CC BY
18
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
2008.04.007-009. БУШ И АЗИЯ.
Bush and Asia: America's evolving relations with East Asia / Ed. by M. Beeson. - L.; N.Y.: Routledge, 2006. - XVI, 270 p.
From the cont.:
2008.04.007. RAVENHILL J. US economic relations with East Asia: From hegemony to complex interdependence? - P. 42-63.
2008.04.008. TOW W. Bush and Asia: The evolving strategic context. -P. 80-93.
2008.04.009. WESLEY M. The dog that didn't bark: The Bush administration and East Asian regionalism. - P. 64-79.
Дж. Рейвенхилл (Австралийский национальный университет) анализирует роль США в экономической жизни стран Восточной Азии (ВА) и роль этих стран в экономической жизни США.
По мнению некоторых наблюдателей, за 12 лет после первой инаугурации президента У. Клинтона экономические отношения США с ВА претерпели коренные изменения: будто с ростом экономики США они восстановили ведущее положение по отношению к экономикам ВА. «Потерянное десятилетие» Японии растянулось на 15 лет, а уверенность в своих силах правительств других стран Азии серьезно поколебали финансовые кризисы 1997-1998 гг. Односторонние действия администрации Дж. Буша укрепили впечатление, что американская экономика выходит вперед. Такая интерпретация ошибочна. На самом деле отношения США с ВА по-прежнему определяются относительным экономическим упадком США.
Односторонность американской внешней политики при Буше привела к появлению множества книг и статей об американской гегемонии и империи, но мало кто анализирует поведение США в мировой экономике. Главная причина состоит в том, что политику гегемона прежде увязывали со стабильностью международных экономических режимов («теория гегемонической стабильности»); выяснилось, что государства-гегемоны не обязательно следуют либеральной политике. Более того, относительный упадок США к 1980-м годам не привел к нестабильности большинства крупнейших экономических режимов. Вот почему ослаб интерес к экономической политике гегемона.
Теория гегемонической стабильности существует в двух разновидностях. Подход с позиций коллективного блага (Ч. Киндл-бергер) объясняет, почему господствующее государство перестает во внешней экономической политике проводить курс на поддержание открытой экономической системы, так как по мере уменьшения доли этого государства в мировой экономике у него становится все меньше стимулов и возможностей проводить политику, стимулирующую развитие экономики. «Реалистический подход» (Р. Гилпин, С. Краснер) объясняет изменения экономического курса гегемона соображениями безопасности. «В то время как ни одна из версий теории гегемонической стабильности не смогла правильно предсказать соотношение между относительным упадком господствующей экономики и открытостью международных экономических режимов, обе более успешно предсказали соотношение между относительным упадком и поведением господствующего государства» (007, с. 45).
Упомянутая теория хорошо объясняет экономические отношения США с ВА до конца 1960-х годов. Американцы не только оказывали масштабную экономическую помощь странам региона (особенно Южной Корее и Тайваню), но и держали свой рынок открытым для быстро растущего экспорта Японии, а затем новых индустриальных стран. Политика США стала меняться с 1971 г., когда на положении доллара сказались результаты внутренней (программа «великого общества» Л. Джонсона) и внешней политики (особенно война во Вьетнаме). В 1971 г. администрация Никсона отказалась от золотого стандарта и ввела дополнительную пошлину на импорт в 10%. Эти меры были направлены в первую очередь против Японии, которая не соглашалась ограничить экспорт текстиля. Хотя в экономической политике США в ВА (по крайней мере до падения Берлинской стены) играли роль и соображения безопасности, внутренние экономические интересы США нередко брали над ними верх. С начала 1970-х годов упадок США как гегемона связан с действиями в торговой сфере, цель которых -ограничить доступ ряда восточноазиатских товаров на американский рынок и получить доступ американских товаров на рынки этих стран. В финансовой сфере США стремятся к ревальвации восточноазиатских валют, а с конца 1980-х годов - к расширению доступа своих финансовых учреждений к экономике стран ВА.
Когда американцы с начала 1970-х годов стали менять экономическую политику, предоставление ими рынка для восточно-азиатского экспорта из признака относительной силы превратилось в признак относительной слабости. Тем не менее дефицит в торговле со странами ВА представлял собой реальную проблему для США. Давление американцев с целью либерализации финансовых рынков ВА началось не с финансовых кризисов конца 1990-х годов, а со второй половины 1980-х; односторонние действия в торговой сфере берут начало ещё в конце 1960-х годов.
Несмотря на то, что администрации Клинтона и Буша зашли дальше предшественников в своих односторонних действиях с целью навязать странам ВА свой курс, к концу ХХ в. сама способность США к односторонним действиям заметно уменьшилась. «Первостепенный фактор этого изменения - эволюция отношений; последние отличаются большим равенством сторон, чем в прошлом, в них вовлечено больше разных внутренних акторов, особенно в США; эти отношения развиваются в значительно изменившемся институциональном контексте» (007, с. 49).
ВА по ряду важных экономических показателей превосходит США. К 1993 г. совокупный ВВП региона превысил американский, а к середине 2000-х годов превышение составило более 20% (007, с. 50). Сокращение доли США в мировой торговле остановилось в 1980 г., но в сравнении со странами ВА она продолжает снижаться. Если в 1980 г. доли США и региона в мире были равны (по 13%), к 1995 г. показатель ВА превысил американский вдвое. Если в середине 1960-х годов экспорт промышленных изделий ВА составлял половину американского, то к 1975 г. сравнялся с ним, а ко времени финансового кризиса превысил более чем вдвое. Если в 1950 г. резервы иностранной валюты ВА примерно равнялись таковым США, то к середине 2000-х годов превышают их более чем в 20 раз (007, с. 49-52).
Дефицит в торговле США с ВА середины 1980-х годов необязательно считать показателем американской мощи. Вместе с тем резкое сокращение доли США в экспорте региона до четверти должно ослабить рычаги воздействия Вашингтона на своих вос-точноазиатских торговых партнеров. Особенно важен в этом контексте рост торговли между самими странами региона.
Финансовый кризис 1997-1998 гг. позволил США опередить ВА по ряду показателей. Если до кризиса формирование валового основного капитала в регионе превышало американский показатель на 150%, то к 1999 г. соотношение упало до менее чем 100%. К тому же эффектные достижения ВА в целом маскируют сильные различия между странами региона. Япония, Гонконг и Сингапур по показателю ВВП на душу населения приблизились к США; Южная Корея, Малайзия и Таиланд до кризиса уверенно догоняли их; в других странах, несмотря на прогресс в Китае и Вьетнаме, ВВП на душу населения едва достигает 10% от американского (007, с. 54).
И все же длительные тренды относительного упадка США сохраняются. В военно-технической сфере США еще господствуют безраздельно, но к экономической сфере это уже не относится.
Автор предвидит следующие возражения. Первое: ВА неправомерно считать единым целым. Действительно, она не едина и в обозримом будущем таковой не станет, а США имеют дело с отдельными странами региона, а не с блоком. Тем не менее при обсуждении проблемы гегемонии ключевой показатель, как правило, -доля гегемона в экономике (assets) системы, а не соотношение ресурсов под его контролем и под контролем отдельных держав-соперников. «Поэтому при рассмотрении упадка гегемонии США уместно воспринимать Восточную Азию как коллективное целое в качестве все более значительного компонента "остального мира"» (007, с. 54).
Второе возражение: количественные показатели неадекватно отражают концепцию гегемонии. Действительно, контроль над ресурсами не тождествен мощи государства в системе. Политологи давно признают, что значительный источник мощи - контроль над «повесткой дня» и роль идей, определяющих поведение авторов. И все же причина способности США навязать свою волю странам ВА во многом заключается в том, что экономический подъем с начала 1990-х годов не отражается в принятых показателях мощи гегемона. Более того, способность Вашингтона мобилизовать и использовать ресурсы надо рассматривать в международном контексте, который все больше стесняет способность государств к односторонним действиям.
Отношения США с ВА уместно охарактеризовать как сложную взаимозависимость, а не одностороннюю зависимость послед-
ней от США. Прежде Япония и в меньшей степени Южная Корея и Тайвань служили легкими мишенями экономических санкций США из-за структуры двусторонней торговли. К настоящему времени эта структура резко изменилась, во многом из-за подъема Китая. Китайская экономика намного более открытая, чем японская, отношение торговли к ВВП составляет здесь 56% (в Японии 21%). Она также намного более открыта для иностранных прямых инвестиций: в 2002 г. их отношение к ВВП в Китае составляло 35% (в Японии всего 2%) (007, с. 55). В отличие от экспорта в страны Северо-Восточной Азии 1980-х годов, подавляющее большинство американского экспорта в Китай приходится на высокотехнологичные товары (самолеты, теле- и электронное оборудование); в отличие от прежнего экспорта из Японии и Южной Кореи, значительная доля китайского экспорта приходится на американские фирмы. В целом экономическое значение Китая для США сейчас намного больше значения Японии и НИС в 1980-е годы; поэтому Вашингтону намного труднее предпринимать односторонние враждебные действия против Китая, чем 15 лет назад против других восточноазиатских стран.
Изменилась не только структура, но и контекст торговли через Тихий океан. Вступление в ВТО позволило восточноазиатским государствам в случае конфликтов с США использовать механизмы разрешения споров этой организации, что ограничивает способность американцев к односторонним действиям.
Серьезно изменились и сделочные позиции ключевых игроков. Согласно теории оптимальных тарифов, если гегемон ограничит импорт других стран, они не в состоянии сопротивляться. При этом предполагается, что ведущая экономика будет вести себя как единое целое, внутри страны-гегемона не возникнет серьезная оппозиция введению тарифов. Однако снижение доли американского импорта из ВА уменьшило и возможности США воздействовать на партнеров. К тому же в США существуют группы с разными экономическими интересами. Например, введение администрацией Буша в 2002 г. тарифов на импорт стали вызвало оппозицию потребителей, что толкнуло Японию на ответные меры - введение 100%-ного тарифа на американскую сталь и стальные изделия.
Взаимозависимость растет и в валютной сфере. С одной стороны, только США способны выпускать бумажные деньги, кото-
рые принимают по всему миру, поэтому американцы не нуждаются в крупных резервах иностранной валюты и действительно получают от этого преимущества. С другой стороны, инвестиции в ценные бумаги американского казначейства дают восточноазиатским странам рычаги влияния на США. В октябре 2004 г. эти страны вместе обладали такими бумагами на более чем 1,1 трлн. долл. (007, с. 57). Из-за финансовых трудностей последних лет идут разговоры о том, что правительства восточноазиатских государств могут перевести свои резервы, например, в евро, что может серьезно ослабить доллар. Самих по себе заявлений финансовых чиновников, что они не исключают такого шага, оказалось достаточно для краткосрочного падения стоимости американской валюты. Правда, отказ от долларов способен сильно навредить самим экономикам ВА. Вообще «ситуация очень отличается от таковой 1960-х годов, когда, например, французский центральный банк мог легко и с разумной уверенностью обращать доллары в золото... Сегодня мировой финансовый режим характеризуется сложной взаимозависимостью, а разрыв связей чреват намного большими неприятностями» (007, с. 57).
Несмотря на то что относительное экономическое положение США и меняющийся международный контекст мешают им навязывать свою волю восточноазиатским партнерам в одностороннем порядке, американцы по-прежнему добиваются в двусторонних отношениях односторонних выгод. Во-первых, ВА до сих пор менее любого другого региона участвует в управлении мировым финансовым режимом. На ее долю приходится треть мирового производства, но менее 16% всех квот МВФ (007, с. 58). Япония -единственное государство ВА, которое благодаря членству в «Большой семерке» допущено к переговорам ведущих промышленных стран об управлении международными экономическими режимами. Во-вторых, немалую роль играют идеи - «мягкая сторона гегемонии». Речь идет прежде всего об идеях экономической либерализации, которые продвигают МВФ и Мировой банк. Было бы упрощением считать, будто идеи управления кризисной экономикой по рецепту МВФ навязываются странам ВА извне: в течение почти всего послевоенного периода в среде экономической бюрократии ВА шла борьба между «этатистскими» и «пролиберальны-ми» элементами. По мере того как все больше бюрократов
(и близких к правительственным кругам экспертов) получали образование на Западе и участвовали в работе международных и региональных финансовых институтов, крепли пролиберальные силы.
Еще один фактор, повышающий способность США достигать своих экономических целей в ВА, - усиление стремления правительств стран региона к двусторонним торговым соглашениям. Оставаясь важнейшим экспортным рынком для многих из этих стран, США являются привлекательным торговым партнером. При заключении двусторонних соглашений о свободной торговле на первый план выходит экономическая асимметрия, чем пользуются американцы. В течение следующих 15 лет значение таких соглашений с США может намного превзойти значение торговых связей внутри региона, поскольку эти соглашения выходят далеко за рамки существующих соглашений ВТО по таким вопросам, как правительственные закупки, услуги и права на интеллектуальную собственность. При этом готовность части восточноазиатской бюрократии (прежде всего в Китае) принять условия рынка свидетельствует о власти идей и значении их передачи путём образования чиновников на Западе.
«Парадокс мощи США в их экономических отношениях с Восточной Азией заключается в том, что США достигли своих целей вопреки своему общему относительному упадку... Допускать, что упадок материального превосходства США над Восточной Азией будет мешать им добиваться желаемых результатов в международных экономических отношениях - значит принять наивный взгляд на факторы изменения политики. Восточноазиатские бюрократии восприняли идеи либерализации с поразившим многих энтузиазмом. Идеи могут восторжествовать там, где терпят неудачу материальные силы» (007, с. 61-62).
У. Тау (Австралийский национальный университет) анализирует стратегическое положение США в ВА в условиях войны с террором.
Первое время администрация Дж. Буша придерживалась классической стратегии США в ВА, в основном ориентируясь на равновесие сил (нейтрализация поднимающегося Китая и противостояние растущей ядерной угрозе со стороны Северной Кореи). После 11 сентября 2001 г. США резко усилили свою деятельность в зонах, которые прежде считали маргинальными для своих страте-
гических интересов. Война с террором заставила американцев оживить отдельные формы многосторонности, хотя на первом месте для них по-прежнему стояли давние двусторонние связи с Японией и другими государствами региона. Вместе с тем подготовленный Министерством обороны США Обзор мирового положения за 2004 г. сильно повлиял на стратегию США, вскрыв чрезмерную растянутость их военных ресурсов. Результаты этого обзора предвещали коренную трансформацию целей и масштабов сложившейся после Второй мировой войны сети двусторонних союзов США в Азии -так называемой системы «ступица и спицы» (hub and spokes).
В дебатах по внешней политике на президентских выборах в США 2000 г. будущий советник по национальной безопасности К. Райс дала понять, что, в отличие от администрации У. Клинтона, администрация Буша будет рассматривать Китай как стратегического конкурента, а не стратегического партнера США. Стратегические взгляды новой администрации на Азию сформировал ряд отчетов: «Азия - 2025» (где утверждалось, что американским интересам угрожает как сильный, так и слабый Китай; последнее - по причине склонности к «военным авантюрам за рубежом»); доклад отстаивающей консервативные интересы исследовательской группы «Проект нового американского столетия» (где говорилось, что ввиду вероятного стратегического присутствия Китая в ЮВА американцам следует переместить сюда свои силы из СевероВосточной Азии, чтобы контролировать ключевые морские пути) и «отчет Ная-Армитеджа» (авторы которого выступали за укрепление стратегического сотрудничества с Японией). Таким же по направленности был подготовленный в 2001 г. Четырехлетний обзор обороны. Следствием стремления администрации Буша «оживить» связи с традиционными союзниками в регионе стал рост напряженности в отношениях с Китаем и Северной Кореей.
События 11 сентября 2001 г. главной угрозой национальной безопасности США сделали международный терроризм, заставив американцев пересмотреть традиционные взгляды. Изданный Белым домом в сентябре 2002 г. документ «Национальная стратегия безопасности США» был составлен на основе «Руководства по оборонному планированию» 1992 г. Пришедшие к власти неоконсерваторы превратили не вызывавшую особых споров идею «действительных упреждающих действий» (реакция на неминуемое на-
падение) в намного более широкую и спорную концепцию: ударить первым, чтобы предотвратить даже возможность угрозы. Критики этой инициативы были больше всего озабочены тем, кто именно является мишенью столь агрессивного доктринального подхода, а также возможным «эффектом бумеранга». По мнению защитников доктрины Буша, картина была ясной: враги США - это международные террористы и «государства-изгои», входящие в «ось зла» (Северная Корея, Иран, Ирак). Их противники настаивали, что новая доктрина дает США карт-бланш при определении, кто представляет, а кто не представляет угрозу их национальной безопасности, а значит, далеко выходит за рамки традиционных и стабильных аксиом послевоенной стратегии сдерживания. К тому же высказывались опасения, что примеру США, присвоивших право на односторонние военные действия, последуют другие державы: будет ли оправдание у Ирака нанести «упреждающий удар» по США, у Индии - по Пакистану и т.д.?
Последствия нового доктринального подхода для американской стратегии в Азии были следующими. Во-первых, американское стратегическое присутствие в разных частях региона расширилось, особенно в Центральной и Южной Азии, причем, что удивительно, без особого сопротивления Китая. ЮВА была названа «вторым фронтом» в войне с террором. Во-вторых, если прежде главная цель двусторонних союзных отношений заключалась в региональном сдерживании, то теперь цели шире и аморфнее. Например, в октябре 2001 г. парламент Японии санкционировал участие Сил самообороны в выполнении небоевых задач в контртеррористических операциях под руководством США за пределами Азии. Эта мера была символическим шагом вперёд (раньше Силы самообороны могли участвовать только в миротворческих операциях) и толкнула Японию на пересмотр всей своей оборонной политики. Другой традиционный союзник США в регионе Западного Тихого океана - Австралия, премьер-министр которой Дж. Хауэрд поддержал доктрину Буша, послал войска в Ирак и занялся нейтрализацией «Джамаа исламийи» и других исламистских движений в ЮВА. Такая активная поддержка действий США превратила Австралию из незначительного союзника Америки в одного из ее главных партнеров наряду с Великобританией, Израилем и Японией (008, с. 87).
Скептики предупреждают, что доктрина Буша может создать разрыв между лояльностью союзников США и эффективностью такого союза. Япония и Австралия, например, переживают кризис региональной идентичности, причины которого кроются в их историческом наследии (эти страны либо воевали с соседями, либо стремились к изоляции от них). Доктрина Буша отнюдь не способствует решению этой проблемы. «Более того, и у Японии и у Австралии есть интересы в регионе, которые совершенно не зависят от американских. С точки зрения тех, кто планирует австралийскую и японскую политику, наиболее нежелательным сценарием было бы усугубление кризиса, которое вынудило бы их «выбирать» между верностью союзу и теми национальными интересами, которые могут противоречить стратегическим целям Америки. Очевидный пример - будущий тайваньский кризис: станут ли Австралия и Япония рисковать поддерживать военные действия США против Народно-освободительной армии Китая, когда их собственные экономики все больше зависят от китайской торговли и инвестиций и когда они не смогут заручиться практически никакой поддержкой со стороны других государств региона?..» (008, с. 87).
Поэтому значение доктрины Буша для Азии остается неясным. Несмотря на содержавшееся в ней обещание полнее согласовать американскую стратегию в отношении Северной Кореи, нераспространения ядерного оружия в регионе и сотрудничества союзников с глобальным стратегическим мышлением Вашингтона, интеграция практически не состоялась. Пхеньян продолжает игнорировать международное сообщество, проводя свою ядерную программу. Рост сотрудничества США со своими азиатскими союзниками незначителен; в самом Вашингтоне и в его отношениях с союзниками по-прежнему затрудняются ответить на вопрос: кто составляет главную угрозу региональной безопасности?
Поиски выхода из затруднительного положения достигли апогея в августе 2004 г., когда Буш объявил о «самой масштабной реструктуризации вооруженных сил США за морем со времени окончания Корейской войны» (008, с. 88). Акцент в очередной раз был сделан на новые военные технологии. Предполагалось сократить американские вооруженные силы за рубежом на 60-70 тыс. человек. В частности, в 2004-2008 гг. запланировано уменьшить численность американских войск на Корейском полуострове
(с 37 500 до 25 000 человек) и Окинаве, повышая роль самих Южной Кореи и Японии в обеспечении своей обороны. Эти изменения отражают серьезные проблемы глобальной стратегии США, которые состоят в следующем: а) военные операции в Ираке и расквартирование около 400 тыс. американских солдат за рубежом привели к растянутости военных ресурсов США до предела; б) требуется упростить командные структуры на Гавайях, в Японии и Южной Корее; в) требуется примирить традиционную союзную политику с новым акцентом на большую гибкость и разнообразие силового потенциала. Две первые проблемы можно постепенно решить с созданием США и Японией новой региональной сети главных и передних операционных баз и «мест кооперативной безопасности». Решение третьей проблемы зависит от того, насколько послевоенную систему «ступица и спицы» можно согласовать с современными взаимными обязательствами США и их союзниками в СевероВосточной Азии, избегая взаимонепонимания с возможными стратегическими соперниками в субрегионе. Очевидно, что Вашингтон не сможет добиться такой интеграции курсов с помощью уже продемонстрированного одностороннего подхода.
Кроме проблем структуры и ресурсов американцам следует примирить северо-восточноазиатское измерение своей новой стратегии с юго-восточноазиатским. Эта задача не из легких, так как угрозы в двух субрегионах принципиально разнятся: на севере это опасность вооруженного конфликта государств, на юге - деятельность агентов исламистского терроризма, которые имеют (пусть аморфные) связи с исламистскими движениями за пределами региона. По причине этой дихотомии не похоже, что реструктуризация в оборонной сфере приведет к радикальному и явно гегемони-стскому подходу США к стратегии в ВА.
«Доктрина Буша была уникальной как для американской внешней политики, так и для тех, кто был вынужден реагировать на ее последствия в Азии и других регионах. Как недавно отмечено в ежегодном стратегическом обзоре Международного института стратегических исследований, у Буша и его помощников было ограниченное терпение в отношении сдерживания, частичных решений и беспорядочного компромисса. Они предпочитали смотреть на мир с государствоцентричной точки зрения, а не с точки зрения транснациональных угроз и не имеющих своего государства терро-
ристов. 11 сентября не изменило этого подхода коренным образом» (008, с. 91). Предостережение президента США «кто не с нами, тот против нас» поняли буквально Австралия и Япония, а также Пакистан, режим которого держится на американской помощи. Южная Корея, Индия и страны АСЕАН приняли этот принцип в меньшей степени, а Китай и Северная Корея встретили его скептически и даже с презрением. Стратегическая жизнеспособность Вашингтона в Азиатско-Тихоокеанском регионе зависит от того, будет ли стратегический подход администрации Буша способствовать стабильности в регионе, где в процессе экономического развития потрясения все больше игнорируют.
Американская стратегическая политика находится сейчас на перепутье. В Центральной Азии инициативы Буша были революционными, но от них во многом выиграли племенные вожди или тираны. Буш смягчил конфронтацию с Китаем, зато усилил ее с Северной Кореей, что увеличило его зависимость от Пекина в решении корейского вопроса как раз в то время, когда американская стратегия предусматривает сокращение военного присутствия на полуострове. Также она привела к сдерживанию националистического руководства Тайваня, но одновременно к уменьшению зависимости от США Японии. Что касается Австралии, то, хотя она горячо поддерживала внешнюю политику США, возможный рост напряженности в китайско-американских отношениях по поводу Тайваня или Кореи способен заставить ее осознать пределы союза с Америкой.
Важно, что при разработке нынешней стратегии администрация США предпочла неоконсервативную доктрину Буша более осторожной доктрине Пауэлла. Возглавляя при Дж. Буше-старшем объединённый комитет начальников штабов, К. Пауэлл предложил геополитическую формулу, основанную на ряде вопросов: «Является ли наша политическая цель важной, чётко определенной и понятной? Перепробованы ли все ненасильственные политические средства? Будет ли достигнута цель с помощью военной силы? Какой ценой? Проанализированы ли приобретения и риск? Как может ситуация, которую мы стремимся изменить силой, развиваться дальше, и какие могут быть последствия?». Перед вторжением американских войск в Афганистан в конце 2001 г. на эти вопросы были даны адекватные ответы, чего нельзя сказать о вторжении в
Ирак в марте 2003 г. Следующей проверочной ситуацией может стать Северная Корея или Тайвань, что создаст риск для стабильности и благосостояния Азии и безопасности самих США.
«Самое обнадеживающее указание на то, что "плохого конца" в этом регионе можно избежать, - это то, что американская мощь - лишь один, пусть и важный, аспект современной азиатской политики безопасности; кроме того, американское влияние ещё зависит от того, что Вашингтон убеждает и союзников и соперников работать вместе с США, а не заставляет их принимать капризы американской политики и мощи за чистую монету. Вопреки исходным ожиданиям администрации Буша в Азиатско-Тихоокеанском регионе растет многосторонность, отчасти благодаря тому, что этот подход стал более приемлемым для Китая, так как узаконивает его собственные интересы в регионе, а отчасти потому, что многие азиатские государства продемонстрировали стремление следовать как двустороннему, так и многостороннему подходу к торговле и безопасности» (008, с. 92-93).
М. Уэсли (Гриффитский университет, Австралия) задается вопросом: почему США реагируют на движение к интеграции Восточной Азии спокойно?
Несмотря на предвыборное обещание Буша покончить с тем, что он считал пренебрежением Азией при Клинтоне, его администрацию критикуют за то же самое. Утверждают, что сосредоточенность администрации Буша на борьбе с терроризмом и распространением оружия массового поражения, а также бескомпромиссность ее внешней политики позволили Китаю добиться ряда дипломатических успехов, особенно в ЮВА. Невнимание США к региону может закончиться биполярной конфронтацией «Восточноазиат-ского экономического сообщества» со Свободной торговой зоной Америки. Однако наивно полагать, что США могли просмотреть столь важный процесс как зарождение регионализма в столь важном регионе. Если вспомнить историю внешней политики США, особенно в ЮВА, можно обнаружить, что курс администрации Буша не является отклонением от прежнего курса. Новое явление -регионализм Китая, но едва ли рост влияния Пекина происходит за счет Вашингтона.
Основных причин, по которым США не стали враждебно реагировать на регионализм ВА, три.
Первая причина. Администрация Буша не избегает многосторонности (как утверждают ее критики), а приняла более выраженный американоцентричный подход к ней.
Процесс восточноазиатского регионализма набрал силу после азиатского финансового кризиса 1998 г., который заставил многих разочароваться в существующих региональных институтах и возмутиться равнодушием США и МВФ и последовавшими неолиберальными экономическими рецептами. В ВА сделали вывод: региону нужны собственные механизмы борьбы с кризисами и большее влияние на формирование международных экономических и финансовых структур. Отсюда - немало инициатив: (мертворожденная) идея Азиатского валютного фонда, (скорее символические) меры по созданию Восточноазиатского валютного обмена. Более успешные инициативы - процесс АСЕАН + 3, формирование и отчеты Восточноазиатских наблюдательной и исследовательской групп. Другая движущая сила региональной экономической интеграции - подъем экономики Китая вместе с его дипломатическим наступлением в ЮВА. На ВА приходится 58% его экспорта, 47% импорта, а также 60% иностранных прямых инвестиций (на США и ЕС - 20%). С 1990 г. импорт Китая из стран АСЕАН вырос в 10 раз (009, с. 78). Рост экономики стран всего региона (от Японии до Индонезии) в последнее время во многом объясняется динамизмом китайской экономики. Лидеры стран ЮВА не видят альтернативы укреплению связей с Пекином. С самыми бедными из них Китай заключил торговые соглашения «раннего урожая», не собирается оказывать давление с целью реформ в этих странах и озабочен нетрадиционными вопросами безопасности; все это резко контрастирует с политикой США, которые поглощены вопросами управления и обеспечения безопасности жёсткими методами, предъявляют бесконечные требования и фокусируют внимание на войне с террором. Гибкий подход Пекина к многосторонности отличают три принципа: 1) невмешательство (стороны воздерживаются от критики или комментариев по поводу внутренней политики друг друга); 2) инструменталистский подход (стремление строить отношения на основе общих интересов, игнорируя противоречивые интересы и идеологические/доктринальные разногласия); 3) призыв к «демократизации» международных отношений (отстаивание интересов малых стран против господства США).
Перечисленные факторы способствуют возникновению новой формы восточноазиатского регионализма, но в близком будущем они едва ли приведут к появлению сплоченной региональной группы. В странах ЮВА еще свежа память о воинственности Китая, да и в экономическом плане он становится не только ценным партнером, но и грозным конкурентом. Из стран региона наиболее тесные связи с Китаем поддерживает Мьянма; на другом конце спектра находится Вьетнам. К тому же сильная восточноазиатская организация должна включать и Китай и Японию, но войны прошлого и взаимная подозрительность по-прежнему значат больше роста их экономической взаимозависимости в настоящем. Еще одно препятствие: страны ЮВА с готовностью поддерживают двусторонние отношения с Китаем и Японией, но остерегаются более тесных многосторонних связей с Северо-Восточной Азией (недавно эти государства инициировали новый раунд интеграции в масштабах не ВА, а ЮВА). Наконец, ряд стран ЮВА недавно приступил к укреплению двусторонних связей с США (сферы безопасности и экономики).
С 1960-х годов Вашингтон реагировал на новые формы азиатского регионализма настороженно - в отличие от европейского, который он поощрял. Только когда в администрации Л. Джонсона осознали, что солидарность и экономический подъем некоммунистических государств поможет США сдерживать коммунизм в регионе, они дали согласие на создание АСЕАН и Азиатского банка развития. Администрация Дж. Буша-старшего так же настороженно реагировала на выдвинутую Австралией идею Азиатско-Тихоокеанского экономического сообщества и предложенную премьер-министром Малайзии Махатхиром Мохамадом идею Восточноази-атской экономической группы; администрация Клинтона встретила в штыки предложение Японии создать Азиатский валютный фонд. «В каждом из этих случаев противодействие США было основано на опасении, что регионализм ослабит их влияние в Азии, а возможно, и нарушит американские экономические связи с регионом... Эти примеры делают оптимистичную реакцию администрации Буша на развитие логики восточноазиатского регионализма любопытной аномалией, особенно если учесть, что значительную роль в движении к регионализму играет Китай» (009, с. 69).
Многие критики считают подход администрации Буша к внешней политике (контроль над вооружениями, изменения клима-
та, торговля и права человека) односторонним. Это неточно. По мнению С. Патрика, избирательное использование администрацией Буша многосторонних механизмов, которые увеличивают способность США проводить свою политику в определенной ситуации, не отличается от поведения большинства других стран1. Столь неоднозначное отношение в мире к игнорированию администрацией Буша многосторонних механизмов вызвано не этим, а слабым оправданием ее действий.
Показательно, что если в Европе новый подход США к многосторонности вызвал острую критику (здесь придерживаются традиционной точки зрения на многосторонность как процесс консультаций на основе равенства влияния заинтересованных сторон), то в ВА (вне Китая) об ущербе, нанесенном администрацией Буша мировым институтам, говорят сравнительно мало. Главная причина в том, что эта форма многосторонности привычна и удобна для ВА, процветание которой происходит именно в системе региональной безопасности и экономической структуре с центром в Вашингтоне. Не случайно государства ВА с большей готовностью сотрудничают с США в борьбе с терроризмом и распространением ОМП. Это обстоятельство, возможно, стало одной из причин спокойного отношения американцев и зарождению восточноазиатского регионализма.
Вторая причина состоит в том, что страны ВА предпочитают прочные двусторонние и слабые многосторонние связи с США и друг с другом. Во многом это обусловлено колониальным опытом и господством великих держав. Если на Западе популярна аналогия с Гулливером (многосторонность позволяет малым государствам ограничивать волю великих держав с помощью принятых норм и соглашений), то страны ВА склонны смотреть на многосторонность по аналогии с гаммельнским крысоловом: ведущая держава может обманом толкнуть малые государства во вредном для них направлении. «Государства Юго-Восточной Азии неоднократно показывали, что предпочитают фактическую гарантию США безопасности, основанную на приверженности Вашингтона региональному status quo и своим двусторонним союзам в регионе, фор-
1 Patrick S. Multilateralism and its discontents: The causes and consequences of U.S. ambivalence // Multilateralism and US foreign policy: Ambivalent engagement / Ed. by S. Patrick and Sh. Forman. - Boulder (CO): Lynne Rienner publishers, 2002. -P. 12. - Здесь и далее описание дано по реф. источнику.
мализованной структуре безопасности со всеми ее издержками и обязательствами. Союз СЕАТО следует рассматривать не как попытку копировать НАТО, а как формализованную гарантию status quo в регионе внешними державами» (009, с. 73). Эти предпочтения восточноазиатских стран совпадают с предпочтениями США. Парадоксальным образом из-за относительного отсутствия формальных союзов в регионе американцы беспокоятся о цене своих обязательств в ВА меньше, чем в Европе.
Третья причина: в 1990-е годы те, кто определяет внешнюю политику США, осознали, что регионализм (будь то в ВА или других регионах) представляет меньшую угрозу преобладанию США, чем опасались в начале 1990-х годов. Европейский союз вступил в 1990-е годы с целью выработать общую позицию по внешней политике и проблемам безопасности, но насилие на Балканах вскрыло глубокие разногласия среди членов ЕС и их неспособность решать проблемы даже в собственном регионе. Другая региональная организация - Азиатско-Тихоокеанское экономическое сообщество -тоже продемонстрировала ограниченность своих возможностей. «Оставив в покое пугало "балансирующего регионализма", те, кто определяет и комментирует политику США, после 1998 г. видят в подъеме нового восточноазиатского регионализма не столько потенциальную угрозу, сколько очевидные слабости» (009, с. 76). Появление в ВА мощного международного института в обозримом будущем едва ли возможно по трем причинам. Во-первых, не следует переоценивать проявления нового регионализма; многие из них -символические жесты, и различия интересов остаются серьезными. Во-вторых, несмотря на недовольство политикой США и МВФ в связи с азиатским финансовым кризисом, создание регионального института не отвечает интересам большинства стран региона в сферах экономики и безопасности. Объем выросшей в последнее время внутрирегиональной торговли по-прежнему существенно уступает объему транстихоокеанской торговли; рост торговли восточноазиат-ских стран друг с другом произошел за счет торговли с другими развивающимися странами, а не торговли с США. На долю последних приходится около 30% экспорта Японии и 20% экспорта других стран региона; десять лет назад эта доля была почти такой же (3, с. 77). При рекордном и все растущем долге США они с ВА все больше зависят друг от друга и в финансовом отношении. По словам
бывшего чиновника американского казначейства Б. Сетсера, восточ-ноазиатские финансы помогают США и сдерживать бюджетный дефицит, и платить за импорт из Азии. В-третьих, восточноазиатскому регионализму отнюдь не способствует продолжающийся антагонизм между Японией и Китаем, что лишь крепче привязывает Японию к США. В конце 2004 г. японские оборонные планировщики впервые назвали Китай стратегической угрозой своей стране.
Несмотря на малую вероятность появления в ВА сплоченной региональной группировки, опыт внезапного окончания холодной войны учит «никогда не говорить "никогда"». Поэтому в заключение автор называет возможные причины быстрого возникновения такой сплоченной группировки. Во-первых, может обостриться нынешний «конкурентный регионализм» США и Китая. Жесткая политика одной из этих держав может заставить государства региона или большую их часть вступить в региональный блок с другой. Во-вторых, может дать сбой транстихоокеанская система финансирования долгов и потребления. Серьезный экономический кризис, в появлении которого можно будет обвинить политику США, способен стимулировать регионализм в ВА.
«Однако если исключить столь драматические события, вос-точноазиатский регионализм, вероятно, будет продолжать развиваться медленно и постепенно закладывать основы для урегулирования отношения Токио с Пекином. Из-за предпочтений стран региона и сохраняющихся подозрений вероятно, что это будет весьма слабый институт, а поэтому если встретит сопротивление со стороны США, то незначительное» (009, с. 78).
К.А. Фурсов
