CC BY
51
И.Е. Словская
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ КОНСТИТУЦИИ УКРАИНЫ 1996 ГОДА
В статье анализируется вопрос разработки Конституции независимой Украины. Акцентируется внимание на непростых исторических условиях деятельности конституционных комиссий, отсутствии однозначного понимания курса реформ представителями политической элиты того времени.
Ключевые слова: конституция, основной закон, конституционная комиссия, конституционный строй, государственный аппарат.
I.E. Slovska
PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF CONSTITUTION OF UKRAINE, 1996
Question of draft of Constitution of independent Ukraine is studied. An author underlines the not simple historical terms of activity of constitutional commissions, absence of the synonymous understanding of course of reforms by the representatives of political elites of that time. Contradictory regulation of features of the political and social order in the numerous projects of constitutional Law hindered mushroom growth of constitutional process.
Keywords: constitution, constitutional Law, constitutional commission, constitutional line-up, state machine.
Факт провозглашения независимости не является достаточным основанием построения правового государства, признанного на международном уровне.
Реальные перспективы открывают в первую очередь разработка и принятие кон- т
ституционных и соответствующих им нормативных и ненормативных актов, на К
основе которых будут базироваться формирование государственного аппарата, р
а
обновление всех институтов гражданского общества. |
Важным этапом становления суверенной Украины стало утверждение ново- й
го Основного Закона. Процесс его разработки сопровождался определенными У
проблемами исследования эволюционных направлений функционирования с
постсоветской политической доктрины, обсуждения принципов реализации н
представительной концепции власти. Тактически верно наметились тенден- |
ции к заимствованию общепризнанной демократической модели организации |
государственных органов и самостоятельной ветви местного самоуправления, |
запрещения цензуры, признания прав и свобод как за гражданами Украины, |
так и иностранцами и лицами без гражданства. Именно эти основополагающие а
стандарты конструирования правового государства получили свое дальнейшее м
и
развитие в различных проектах. •
№
Нормативное урегулирование порядка государственного строительства бази- (
ровалось также на обобщении опыта советского государствоведения, поскольку °
современники не имели четких представлений о механизме трансформации о партийно-номенклатурной системы в независимые общественно-политические и государственные институты. Множественные движения и другие объединения граждан, возникшие после прекращения деятельности коммунистической
© Словская Ирина Евгеньевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры конституционного права (Национальный университет «Одесская юридическая академия»); e-mail: slovska@mail.ru
партии, декларировали полное обновление политической элиты, неизбежность либеральных реформ, формирование национальной концепции безопасности, функционирование современного украинского общества в соответствии с принципом верховенства права.
Именно анализ основных теоретико-концептуальных подходов в регламентации постсоветской политической системы является целью предложенного исследования. Правовой аспект становления конституционного строя в период с 1990 г. по 1996 г. интересует автора в силу специфики его влияния на развитие демократических институтов.
Определенную ценность в этой связи представляют научные труды по вопросам становления независимости государства и принятия Основного Закона. Обстоятельные разработки из очерченной проблематики демонстрируют такие ученые, как В. Авсеевич, Н. Адамович, В. Медведчук, Л. Кривенко, С. Кульчицкий, П. Стецюк и др.1
Реальный конституционный процесс начался осенью 1990 г. с утверждения Верховной Радой Украины состава Конституционной комиссии по разработке концепции нового Основного Закона. В июне следующего года концепция была утверждена и началась непосредственная работа над текстом документа. Различные его варианты обсуждались в научно-исследовательских учреждениях юридического профиля. Содержание около десятка тысяч поправок и дополнений было ориентировано на внедрение нормативных положений по укреплению авторитета публичной власти среди населения и самого государства в международном сообществе.
а Наиболее острой оказалась проблема разделения властных полномочий
? между парламентом и Президентом. Отсутствие политического компромисса не § способствовало скорейшему разрешению кризиса и подготовке окончательного варианта Конституции. Постоянные перегруппировки политических сил усугу-I бляли проблемы ведения подготовительных работ над правовым актом высшей I юридической силы. Возникшая жесткая конфронтация отдельных органов
го
| государства, представителей партий и общественных деятелей приостановила
§ конституционную реформу2.
| Особого внимания заслуживает проект Конституции Украины от 10 июня
§■ 1992 г. Документ провозглашал становление демократической, правовой, соци-
° альной унитарной республики в соответствии с принципами приоритета прав
« человека, разделения властей, верховенства права. От имени всего народа могла
| выступать только легислатура — Национальное Собрание. Политический, идео-
е логический и экономический плюрализм, неприкосновенность государствен-
1 ных границ, соблюдение общепризнанных стандартов международного права,
0
° ограниченность прав личности только на основаниях закона, единственное
(Го
¿5 гражданство, значительный перечень гражданских, политических, социально-
1 экономических, культурных прав, равная защита каждого человека органами | государства и индивидуальная юридическая ответственность за содеянное правонарушение, обязанности человека и гражданина, а также другие прокламации определяли характеристики новосозданного государства (ст. 1-8, 14, 15, 21-50, 53, 60, 104 проекта Конституции от 10 июня 1992 г.)3.
Показательным являлось правовое регулирование организации высших органов. Национальное Собрание было уполномочено решать любые вопросы 48 государственной жизни, кроме тех, которые могли быть урегулированы путем
проведения всеукраинского референдума, отнесены к полномочиям Президента, Правительства, других государственных институций, Автономной Республики Крым, органов местного и регионального самоуправления. Таким образом, отечественный парламент четко определялся как легислатура с неограниченными законодательными полномочиями.
Постоянно действующий двухпалатный общенациональный представительный орган мог избираться гражданами Украины на 5 лет. Парламентарии действовали согласно принципам несовместимости, неприкосновенности, индемнитета, императивного мандата. Одномандатные избирательные округа делегировали парламентариев в нижнюю палату — Раду Депутатов и верхнюю
— Раду Послов. Кандидаты должны были проживать в Украине (для баллотирования в Раду послов не менее 10 лет), иметь право голоса и образование, не ниже общеобязательного, достигнуть определенного возраста (в нижнюю палату
— 25 лет, в верхнюю — 35).
Объем полномочий членов легислатуры оставался неизменным в случае введения военного или чрезвычайного положения.
Права народных представителей на выступление по всем вопросам повестки дня, обращение к любым государственным органам и должностным лицам ограничивались запретом апелляции к Президенту и институциям судебной власти.
Представление о лишении депутатской неприкосновенности в соответствующую палату вносил Генеральный прокурор Украины. Член Национального Собрания мог обжаловать в Конституционный Суд решение палаты о досрочном прекращении полномочий на основаниях нарушения требований о несовместимости, вступления в законную силу обвинительного приговора суда, сложения ш полномочий по личным мотивам, признания судом недееспособным или безвест- н но отсутствующим, потери гражданства или выезда на постоянное жительство С
а
за пределы Украины (ст. 124-133 проекта Конституции от 10 июня 1992 г.). т
о
Парламент наделялся весомыми полномочиями в сфере взаимодействия с к
о
исполнительной властью, поскольку не только назначал и освобождал Премьер- о'
министра по представлению Президента, но и давал согласие (в лице Рады Депу- |
татов) на назначение и увольнение основных министров, в частности министров о
финансов, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, обороны, главы Службы нно
безопасности. Ю
Легислатура имела значительное общеполитическое значение при формирова- и
нии судебных институций. Так, Национальное Собрание назначало и принимало с
к
отставку Главы Конституционного Суда, принимало присягу у судей органа а конституционной юстиции. Исключительным полномочием обеих палат декла- Л
е
рировалось избрание заместителя Главы Конституционного Суда и судей этого | государственного органа. Помимо этого, Рада Послов избирала по предложению • Главы палаты состав Верховного и Высшего хозяйственного судов, формировала 9 Высшую аттестационную и дисциплинарную комиссию судей. ^
Особенно позитивными представляются возможности использования пар- к ламентского вето на указы Президента, принятие и ревизию Конституции и конституционных законов, детальное регламентирование отдельных парламентских процедур, например законодательного процесса и финансового контроля, в проекте Основного Закона.
Парламент наделялся прерогативой принимать решение о проведении всеукраинского референдума по вопросу досрочного прекращения полно- 49
мочий Президента на основании требований не менее 2 млн избирателей или Национального Собрания. Осуществление контроля за деятельностью Главы государства, исполнительной и судебной властей, соблюдением прав личности, кредитно-финансовой системой, функционированием государственного аппарата свидетельствует о желании разработчиков нормативно-правового акта внедрить в практику государственного строительства сильную легислатуру (ст. 134, 136-141, 156-174 проекта Конституции от 10 июня 1992 г.).
Руководящие органы палат были представлены Президиумами в составе Главы палаты, его заместителей и Секретаря. Формирование постоянных, временных следственных, мандатной и счетной комиссий, объединений депутатов конституировало сугубо парламентский стиль работы высшего органа государства. Организация деятельности палат базировалась на основании регламента в форме закона, который после принятия не отправлялся на промульгацию Президенту (ст. 149-153, 155 проекта Конституции от 10 июня 1992 г.).
Очевидно, что исследуемый проект, несмотря на полную подотчетность Кабинета Министров Главе государства, который одновременно возглавлял исполнительную ветвь власти, закреплял за парламентом важную роль в государственном аппарате. Более того, Президент фактически не имел реальных полномочий по роспуску Национального Собрания. Единственным конституционным основанием являлось позитивное решение всеукраинского референдума о досрочном прекращении полномочий Президента, назначенного легислатурой (ст. 175, 190 проекта Конституции от 10 июня 1992 г.).
Учитывая вышесказанное, резюмируем о прокламации Украины как на-
т
3 ционального государства, которое стремится развиваться, реализуя неотъемно лемое право народа, нации на самоопределение. Адаптация демократических
сп
-н европейских институтов в отечественные исторические традиции и культуру
^ государственного строительства свидетельствует не только о желании внедрить
| суверенную организацию власти, но и образовании независимого государства
| как гаранта политической свободы4.
° Всенародное обсуждение проекта новой Конституции Украины происходило
0
| с 15 июля по 1 декабря 1992 г. В нем приняли участие около 188900 граждан | Украины, 20 областных, 114 городских, районных, поселковых и сельских >§ советов, 118 объединений граждан и 2 934 трудовых коллективов. В целом в | Верховную Раду Украины поступило 47320 предложений и замечаний ко всем | положениям документа5.
| Усовершенствованная, новая редакция проекта Основного Закона от 27 мая
1993 г. существенно не меняла нормативные положения о принципах кон-§ ституционного строя, правовом статусе личности, гражданстве, институтах § гражданского общества. Основное внимание сосредоточено на контруировании
1 государственного аппарата. Сохранение бикамеральной легислатуры — Всена-| родной Рады, состоящей из Государственной Рады и Рады Территорий (нижней
и верхней палаты соответственно), избранной на 5 лет по мажоритарной системе подсчета голосов, свидетельствует о намерениях законотворцев делегировать представителей, которые бы отстаивали общенациональные и региональные интересы. Кандидаты в депутаты должны соответствовать требованиям по гражданству, возрасту (25 лет), дееспособности, постоянному проживанию в Украине 50 (не менее 5 лет, регламентировано для членов верхней палаты).
Указанный документ, как и проект Конституции от 10 июня 1992 г., провозглашал президентскую республику с расширенными полномочиями парламента, но при этом усиливал права Главы государства в сфере исполнительной власти. Именно Президент самостоятельно назначал Премьер-министра и за его представлением формировал состав правительства, который позже утверждался легислатурой.
Нормативно-правовой акт декларировал общепризнанные принципы деятельности, состав, процедуры и функции парламента, сохранял его прерогативы во взаимоотношениях с судебными и исполнительными органами государственной власти (ст. 1-3, 9, 13-141, ч. 2-3 ст. 156 проекта Конституции от 27 мая 1993 г.)6.
Борьба за распределение полномочий между Президентом Л. Кравчуком и Премьер-министром Л. Кучмой, ухудшение экономического положения в стране, забастовка шахтеров Донбасса, которые требовали проведения референдума о доверии Главе государства, Парламенту и советам всех уровней привели к глубокому политическому кризису. Как следствие 24 сентября 1993 г. Президент и Верховная Рада Украины досрочно сложили полномочия. В очередной раз вопрос разработки и принятия Конституции отошел на второй план.
Возобновление конституционного процесса началось 4 сентября 1994 г. с внесения в легислатуру представления Президента Л. Кучмы с обоснованием целесообразности формирования комиссии по разработке проекта нового Основного Закона. 20 сентября парламент принял соответствующее постановление7. Однако деятельность Конституционной комиссии оказалась малопродуктивной из-за постоянных противоречий между Верховной Радой Украины и Главой государства по поводу определения особенностей будущей структуризации публичной ш власти, делегирования части полномочий, имманентно присущих Верховной н Раде и конституционно за ней закрепленных8. С
Внесенный Президентом на рассмотрение парламента проект конституцион- т
о
ного Закона «О государственной власти и местном самоуправлении», несмотря на к
о
принятие 18 мая 1995 г., так и не вступил в силу9. Документ содержал конкретные о' предложения относительно разграничения законодательной и исполнительной | властей. Президента провозглашали единоличным главой правительства, состав | которого он должен был формировать без согласования с парламентом. Более нн
о
того, Глава государства возглавлял и систему местных органов исполнитель- Ю ной власти. Факт утверждения этого нормативно-правового акта менял форму и государственного правления с парламентско-президентской республики на с
к
президентско-парламентскую. а
Учитывая сложную политическую ситуацию, Верховная Рада и Президент Л
е
заключили Конституционный договор «Об основных принципах организации | и функционирования государственной власти и местного самоуправления в • Украине на период до принятия новой Конституции Украины», который вступил 9 в силу с момента подписания 8 июня 1995 г. Положения Конституции Украины ^ 1978 г. признавались действующими только в части, согласовующейся с указан- 3 ным договором.
Принятие данного нормативно-правового акта стимулировало конституционный процесс, поскольку ограничивались права парламента и расширялись функции исполнительной власти10.
Предложенная модель однопалатной легислатуры — Верховной Рады Украины — формировалась по смешанной системе сроком на 4 года. Таким образом, 51
законодатель пытался соединить преимущества мажоритарного и пропорционального порядка подсчета голосов и распределения мандатов. Следуя устоявшейся традиции, Конституционный Договор декларирует функционирование коллегиального руководящего органа — Президиума Верховной Рады, который отвечает за координацию деятельности всех внутрипарламентских органов. Организационно-правовыми формами признавалась работа народных депутатов на пленарных заседаниях, в постоянных и временных комиссиях, избирательных округах.
Среди других полномочий особо следует отметить следующие нововведения: предоставление права не только принимать и контролировать исполнение Конституции, законов, но и объяснять их содержание; формировать состав Центральной избирательной комиссии за представлением Главы государства (подобные положения отсутствовали в проектах Основного Закона от 10 июня 1992 г. и 27 мая 1993 г.). Вместе с тем компетенция Верховной Рады Украины была сокращена за счет усиления конституционно-правового статуса Президента. Ему были делегированы права по внесению на утверждение парламенту кандидатуры Генерального прокурора при назначении и снятии его с должности (в указанных проектах внесение кандидатуры на утверждение высшей палаты являлось прерогативой Главы палаты, а процедура смещения должностного лица не регламентировалась вообще); утверждению полного состава Правительства без любых согласований по отдельным кандидатурам с Верховной Радой; назначению судей местных судов системы общей юрисдикции. Кроме того, было увеличено количество инициаторов проведения всеукраинского референдума с а двух до трех миллионов граждан, но в конституционном акте прямо не регла-? ментировалась возможность голосования по предмету досрочного прекращения 8 полномочий Главы государства.
О принижении роли легислатуры свидетельствует также факт лишения ее
1 права принимать присягу у новоизбранного Президента; предъявлять обвине-| ния (отстранять от должности) представителям органов государства — Прези-| дента, Премьер-министра и других чиновников в случае их предварительного | назначения или утверждения парламентом; давать предварительное согласие | на назначение Главой государства глав дипломатических представительств
2 Украины в других государствах и при международных организациях (ст. 17, 18, ° 24 Конституционного Договора)11.
ж Принятие Конституционного Договора 1995 г. обозначило переход от
| парламентско-президентской республики согласно Конституции Украины 1978 г. I (фактически Основного Закона советской модели с существенными правками 1 периода независимости) к президентской. Резкие реформации власных полно-
0
° мочий не смогли обеспечить плодотворного сотрудничества законодательной
го
¿5 и исполнительной ветвей. Ущемление возможностей влияния парламентской
1 демократии на развитие конституционного строя обусловило последующую по-| литическую нестабильность и, как следствие, желание отдельных депутатов и
их объединений охранить основы парламентаризма.
Дискуссии относительно конкуренции ветвей государственной власти и отстаивания примата Верховной Рады Украины активизировали деятельность очередной Конституционной комиссии, которая стремилась разработать проект Основного Закона, отвечающий современным общественным интересам. 52 Созданная ею Рабочая подкомиссия из доработки проекта, принятого за основу,
а в дальнейшем и Временная специальная комиссия Верховной Рады Украины на правах главной из создания нормативно-правового акта стремились формировать систему сдержек и противовесов избыточной концентрации полномочий определенной ветви. Полное отсутствие консенсуса между парламентом и Главой государства в течение периода постатейного обсуждения проекта (с мая по июнь 1996 г.) побудили Президента издать Указ о проведении 25 сентября Всеукраинского референдума относительно принятия Конституции. Это событие радикализировало процесс разработки Основного Закона и его одобрения 28 июня 1996 г.12, который базировался на концепции признания легислатуры субъектом, равнозначным Главе государства. В сущности центральное место в конституционном акте отводилось моделированию новой формы государственного правления — президентско-парламентской республики. Смягчение разделения власти в триаде общепризнанных ветвей обусловило тенденцию усиления их взаимодействия. Отныне должность Президента обеспечивала согласование функций и полномочий законодательной и исполнительных институций.
Взаимные уступки Верховной Рады Украины и Президента основывались на исключении конституционных положений, касающихся бикамерализма, сокращения общей численности парламентариев, права роспуска Главой государства легислатуры в случае торможения ею проведения активной государственной политики исполнительной властью в течение длительного времени, ограничений депутатского иммунитета и т. д.13
Непоследовательные и противоречивые положения проанализированных конституционных актов обозначили последующую противоречивость во взаимодействии ветвей государственной власти и в первую очередь — законодательной и президентской. Компромиссный характер многочисленных проектов и принятых конституционных решений при отсутствии политической воли правящих партий выстроить и обеспечить функционирование системы публичной власти, которая бы удовлетворяла амбиции разных субъектов — представителей органов государства, не мог предотвратить очередное перераспределение полномочий высших институций в дальнейшем.
1 См., например: АвсеевичВ.П. Верховна Рада в конституцшному процеа в Украшь 1990-1996 рр.: авто-реф. дис. ... канд. iCT. наук. Заж^жжя, 2002;АдамовичН.М. Сусшльно-пол^ичш чинники конституцшного процесу в Укра!т (90-т роки ХХ ст. - початок ХХ1 ст.): автореф. дис. ... канд. iCT. наук. Ки!в, 2008; Медведчук В. Сучасна украшська нацюнальна щея i питання державотворення. Ки!в, 1997; Кривенко Л. Украшський парламентаризм. До питання конституцшних гарантш // Вiче. 1996. № 11 (56). С. 35-50; Кульчицький С. Закожтрноси державотворчого процесу у незалежнш Украшь Кш'в, 2001; Стецюк П.Б. Укра!на — як нацюнальна держава (спроба конститущйно-правово! характеристики) // Декларащя про державний суверенитет Украши — передумова II незалежност та демократичного розвитку: матерiали Мiжнародно! науково-практично! конференцп (Харгав, 16 червня 2010 р.) / редкол.: Ю.П. Битяк, 1.В. Яко-вюк, Г.В. Чапала. Харгав, 2010. С. 51-53.
2 См.: Кульчицький С. Указ. соч. С. 80-81.
3 См.: Конститущя Укра!ни: Проект, внесений КомМею Верховно! Ради Украши по розробщ ново! Конституцп Украши. 10 червня 1992 року. Ки!в, 1992. С. 55-64, 66, 72, 75-90, 94.
4 См.: Стецюк П.Б. Указ. соч. С. 52-53.
5 См.: Заець А.П. Правова держава в контекста нов^нього конституцшного досвщу. Ки!в, 1999. С. 75.
6 См.: Проект Конститущя Украши (Внесений КомМею Верховно! Ради Украши по розробщ ново! Конституцп Украши) в ред. вщ 27 травня 1993 р. Ки!в, 1993. С. 1, 3-46, 53.
7 См.: Постановление Верховной Рады Украины «О численном составе комиссии по проработке проекта новой Конституции Украины» от 20 сентября 1994 г. (недействительное). URL: http://zakon.rada.gov.ua (дата обращения: 11.12.2012).
8 См.: Кривенко Л. Указ. соч. С. 44.
9 См.: Адамович Н.М. Указ. соч. С. 9.
10 См.: Музыченко ПЛ. История государства и права Украины: учебник. Киев, 2001. С. 467-468.
11 См.: Конституционный Договор между Верховной Радой Украины и Президентом Украины об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины от 8 июня 1995 г. (недействительный). URL: http://zakon2.rada.gov.ua (дата обращения: 11.12.2012).
12 См.: Авсеевич В.П. Указ. соч. С. 11-12.
13 См.: Медведчук В. Указ. соч. С. 139.
М.В. Короткова
К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Статья посвящена рассмотрению административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в информационной сфере. Сформулирован вывод о недостаточности имеющихся законодательных механизмов обеспечения права граждан на доступ к информации.
Ключевые слова: информация, административная ответственность, государственный орган, обращения граждан.
M.V. Korotkova
ON THE QUESTION OF THE RESPONSIBILITY OF OFFICIALS OF STATE AND LOCAL GOVERNMENTS FOR VIOLATIONS OF THE RIGHTS OF ACCESS TO INFORMATION
The article deals with the administrative responsibility of state and local governments in the field of information. It was noted that the right of citizens to information is the responsibility of the state. It is concluded that the paucity of legislative mechanisms to ensure the right of citizens to access to information.
Keywords: information, management responsibility, the public authority, citizens.
С развитием в Российской Федерации информационного законодательства, которое ознаменовалось принятием целого ряда федеральных законов, регулирующих информационные правоотношения, право граждан на доступ к информации получило существенные правовые гарантии со стороны государства.
Роль государства в обеспечении гражданам права на доступ к информации не исчерпывается установлением правовых основ, определяющих порядок реализации такого права. Государство принимает на себя обязанность гарантировать данное право, в т. ч. и при помощи действия механизмов ответственности. Традиционно выделяют такие виды юридической ответственности, как уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная. Право гражданина на доступ к информации в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных
© Короткова Маргарита Валерьевна, 2013
Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: pearl86@yandex.ru
