CC BY
13
ЭКОНОМИКА
2004.02.009-011. ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ.
2004.02.009. Making service work for poor people // World development. 2004. Overview . - Wash., 2003. - N. - P. IV, 27.
2004.02.010. SENSES F. Poverty alleviation: too much optimist, too little attention // J. of econ. cooperation among Islamic countries. - Ankara, 2002. -Vol.23, N 1. - P.1-6.
2004.02.011. KILLIK T. Globalization and the rural poor // Development policy rev. - L., 2001. - Vol.19, N 2. - P.155-180.
Доклад МВФ о мировом развитии 2004 г. излагает аналитическую и практическую основу использования ресурсов в сфере социальных услуг, особенно для бедных, главным образом на здравоохранение, образование, водоснабжение, санитарию, электроснабжение. Слишком часто эти услуги обходят бедных и в количественном, и в качественном отношении, в то время как избавление от болезней и безграмотности - два самых верных пути борьбы с бедностью. Для достижения этих целей недостаточно ускорения человеческого развития и экономического роста, необходимо еще и постоянное увеличение внешних ресурсов и более эффективное использование всех ресурсов - и внешних, и внутренних. При этом услуги могут предоставляться центральным правительством на основе его договоренностей с частным сектором и неправительственных организаций (НПО), децентрализованно местными властями, общественными организациями и методом прямых переводов хозяйствам. Цепочка предоставления услуг, включающая отношения между бедными и поставщиками услуг, между бедными и политиками, между политиками и поставщиками услуг, нуждается в укреплении доверия всех сторон друг к другу, и иностранные доноры должны этому способствовать.
Бедность имеет много измерений. В дополнение к малому доходу (менее 1 долл. в день) это неграмотность, плохое здоровье, половое неравенство и деградация среды. Многогранность проблемы бедности отражается и в «двухопорной» стратегии развития и сокращения бедности Мирового банка (МБ), предусматривающей инвестиции в человека и улучшение инвестиционного климата для ускорения экономического роста. Это отражают и цели развития Миллениума, которые предписывают к 2015 г.: 1) преодолеть чрезвычайную бедность и голод, сократить вдвое число живущих на 1 долл. в день и число голодающих; 2) добиться всеобщего начального образования; 3) уменьшить половое неравенство и
улучшить положение женщин, в том числе на всех уровнях образования; сократить на 2/3 смертность детей до 5 лет; 5) улучшить материнское здоровье, сократить на 3/4 материнскую смертность; 6) бороться со СПИДом, малярией и другими болезнями, остановить распространение СПИДа; 7) обеспечить экологическую устойчивость: соединить устойчивое экономическое развитие и сохранение природной среды, сократить вдвое число людей, не имеющих доступа к питьевой воде, значительно улучшить жизнь по крайней мере 100 млн. жителей трущоб; 8) продвигать мировое партнерство в целях развития: увеличить официальную помощь развитию, расширить доступ развивающихся стран (РС) на мировые рынки.
Мир может достичь первой цели Миллениума за счет экономического роста в Китае и Индии, где проживает наибольшая доля бедных. Гораздо труднее с образованием, здравоохранением, равенством и детской смертностью. Для достижения целей в этих областях недостаточно только экономического роста. В Уганде несмотря на 3,9% ежегодного роста ВВП на душу населения в последнее десятилетие детская смертность оставалась неизменной, и только частично за счет СПИДа.
Необходимые услуги часто не доходят до бедных по разным причинам: 1) хотя правительства выделяют на образование и здравоохранение около 1/3 своих бюджетов, они очень мало тратят на бедных; в Непале 46% расходов на образование идут богатейшим 20% населения и только 11% - беднейшим 20% (009, с.3). В Индии богатейшие 20% населения получают в 3 раза больше средств, отпущенных на лечебные субсидии, чем 20% беднейших. В Марокко только 11% из 20% беднейших имеют доступ к чистой питьевой воде, хотя она доступна каждому из 20% богатейших (009, с.4); 2) даже когда средства переводятся для бедных, например, для начального образования и клиник, они и тогда не всегда попадают по адресу; в начале 90-х годов в Уганде из субсидий для начальных школ в среднем до них доходило только 13%, а в беднейших школах цифра была еще ниже; 3) даже если эта доля растет, работа учителя и врача малоэффективна, они часто вязнут в системе, где эффективность слабая, зарплата не выплачивается, коррупция процветает, в ходу политический патронаж, клиники без лекарств, школы без учебников; у специалистов нет мотиваций для хорошей работы; 4) на услуги слабый спрос
- бедные часто не посылают своих детей в школу и не водят в клиники; в Боливии 60% детей, умерших в возрасте до 5 лет, не были показаны врачу во время болезни; иногда это происходит из-за плохого обслуживания,
иногда от бедности, иногда требует дополнительного времени и усилий, например, ходить в ближайшую школу в Мали за 8 км или ехать в ближайшую клинику в Чаде в среднем за 23 км; слабый спрос может диктоваться и культурным фактором: многие родители отказываются посылать в школу своих дочерей, мужья - жен в клинику; часто сдерживает социальная дистанция между бедными и поставщиками услуг - 70% нянь и медсестер, работающих в сельском Нигере, выросли в городе (009, с.5).
Правительства часто используют разные формы сотрудничества с частным сектором, НПО и другими общественными организациями. Иногда частному сектору продаются концессии на обеспечение водой, транспортом, электроэнергией; результаты бывают разные: приватизация водоснабжения в Картагене (Колумбия) улучшила доступ бедных к питьевой воде, а в Тукумане (Аргентина) привела к уличным беспорядкам, хотя в целом в Аргентине приватизация водоснабжения улучшила положение бедных и предотвращает 375 детских смертей в год (009, с.6). Иногда обслуживание переводится на уровень местных властей, некоторые программы передают ресурсы непосредственно семьям - на обучение, на лечение. Бедные вступают в отношения с поставщиками услуг - учителями, врачами, водителями автобусов, водоснабженческими компаниями; в этих нерыночных отношениях уровень обслуживания зависит от ответственности поставщиков и политиков. Услуги часто становятся результатом политического патронажа и клиентелизма - политики строят школы и клиники там, где живут их сторонники. Даже полная демократия не гарантирует, что бедные выиграют от общественных услуг. Некоторые однопартийные государства показали в отдельных областях хорошие результаты: на Кубе очень высокий уровень здравоохранения, в Китае резко сократилась детская смертность, а начальное образование достигло почти полного охвата детей, но обе страны остаются бедными по другим показателям. «Когда политики не защищают бедных, следует вводить различные промежуточные элементы, чтобы сделать общественные институты более ответственными» (009, с.8). Наиболее сильное средство -информация: после того, как угандийские газеты сообщили о 13%-ном финансировании начальных школ, до них стало доходить 80% субсидий. Надо, чтобы политики хотели усилить голос бедных, но они не всегда могут сделать это. Отсутствие учителей, грубость врачей, невнимательность фармацевтов - все это симптомы того, что политики, искренне защищающие интересы бедных, часто не могут предложить мотивации и
гарантировать обслуживание бедных. Это имеет место и в частном секторе, хотя здесь в целом положение лучше.
Государство не должно уходить из этой сферы, без его участия нельзя добиться значительного улучшения показателей детской смертности и начального образования. Деятельность частного сектора и НПО в области здравоохранения, образования, инфраструктуры имеет свои проблемы, особенно в снабжении услугами бедных. Следует сочетать деятельность всех участников и улучшать институты, тогда будет увеличиваться и внешняя помощь: было решено увеличить ее на цели социальных услуг на 40-60 млрд. долл. в год (009, с.3). Простой рост расходов на социальную сферу должен сопровождаться улучшением системы распределения. Не может быть единых методов совершенствования предоставления услуг; в различных секторах и в разных странах в укреплении и улучшении нуждаются разные направления и области услуг. Методы, принесшие успех в одной стране или сфере, могут оказаться контрпродуктивными в других случаях. Следует исходить также из гетерогенности потребителей, учитывать местные традиции и особенности, следовательно, необходимы децентрализация системы принятия решений и возможность для общественности корректировать эти решения и предоставлять потребителю выбор. Это не будет оптимальным выходом, но даст возможность местным властями проявлять инициативу.
Необходим мониторинг предоставления услуг, но он затрудняется характером услуг и институционными возможностями правительства (по сравнению с электроснабжением контроль за учителем в классе и врачом в кабинете затруднен), многое зависит и от того, кто осуществляет мониторинг, например, НПО дадут возможность сэкономить расходы на него. Государство со своей стороны в дополнение к созданию мотиваций для соответствующих институтов должно более вдумчиво подходить к выбранным ими задачам и методам их осуществления.
Ф.Сенсис (010) (Ближневосточный технический университет, Анкара, Турция) считает, что «нынешний подход к сокращению бедности международного сообщества, где властвует Мировой банк, недостаточно эффективен» (010, с.1). В прошедшее десятилетие вопрос о бедности снова возник как крупная проблема мирового развития, но значительная часть международных усилий в этом направлении была скорее риторической, чем реально результативной. Интерес международного сообщества к вопросам бедности был проявлен еще в 80-е годы, но основной заботой тогда было структурное урегулирование, а не борьба с бедностью как
таковой. Основным показателем бедности был размер текущих доходов или расходов на потребление, а не анализирование других факторы бедности. Бедные рассматривались как гомогенная группа, и предлагался общий подход к их проблемам. Так, стратегия «двух опор», предложенная МБ, рост трудоемких производств и увеличение расходов на социальный сектор - здравоохранение и образование, считались пригодными для всех бедных стран и при всех обстоятельствах.
По данным МБ за 2000 г. более 1 млрд. человек в мире жили на 1 долл. в день, что объявлено международной чертой бедности (табл.1.). Наибольше всего бедных (43,5% их общего числа) оказалось в Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш), четверть всех бедных приходилась на страны Тропической Африки; относительно и абсолютно бедность сокращалась в странах Ближнего Востока и Северной Африки (это в основном исламские страны).
Положение в разных странах с бедностью очень различно, доля живущих на 1 долл. в день разнится от 44% в Индии, 31 - в Пакистане, 29
- в Бангладеш до 2,4% в Турции, 3 - в Египте, 6,6 - в Шри Ланке, а живущих на 2 долл. в день - от 86% в Индии, 66 - в Индонезии, 84 - в Пакистане, 78 - в Бангладеш до 15% в Алжире, 7,5 - в Иордании и Марокко (010, с.4). Резкий рост доли живущих на
Таблица 1 (2, с.3)
Основные показатели бедности
Регион Число бедных жителей (млн. человек) Доля бедных (%)
1987 г. 1998 г. 1987 г. 1998 г.
Восточная Азия и Тихоокеанский регион 417,5 278,3 26,6 15,3
без Китая 114,1 65,1 23,9 11,3
Европа и Центр. Азия 1,1 24,0 0,2 5,1
Лат. Америка и Карибы 63,7 78,2 15,3 15,6
Ближний Восток и Северная Африка Южная Азия 9,3 5,5 4,3 1,9
Тропическая Африка 474,4 522,0 44,9 40,0
Всего 217,2 290,9 46,6 46,3
без Китая 1183,2 1198,9 28,3 24,0
879,8 985,7 28,5 26,2
2 долл. указывает на высокий уровень концентрации бедности в этом интервале. Большие различия и в уровне бедности в исламских странах: в азиатских странах он очень высокий, а ближневосточных - очень низкий. Единый индекс человеческого развития, учитывающий детскую смертность, ожидаемую продолжительность жизни, долю поступивших в учебные заведения всех трех ступеней, также показывает большой разрыв между странами - от 0,427 в Замбии и 0,436 в Танзании до 0,774 в Малайзии и 0,875 в Южной Корее (010, с.5).
Анализ положения в разных странах свидетельствует, что быстрый экономический рост не обязательно ведет к бедности. Успехи Южной Кореи и Тайваня в преодолении бедности обычно приписывают земельной реформе и развитию образования, но эти процессы имели место до начала ускоренного экономического роста. История промышленной революции в развитых странах также показывает, что экономический рост может сопровождаться массовой бедностью.
При технологической зависимости развивающихся стран (РС) от импорта капиталоемких технологий из развитых стран тезис о трудоемкой базе роста выглядит пропагандой международных финансовых институтов. Исследования показывают, что технологическое развитие, особенно в сфере биотехнологии, способствовало производству продуктов,
потребляемых главным образом высокодоходными группами населения при малом воздействии на бедных. Также сомнительно, что в РС малые и средние предприятия смогут обеспечить рост (как было на Тайване) и развить производственные связи с крупными предприятиями (как было в Японии).
Второй путь сокращения бедности - социальная политика, в частности, постепенное движение от общих субсидий на основные товары и услуги в сторону экономических рыночных мер посредством обложения потребителей и целевого распределения среди бедных. Этот путь оправдывается главным образом уменьшением стоимости программ субсидий и предотвращением утечек средств небедным слоям населения. Однако на Ямайке без субсидий остается половина бедных, в азиатских странах субсидии на больничную помощь достаются почти целиком (96%) наиболее состоятельной части (верхние 25%) населения.
Главная цель неолиберальной политики международных финансовых институтов - уменьшение роли государства в экономической жизни; в деле сокращения бедности эта политика превращается в уменьшение роли государства в социальной сфере, которая переходит в ведение НПО. Их преимущество - тесный контакт с бедными, однако они могут быть коррумпированы ввиду непрозрачности и безответственности; демократичность НПО, повсеместная их деятельность - это концепции, которые еще не проросли во многих РС. Даже в Индии, которая дальше других стран продвинулась в этой области, НПО, по оценкам, охватили только 1/5-1/4 страны. Поэтому они не могут заменить государство в сокращении бедности.
Иностранная помощь РС за 1990-1999 гг. сократилась с 0,34% ВВП основных доноров до 0,24%, а на душу населения - с 77 долл. до 66; доля СБС упала с 26% до 19. Общая сумма помощи в 1999 г. составила 56 млрд. долл. (010, с.9,10). В декларации Миллениума ООН поставлена задача сократить вдвое долю бедных в мире к 2015 г., но уже сейчас ясно, что она не будет решена. Особенно малы надежды в Тропической Африке. В последние 10 лет заметно уменьшилась помощь международных организаций, поэтому возрастает роль государства в РС. Должны быть учтены не только темпы, но и тип экономического развития, включая структуру занятости в городе и в деревне, и распределение доходов. Следует обратить особое внимание на низкую производительность труда в сельском хозяйстве РС: в США в 1996-1998 гг. она была в 140 раз выше, чем в Бангладеш, и в 170 раз выше, чем в Кении (010, с.12).
Т.Киллик (011) (Институт заморских исследований, Лондон) утверждает, что глобализация влияет на бедность в сельской местности через производительность труда, экономический рост, распределение доходов, технологии, гарантии получения средств существования и политику. Все эти процессы могут иметь неоднозначные последствия. Так, ускоренный экономический рост не только создает большие потенциальные выгоды, но и таит в себе опасность, что сельские бедные не получат доступа к знаниям и другим активам, необходимым для успеха в коммер-циализованном мире. «При слабой интегрированности в экономическую жизнь сельские бедные повсюду не могут спастись от потока изменений, охвативших их национальные экономики и сельское хозяйство» (011, с.155).
Рост численности населения и ускоренная урбанизация создают растущий спрос на продовольствие, тогда как из сельского хозяйства уходит в города наиболее активная мужская рабочая сила. В структуре мирового спроса на сельскохозяйственные товары также происходят значительные изменения: в развитых странах быстро вырос спрос на тропические фрукты и овощи. Во всем в мире, включая РС, вырос спрос на мясо, что увеличило потребности в зерне для скота. Это создает новые возможности для крестьян РС, но есть множество таких, кто не может быстро адаптироваться, особенно в африканских странах.
Глобализация ставит свои ограничения: так, не интерна-
ционализированы рынки рабочей силы в отличие от рынков капитала. По оценкам МБ, в 1999 г. около 130 млн. человек - 2,3% мирового населения
- регулярно жили за пределами своей родины, и эта цифра растет ежегодно на 2% (011, с.158). Иммиграционная политика и культурные и языковые барьеры стоят на пути тех жителей бедных стран, которые хотели бы поискать работу за границей.
Несмотря на достижения переговоров Уругвайского раунда ГАТТ/ВТО, реальное освобождение торговли сельскохозяйственными товарами, особенно для РС, было очень незначительным. На уровне экономической теории торговая либерализация должна благоприятствовать бедным в РС, имеющих в изобилии неквалифицированную рабочую силу; свободная торговля должна поднять мировой спрос на сельскохозяйственные товары из РС, а значит, способствовать уменьшению бедности в них. Однако на деле беднейшие слои крестьянства вряд ли что-то выиграют, так как они имеют мало земли или она плохого качества; испытывают нехватку воды, особенно в Африке; не имеют современных техни-
ческих средств и не обладают рыночной информацией, знаниями и навыками, доступом к кредитам и другим финансовым услугам. К тому же многие крестьяне предпочитают традиционные культурные ценности материальным успехам конкурентного мира.
Таблица 2 (011, с.160)
Доля в мировом экспорте в 1983-1998 гг. (в %)
Регионы 1983 г. 1998 г. Изменение доли
Страны с низким и средним дохо-
дом:
Вост. Азия и Тихоокеанский реги- 5,5 10,2 +85
он
Латинская Америка и Каррибы 5,6 5,2 -7
Ближний Восток и Северная Аф-
рика 6,8 1,9 -72
Южная Азия 0,8 1,0 +25
Страны с высоким доходом 72,6 75,4 +4
Это все относится к статическим выгодам глобализации, но есть и динамические выгоды, особенно ускоренный экономический рост и иностранные инвестиции, которые, как показывают многие исследования, чрезвычайно благоприятны для бедных. Важно, как экономический рост влияет на рост сельского хозяйства; так, Тиммер нашел, что каждый процент роста сельского хозяйства увеличивает доходы беднейших 20% населения на 1,6% (011, с.162), подобные результаты даются и в других исследованиях. Но мало свидетельств того, что рост торговли низкодоходных стран обеспечивался неквалифицированным трудоемким производством с последующим сокращением бедности; скорее рост торговли вел к относительному спросу на квалифицированный труд.
Экономический рост может порождать неравенство, а значит, и не устранять бедность. Особенно тяжело неравенство проявилось в густонаселенных странах Азии, а в Китае оно соединяется с быстрой урбанизацией. Миланович считает связь этих процессов с глобализацией сомнительной, а Корниа, напротив, считает этот факт установленным.
От глобализации безусловно больше всех страдают женщины, особенно сельские: они имеют меньший, чем мужчины, доступ к образованию и обучению, меньше времени для производительной деятельности, меньше ресурсов (земли, капитала, кредитов и т.п.) в своем распоряжении.
Бедность проявляется не только в размерах дохода, но и в ненадежности положения: подвижки больших групп населения из бедности и обратно происходят под влиянием природных катаклизмов, инфляции и других ударов. Некоторые аспекты глобализации усиливают эти риски: растущая взаимозависимость национальных экономик, быстрые изменения в экономической жизни, растущая конкуренция, требующая быстрой адаптации, необходимость специализации, вынуждающая крестьянина «складывать все яйца в одну корзину», и др.
Сократить бедность могут структурные реформы, но чаще всего они проводятся плохо. При этом обычно сокращаются расходы на сельскую инфраструктуру и исследования, на социальны услуги селу даже при общем увеличении социальных расходов.
Автор приходит к следующим выводам. 1. Не стоит преувеличивать степень либерализации ни в местном, ни в международном масштабе, она до сих пор очень ограничена чрезмерным протекционизмом стран ОЭСР. 2. Многие РС также осуществили либерализацию частично, и здесь преобладает промышленный и другой антиаграрный протекционизм. 3. Любая тенденция глобализации в пользу трудоемкого сельского хозяйства РС должна учитывать, что современная технология разрабывалась для умеренного климата и капитало- и квалификационноемкого производства. 4. Беднейшее население плохо приспособлено к рыночным условиям, у него ограничен доступ к рынку (слабая информированность и институты, бедная инфраструктура), недостаточное владение ресурсами (образование, земля, вода, финансы). 5. Рост неравенства доходов и богатства, нестабильности и неопределенности препятствует общему экономическому прогрессу и сокращению бедности.
Это все относится к положению экономически активных бедных -крестьян и наемных рабочих. Есть еще экономически зависимые бедные. Эта категория многочисленна и особенно бедна, это люди с ограниченными возможностями. В их число входят старики, не получающие помощи от семьи; инвалиды, беженцы и другие потерявшие кров; женщины -главы семейств, ожидающие помощи от мужчин-отходников, старшие дети, потерявшие родителей и заботящиеся о младших, и др.
Общее экономическое развитие должно в долгосрочном плане создавать условия для мигрантов из деревни, особенно из полупустынных и других низкопроизводительных районов, а также увеличивать возможности занятости в несельскохозяйственных производствах в сельских местностях, создавать эффективный рынок труда, который будет поощрять трудоемкое производство и поглощать сельский труд на приемлемом уровне производительности и оплаты и в сельскохозяйственном, и в несельскохозяйственном производствах.
С.М.Макарова
