CC BY
209
© Урляпов В.Ф.
ИВ РАН
«НОВОЕ ПРИШЕСТВИЕ» США В ЮГО-ВОСТОЧНУЮ АЗИЮ
Сравнительно недавно в политических кругах стран-основателей Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) сетовали, что восемь лет пребывания в Белом доме администрации Джорджа Буша-младшего оказались потерянным временем в плане углубления партнерства между региональной ассоциацией и Вашингтоном. По их мнению, зацикленность на проблеме Мьянмы, политика изоляции и санкций в отношении правящего военного режима этой страны оказались ошибочными и контрпродуктивными. Такой подход превратился в серьезное препятствие дальнейшего прогресса в отношениях между «десяткой» АСЕАН и США. Сам по себе факт, что одна единственная проблема превратилась в тромб, закупоривший нормальное кровообращение по политико-дипломатическим каналам, по словам министра иностранных дел Сингапура Джорджа Йео, указывал, на каком низком уровне АСЕАН оказалась в перечне внешнеполитических приоритетов республиканской администрации.1 Более того, в неофициальном плане в некоторых столицах стран АСЕАН довольно прозрачно намекали, что США своими руками подталкивали Мьянму в объятия Китая с его растущими региональными амбициями.
Серьезные трения возникли между США и АСЕАН по поводу перспектив председательства Мьянмы в «десятке» в 2006 г., предусмотренным принятым в Ассоциации порядком ротации. В этой связи Вашингтон выступил с рядом резких предостережений, граничивших с прямой угрозой, указав, что подобное решение серьезно осложнит американский подход к АСЕАН. Подтверждая формальное предостережения, в мае 2005 г. тогдашний государственный секретарь США Райс демонстративно бойкотировала ежегодное совещание Асеанов-ского регионального форума по проблемам безопасности (АРФ). Далее последовала открытая угроза, что если АСЕАН будет упорствовать и военное правительство Нейпьидо все-
таки займет председательское кресло, Вашингтон откажет АСЕАН в экономической помощи.
Под столь жестким давлением лидерам группировки пришлось уступить, перенеся очередной саммит на Филиппины и передав через голову мандат председательства в АСЕАН Маниле. Такой «гибкий» шаг, очевидно, не добавлял авторитета Ассоциации как региональной организации. С другой стороны, он дополнительно свидетельствовал о ограниченности ее возможностей коллективными усилиями воздействовать на политику правящего режима одного из своих членов, несмотря на неоднократные попытки варьировать тактические приемы: переход от «конструктивного вмешательства» и «конструктивной вовлеченности», вскоре отвергнутых, к тактике «углубленного взаимодействия». Давали о себе знать и разногласия по поводу выработки согласованного курса в отношении Нейпьидо.
* * *
В стане АСЕАН приветствовали заявленную администрацией Барака Обамы смену внешнеполитической стратегии, озвученной новым государственным секретарем Хиллари Клинтон как «умная сила» (smart power), предусматривавшей использование всего имеющегося в арсенале Вашингтона средств: дипломатических, экономических, военных, политических, юридических и культурных, при приоритете дипломатических инструментов.3 Позитивный отклик получило заявление нового главы американского дипломатического ведомства о желании первым делом отправиться в поездку в страны тихоокеанской Азии.
Свой первый визит в асеановский регион Клинтон нанесла в феврале 2009 г. в Индонезию. По ее словам, необходимо было протянуть руку стране, демонстрирующей, что ислам, демократия и современный прогресс могут не только сосуществовать, но двигаться совместно вперед. США рассчитывали также, что Индонезии сможет служить для США мостом в мусульманский мир.4 Оперативно откликнувшись на предложение индонезийского президента Сусило Бамбанг Юдойоно (СБЮ), Клинтон провела в Джакарте начальный раунд переговоров по заключению двустороннего соглашения о всестороннем партнерстве,
что полностью согласовывалось с провозглашенной стратегией «умной силы».
В ходе участия в июле 2009 г. в работе АРФ в Пхукете (Таиланд) Клинтон от имени администрации Обамы поставила подпись под Договором о дружбе и сотрудничестве в ЮгоВосточной Азии, что обозначало официальное признание США норм и кодекса поведения, регулирующих международные отношения в ЮВА.
Наряду с этим, она провела беспрецедентное совещание с коллегами из дипломатических ведомств государств нижнего течения Меконга - Вьетнама, Камбоджи, Лаоса и Таиланда, договорившись о регулярном проведении подобных встреч. В Пхукете, где встречались министры, она заявила, что США и страны бассейна крупнейшей реки ЮВА сталкиваются со сходными проблемами. Была достигнута договоренность о налаживании сотрудничества между международной комиссией по Меконгу и американской комиссий Миссисипи в рамках программы «породненных рек».5
Результаты визита свидетельствовали, что США вознамерились серьезно заняться наверстыванием упущенного времени в ЮВА, а также, противопоставить стратегию «умной силы» растущему влиянию и «мягкому наступлению» Китая на регион. Одновременно складывалось впечатление, что Индонезия и страны «северного пояса» АСЕАН, по всей видимости, станут теми линиями, по которым предстояло развернуться соперничество между Америкой и набирающим могущество Китаем.
Отправившись в первую азиатскую поездку в ноябре 2009 г., Обама во время остановки в Токио объявил себя «первым тихоокеанским президентом» и заявил о «нерушимой приверженности» делу обеспечения безопасности в АТР.6
Одним из свидетельств отхода от двустороннего подхода в международных делах, присущего прежней администрации, к многосторонней дипломатии, явилось заявление Обамы, что США намерены присоединиться к Восточноазиатскому саммиту (ВАС), объединяющему «десятку» стран АСЕАН, Австралию, Индию, Китай, Новую Зеландию, Южную Корею и Японию.
В японской столице новый хозяин Белого дома заявил о поддержке создания новой фритредерской группировки -Транстихоокеанского партнерства - ТТП (Trans-Pacific Partnership - TTP) на основе действующего Соглашения о транстихоокеанском стратегическом партнерстве в составе Сингапура, Брунея, Новой Зеландии и Чили (Р-4). В основе ТТП лежала идея ее эвентуальной трансформации в зону свободной торговли, целиком охватывающую страны «тихоокеанского кольца» (Free Trade Area of the Asia Pacific - FTAAP). Она мыслилась как качественно новая модель, лишенная слабых мест подобных структур торгово-экономического сотрудничества, причем предполагалось жестче прописать взаимные обязательства, которые простирались дальше действующих норм и правил Всемирной торговой организации (ВТО).7
Еще в ходе избирательной кампании Обама обещал открыть азиатские рынки и удвоить экспорт американских товаров, реализовав тем самым один из пунктов своей социальной программы, т.е. увеличить в США число рабочих мест, сократившихся в результате начавшегося глобального кризиса.
По состоянию на конец 2008 г., США имели хронический дефицит в торговле с десяткой стран АСЕАН: экспорт - 66 млрд. долл., импорт - 115 млрд. долл. Субрегион АСЕАН выступал третьим по значению рынком для США, на который приходилось около 12% американского вывоза товаров и услуг (для сравнения: Япония - 12%, Китай - 10%, Индия - 3%).
Новая администрация Вашингтона подала ясный сигнал о намерении упрочить отношения с АСЕАН, что подтвердил состоявшийся в Сингапуре первый саммит США-АСЕАН, окрещенный в ряде столиц государств ЮВА «тектоническим сдвигом» по своему символическому значению.
В Сингапуре представители США заявили о присоединении к переговорам в рамках ТТП. За ними последовали Австралия, Вьетнам, Малайзия и Перу.
В документе по итогам его работы, наряду с констатацией нового старта в развитии отношений между АСЕАН и США, лидеры «десятки» приветствовали начало диалога администрации Обамы и правительством Мьянмы. Имелся в виду визит в страну заместителя государственного секретаря США по делам
Азии и Тихого океана Курта Кэмбелла в сопровождении представительной делегации, проведшего переговоры с высшими официальными лицами военного режима. Поездка стала первым контактом такого уровня за период предшествовавших 14 лет и имела особое значение для активации официальных отношений между двумя странами.
Дело в том, что к тому времени Вашингтон утратил прямые дипломатические рычаги влияния на Мьянму. Отношения оказались в «полу-замороженном» состоянии после отзыва посла США в 1988 г., последовавшего после прихода к власти военного режима. Дипломатические отношения с тех пор поддерживались на уровне временных поверенных. В рамках введенных санкций США прекратили программы двустороннего экономического и гуманитарного сотрудничества.
Однако, частично пойдя навстречу Нейпьидо, Вашингтон не собирался отказываться от права прибегнуть к санкциям, если военный режим перейдет «дозволенную черту». На сингапурском саммите Обама призвал к освобождению лидера оппозиции Аун Сан Су Джи и других политических заключенных, к прекращению репрессий в отношении этнических меньшинств. Однако благодаря асеановской дипломатии, его слова не нашли места в заключительном заявлении саммита, ограничившегося лишь вербальным призывом к проведению назначенных на ноябрь 2010 г. всеобщих выборов в «свободной, честной и прозрачной атмосфере».
«Возвращение» США в ЮВА, говоря словами Клинтон, не означало, что Вашингтон взял курс на сколачивание альянса в регионе в духе времен «холодной войны». Оно, тем не менее, указывало, что США более не намерены безучастно наблюдать за распространением влияния Китая в регионе, что особое внимание Вашингтон планировал уделить «северному поясу» АСЕАН, ни в коей мере не подвергая забвению Индонезию, крупнейшую страну ЮВА.
Мьянма, которую в мае 2010 г. вновь посетил Кэмбелл, не была одинокой в фокусе возросшего внимания администрации Обамы. Из существовавшего длительное время «черного списка» были исключены Камбоджа и Лаос. Отныне американские компании, ведущие коммерческие дела с этими странами, по-
лучили доступ к торговым кредитам под гарантии Экспортноимпортного банка США. В марте 2010 г. во Вьентьян нанес визит Кэмбелл, пообещавший поднять на высокий уровень двусторонние отношения. Объявленная Вашингтоном программа помощи наиболее бедным странам ЮВА предусматривала финансирование трудоустройства лаосских крестьян, отказавшихся от производства опиумного мака, а также развития системы здравоохранения и экологической безопасности в бассейне Меконга. Дальнейшее развитие получило военное сотрудничество с Камбоджей в виде роста поставок военного снаряжения, а также договоренности о проведении совместных военных учений.
Вполне естественно, что в качестве главного направления активизации политики США выступал Вьетнам, занимавший ключевое положение в «северном квартете» АСЕАН. Начиная с 2009 г. Ханой стал участником достаточно деликатной геополитической игры, признав вполне легитимным военное присутствие США в западной части Тихого океана. СРВ и США фактически приступили к проведению совместных военных учений. Хотя первоначально они ограничивались лишь штабными играми на борту кораблей 7-го тихоокеанского флота США во вьетнамских водах, этап установления взаимного доверия между сторонами был пройден. В августе 2010 г. в рамках мероприятий, приуроченных в 15-годовщине нормализации двусторонних отношений, в Ханое прошло первое заседание в рамках диалога между военными ведомствами США и СРВ на уровне заместителей министров обороны. В ходе консультаций стороны приступили к разработке программ профессиональной подготовки офицерского корпуса вьетнамской армии в военноштабных колледжах США, отработке планов совместных действий в таких военно-гражданских операциях, как миротворческие миссии, поисково-спасательные работы при природных катастрофах. Помимо вопросов двустороннего сотрудничества, затрагивалась проблема Южно-Китайского моря.9
Возобновления американской помощи удостоился и Таиланд, традиционный союзник США, начавший крениться в сторону Китая в годы премьерства Таксина Чиннавата. Новая программа Агентства США по международному развитию преду-
сматривала выделение средств на развитие институтов гражданского общества в Таиланде, в том числе реализацию проектов на мятежном мусульманском Юге страны, где прежде
США всячески избегали позиционирования своей вовлеченно-
10
сти.
Центральным моментом участия государственного секретаря Клинтон в ежегодном заседании АРФ в июле 2010 г. в Ханое явился демарш в отношении проблемы Южно-Китайского моря (ЮКМ). Она заявила о поддержке США «конструктивного дипломатического процесса, направленного на урегулирование без принуждения различных территориальных споров», добавив, что США рассчитывали, что «... законные притязания на акваторию Южно-Китайского моря будут основываться исключительно на конфигурации сухопутной территории» (land features) стран-претендентов. Глава вашингтонской дипломатии предложила также добрые услуги США в организации многосторонних переговоров. Это заявление явственно контрастировало с прежними, более нейтральными декларациями, в которых упоминались лишь свобода навигации, безопасность международных вод и мирного решения споров.11
Демарш Клинтон был позитивно встречен странами АСЕАН как первое по-настоящему последовательное изложение американской позиции.
Однако он задел чувствительный нерв Китая, прямо вступив в противоречие с притязаниями КНР на всю акваторию ЮКМ и стремлением избежать интернационализации проблемы. В заявлении внешнеполитического ведомства Китая содержалось утверждение, что «кажущаяся беспристрастность заявления Клинтон, в действительности является выпадом против Китая, а также представляет собой попытку создать у международного сообщества ложное представление, что ситуация в
12
ЮКМ является предметом глубокого беспокойства».
Нелишне отметить, что готовя загодя программу пребывания Клинтон во вьетнамской столице, в Вашингтоне организовали утечку изложения состоявшейся в марте того же года в Пекине беседы высокопоставленного китайского представителя с двумя анонимными американскими дипломатами. Из нее следовало, что Пекин рассматривал акваторию ЮКМ зоной своих
«коренных интересов», соизмеримой с Тибетом, Тайванем и Синьцзяном.13
Вполне естественно, что подобная позиция Пекина вызвала повышенную озабоченность стран АСЕАН, в первую очередь Вьетнама и Филиппин, ближайших соседей Китая в акватории ЮКМ. Ханой и Манила придерживались солидарной точки зрения, что Декларация о кодексе поведения сторон в ЮКМ, принятая в 2002 г., нуждается в пересмотре в сторону ужесточения обязательств подписантов по неприменению силы в решении территориально-пограничных споров. Их подбодрила позиция, изложенная главой вашингтонской дипломатии.
Параллельно с наращиванием усилий на северных границах зоны АСЕАН, администрация Обамы не выпускала из фокуса первостепенного внимания углубление отношений с Индонезией. Во время визита президента США, первоначально запланированного на март, а затем перенесенного на июнь, и затем окончательно передвинутого на ноябрь 2010 г. предполагалось подписать соглашение о всеобъемлющем партнерстве. Оно предусматривало укрепление сотрудничества в самом широком диапазоне, начиная с вопросов торговли и экономики, обороны и безопасности и заканчиваясь проблемами глобального изменения климата.
Во время визита в индонезийскую столицу в июле 2010 г. министра обороны США Роберта Гейтса было официально объявлено о снятии запрета на контакты между Пентагоном и силами специального назначения Индонезии (Kopassus), введенного конгрессом США еще в 1997 г. по причине причастности спецназа к случаям массовых нарушений прав человека в различных «горячих точках» страны в прошлом. Снятие запрета свидетельствовало о полной нормализации двусторонних отношений в военной сфере.
В сущности сохранявшийся запрет не являлся серьезным препятствием. За последние годы США и Индонезия провели около 140 совместных военных учений. В середине 2010 г. между Вашингтоном и Джакартой было подписано рамочное соглашение, предусматривавшее проведение консультаций по проблемам безопасности, обучения индонезийского военного персонала в США, сотрудничества в сфере обеспечения меж-
дународного морского судоходства, поставок оружия и боевой техники.14
В отличие от первого саммита США-АСЕАН в Сингапуре, проблема ЮКМ заметно фигурировала на втором в Нью-Йорке в сентябре 2010 г. В совместное заявление вошел пункт, подтверждавший важность сохранения регионального мира и стабильности, обеспечения безопасности мореплавания и беспрепятственности торговли, в соответствии с универсальными принципами международного права, отраженными в Конвенции ООН по морскому праву и других документах, регулирующих международное судоходство, решимость решать споры мирными средствами.15
Комментируя итоги саммита, президент Филиппин Бениг-но Акино, выступавший координатором проведения встречи, заявил, что она стала «свидетельством обязательства Америки выступать активным партнером АСЕАН». Остановившись на проблеме ЮКМ, филиппинский лидер подчеркнул, что «США являются самым надежным партнером в деле обеспечения региональной безопасности». Явно сделав намек на китайские амбиции, он отметил, что растущие территориальные притязания в ЮКМ вызывают серьезную озабоченность. Акино, напомнив о приверженности стран асеановской «десятки» Декларации 2002 г., напомнил об идее разработки дополнительного документа, в котором заинтересованные государства юридически закрепили бы намерение решать спорные проблемы исключительно дипломатическими средствами. По его словам, эта идея совпадает с точкой зрения государственного секретаря Клинтон, озвученной в середине 2010 г. в Ханое.16
Тем не менее, нью-йоркский саммит показал, что США и тем более страны АСЕАН не намеревались прибегать к воинственной риторике в адрес Пекина. С учетом болезненной реакции КНР на ханойское заявление Х. Клинтон, а также осторожной позиции большинства членов АСЕАН, инициатива принять специальное заявление по ЮКМ, обсуждавшаяся в кулуарах, не получила реализации, поскольку такой шаг мог быть расценен как переход к открытой борьбе за верховенство в регионе ЮВА, как возврат к эпохе «холодной войны». Партнеры по «десятке» приветствовали расширение вовлеченности Вашинг-
тона в дела региона, но не посредством попыток изоляции Китая.
Правящим элитам асеановских государств вовсе не улыбалась перспектива оказаться перед жестким выбором между Китаем и Америкой. По словам авторитетного в дипломатических кругах посла Сингапура в Вашингтоне Чан Хенг Чи, в безвыходном случае они в целом сделали бы выбор в пользу Поднебесной. По его мнению, оптимальным вариантом для всех стран региона стала бы ситуация, при которой американокитайские отношения оказались бы «ни слишком жаркими, ни слишком холодными», конструктивными, но не слишком тесными.17
Примечательно, что посетившему в ноябре 2010 г. Малайзию министру обороны США Роберту Гейтсу было недвусмысленного заявлено, что прогресс в развитии малайзийско-американского военного сотрудничества имеет свои пределы и не должно негативно влиять на сотрудничество с Китаем. В беседе с шефом Пентагона министр обороны Малайзии Ахмад Захид Хамиди заявил, что Китай является «традиционном другом», и Малайзия «ощущает себя более комфортно, поддерживая отношения сотрудничества, нежели находясь в состоянии
1 о
вражды с Китаем».
В условиях усложнения международной обстановки в ЮВА особенно весомо и наглядно прозвучало мнение руководителя сингапурской дипломатии Джорджа Йео, высказанное в интервью местной авторитетной газете Straits Times. Излагая свое видение, министр отметил, что не затихающее, а даже возрастающее соперничество между такими глобальными гигантами, как США и Китай дополнительно высвечивает важную роль АСЕАН в качестве центральной оси, вокруг которой выстраивается геополитическая архитектура в АТР. Поскольку АСЕАН в военном отношении является слабой группировкой, она представляет собой идеальную нейтральную площадку для ведения двустороннего и многостороннего диалога. Сила АСЕАН, по его оценке, кроется в ее слабости. Дабы сохранить эту роль, АСЕАН должна оставаться нейтральной и единой, не допускать, чтобы ее отдельные члены стали бы обслуживать интересы той или иной крупной державы.19
В ноябре 2010 г. Обама совершил новую марафонскую поездку по азиатским странам. На сей раз его маршрут пролегал через Сеул, где собирался саммит Группы-20, Йокогаму, принимавшую лидеров экономик АТЭС, сделана была краткая остановка в Индонезии, где в 2011 г. впервые с американским участием проходил ВАС и где Обама наконец-то подписал соглашение с Джакартой о всеобъемлющем сотрудничестве. Турне завершилось в столице Индии, на которую во многом рассчитывали в плане расширения торгового и инвестиционного наступления США.
Попутно можно отметить, что США и АСЕАН коренным образом разошлись в официальных оценках всеобщих выборов в Мьянме, по времени совпавших с пребыванием Обамы в Дели. Если президент заявил, что «обанкротившийся режим Бирмы на глазах всего мира украл выборы», то представитель Вьетнама, председательствовавшего в «десятке», декларировал, что АСЕАН приветствовала выборы «как значительный шаг вперед в реализации дорожной карты на пути к демократии».20
По мнению Доналда Эммерсона, ныне возглавляющего отделение изучения ЮВА Стэнфорского университета в США, вояж американского президента стал своеобразным «выездным семинаром»» для Обамы на тему азиатско-тихоокеанской политики и пробным камнем эффективности многосторонней дипломатии. Ему представилась уникальная возможность установить хотя бы визуальный контакт фактически со всеми лидерами, участвующими в определении перспектив развития АТР.
Эммерсон полагает, что не стоит слишком рассчитывать на то, что присоединение США и России к деятельности ВАС в 2011 г. приведет к значительному повышению его значимости, что он станет площадкой или даже рамочной структурой взаимного сближения и выработки согласованных решений между США, Китаем и остальной частью Азии. Более правдоподобным казался вариант, что формат ВАС, включающий 18 членов, окажется настолько громоздким, а интересы его участников будут столь трудно совместимыми, что принятие конструктивных решений станет невозможным.21
Переориентация Вашингтона на стратегию «умной силы» и многостороннюю дипломатию поставила АСЕАН в непро-
/~л ^ ^
стое положение. С одной стороны, творцы внешней политики стран «десятки» не могли не приветствовать подобную подвижку в курсе США, явно благоприятную с точки зрения усиления роли Ассоциации как центра диалоговых процессов в АТР. С другой стороны, теория и практика международных отношений подсказывали, что переход на платформу многосторонности зачастую свидетельствовал об ослаблении и даже начавшегося заката мощи крупной державы. Одновременно набиравшие силу державы делали основной упор на самостоятельные решительные действия на мировой арене, на развитие двусторонних отношений, а многосторонней дипломатии отводили вспомогательную роль. В такой ситуации для АСЕАН дополнительную важность приобретала задача сохранения устойчивого баланса сил и интересов в ЮВА и более широком контексте АТР.
I The Straits Times, Singapore, 21.10.2009
Roberts, Christopher. ASEAN’s Myanmar Crisis. Challenges to the Pursuit of a Security Community, ISEAS Publishing, Singapore, 2010, p.10
American “Smart Power”: Diplomacy and Development Are the Vanguard. http://www.state,gov/r/pa/scp/fs/2009/122579.htm, 04.05.2009
4 Clinton’s Indonesia Visit: News Summary Brief.
http://www.siionline.org.19.02.2009
5 Hillary Clinton Meets with Mekong Basin Ministers. The Southeast Asian Times, 25.07.2009
6 The Strats Times, 15.11.2009
7 The Straits Times, 19.11.2009
o
ASEAN Matters for America/America Matters for ASEAN, East-West Center, Washington, 2010
9 Vietnam, US Hold Defense Policy Dialogue. http://www.mofa.gov.vn/en,
17.08.2010
10 A New Courtship for Southeast Asia. http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/KK19Ae02.html,19.11.2009
II Brown,Frederick. Rapprochement between Vietnam and the United States. Contemporary Southeast Asia. ISEAS, Singapore, Vol. 32, No.3, December 2010, p.335-336
12 Ibid., p.336
13 McCoy, Clifford. US Stirs South China Waters. http://www.atimes.com/atimes/Southeast _Asia/LI28Aeo!html, 28.09.2010
14 Murthy, Ann Marie. US Rapprochement with Indonesia: From Problem State to Partner. Contemporary Southeast Asia, Vol.32, No.3, December 2010, ISEAS, Singapore, p.376-377
15 Joint Statement of the 2nd US-ASEAN Leaders Meeting. New York,NY, http://coginasia.com/2010/09/24/white-house-jont-statement-of-2nd-us-asean-leaders
16 Bower, Ernie. 2nd US-ASEAN Leaders’ Meeting: Elevating the Partnership to a Strategic Level. http://cogitasia.com/2010/09/27
17 Ott, Martin. Southeast Asia’s Nerves over China. http://www.asiasentinel.com/index.php?option=com, 28.09.2010
18 Roberts, John. US Praises Malaysia’s Autocratic Government. wsws.org,
29.11.2010
19 The Straits Times, 21.10.2009
20 Kuppuswawy C.S. Myanmar Elections: An Analysis. http://www.southasiananalysis.org, 15.11.2010
21 Emmerson, Donald. Obama’s Trip, China. Role, Asia’s Summits. http://www.atimes.com/atimes/Southeast Asia7LK10Aee01.html,
10.11.2010
