиарда. Их способность абсорбировать большие массы иностранной рабочей силы может быть ограниченной.
Глобальное потепление может привести к засухе и голоду в странах «третьего мира» и усугубить тем самым остроту проблемы бедности. Недостаток внимания к сельскому хозяйству в РС привел к несоответствию между спросом и предложением на рынке продовольствия.
Ошибкой многих предыдущих стратегий по борьбе с бедностью являлась попытка разработать универсальные рецепты. На самом деле нет двух одинаковых стран. Каждое государство
должно вырабатывать свой собственный подход к преодолению низкого уровня жизни своих граждан. Нужно генерировать комплексную политику, соотносящую цели социальной и экономической стратегии, что позволит предотвращать циклические колебания экономики, стимулировать инвестиции, повышать занятость. В частности, фискальная политика должна отдавать приоритет инвестициям в образование, здравоохранение и инфраструктуру.
С. С. Костяев
2011.03.053. ВАН Й. СТАРЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ В КИТАЕ И ИНДИИ.
VINH Y. Vieillissement de la Chine et de l'Inde // Futuribles. - P., 2010. - N 367. - P. 86-87.
Согласно прогнозам ООН в ближайшие 30 лет население Китая будет стареть быстрее, чем население Индии. В итоге в 2040 г. население Индии будет более молодым, чем население Китая. Средний возраст населения в Индии составит 35 лет против 44 в Китае. Доля лиц в возрасте 60 лет и старше в Китае вырастет с 12,3% в 2010 г. до 27,5% в 2040 г., а в Индии - соответственно с 7,5 до 15,6% (с. 86).
В 2010 г. доля лиц в трудоспособном возрасте (15-59 лет) равнялась 67,8% в Китае и 61,6% в Индии. В настоящее время Китай располагает более многочисленной рабочей силой, чем Индия, но в 2040 г. ситуация значительно изменится в пользу Индии, где население в трудоспособном возрасте составит 64,6 против 57,2% в Китае.
Вместе с тем такая динамика населения не означает, что к этой дате Индия получит преимущества перед китайской экономикой. Просто у Индии будет около 1 млрд. человек в трудоспособном возрасте против 0,9 млрд. в Китае. Но в более долгосрочной перспективе в связи с тем, что в Индии будет происходить дальнейший рост населения, численность трудоспособного населения также будет расти. Указывается, что, если считать от настоящего времени, потребуется еще более 30 лет для того, чтобы Индия смогла извлечь прибыль из своего демографического преимущества по сравнению с Китаем.
Однако помимо демографических сдвигов имеются другие изменения, имеющие менее благоприятные последствия для Ин-
