CC BY
2422009.02.003. ЧИРКИН В.Е. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. - М.: Норма, 2008. - 335 с.
В книге с позиций теории государства и права (с элементами политологии) проводится сравнительно-правовое исследование организации и деятельности одной из ветвей государственной власти - законодательной. В семи главах работы рассматриваются: соотношение власти в обществе и законодательной власти; взаимосвязи и отношения законодательной власти и других ветвей государственной власти; органы законодательной власти; принятие законов путем референдума; законодательный процесс в России и зарубежных странах; реализация законодательной власти, а также ответственность, устанавливаемая законодательной властью, и ответственность самой законодательной власти.
Анализируя различные виды власти в обществе, автор выделяет, в частности, общественную власть, существующую, например, в общественных объединениях с их мягкими мерами принуждения (самая суровая мера - исключение из организации тех, кто нарушает устав организации и решения коллектива), и публичную власть территориальных публичных коллективов, существующих на разных ступенях организации общества, представленную институтами непосредственной демократии (например, референдум) и создаваемыми ими органами. Представителем общества в целом (народа, публичного территориального коллектива всей страны) выступает государство, оно осуществляет государственную законодательную власть - разновидность публичной власти, имеющую суверенный характер. В субъектах федерации осуществляется публичная государствоподобная законодательная власть, в автономных территориальных образованиях (там, где автономии имеют право издавать законы, например, Шотландия в Великобритании или 17 автономий в Испании) - это автономная публичная законодательная власть. Муниципальные образования законодательных полномочий не имеют, они издают иные акты, осуществляя публичную власть своих территориальных публичных коллективов по вопросам местного значения. Сказанное относится и к разным видам референдумов.
Рассматривая принцип разделения властей в его историческом аспекте и в условиях современности, автор отмечает появление в конституциях зарубежных стран норм о новых видах ветвей государственной власти: избирательной, гражданской (это государственная власть со своими особыми органами), контрольной. В связи с этим изучаются
политологические концепции о постановляющей и трибутарной (вос-препятствующей) власти. Сопоставляя содержание ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей триаду традиционных ветвей власти, и ст. 11, предусматривающей также государственную власть Президента РФ, автор приходит к выводу, что концепция, говорящая только о разделении властей, является односторонней. Объясняется это историческими условиями ее создания (во времена абсолютизма, когда власть была единой в руках абсолютного монарха). Недостатки соответствующих формулировок данной концепции в России связаны с условиями начала 90-х годов. Правильнее, с точки зрения автора, обобщенная формулировка: единство государственной власти и разделение ее ветвей.
Рассматривая соотношение ветвей государственной власти, автор говорит о концепции субсидиарности и отмечает «взаимное проникновение» властей, но при определенных условиях: не нарушается их самостоятельность при осуществлении их главных функций и полномочий. В связи с этим рассматривается делегирование некоторых (под условиями) законодательных полномочий исполнительной власти (в том числе в России) и осуществление так называемой регламентарной власти исполнительными органами (в России такой подход не принят). Соотношение законодательной и судебной властей исследуется главным образом в связи с полномочиями органов конституционного контроля, которые своими решениями могут лишать закон силы (отменять закон они не вправе). По существу это не судебная, а контрольная деятельность (проверка соответствия закона конституции), поэтому в некоторых странах органы конституционного контроля не называются судами.
Значительная часть работы посвящена органам законодательной власти и прежде всего парламенту. Автор отмечает новые явления в парламентаризме (рационализированный парламентаризм, изменение роли верхних палат и др.) и детально рассматривает новые органы, замещающие парламент в законодательной деятельности - надпарла-ментские органы и «малые парламенты». В некоторых странах законодательными полномочиями по частным вопросам (в частности, внесение несущественных поправок в законы) наделяются постоянные комитеты (комиссии) парламента. За деятельностью таких органов установлен парламентский контроль, небольшая группа депутатов вправе потребовать рассмотрения проекта закона всем составом парламента, и такое требование должно быть выполнено без голосования. Что же касается надпарламентских органов, то поскольку в их состав при приня-
тии особо важных законов и других парламентских решений входит глава государства, часто весь состав правительства, высшие судебные органы или их руководство (Афганистан, Индонезия, Туркменистан и др.), то их целесообразность сомнительна. В данной части рассматриваются также законодательные органы в странах мусульманского фундаментализма, принятие королевских низамов и роль аш-шуры (совещательного совета при монархе, составленного из авторитетных лиц мусульманского сообщества).
В особой главе рассматриваются референдарные законы, их соотношение с другими законами (возможность изменения их законами парламента и др.), порядок их принятия, практика стран, где они получили распространение (Италия, и особенно Швейцария), и практика стран, где такие законы не принимаются на общегосударственном уровне, но имеются в субъектах федераций.
Стадии законодательного процесса в основном рассматриваются с позиций традиционного подхода. Автор пишет о законодательной инициативе, рассматривая ее разные виды, в том числе специальную законодательную инициативу (это имеет место и в России), об общей тенденции стран мира по расширению субъектов законодательной инициативы (она предоставляется новым органам государства, а иногда не только органам), о способах ограничения процесса обсуждения законопроектов, о разной роли вето верхних палат (в редких случаях есть фактически) и вето нижней палаты, о вето президента и способах его преодоления, об особенностях принятия публичных и частных законов (частные законы принимались иногда и в России), о возможности принятия законов одной палатой парламента (в том числе верхней в исключительных случаях). Автор рассматривает вето президента как особый процесс промульгации закона, состоящий из стадий подписания, санкционирования и распоряжения исполнять закон. В последних главах обсуждаются вопросы реализации закона и ответственности. Реализация закона связана с объективными и субъективными, экономическими, социальными, политическими и духовно-нравственными предпосылками. Властными субъектами реализации закона выступают различные органы и учреждения государства (учреждения реализуют закон не в нормативном порядке, а в индивидуальных отношениях; например, назначение пенсии конкретному лицу), органы субъектов федерации, автономных образований (в России территориальных автономий нет, автономная область и автономные округа являются
субъектами Федерации), органы местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, должностные лица. Они обязаны исполнять закон в соответствии со своими полномочиями и в пределах своей компетенции издают для этого соответствующие правовые акты подзаконного характера. Главный итог реализации закона состоит в достижении его цели. Для этого закон предусматривает различные обеспечительные средства и методы. Они не сводятся только к методам «кнута» и «пряника», а гораздо разнообразнее. С этой точки зрения можно различать методы стимулирования (поощрения), когда, например, в целях увеличения народонаселения повышаются размеры пособий женщинам по беременности и родам; методы дозволения (закон позволяет воспользоваться или не пользоваться предусмотренными им механизмами, определенными правами и т.д.); охраны (законодательство об охране государственной тайны или природы, патентование); требования (платить налоги); запреты (в уголовном праве преобладают запреты определенных поступков, поведения и предусмотрены наказания); ответственность (существуют формы уголовной, административной, гражданской и иной ответственности за нарушение законов); репрессии (например, в отношении действий террористов). Рассматривая законодательную власть и ответственность, автор анализирует различные виды ответственности за нарушение законов (уголовную, гражданскую и др.) и применяемые санкции, формы политической ответственности (например, отставка правительства), импичмент некоторым высшим должностным лицам и другим лицам в зарубежных странах, иные формы ответственности, применяемые в том числе в России, в частности в сфере федеративных отношений. Рассматривается фактическая ответственность законодательного органа (например, его разгон в Грузии народом, ворвавшимся в здание парламента во время «революции роз»), роспуск парламента, роспуск законодательных органов субъектов федерации, признание законов парламента не соответствующими конституции, индивидуальная ответственность депутатов.
Е.В. Алферова
