CC BY
137
V 1 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ V
к вопросу о точности конституционной терминологии
чиркин Бениамин Евгеньевич,
главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор
Точность терминологии, в том числе юридической, включая знаки препинания и фразеологические обороты, имеет огромное значение. Это издавна демонстрируют на примере фразы «казнить нельзя помиловать». В тексте нет запятой, и если ее поставить после первого слова, это означает казнь, а после второго — помилование.
Известно значение предлога «в» в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где говорится о «равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации», т. е. в пределах России. Можно, например, изменять формы самоопределения (вместо автономного округа создать автономную область и т. д.), но выход из состава Российской Федерации исключен. Боевые действия федеральных вооруженных сил против незаконной сецес-сии Чечни (объявленной независимой Ичкерией) опирались в том числе на твердые конституционные основания.
Терминология, используемая в конституциях — основных законах, имеет руководящее значение для всех отраслей права, для текущей правотворческой и правоприменительной деятельности, и если такая терминология неудачна, недостаточно определенна или многословна, она тиражируется во многих актах, осложняя правовое регулирование общественных отношений. Примеры такого рода есть в конституционном законодательстве самых различных стран, включая Россию. Использова-
ние устарелых языковых форм, расхождение терминов и реалий в конституционном праве, в том числе в его ключевых положениях (отчасти в силу высокой политизации этой отрасли права), встречается обычно чаще, чем в других отраслях.
Например, найти термины, не отвечающие современным условиям, можно в англосаксонском праве: в Великобритании и многих странах британского Содружества юридическое и обыденное понятия парламента различны. Первое из них включает, помимо прочих, британского монарха или генерал-губернатора — в странах британского Содружества. В то же самое время для рядового британца парламент — это только нижняя палата.
Практически во всех парламентарных республиках и монархиях конституционный термин «глава государства» не соответствует действительности. В таких странах президенты и монархи на деле не «главы», так как реально не возглавляют государство, не назначают министров, хотя об этом говорится, например, в Конституции Бельгии, и не увольняют их. Они не обладают верховной властью в королевстве, как определено, скажем, в Конституции Дании. Никакой реальной власти у датского монарха нет, как нет ее и у японского императора, а так же у многих других монархов.
Хотя в конституциях парламентарных республик о президентах обычно говорится в главах «Исполнительная власть», на деле такой власти они не имеют. Ими не формируется правительство, как устанавливают это, например, конституции Германии или Италии. Любой
правовой акт таких «глав» недействителен, если он не скреплен подписью премьер-министра или иного министра, несколькими министрами (контрасигнатура). Получается, что на практике не глава государства, а премьер-министр (министры) осуществляет полномочия главы государства.
Существует понятие неприкосновенности президентов республик, депутатов парламента, судей. На деле, как известно, президенты, депутаты, судьи несут ответственность (правда, обычно в особых формах). Так, например, в 1998 г. был оштрафован Президент США Б. Клинтон за ложь под присягой и принуждение свидетеля к даче ложных показаний, в 2009 г. — Президент Сербии Б. Тадич за распитие шампанского на стадионе в честь победы сербской футбольной команды, в 2010 г. — Президент Тайваня Ма Инцзю за нарушение законодательства о выборах. Известны факты, когда полицейские в Швеции останавливали автомобиль монарха за нарушение правил дорожного движения.
Что касается неприкосновенности монархов, то это понятие появилось очень давно и сейчас сохраняется по отношению к ним в буквальном смысле: к монарху нельзя прикасаться.
Термин «верхняя палата» также не соответствует действительности, решающее значение имеет нижняя палата. Трибуналы, о которых иногда упоминают конституции, не всегда являются особого рода карательными судебными органами, как это словосочетание обычно понимается в России. В Польше этот термин применяется по существу к конституционному суду, в отдельных странах Латинской Америки — к другим высшим судам, во многих странах англосаксонского права трибуналы — органы ведомственного или полуобщественного рассмотрения жалоб на чиновников, существующие при административных органах
и учреждениях. Можно привести и другие примеры, свидетельствующие о неточности конституционной терминологии и фразеологии.
В связи с этим необходима огромная и многолетняя работа консти-туционалистов-компаративистов и творцов конституций, направленная на преодоление прежних понятий, не соответствующих реалиям. Однако в силу традиционности и принципа правовой непрерывности это вряд ли удастся сделать в полной мере. Типичен пример с британской Палатой лордов. Рассуждения в правительстве и парламенте о необходимости реформы этой палаты длятся сто лет, принята не одна резолюция о ее выборности. Но резолюции — не закон, поэтому порядок формирования Палаты лордов остается прежним: назначение монархом — на деле премьер-министром. Правда, в 1999 г. Палата была существенно реформирована. Исключены наследственные лорды, но постепенно и не все. 92 титула остались, и разговоры об их удалении прекратились.
Со временем рождаются новые понятия. Сейчас можно встретить нормы, посвященные не только индивидуальным правам человека и гражданина, но и коллективным правам (например, в Конституции Эквадора им посвящена специальная глава). Многие конституции содержат термины «демократическое», «социальное», «правовое», «светское» государство. Иногда применяются такие характеристики республики, как партиципаторная (от слова «участие») или плюралистическая, альтернативная (Колумбия, Эквадор и др.). В Конституцию РФ впервые включены термин «субъект Российской Федерации» и фразеологический оборот о человеке как высшей ценности, а в российское законодательство — обобщающее понятие «публичные мероприятия» (собрания, демонстрации, пикетирования и др.). Кроме того, введен принцип альтернативности выборов, наряду
с термином «чрезвычайное положение» стали использоваться термины «контртеррористическая операция», «чрезвычайная ситуация». В зарубежных конституциях встречается клише «социальная монархия» (Марокко). Также употребляются термины «социалистическое государство», «социалистическая республика» (Индия, Сирия, Колумбия и др.). Некоторых новых терминов еще нет в конституциях, но они уже применяются в науке и публицистике. Например, президентско-парламентарная и парламентарно-президентская республика, смешанная республика, выборная монархия, регламен-тарная власть и регламентарное законодательство, субсидиарное законодательство и др.
Новых подходов и, соответственно, новой терминологии потребует решение проблем экологии, борьба с международным пиратством, захватом заложников, наркоманией и др. Важно, чтобы новая конституционная терминология была продуманной и обоснованной, а не являлась бы сиюминутной реакцией на происходящие события. Включению того или иного нового термина в законодательные тексты должно предшествовать тщательное обсуждение. Но это имеет место не всегда. В конституциях, в том числе российской, имеются терминологические несоответствия, терминологические неясности и терминологические длинноты.
Терминологические несоответствия. Одним из важнейших вопросов конституционного регулирования является вопрос о государстве, государственной власти, структуре государства. К сожалению, приходится констатировать, что в Конституции РФ имеются весьма неудачные положения, касающиеся структуры государства. Так, в ст. 5 (ч. 2) Конституции РФ говорится: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный ок-
руг имеет свой устав и законодательство». Тем самым установлено, что республики в составе РФ являются государствами, а другие субъекты РФ — не являются (такой подход не нов: в свое время это было в Бирме (в настоящее время — Мьянма)). Получается, что на территории России существуют 22 государства: сама Российская Федерация и 21 республика в ее составе. Исходя из этого можно сделать различные выводы касательно внутриполитических и международных отношений, но федеральный законодатель по такому пути не пошел. Конституция РФ ограничилась упоминанием о государственном языке республик и предоставлением республикам права иметь свои конституции (другие субъекты РФ принимают уставы), но при этом провозгласила равноправие всех субъектов РФ1. Таким образом, как мы видим, в конституционных положениях о российской государственности имеются определенные противоречия.
Во многих республиках давно поняли, что они не государства, так как не имеют для этого никаких реальных условий. Лидеры некоторых из них уже несколько лет назад отказались от титула «президент», другие лишь в 2010 г. заявили, что в государстве должен быть один президент и заменили этот термин в конституциях2. Правда, обоснование для этого, выдвинутое некоторыми президентами республик в составе Российской Федерации, было не совсем корректным: если считать, что по Конституции РФ республика в составе Российской Федерации тоже государство, то, следователь-
1 Речь идет не о фактическом равенстве субъектов РФ, что вряд ли будет достигнуто (разнятся площади их территорий, численность населения, доходы на одного жителя), а о правовом равенстве. Фактическое неравенство субъектов федерации существует в США, Германии, Индии и в других федеративных государствах.
2 См.: Российская газета. 2010. 3 сент.
но, у нее тоже может быть свой президент.
Вопросы правового регулирования отношений государственности в России на этом не заканчиваются. В статьях 5, 77 и др. Конституции РФ говорится об «органах государственной власти» субъектов РФ, о «системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов», а ст. 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации, предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов «субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти». Таким образом, субъекты РФ, не являющиеся государствами, обладают такой же государственной властью, как и республики. Следовательно, у каждого субъекта РФ своя государственная власть. Кроме того, каждый субъект РФ создает собственную систему государственных органов. Статья 11 (ч. 2) Конституции РФ гласит, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют ее органы (названы высшие органы государства), а «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». В этом случае, следуя только терминологии, можно насчитать в России уже не 22 государственные власти, а 84 (Российская Федерация плюс 83 ее субъекта). Естественно, что такие положения Конституции РФ влияют на законодательство: сейчас в России существуют две системы государственной службы (в субъектах РФ, в том числе в малочисленных автономных округах, она тоже называется государственной наряду с государственной службой РФ). Законодательство также предусматривает государственную собственность на землю субъектов РФ (у муниципальных образований — муниципальная собственность) и т. д.
На наш взгляд, решение вопроса состоит в признании множественности форм организации публичной власти (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования, родоплеменной территориальной общины коренных малочисленных народов), причем высшей и единственной суверенной разновидностью публичной власти является государственная власть, а формой ее организации — государство. Каждый территориальный публичный коллектив (общество в целом, сообщество субъекта РФ, муниципального образования и др.) — часть народа страны на определенной территории, и от такого публично-территориального сообщества социально исходит определенная разновидность публичной власти, юридически определяемая федеральной конституцией и на ее основе — собственными конституциями и уставами. Публично-территориальные образования издают собственные нормативные правовые акты, могут иметь свои конституции, иногда свое гражданство (в США).
Вместе с тем ясно, что субъекты любой федерации не должны и объективно не могут присваивать столько суверенитета (государственного суверенитета), сколько могут «проглотить», как это обещалось субъектам РФ с высоких трибун в первые годы новой России. В противном случае федерация как государство может перестать существовать. Государственный суверенитет принадлежит только федерации — го-сударству3.
3 В мексиканской и швейцарской конституциях говорится о суверенитете субъектов федерации (в Швейцарии — конфедерации) во внутренних делах и в рамках федеральной конституции. Это не государственный суверенитет. Но все же вряд ли по отношению к полномочиям субъектов федерации следует использовать слово «суверенитет», а если это необходимо в этнических субъектах федерации, делать уточнения, говоря о национальном суверенитете.
Между тем уже после выхода постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, подтвердившего, что в соответствии со ст. 4 Конституции РФ суверенитет принадлежит Российской Федерации, «распространяется на всю ее территорию» (а два суверенитета на одной территории вряд ли возможны), и положившего начало изъятию республиками из своих конституций положений о суверенитете, в 2003 г. была принята и действует Конституция Чеченской Республики. Ее статья 1 гласит: «Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной, судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам ведения Российской Федерации и Чеченской Республики...», это ее «неотъемлемое качественное состояние». Возражения ученых о неточности такой формулировки не были приняты во внимание. Однако кроме политики есть и право. Упомянутая выше оговорка в Конституции Чечни о предметах ведения и полномочиях очень важна, она значительно уточняет цитированное положение, но все-таки со словом «суверенитет» нужно обращаться осторожно, и вряд ли политическая конъюнктура оправдывает неточности. Субъекты федерации — не государства и собственной государственной властью не обладают. Во всех странах это государственные или государствоподобные образования. Английское и испанское слова, соответственно, «state» и «estado» (государство) не должны вводить нас в заблуждение и переводятся как «штаты». Такой утвердившийся неологизм (а не буквальный перевод как «государство») совершенно справедливо использовали первые русские переводчики соответствующих зарубежных конституций.
В Конституцию РФ, считавшуюся неприкосновенной, в 2008 г. внесены первые поправки. Нужно идти
по этому пути дальше и смелее, прежде всего убрать несоответствующую терминологию, касающуюся государственности. Такая терминология создает неверные представления и осложняет решение многих вопросов правовой модернизации.
С проблемами государственной власти связано также решение вопроса о разделении властей (в зарубежных конституциях и научных изданиях обычно говорится о «разделении власти», что верно отражает единство государственной власти). В большинстве конституций стран мира содержится классическая схема: законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти4. В некоторых конституциях встречаются названия иных ветвей власти: избирательная (Никарагуа), контрольная (в прошлом в Алжире), экзаменационная (в дореволюционном Китае), организационная и юридическая (Саудовская Аравия), гражданская (Венесуэла, речь идет об особой системе органов государства, которые выполняют контрольные и воспитательные задачи). В России в научных исследованиях иногда называют «внесистемные» органы государственной власти, которые не укладываются в схему триады властей (прокуратура, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата и др.), говорится о президентской власти в президентско-парламентарной республике.
Статья 10 Конституции РФ устанавливает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В отно-
4 В данном случае мы не обсуждаем слово «ветвь», имеющее не строго терминологический, а скорее описательный характер. По вопросу об определении ветви власти см.: Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002. С. 74—75.
шении самостоятельности, возможно, были бы целесообразны уточнения, например: «самостоятельны в осуществлении своих полномочий». Ведь Правительство РФ (оно в силу ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации) обязано исполнять законы и несет ответственность перед одной из палат парламента — Государственной Думой в виде вотума недоверия и отказа в доверии, а с 2008 г. и отчитывается перед ней.
В статье 11 Конституции РФ положения ст. 10 конкретизированы. Определено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Федеральное Собрание (законодательная власть), Правительство РФ (исполнительная власть), суды РФ (судебная власть). Однако в этом перечне присутствует четвертый орган (и одновременно высшее должностное лицо), осуществляющий государственную власть, названный первым, — Президент Российской Федерации. Упоминание о нем не соответствует триаде, указанной в ст. 10. Отнести Президента РФ — главу государства (ст. 80) к внесистемным органам вряд ли кто-то решится: огромные полномочия и роль Президента РФ в системе управления государством общеизвестны. Речь может идти об особой ветви президентской власти в условиях определенных форм правления. В любом случае ст. 10 и 11 не вполне стыкуются.
Есть и другие несоответствия, причем не только по вопросам государственности. Например, бывает не только двойное (ст. 62), но и множественное гражданство, причиненный вред должен возмещаться не только государством в связи с незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53), но и другими публично-правовыми образованиями в связи с незаконными действиями их органов или должностных лиц. Не совсем удачно сформулирована
ст. 2, так как не ясно, что же (человек, или человек только вместе с правами и свободами, или сами по себе права и свободы) является высшей ценностью?
Терминологические неясности и неточности. Процессу подготовки и принятия федеральных законов посвящены многие статьи Конституции РФ. Одно из основных положений содержится в ст. 105: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Принятые ею путем голосования законы в течение пяти дней передаются, как следует из текста ч. 3 и 4 этой статьи, на рассмотрение (одобрение) Совета Федерации5. Одобрение происходит путем голосования членов Совета Федерации. Совет Федерации может не одобрить закон, принятый Государственной Думой, а Дума может не преодолеть его вето6 и, следовательно, закона не будет. Таким образом, текст, принятый Думой, если он окончательно отвергнут Советом Федерации или не подписан Президентом РФ, остается всего лишь законопроектом особого рода. Но ведь ч. 1 ст. 105 Конституции РФ фактически утверждает, что окончательный текст закона принимается Думой. В данном случае формулировка конституционной нормы о принятии закона одной палатой, видимо, не очень удачна. В некоторых зарубежных конституциях обычно говорится, что законы при-
5 Положение об одобрении закона другой палатой представляет, может быть, лишь некритически заимствованные тезисы времен царизма или Конституции ФРГ 1949 г., в ст. 77 которой тоже есть положение о том, что федеральные законы принимаются Бундестагом и одобряются Бундесратом.
6 Преодоление вето верхней палаты обычно происходит путем повторного голосования в нижней палате, но в этом случае ей нужно получить квалифицированное большинство голосов в пользу законопроекта (обычно 2/3). В России и в других странах есть и иные способы преодоления вето верхней палаты.
нимаются парламентом, имея в виду также верхнюю палату. Возможно, целесообразно было бы использовать формулировку «принятый палатой парламента законодательный текст» (речь идет о двухпалатном парламенте).
Тезис о принятии закона парламентом тоже не совсем точен. За эту формулировку боролись, выступая против абсолютизма в XVIII в. Она имеет демократический и гуманистический характер. Но у главы государства существует право вето. Лишь некоторые монархи по конституциям не имеют права вето (Испания, Япония), другие его не применяют (Бельгия, Норвегия, Швеция и др., в Великобритании вето не применяется 300 лет, в связи с чем сложился конституционный обычай неприменения вето, но обычай — не закон, и теоретически вето может быть применено). В некоторых монархических странах Востока вето монарха — абсолютное (теоретически монарх всегда имеет абсолютное вето, которое не может быть преодолено парламентом). Правда, в странах Востока оно тоже почти не применяется, но по другим причинам: нет парламентов, возражающих монарху (закон принимается, если он устраивает монарха).
Что же касается президентов, то они обычно подписывают текст (по общей терминологии — закон), принятый парламентом, но могут и не подписать его (наложить президентское вето). В парламентарной республике глава государства — президент — действует по совету (указанию) правительства, а правительство формируется партией (партиями) большинства в парламенте. Поэтому, как правило, принимаются тексты (законы), угодные правительству. В основном это правительственные законопроекты7. Однако и в
7 Это не вызывает особых нареканий в парламентарных монархиях и республиках: правительство имеет поддерживающее его большинство в парламенте, оно взя-
парламентарной республике случается, хотя и очень редко, что президент использует право вето, отклоняя текст (как правило, по техническим причинам).
Иначе обстоит дело в президентских, президентско-парламентарных республиках и в меньшей степени — в парламентарно-президентских. В условиях данных форм правления президент может принадлежать к другой партии (коалиции партий), чем та, которая имеет большинство в парламенте и фактически формирует правительство (такое разделенное правление было трижды во Франции, когда президент, возглавлявший свою партию, назначал правительство из состава оппозиции)8. Такой президент использует свое право вето.
Президентское вето обычно может быть преодолено путем повторного голосования обеих палат парламента (однопалатного парламента), но тоже, как правило, квалифицированным большинством голосов (есть и иные способы). В данных условиях президентское вето эффективно. В США с 1789 по 2007 г. президенты использовали вето 2553 раза, включая «карманное» вето9, а преодолеть вето удалось всего 106 раз.
лось управлять государством, поэтому естественно, что принимаются именно его законопроекты.
8 Президент Франции назначает правительство по своему усмотрению. Одобрения в парламенте путем голосования не требуется, но затем парламент может вынести резолюцию порицания назначенному президентом правительству, и если у президента нет большинства в парламенте, правительство может не приступить к работе практически никогда, — всем составам парламент (нижняя палата) может систематически выносить резолюцию порицания. Поэтому президент во всех трех случаях вынужден был назначать правительство из оппозиции, имевшей парламентское большинство.
9 При «карманном» вето президент не отказывает в подписании, но и не подписывает текст, принятый парламентом. Если сессия
Таким образом, текст, принятый парламентом, до подписания президентом (иным главой государства или руководителем коллегиального органа, выполняющего соответствующие функции там, где это требуется) — еще не закон, что хорошо демонстрирует российская практика. Только после подписания Президентом РФ тексту, принятому палатами, присваивается порядковый номер закона и ставится его дата. Но это фактически дата проставления подписи президентом. Впоследствии ссылаются не на парламентский текст, а на текст, подписанный главой государства. При этом в большинстве стран глава государства должен подписать закон и в том случае, если он с ним не согласен, но его вето парламентом преодолено (известны случаи отказов, в частности, в Латинской Америке, Казахстане; в таких ситуациях обычно закон подписывал премьер-министр или председатель парламента либо его палаты).
Из сказанного следует, что не только российская, но и международная терминология по вопросу принятия законов требует уточнения. Исходить нужно из того, что, во-первых, закон не может быть принят, минуя парламент (кроме референдума), во-вторых, текст окончательно становится законом только после его подписания главой государства.
Но как тогда назвать текст, принятый одной палатой и передаваемый ею в другую, и текст, передаваемый парламентом на подпись президенту? В современной международной конституционной терминологии используется одно и тоже слово «закон». Но, как было сказано выше, без подписи главы госу-
парламента закончится раньше, чем истекут 10 дней, положенные для подписания президентом, то текст не становится законом. На новой сессии процедуры не могут быть продолжены, все должно начинаться снова. «Карманных вето» в США было 1066. См.: Gicquel J, Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 21-ed. P., 2007. P. 437.
дарства, его удостоверения это еще не закон. Юридически неточно называть такой текст законом. Иного термина для обозначения текста в процессе становления закона пока что не предложено. Можно было бы использовать термин «законопроект», но текст, принятый парламентом, имеет совсем иное юридическое качество, чем внесенный проект. Слово «текст» не имеет достаточной юридической определенности. Для решения вопроса мы предложили бы следующую терминологическую схему, отражающую процесс становления закона: законопроект — принятый палатой законодательный текст — принятый парламентом законодательный акт — закон, удостоверенный подписью главы государства.
Приведем еще несколько примеров неточных формулировок. В статье 137 (ч. 2) Конституции РФ определено: «В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации» (в данной статье содержится перечень субъектов РФ). Сказано: «подлежит включению», но кем и как? Данный пробел был устранен Конституционным Судом РФ. Из постановления КС РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П следует, что измененные наименования включаются в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ. Президент РФ принимал такие указы в 1996 г. в отношении Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии — Алании, в 2001 г. — в отношении Чувашии, в 2003 г. — в отношении Ханты-Мансийского автономного округа — Юг-ры. Позднее появился Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Им, в частности, установлено, что при образовании нового субъекта
в результате объединения двух субъектов соответствующие изменения в ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.
В дальнейшем был принят ряд таких законов.
Ни тот ни другой способ не является верным. Речь идет об изменении текста Конституции РФ (пусть даже о названии субъекта РФ, а любое изменение такого текста должно осуществляться особым видом закона — законом РФ о поправке к Конституции РФ. Такое название установил Конституционный Суд РФ (постановление КС РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П). Иначе это нарушение Конституции.
Статья 111 Конституции РФ устанавливает, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, которая рассматривает представленную Президентом кандидатуру и может отклонить ее. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ (точнее было бы сказать исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ, так как согласия Думы не было), распускает Думу и назначает новые выборы. Возникает вопрос: три кандидатуры, последовательно представляемые при отклонениях, должны быть разными лицами, или это может быть трижды одна и та же кандидатура? Конституционный Суд РФ ответил утвердительно на последнюю часть вопроса (постановление КС РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П).
С позиций этики такой ответ не вполне приемлем. Существует джентльменское правило: не проси дважды об одном и том же, если тебе отказали. Это правило тем более должно соблюдаться лицами, занимающими высокое положение, хотя в некоторых российских законах пря-
мо говорится, что при отказе палаты парламента можно неоднократно (иногда — только дважды) представлять ту же кандидатуру на высокие посты, что и делалось в свое время Б. Н. Ельциным.
Однако на практике глава государства (в современной России — Президент РФ), если он желает, может легко и срочно распустить Государственную Думу. Президенту РФ для этого достаточно трех недель (каждую кандидатуру Дума рассматривает в течение недели). Предложив трижды одну и ту же кандидатуру и получив трехкратное отклонение (если Дума будет последовательна, чего однажды не было, когда на третий раз она «дрогнула», изменив свое отношение к тому же кандидату), Президент РФ вправе распустить Думу. Ни российское, ни зарубежное конституционное законодательство не содержат ответа на вопрос: если и новый состав палаты отвергнет ту же кандидатуру, можно ли будет ее опять представлять трижды?
Недостаточно определенной является также формулировка ст. 12 Конституции РФ, устанавливающая, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». По смыслу это очень важное положение, но согласно логике отрицательное определение не является определением. Куда «входят» органы местного самоуправления? Каков характер их власти? Составляют они свою систему или в каждом муниципальном образовании они автономны? Это очень важные вопросы, которые должны решаться с помощью научного подхода и на конституционном уровне.
Еще один пример неясной формулировки относится к области взаимоотношений субъектов РФ. В России были и еще до сих пор остаются так называемые сложносоставные субъекты РФ. Часть 4 ст. 66 Конституции РФ говорит об автономных округах, «входящих в состав края или области». Слово «входящие» приводило к самым различ-
ным ситуациям в отношениях краев (или областей) и автономных округов. По Конституции РФ все субъекты равноправны, и каждый из них имеет свою территорию, свои органы государственной власти. Из этого вытекает, что край или область не могут регулировать своими правовыми актами отношения в субъекте РФ, входящем в край или область. Однако, население и территория таких субъектов РФ обладают определенными качествами общности, и бывают вопросы, которые необходимо регулировать в целом по краю или области (например, в условиях чрезвычайной ситуации (не путать с понятием чрезвычайного положения)). В связи с этим край, область издавали правовые акты, распространяющиеся на всю их территорию (содержание таких актов не предполагало оговорки о том, что они не распространяются на автономную область или округ, входящие в край). По этой и по некоторым другим причинам возник вопрос об участии населения «входящего» субъекта РФ в выборах законодательного органа края, области и их губернатора (в то время, когда губернаторы избирались гражданами), ведь они принимали правовые акты, распространявшиеся на всю территорию края, области. Конституционный Суд РФ решил, что такое участие необходимо, но по существу это участие в выборах другой параллельной системы, а система органов своей (по Конституции РФ «государственной») власти устанавливается каждым субъектом РФ самостоятельно. В данном же случае получается, что один равноправный субъект возлагает соответствующие обязанности на органы и жителей (организация избирательной кампании и др.) другого, столь же равноправного.
Терминологическое многословие. Еще мыслители Древнего мира учили, что законы должны быть краткими и понятными людям. В наши дни тексты законов зачастую неимоверно громоздки. В качестве примера
можно привести британские законы с огромным количеством пояснений и приложений, которые обычно насчитывают десятки и сотни стра-ниц10. Поправки в российские законы, которые нередко делаются сразу к нескольким актам, также составляют десятки страниц. И это при том, что официальные консолидированные тексты законов после поправок в России издавать не принято (это делалось в редчайших случаях).
В России, как и в некоторых странах Европы, принимается в среднем около 300 законов в год. (В 2010 г. российский парламент принял 442 федеральных закона.) При таких темпах законотворчества гражданин (а теоретически законы пишутся прежде всего для населения) должен ежедневно прочитывать в среднем один многостраничный закон. Конечно, есть специализированные законы, которые обывателям изучать не обязательно, но и они (например, технический регламент на пищевые продукты) могут быть интересны и полезны. А ведь кроме законов имеются нормативные акты Президента и Правительства РФ, законы субъектов РФ, постановления муниципальных органов. Во многом значительный объем этих актов связан с совсем необязательными длиннотами текста, без которых можно было бы обойтись.
Чтобы донести до гражданина содержание закона, с 2004 г. в Великобритании введено правило: в начале текста закона парламентская служба дает его пояснение — объяснительный меморандум или объяснительные заметки. Есть и более краткое резюме — summary, суть закона на один-два абзаца. Резюме публи-
10 См., например, Акт 2005 г. о реформе британской конституции, в котором речь по существу идет лишь об изменении положения лорда-канцлера и о создании Верховного суда, но вместе с приложениями в нем несколько сот страниц. См.: Constitutional Reform Act 2005 г. Chapter 4. Crown Copyright. The Stationary Office. Limited. L., 2005.
куется в тексте закона, а объяснительные заметки — иногда через несколько месяцев. Эти тексты не являются частью закона11. Возможно, есть и иные формализованные способы, которые можно использовать. В Белоруссии, например, президент установил, что поправки в правовой акт могут вноситься не чаще одного раза в год.
Российская Конституция при всей своей краткости (что не всегда является достоинством, так как могут выпадать элементы обязательного конституционного регулирования, в наше время это прежде всего некоторые экономические и социальные вопросы) тоже «грешит» многословием. В России используется шесть названий субъектов РФ (в других федеративных государствах нет даже двух разных названий), они перечислены в Конституции РФ и законодательстве, развивающем ее
11 Такие тексты готовит Канцелярия Ее Величества по поручению Королевского печатника, на практике — министерства и ведомства, к профилю которых относится закон. Однако в отличие от summary объяснительные заметки не всегда являются краткими. Так, объяснительные заметки к Акту о холокосте (2009 г.) состоят из четырех страниц, а такие же заметки к Акту о конституционной реформе и управлении (2010 г.) составляют 53 абзаца.
положения, кроме того, их иногда приходится повторять. Существуют два названия для основных законов субъектов РФ (конституция и устав), для судов субъектов РФ, осуществляющих контроль за соответствием актов основному закону субъекта РФ (конституционные и уставные суды). Это влечет утяжеление словесных конструкций в законодательстве. Бесконечно повторяется не очень удачная конструкция для законодательного органа субъекта РФ — «законодательный (представительный) орган». Унификация некоторых названий (в необходимых пределах) не нарушила бы прав субъектов, но могла бы разгрузить законодательство, сэкономить материальные ресурсы и затраты умственной энергии заинтересованного читателя.
Вряд ли можно сомневаться, что слово, запятая, формулировка, лексический и синтаксический обороты в конституциях имеют огромное значение, и к ним необходимо относиться ответственно.
Библиографический список
Gicquel J., Gicquel J.-Е. Droit constitutionnel et institutions politiques. 21-ed. P., 2007.
Constitutional Reform Act 2005. Chapter 4. Crown Copyright. L., 2005.
Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002.
Социальные гарантии в сфере занятости населения: понятие, признаки и классификация
СЕРЕГИНА Лариса Владимировна,
научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП
Закрепление в ст. 37 Конституции РФ права каждого на защиту от безработицы возлагает на государство соответствующие обязанности, которые включают в себя уста-
новление социальных гарантий защиты и поддержки работников при наступлении безработицы.
Прежде чем приступить к анализу социальных гарантий в сфере занятости населения, важно уточнить понятие категории «социальные гарантии».
В русском языке слово «гарантия» означает обеспечение, руча-
